Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.04, кандидат наук Пятковская, Юлия Валерьевна

• Пятковская, Юлия Валерьевна
• кандидат наук
• 2017

Оглавление диссертации кандидат наук Пятковская, Юлия Валерьевна

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................3

ГЛАВА 1. РАСХОДЫ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ................................................................23

1.1. Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов. Соотношение централизованных и децентрализованных расходов................23

1.2. Принципы государственных и муниципальных расходов как предпосылки построения эффективного финансового механизма...............60

1.3. Понятие и виды расходов бюджета субъекта

Российской Федерации......................................................................................96

ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..............................................125

2.1. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации:

понятие и назначение.......................................................................................125

2.2. Стратегическое планирование как основа формирования бюджетных расходов субъектов Российской Федерации............................168

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ..............................................195

3.1. Способы осуществления бюджетных расходов субъекта Российской Федерации....................................................................................195

3.2. Формы осуществления бюджетных расходов субъекта

Российской Федерации....................................................................................237

ГЛАВА 4. МЕСТО НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ, В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА..............................297

4.1. Понятие системы финансового права.....................................................297

4.2. Объективные основы структурирования системы

финансового права...........................................................................................324

4.3. Бюджетные расходы как институт финансового права........................350

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................378

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК..........................................................393

ПРИЛОЖЕНИЕ.................................................................................................496

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Расходы бюджета субъекта Российской Федерации1 в современной России существенно влияют на различные социально-экономические процессы. При этом воздействие оказывают как направления расходов региональных бюджетов, так и их объемы и формы. Представляется, что концептуальный подход к формированию и осуществлению расходов бюджетов субъектов РФ во многом будет способствовать как повышению эффективности финансовой деятельности в регионе2, так и социально-экономическому развитию России. Конституционные положения о социальном характере Российского государства, о разграничении предметов ведения между публично-правовыми образованиями предопределяют преимущественно социальную направленность расходов бюджетов субъектов РФ, что особенно важно в условиях рыночной экономики для снижения и предотвращения социальной напряженности в обществе.

Успех управления данной сферой региональной финансовой деятельности во многом определяется достаточностью и качеством правовых предписаний, устанавливающих порядок формирования и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ. При совершенствовании правового механизма важно рассматривать региональные бюджетные расходы в составе единой системы государственных и муниципальных расходов. «Эффективное правовое регулирование многообразных финансовых отношений требует от законодателя понимания того, что данные отношения складываются, существуют и развиваются не в отрыве друг от друга, а в тесном взаимодействии и взаимообуслов-ленности»3. Для финансирования государственных и муниципальных расходов, с учетом их характера, содержания, количественной характеристики образуются различные централизованные и децентрализованные фонды денеж-

1 Далее по тексту также - субъект РФ, региональный бюджет.

2 В данном случае и в дальнейшем тексте диссертации понятия «регион» и «субъект РФ» употребляются как синонимы.

3 Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль как система управления // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 9. С. 58.

ных средств, претерпевающие значительные изменения в последние десятилетия. Так, наряду с традиционными бюджетными фондами для осуществления социально-значимых централизованных расходов с начала 90-х годов XX века стали создаваться государственные внебюджетные фонды, с середины 90-х годов централизованные расходы осуществляются также за счет всевозможных фондов в составе бюджета. Кроме того, централизованный характер приобрели расходы казенных учреждений.

Существенные преобразования произошли и в сфере децентрализованных государственных и муниципальных расходов, доля которых с переходом к рыночной экономике существенно сократилась, а структура ограничена расходами унитарных предприятий и учреждений бюджетного и автономного типов. В этой связи перед финансовой и финансово-правовой науками ставится важная задача поиска оптимального соотношения централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных расходов.

Значительным достижением науки финансового права последнего десятилетия является придание публичного характера отдельным частным децентрализованным фондам, расходы которых по своей природе родственны государственным и муниципальным расходам. Такая децентрализация публичных функций государства, связанная с их передачей иным хозяйствующим субъектам, напрямую отразилась на расходах соответствующих бюджетов - стали сокращаться неэффективные расходы. Существенно различающиеся по своему содержанию государственные и муниципальные расходы, а также иные расходы публичного характера образуют единую систему, в которой основная роль отводится централизованным расходам, в том числе расходам бюджетов субъектов РФ, требующим глубокого изучения.

В условиях рыночных отношений необходимый инструментарий для воздействия на многие общественные процессы дает финансовое право. Происходящие в течение последних десятилетий коренные преобразования в российской экономике, сопровождающиеся глубокими кризисными явлениями,

требующими проведения продуманной и взвешенной финансовой политики,

4

лишь усилили значение финансового правового регулирования. Под воздействием происходящих социально-экономических процессов стало реформироваться крайне нестабильное и динамичное бюджетное законодательство Российской Федерации, значительно изменилось правовое регулирование бюджетных расходов. Ранее существовавшая система формирования расходов и их распределения между бюджетами, основанная на закреплении открытых перечней возможных расходов публично-правовых образований, показала свою несостоятельность и была заменена введением механизма формирования бюджетных расходов в соответствии с расходными обязательствами. При этом проявилась острая необходимость увязки расходных полномочий субъектов РФ со стратегическими целями регионального развития. Произошли изменения в способах и формах осуществления региональных бюджетных расходов.

Преобразования последних десятилетий повлекли изменения и в системе права. «Вступление России в новый этап развития... отразилось на всех отраслях российского права и его системы в целом: на ее строении и направленности регулятивных функций, роли отраслей права и их институтов, правовые нормы которых приобрели новое содержание и нацеленность»4. В структуре системы финансового права выделяются новые правовые институты, значительно меняются подходы к определению содержания общей и особенной частей финансового права. Без осмысления происходящих в системе финансового права процессов, без четкого понимания места правового института бюджетных расходов в системе права невозможно совершенствовать правовые нормы, регламентирующие формирование и осуществление расходов в бюджетной системе России.

В связи с этим представляется актуальным проведение комплексного правового исследования расходов бюджета субъекта РФ с выработкой теоре-

4 Химичева Н.И. Актуальность научного обоснования принципов современного российского финансового права и их законодательного закрепления // Актуальные проблемы современного финансового права России: сб. науч. тр., посвящ. 80-летию д-ра юрид. наук, проф., акад. МАН ВШ Н.И. Химичевой / под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов, 2008. С. 8-9.

тических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования формирования и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ.

Степень научной разработанности темы диссертации. Первые исследования расходов государства начали проводиться с XIX века -Э.Н. Берендтсом, С. Зеном, С.И. Иловайским, В.А. Лебедевым, Д. Львовым, Ф. Нитти, И.Х. Озеровым, И. Патлаевским, М.М. Сперанским, К.Т. Эебергом, И.И. Янжулом. Характерной чертой их являлся комплексный подход, сочетающий изучение финансовых и правовых вопросов.

В советский период развития науки финансового права, несмотря на значительную роль финансовой деятельности государства в экономике СССР и всеохватывающий характер бюджетных расходов, должного внимания исследователей вопросы правового регулирования бюджетных расходов не привлекали. Отдельные вопросы государственных, в том числе бюджетных, расходов в соответствующих разделах учебников рассматривали М.А. Гурвич, Г.С. Гу-ревич, В.В. Гусева, Н.А. Куфакова, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский. Комплексным, фундаментальным исследованием данного периода являлась диссертация Л.К. Вороновой «Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик»5. Также необходимо отметить диссертацию К.Л. Глухарева, посвященную государственным расходы СССР на здравоохранение6. Кроме того, расходы бюджета как финансово-правовой институт рассматривал С.Д. Цыпкин7.

В последнее десятилетие наблюдается значительное возрастание интереса к изучению государственных, муниципальных и иных публичных расходов. Проводятся комплексные диссертационные исследования государствен-

5 Воронова Л. К. Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Л. К. Воронова. М., 1982. 38 с.

6 Глухарев К.Л. Правовые формы государственных расходов СССР на здравоохранение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985. 22 с.

7 Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. 80 с.

ных и муниципальных расходов (Н.В. Астафуров, Ч.Д. Цыренжапов), публичных расходов (А.М. Черноверхский), расходов бюджета (А.В. Ильин), а также отдельных направлений расходов: на национальную оборону (Д.Л. Комягин), инвестиционных расходов (А.О. Акопян, М.А. Барышев), на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в системе МВД России (С.А. Алешина), на государственное управление (А.В. Иринева), на общее образование в Российской Федерации (И.В. Гинзбург), на охрану окружающей среды и природопользование (К.В. Колесникова). Объектами диссертационных исследований также становятся расходные обязательства в бюджетном праве (Ю.Б. Бабкова), принцип эффективности публичных расходов (Е.А. Барыкин)8. Кроме того, отдельные аспекты, касающиеся бюджетных расходов, в современной науке финансового права рассматривали О.В. Болтинова, Е.Г. Беликов, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.В. Голубев, М.В. Карасева, Т.В. Конюхова, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, И.Б. Лагутин, О.А. Ногина, А.А. Нечай, Н.А. Поветкина, Ю.Л. Смирникова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева и др.

Вместе с тем в настоящее время отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию правового регулирования расходов бюджета субъекта РФ, особенностей их формирования и осуществления.

8 Астафуров Н.В. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Н.В. Астафуров. М., 2009. 249 с.; Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Ч. Д. Цыренжапов. Томск, 2005. 252 с.; Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / А.М. Черноверхский. М., 2010. 222 с.; Ильин А.В. Расходы бюджета в конституционном государстве: дис. ... д-ра юрид. наук / А.В. Ильин. СПб., 2016. 358 с.; Комягин Д.Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция финансово-правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук / Д.Л. Комягин. М., 2009. 463 с.; Акопян О.А. Правовое регулирование бюджетных инвестиций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О.А. Акопян. М., 2009. 30 с.; Барышев М.А. Инвестиционная деятельность государства: проблемы финансово-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М.А. Барышев. Саратов, 2010. 26 с.; Алешина С.А. Правовое основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в системе МВД России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С.А. Алешина. М., 2007. 27 с.; Иринева А.В. Правовое обеспечение оптимизации бюджетных расходов на государственное управление: дис. ... канд. юрид. наук / А.В. Иринева. М., 2005. 167 с.; Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.В. Гинзбург. М., 2015. 27 с.; Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / К.В. Колесникова. Ростов н/Д., 2011. 27 с.; Бабкова Ю.Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: дис. ... канд. юрид. наук / Ю.Б. Бабкова. М., 2010. 199 с.; Барыкин Е.А. Организационно-правовые основы реализации принципа эффективности публичных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Е.А. Барыкин. М., 2011. 225 с.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при формировании и осуществлении бюджетных расходов субъекта РФ.

Предметом исследования выступают финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при формировании и осуществлении бюджетных расходов субъекта РФ, правоприменительная, в том числе судебная, практика, аналитические и статистические данные, а также научные работы отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблематике.

Цель исследования заключается в разработке концептуальных теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на решение значительной научной проблемы, касающейся правового регулирования формирования и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ, эффективность которых является одной из предпосылок построения в России социального государства.

Поставленная цель предопределила следующие задачи исследования:

- проанализировать систему государственных и муниципальных расходов для выявления сущностных характеристик финансово-правовой категории «расходы бюджета субъекта РФ» и места бюджетных расходов субъекта РФ в этой системе;

- определить принципы формирования и осуществления государственных и муниципальных расходов, которые способствовали бы построению эффективного финансового механизма;

- осуществить научную классификацию бюджетных расходов субъекта РФ;

- разработать основы формирования бюджетных расходов субъекта РФ;

- установить возможные правовые основания и систему расходных обязательств субъекта РФ;

- исследовать взаимосвязь системы стратегического планирования с формированием бюджетных расходов субъектов РФ для выработки предложений по повышению их эффективности;

8

- определить и проанализировать способы и формы осуществления бюджетных расходов субъекта РФ;

- структурировать систему финансового права с учетом установленных объективных оснований;

- определить место норм, регулирующих бюджетные расходы, в системе финансового права.

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей как дореволюционной науки финансового права, таких как: Э.Н. Берендтс, С. Зенъ, С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, Д. Львов, Ф.В. Мильгаузен, И.Х. Озеров, И. Патлаевский, И.И. Янжул и др., так и представителей науки финансового права советского периода: В.В. Бесчеревных, М.А. Гурвича, Г.С. Гуревича, В.В. Гусевой, С.А. Котляревского, Н.А. Куфаковой, М.И. Писко-тина, Е.А. Ровинского, Р.О. Халфиной, С.Д. Цыпкина.

В основу диссертации положены результаты исследований таких современных ученых - специалистов в области финансового права, как: Н.М. Артемов, Л.Л. Арзуманова, Р.Е. Артюхин, Н.В. Астафуров, Е.М. Ашмарина, Ю.Б. Бабкова, Е.Г. Беликов, К.С. Бельский, И.В. Бит-Шабо, О.В. Болтинова, Н.В. Васильева, Д.В. Винницкий, М.М. Винокурова, Л.К. Воронова, А.В. Голубев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.В. Демин, С.В. Запольский, М.Ф. Ивлиева, Е.В. Игнатюк, А.В. Ильин, М.В. Карасева, К.В. Колесникова, Г.В. Комарова, Д.Л. Комягин, Т.В. Конюхова, Е.Г. Костикова, Ю.А. Крохина, Ж.С. Кузнецова, М.Н. Кузьмина, С.С. Курбатова, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, И.Б. Лагутин, О.А. Ногина, Н.В. Омелехина, П.В. Павлов, А.Г. Пауль, И.В. Петрова, Н.А. Поветкина, Е.В. Покачалова, М.М. Прошунин, Т.Э. Рождественская, И.В. Рукавишникова, Г.Ф. Ручкина, А.Д. Селюков, Н.А. Саттарова, С.Н. Сауль, Ю.Л. Смирникова, Э.Д. Соколова, А.В. Турбанов, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, Ю.К. Цареградская, И.А. Цинделиани, Ч.Д. Цыренжапов, А.М. Черноверх-ский, Н.А. Шевелева, В.А. Яговкина, А.А. Ялбулганов и др. Кроме того, при

подготовке диссертации были использованы научные работы зарубежных ученых - представителей науки финансового права: Л.Я. Абрамчик, П.М. Годме, Ю.О. Костенко, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, С.И. Федчук.

Значительную роль при формулировании выводов настоящего исследования сыграли труды ученых в области общей теории права и административного права: С.С. Алексеева, М.А. Аржанова, А.Б. Венгерова, О.С. Иоффе, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.А. Минникеса, Д.Е. Петрова, Л.Л. Попова, Н.А. Пьянова, Т.Н. Радько, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Чердан-цева, А.И. Экимова.

Теоретическую основу исследования составили также экономические научные работы: А.М. Александрова, А.М. Бабича, Н.А. Бегчина, С.С. Быкова, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, В.С. Занадворова, М.Г. Колосницыной, Г.М. Колпаковой, О.В. Малиновской, Ф.С. Массарыгина, Л.Н. Павловой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Т.В. Сорокиной, В.Н. Сумарокова, Д.Г. Черника, Л.И. Якобсона и др.

Нормативную и эмпирическую базы исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации9, Верховного Суда Российской Федерации, других судов, статистические данные, а также иные материалы правоприменительной практики по исследуемой проблематике.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы диалектического познания правовой действительности, системно-структурный, формально-логический, социологического исследования, а также частнонаучные методы: формально-юридический, историко-юридический,

9 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации завершил свою деятельность 5 августа 2014 г. См.: О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6, ст. 548.

10

сравнительно-правовой. Исследование основывается на принципах системности, диалектики, взаимообусловленности и взаимосвязанности социальных процессов при формировании и осуществлении бюджетных расходов субъекта РФ.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это одно из первых в отечественной науке финансового права комплексных исследований механизма правового регулирования формирования и осуществления бюджетных расходов субъекта РФ, что обусловило разработку совокупности теоретических положений о расходах бюджета субъекта РФ как элементе единой системы государственных и муниципальных расходов. В частности, разработаны авторские концепции принципов государственных и муниципальных расходов как предпосылок построения эффективного финансового механизма, системы расходных обязанностей субъекта РФ, способов осуществления бюджетных расходов и их правового регулирования. Уточнено место норм о бюджетных расходах в системе права. В ходе исследования на основе анализа исторического и современного опыта бюджетной деятельности разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования формирования и осуществления бюджетных расходов субъекта РФ.

Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту положениях.

1. Учет понимания сущности категории «расходы бюджета субъекта РФ» в материальном, организационном и правовом значениях способствует повышению эффективности правового регулирования.

Расходы бюджета субъекта РФ в материальном значении предлагается определять как денежные средства, безвозмездно и безвозвратно направляемые из бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения задач и функций субъекта РФ.

В организационном аспекте расходы бюджета субъекта РФ представляют собой процесс распределения и использования бюджета субъекта РФ, яв-

ляющийся, в свою очередь, составной частью финансовой деятельности субъекта РФ. Расходы бюджета субъекта РФ органично связаны с централизованными государственными доходами субъекта РФ, по отношению к которым расходы бюджета являются первичными, предопределяя их необходимый размер и особенности зачисления.

Расходы бюджета субъекта РФ как правовая категория представляют собой урегулированные нормами права общественные отношения по формированию расходов бюджета субъекта РФ (возникновение расходного обязательства, соответствующего стратегическим направлениям регионального социально-экономического развития, преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон субъекта РФ о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований, утверждение лимитов бюджетных обязательств) и отношения по их осуществлению (принятие и учет бюджетных и денежных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств).

2. Расходы бюджета субъекта РФ, являющиеся частью системы государственных и муниципальных расходов, основываются на общих принципах, к которым относятся как отраслевые принципы финансового права - законности, федерализма, самостоятельности местного самоуправления, плановости, прозрачности, - так и специальные принципы, характерные для сферы государственных и муниципальных расходов - единства системы государственных и муниципальных расходов, эффективности, безвозмездности, безвозвратности, поэтапного финансирования государственных и муниципальных расходов, сбалансированности государственных расходов и государственных доходов. Наряду с этим, расходы бюджета субъекта РФ формируются и осуществляются на основе дополнительных принципов, присущих централизованным государственным и муниципальным расходам, обусловленных принадлежностью таких расходов к бюджетной системе Российской Федерации - общего

(совокупного) покрытия расходов, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы при осуществлении расходов бюджета.

3. На состояние правового регулирования расходов бюджета субъекта РФ влияет их экономическая природа. Расходы бюджета субъекта РФ взаимосвязаны и взаимообусловлены другими элементами единой системы государственных и муниципальных расходов: иными централизованными расходами и расходами децентрализованных фондов. Соотношение централизованных и децентрализованных расходов меняется с течением времени и зависит, в первую очередь, от экономической политики государства. В условиях рыночной экономики, при сокращении количества хозяйствующих субъектов публично-правовых образований, основная доля государственных и муниципальных расходов приходится на централизованные фонды. Вместе с тем представляется неоправданным и чрезмерное расширение сферы централизованных расходов. Государственные и муниципальные организации должны финансироваться из бюджета лишь в объективно необходимых случаях, в том числе если социально-культурные или иные некоммерческие цели деятельности не позволяют получать доход от приносящей доход деятельности.

4. Исследование видов расходов бюджетов субъекта РФ, проведенное на основе метода классификации расходов бюджета, а также анализ региональной бюджетной практики позволили сделать вывод о необходимости легального закрепления категории «приоритетные (защищенные) расходы бюджета», представляющей собой расходы бюджета, соответствующие установленным в документах стратегического планирования приоритетным направлениям социально-экономического развития субъекта РФ, не подлежащие сокращению при исполнении бюджета. Предлагается утверждать направления приоритетных (защищенных) расходов субъекта РФ одним из следующих способов:

- в законе субъекта РФ о бюджете;

- в ходе исполнения бюджета комиссией, включающей на паритетных началах представителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетного органа субъекта РФ.

Предлагаемый механизм осуществления приоритетных (защищенных) расходов бюджета восполнит существующий законодательный пробел и создаст эффективный способ управления региональными финансами в условиях дефицита бюджетных средств, обеспечивающий баланс интересов разных ветвей государственной власти субъекта РФ.

5. В целях совершенствования системы правового регулирования формирования бюджетных расходов предлагается уточнить понятийный аппарат. Включение правовых норм о расходных и иных обязательствах в Бюджетный кодекс Российской Федерации10 представляет собой попытку использования обязательственно-правовой формы за рамками гражданско-правовых отношений. Не отрицая возможности применения отдельных гражданско-правовых конструкций в сфере публичного права, полагаем, что закрепленное в ст. 6 БК РФ определение понятия «расходные обязательства» каких-либо взаимосвязанных прав и обязанностей должника и кредитора, характерных для обязательства, не предполагает и сформулировано как обязанность, т.е. как мера должного поведения - предоставить средства бюджета в случаях, установленных соответствующим нормативным правовым актом, договором или соглашением. В этой связи предлагается в БК РФ вместо понятия «расходное обязательство»11 употреблять термин «расходная обязанность», вместо «бюджетное обязательство» - «бюджетная расходная обязанность».

6. Исследование качественных особенностей формирования бюджетных расходов позволило выработать авторскую концепцию системы расходных

10 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3823. Далее по тексту также - БК РФ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Пятковская, Юлия Валерьевна, 2017 год

С. 91.

862 Боди З., Мертон Р. Финансы: пер. с англ.: учебное пособие. М., 2000. С. 62.

863 Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. М., 2006.

С. 32.

В научной литературе встречается толкование финансовой системы как совокупности хозяйствующих субъектов (финансовых учреждений), осуществляющих финансовое посредничество и вспомогательные виды деятель-

ности864.

Приведенный институциональный подход к определению финансовой системы подвергается критике со стороны ряда отечественных ученых-финансистов за его односторонность, так как он отражает только институциональную основу рыночной стороны финансовой системы865.

Поэтому чаще в научной финансовой литературе приводятся определения финансовой системы, представляющие собой некий синтез обозначенных выше подходов.

Так, А.С. Нешитой относит к звеньям финансовой системы государственные и местные финансы, финансы хозяйствующих субъектов, страхование, кредитно-банковскую систему (которую определяет как совокупность банков и иных кредитных учреждений страны), а также систему государственных финансовых органов866.

Авторы учебника «Государственные и муниципальные финансы» рассматривают финансовую систему как некий единый комплекс управления финансовыми отношениями, включающий механизм формирования фондов финансовых ресурсов централизованного и децентрализованного назначения, государственные (муниципальные) финансовые органы и финансовые службы предприятий, а также систему взаимосвязей между ними867.

Т.Г. Ржевская к элементам финансовой системы относит государственные финансы, финансы хозяйствующих субъектов, государственные кредит-

864 Сергиенко Я. В. Финансы и реальный сектор. М., 2004. С. 9.

865 Финансы и кредит: учебник / под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазовой. М., 2003. С. 36.

866 Нешитой А. С. Финансы: учебник. М., 2007. С. 24.; Вахрин П. И., Нешитой А. С. Финансы: учебник для вузов. М., 2005. С. 67-69.

867 Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. М., 2003.

С. 25.

ные учреждения (в том числе Центральный банк Российской Федерации), систему коммерческих банков, денежный рынок, фондовый рынок, внешний долг, государственные финансовые резервы, бюджетную политику868.

В.Н. Живалов, автор монографии «Финансовая система России: эффективность и устойчивость коммерческих банков», под финансовой системой понимает совокупность финансовых учреждений страны, обслуживающих денежное обращение. Однако к звеньям финансовой системы указанный автор относит бюджетную систему, целевые государственные внебюджетные фонды, финансы отраслевых территориальных органов управления, хозяйствующих субъектов, общественных организаций869. Наряду с этим В.Н. Жи-валов указывает, что финансовую систему можно рассматривать в ее широком понимании, включая и кредитную систему (совокупность кредитных учреждений страны). В итоге он выделяет пять звеньев системы:

- систему финансовых органов;

- целевые общегосударственные фонды;

- бюджетную систему;

- финансы предпринимательских структур, общественных объединений;

- банковскую систему870.

Некоторые финансисты разграничивают понятия «система финансов» и «финансовая система». При этом под системой финансов подразумевают совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, характеризующихся общими специфическими особенностями в формировании и использовании денежных фондов (доходов) и различной ролью в общественном воспроизводстве. Финансовая система, по их мнению, включает в себя совокупность конкретных органов и институтов, которые практически осуществляют

868 Ржевская Т. Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета (теория и практика формирования бюджетных пропорций): монография. М., 2008. С. 21.

869 Живалов В. Н. Финансовая система России: эффективность и устойчивость коммерческих банков. М., 1999. С. 11-12.

870 Живалов В. Н. Финансовая система России: эффективность и устойчивость коммерческих банков. М., 1999. С. 12.

реализацию государственной финансовой политики871. В современных условиях звенья финансовых отношений предлагается разделить на две взаимосвязанные подсистемы: общегосударственные финансы, обеспечивающие потребности расширенного воспроизводства на уровне народного хозяйства в целом, и финансы предприятий, фирм, населения872.

Можно выделить еще один подход к определению понятия «финансовая система», основанный на материальном понимании сущности финансов, описанном еще в конце XIX в. русскими учеными. Так, Ф.В. Мильгаузен определял финансы как вещественные ценности, выделяемые из общего (народного) имущества, и передаваемые в руки правительства для достижения общих це-лей873. В.А. Лебедев также относил к финансам натуральные государственные доходы: «все вообще средства, которые государство может иметь для выполнения своих целей, - будут ли эти средства заключаться в личных услугах граждан, или в разных вещественных материалах, капиталах, денежных сборах и пр., - все они могут быть названы финансами»874. И.И. Янжул отмечал, что под финансами следует понимать совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государств875.

Материальное значение сущности финансов подчеркивается и современными учеными. Так, В.М. Родионова указывает, что материальными носителями финансовых отношений выступают финансовые ресурсы, использование которых осуществляется через специальные фонды876. На фондовую природу финансов указывают и иные авторы877.

871 Финансовая система и экономика / под ред. В. В. Нестерова, Н. С. Желтова. М., 2004. С. 17.

872 Финансовая система и экономика / под ред. В. В. Нестерова, Н. С. Желтова. М., 2004. С. 18-19.

873 Мильгаузен Ф. В. Финансовое право: конспект лекций. М., 1868. Цит. по Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. М., 2006. С. 60.

874 Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 36.

875 Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002. С.

44.

876 Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1995. С. 11.

877 Следует отметить, что термин фонд может в некоторых случаях применяться с определенной долей условности. Е. В. Покачалова, рассматривая категорию «финансы» в материальном смысле, предлагает не ограничиваться традиционным признаком фондовости, а заменить его более широким понятием «финансовые ресурсы», поскольку считает, что предприятие распоряжается своими финансовыми ресурсами, не зачисляя их в какой-либо специализированный денежный фонд (см.: Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты Российского финансового права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С.

С учетом приведенного материального понимания финансов финансовую систему рассматривают также как совокупность фондов денежных средств. Так, А.З. Дадашев и Д.Г. Черник считают, что финансовую систему можно определить как совокупность финансовых ресурсов всех участников воспроизводства общественного продукта878.

Значительное внимание категории «финансовая система» уделяется и в работах по финансовому праву.

Е.А. Ровинский, являясь автором соответствующего параграфа в учебнике «Финансовое право» (1971), ограничился воспроизведением мнений финансистов по поводу структуры финансовой системы, выделяя в ней: финансы государственных предприятий и отраслей хозяйства; общегосударственные, централизованные финансы, охватывающие государственный бюджет, государственное имущественное и личное страхование и государственное социальное страхование; кредит879.

М.В. Карасева, говоря о финансовой системе, подчеркивает, что финансово-правовая наука не может дополнять или каким-то образом изменять содержание этой финансово-правовой категории, а может лишь заимствовать эту категорию в своих целях в том содержании, которое дано экономической наукой. При этом она воспроизводит определение финансовой системы как совокупности различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств:

- бюджетные фонды;

- внебюджетные фонды;

- государственный и муниципальный кредит;

- страховые фонды;

39). Однако, не обязательно характеристикой фонда является зачисление соответствующих денежных средств на отдельные банковские счета. Как справедливо отмечает Э. Д. Соколова, денежные (финансовые) ресурсы, составляющие определенные фонды обязательно отображаются в бухгалтерской отчетности с указанием источника поступления и направления их расходов (см.: Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 33).

878 Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: учебное пособие. М., 1997. С. 3.

879 Финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 14.

- финансы предприятий и организаций880.

Однако специалисты по финансовому праву проводят собственные исследования обозначенного вопроса881. Подавляющее большинство при этом рассматривают финансовую систему как совокупность финансовых институтов (совокупность однородных экономических финансовых отношений), тем самым поддерживая функциональный подход, разработанный в финансовой науке. При этом несколько различаются выделяемые финансовые институты (звенья финансовой системы).

Так, Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова в совместной работе указывают, что совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих финансовых институтов (совокупность однородных, взаимосвязанных по формам и методам мобилизации или распределения денежных средств экономических отношений) образуют финансовую систему, которая состоит из следующих звеньев:

- государственные финансы;

- финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;

- местные финансы;

- кредитование;

- страхование882.

О.Н. Горбунова, рассматривая финансовую систему как совокупность финансовых институтов, способствующих (регулирующих) создание, распределение и использование фондов денежных средств, относит к ней:

- бюджетную систему;

- государственные внебюджетные фонды;

880 Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С.19-20.

881 Традиция рассматривать в единстве правовые и экономические вопросы зародилась еще дореволюционными правоведами и активно поддерживается современными учеными, проводящими в своих правовых исследованиях экономический анализ рассматриваемых явлений и категорий. Как совершенно справедливо подчеркивает Е. Ю. Грачева, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму, что позволит всесторонне, комплексно, четко отразить в праве потребности экономического развития страны. См. Грачева Е. Ю. История становления и развития науки финансового права // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М., Харьков, 2011. С. 21-22.

882 Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник. М., 2013. С. 15.

- фонды, консолидированные в бюджете;

- внебюджетные децентрализованные фонды;

- фонды страхования;

- кредит (государственный и банковский);

- финансы хозяйствующих субъектов883.

Н.И. Химичева в составе финансовой системы выделяла следующие звенья:

- бюджетную систему;

- государственные внебюджетные фонды;

- финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

- имущественное и личное страхование;

- кредит (государственный, муниципальный и банковский)884.

Ее поддерживают практически все представители саратовской школы финансового права885.

Ю.А. Крохина, придерживаясь такой же структуры финансовой системы, исключает из нее банковский кредит, а имущественное и личное страхование заменяет на обязательное страхование886.

Весьма интересна позиция А.А. Нечай, которая предлагает в финансовой системе с учетом характера интереса, удовлетворяемого за счет соответствующего фонда, выделять подсистемы публичных и частных финансов. По ее мнению, подобное структурирование финансовой системы позволит выделить отношения, которые составляют предмет финансового права (в сфере публичных финансов)887.

883 Горбунова О. Н. Финансовая система // Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 20.

884 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 20-21.

885 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты Российского финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 81.

886 Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник для вузов. М., 2007. С. 9.

887 Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: автореф. дис. .д-ра юрид. наук. Киев, 2005. С. 9; Нечай А. А. Правовi проблеми регулювання публiчних видатшв у держава дисертаця ... доктора юридичних наук. Кшв, 2005. С. 123.

В.В. Бесчеревных, придерживаясь функционального подхода, рассматривал финансовую систему как совокупность финансовых институтов, при помощи которых Советское государство собирает и использует необходимые ему денежные средства, включая в ее состав:

- государственный бюджет СССР;

- финансы государственных хозрасчетных предприятий и организаций;

- финансы колхозов, кооперативных и иных общественных организаций;

- государственный кредит;

- банковский кредит;

- государственное имущественное и личное страхование;

- бюджет государственного социального страхования888.

При этом В.В. Бесчеревных подчеркивал двойственную природу финансовых институтов, указывая, что любой финансовый институт, являясь экономической категорией (системой экономических отношений), имеет определенное материальное содержание, т. е. является фондом соответствующих денежных средств.

Е.В. Покачалова, наряду с иными представителями саратовской школы финансового права, при структурировании финансовой системы отправным пунктом считает материальное выражение звеньев (институтов) финансовой системы, рассматривая ее как совокупность денежных фондов, отличающихся специфическими признаками889.

Нередко в работах юристов финансовая система рассматривается в материальном смысле как совокупность централизованных и децентрализованных фондов890.

888 Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С.

13.

889 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты Российского финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 80.

890 Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 41.

М.Ф. Ивлиева отмечает, что на современном этапе финансовая система государства представляет собой в материальном смысле совокупность фондов государственных денежных средств и денежных средств муниципальных образований. При этом она разграничивает понятия «финансовая система государства» и «финансовая система России», относя к последней наряду с государственными и муниципальными фондами денежные фонды иных форм соб-ственности891.

Фондовый (материальный) признак при структурировании финансовой системы использован Э.Д. Соколовой, которая в структуре финансовой системы выделяет в зависимости от формы собственности три звена:

- государственные финансы, которые делятся на централизованные (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды, госкредит) и децентрализованные (фонды Банка России, иных кредитных организаций, основанных на праве государственной собственности или праве смешанной формы собственности, в части, принадлежащей государству; фонды государственных унитарных предприятий, государственных учреждений);

- местные финансы (местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, разовые добровольные сборы населения);

- частные финансы (фонды денежных средств, создаваемые юридическими лицами и иными организациями, функционирующими на праве частной собственности, а также денежные средства физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, действующих без образования юридического

лица)892.

891 Ивлиева М. Ф. Значение категории «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н. И. Химичевой: Тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2004. С. 16.

892 Соколова Э. Д. Современные проблемы науки финансового права // Актуальные проблемы финансового права: Сб. науч. ст., посвящ. 75-летию доктора юридических наук, профессора, академика РАН

340

Позднее Э.Д. Соколова выделила четвертый элемент финансовой системы - иные финансы, отнеся к ним фонд страхования вкладов, собственником которых выступает соответствующая государственная корпорация, при этом сам фонд расходуется в публичных целях893. Публичный характер фонда страхования вкладов подробно исследован ранее А.В. Турбановым894.

Особо следует подчеркнуть, что именно в материальном значении финансовая система понималась в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»895. В ст. 14 указанного Закона, посвященной взаимоотношениям бюджетов с другими элементами финансовой системы, устанавливалось, что бюджетная система РСФСР является частью финансовой системы РСФСР, включающей в себя финансы самостоятельных юридических и физических лиц.

В юридической литературе также встречается и институциональный подход к пониманию финансовой системы. С учетом того, что государство не может осуществлять финансовую деятельность непосредственно, институциональный механизм рассматривается как финансовая система государства896. Так, В.М. Мандрица, И.В. Рукавишникова, Д.Н. Дружинин финансовую систему рассматривают как совокупность финансовых институтов, государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность897.

ВШ Н. И. Химичевой / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2003. С. 26; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2006. С. 17.

893 Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 51.

894 Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 319 с.

895 Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 (с последн. изм. от 10 июля 1996 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46, ст. 1543. Утратил силу.

896 Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: дис. ...д-ра юрид. наук. М, 2006. С. 49.

897 Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право / под ред. В. М. Мандрицы. Ростов н/Д, 1999. С. 25-27.

Наряду с этим юристами даются определения финансовой системы, представляющие синтез различных подходов. Г.В. Комарова определяет финансовую систему государства как единый, характеризующийся целостностью составляющих его элементов, их взаимозависимостью и взаимообусловленностью, комплекс финансовых институтов и соответствующих им правоотношений, управомоченных субъектов, процедур осуществления финансовой деятельности, функционирование которого регулируется нормами права, устанавливающими юридические средства формирования, распределения и организации использования публичных денежных фондов898.

Проведенный анализ показал, что на сегодняшний день понятие и содержание финансовой системы России не имеет нормативного закрепления и разрабатывается представителями как финансовой науки, так и специалистами по финансовому праву. При этом в работах как финансистов, так и юристов выделяются четыре основных подхода к определению финансовой системы.

1. Функциональный подход (в юридических работах именуемый экономическим), характеризующий финансовую систему как совокупность сфер (или звеньев) финансовых отношений. При этом в подавляющем большинстве работ выделяются следующие звенья:

- бюджетные отношения;

- отношения по формированию и использованию государственных внебюджетных фондов;

- финансы предприятий, организаций, учреждений;

- кредитные отношения (государственный, муниципальный, банковский кредит);

- страховые отношения.

Однако представленная структура финансовой системы небесспорна. Представляется необходимым высказать следующие соображения.

898 Комарова Г. В. Финансовая система государства как объект судебной защиты: автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 7.

Первое. К бюджетным отношениям следует также относить отношения, связанные с функционированием государственных внебюджетных фондов, в соответствии со ст. 6, 10 БК РФ являющихся частью бюджетной системы России.

Второе. Бюджетные отношения можно рассматривать в двух значениях. В широком понимании к бюджетным отношениям следует относить совокупность всевозможных отношений по наполнению фондов бюджетной системы Российской Федерации как их доходных источников, так и путем использования кредитных ресурсов, а также отношения по распределению и использованию фондов бюджетной системы Российской Федерации как путем финансирования, так и путем кредитования. Иными словами, при таком понимании бюджетные отношения будут включать государственный и муниципальный кредит.

Поэтому, выделяя государственный и муниципальный кредит в качестве отдельного звена финансовой системы, следует говорить о понимании бюджетных отношений в узком смысле. При этом возникает необходимость ограничить бюджетные отношения как звено финансовой системы, исключив из них все возможные кредитно-заемные отношения.

Третье. Финансы предприятий, организаций, учреждений представляется более верным именовать финансами хозяйствующих субъектов, определяя их как отношения по поводу образования, распределения и использования фондов хозяйствующих субъектов (фондов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, образуемых в ходе ведения соответствующей хозяйственной деятельности). Дело в том, что деятельность индивидуальных предпринимателей в рамках национальной экономики имеет родственную экономическую природу с деятельностью организаций - они также участвуют в создании валового общественного продукта. В процессе распределительных финансовых отношений у индивидуальных предпринимателей также образуются денежные доходы и накопления, которые направляются на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование наемных рабочих.

343

Четвертое. Финансы хозяйствующих субъектов можно также рассматривать в широком смысле, относя к ним все без исключения фонды, образуемые данным субъектом хозяйствования. Например, если субъектом хозяйствования выступает кредитная организация, то к данному звену финансовой системы следует отнести совокупность финансовых отношений по образованию, распределению и использованию таких фондов, как фонд заработной платы, фонд прибыли, амортизационный фонд, всевозможные резервные фонды и иные фонды, которые обслуживают кредитную организацию как юридическое лицо. Кроме того, к данному звену финансовой системы в этом случае будут отнесены и отношения по формированию и использованию кредитных ресурсов (так называемый кредитный фонд).

Если в качестве примера взять страховую организацию, то при широком понимании категории «финансы хозяйствующих субъектов», к таковым отнесем совокупность финансовых отношений по образованию, распределению и использованию таких фондов, обслуживающих страховую организацию как юридическое лицо, а также отношения по формированию и использованию страхового фонда.

В узком понимании категорию «финансы хозяйствующих субъектов» следует ограничить отношениями по образованию, распределению и использованию фондов, обслуживающих организацию как юридическое лицо, и индивидуальных предпринимателей. Только в этом случае можно говорить о банковском кредите и страховых отношениях как об отдельных звеньях финансовой системы России.

Пятое. При традиционном понимании структуры финансовой системы неясно, куда следует относить значительный блок финансовых отношений, связанных с взиманием доходов бюджетной системы, к которым, несомненно, относятся налоговые отношения. К бюджетным отношениям (в их узком понимании) их вряд ли можно относить, поскольку о бюджетных отношениях можно говорить только с момента, когда какой-то доход зачисляется на счета

Федерального казначейства. В этом случае возникает потребность в выделении отдельного звена финансовой системы - финансовых отношений, связанных с взиманием доходов бюджетной системы.

Шестое. В отдельных приведенных ранее подходах к определению понятия и структуры финансовой системы выделяются такие звенья финансовой системы, как финансы домашних хозяйств899, финансы физических лиц900, финансы населения901, что вызывает возражения. Следует согласиться с Е.В. По-качаловой в том, что финансы, направленные на формирование и использование финансовых ресурсов в фондовой форме, не характерны для физических лиц, удовлетворяющих свои личные потребности902. Основное предназначение финансов заключается в распределении валового общественного продукта в денежной форме между государством и субъектами хозяйствования (т. е. теми, кто участвовал в создании этого валового общественного продукта).

С учетом изложенного можно предложить два варианта интерпретации структуры финансовой системы как совокупности сфер и звеньев финансовых отношений.

В первом случае каждый из финансовых институтов мы рассматриваем в узком его понимании:

- бюджетные отношения;

- отношения, связанные с взиманием доходов бюджетной системы, в том числе налоговые отношения;

- финансы хозяйствующих субъектов;

- кредитные отношения (государственный, муниципальный, банковский кредит);

- страховые отношения.

899 Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник. М., 2000. С. 177.

900 Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебное пособие. М., 2005. С 150-151; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2006. С. 17.

901 Финансовое право: учебник / под ред. С. В. Запольского. М., 2006. С. 33-34.

902 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты Российского финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 83.

Во втором случае можно выделить в структуре финансовой системы совокупность следующих финансовых институтов, принимая во внимание их широкое толкование:

- финансы централизованных фондов - как совокупность финансовых отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов (фондов бюджетной системы России), в том числе и отношения, связанные с взиманием доходов бюджетной системы;

- финансы децентрализованных фондов (финансы хозяйствующих субъектов).

2. Материальный подход предполагает структурирование финансовой системы с учетом фондового критерия. Поскольку финансы материализуются в виде фондов денежных средств, финансовая система может быть представлена как совокупность централизованных и децентрализованных денежных фондов, которые могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности. Наряду с этим можно выделить и иные классификационные критерии структурирования финансовой системы как совокупности денежных фондов. Так, с учетом интереса, который преследуется при образовании, распределении и использовании фонда, финансовая система может быть представлена совокупностью публичных и частных фондов. Учитывая право собственности, финансовую систему можно рассматривать как совокупность государственных, муниципальных и частных фондов.

3. Институциональный подход к структурированию финансовой си-стемы903 основывается на включении в состав финансовой системы институтов, осуществляющих финансовые операции и управление в данной сфере. При этом несколько различается состав финансовой системы в экономической и юридической литературе. Как показал проведенный выше анализ, экономисты, придерживающиеся такого подхода, к элементам финансовой системы

903 Худяков А. И. данный подход именует организационным. См.: Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 38. Соколова Э. Д. называет приведенный подход управленческим. См.: Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 32.

346

прежде всего относят различные фирмы, функционирующие на финансовых рынках и оказывающие финансовые услуги. Юристы же рассматривают в данном случае финансовую систему как совокупность публичных органов, осуществляющих финансовую деятельность государства. Этот подход вряд ли можно признать оправданным, поскольку в данном случае речь должна идти о системе органов, осуществляющих финансовую деятельность, а не о финансовой системе. В юридической литературе неоднократно высказывалась крайне негативная оценка отнесения к элементам финансовой системы государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность904.

4. Как в экономической, так и в юридической литературе встречаются определения финансовой системы, представляющие собой некий синтез приведенных ранее критериев к структурированию финансовой системы, т. е. так называемый смешанный подход. При этом следует поддержать С.В. Заполь-ского, который считает, что, исходя из постулата об однородности элементов, составляющих систему, логично было бы допустить, что финансовая система должна строиться из устойчивых типизированных видов экономических отно-шений905. Нецелесообразно в структуре финансовой системы выделять элементы одновременно по разным классификационным критериям.

При отсутствии всякого единообразия в понимании финансовой системы нередко высказываются предложения о законодательном регулировании как понятия, так и состава финансовой системы906.

Однако вряд ли можно согласиться с целесообразностью такого шага. Регулирующее воздействие закона не определяется необходимостью единообразного понимания «сложной экономической категории, имеющей огромное значение для развития общества и государства»907. Как справедливо отмечает

904 Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 13; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003. С. 23.

905 Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М., 2010. С. 26.

906 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты Российского финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 93-94. Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2006. С. 25.

907 Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2006.

С. 25.

Н.А. Саттарова, поиск путей совершенствования действующего финансового законодательства (в том числе и в части закрепления новых понятий) должен соотноситься с такой категорией, как эффективность, поскольку правовое регулирование должно обеспечить достижение конкретных результатов, на которые оно направлено908. Задача законодателя заключается в том, чтобы закрепить адекватные правовые формы объективно существующих финансовых отношений, а не определять экономические категории.

Несмотря на разрозненность подходов к определению финансовой системы, не вызывает сомнения тот факт, что финансовые отношения регулируются правом. Как обоснованно указывают в совместной работе Е.Ю. Грачева и О.Н. Горбунова, каждое из звеньев финансовой системы обеспечивается соответствующим правовым институтом909. Право всегда опосредует общественные отношения, возникающие между различными звеньями финансовой системы, т. е. в процессе ее функционирования, из чего Э.Д. Соколова заключает, что финансовая система является и правовой категорией910. При этом важно понять, к какой отрасли права будут отнесены правовые институты, регулирующие звенья финансовой системы. Нередко все эти институты без исключения относят к числу финансово-правовых институтов, с чем вряд ли можно согласиться.

В целом поддерживая идею построения системы финансового права в зависимости от построения определенных финансовых отношений, представляется необходимым сделать некоторые уточнения.

Одним из основных критериев структурирования и институционализа-ции в праве выступает предметный критерий. Выделение правовых институтов и иных общностей правовых норм будет прежде всего обусловлено пред-

908 Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 93-94.

909 Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовая система // Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. Н. Толстопятенко. М., 2003. С. 10.

910 Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: дис. . д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 35.

метом их правового регулирования. Следует согласиться с мнением Л.Л. Ар-зумановой, отмечающей, что элементы системы финансового права образуются финансово-правовыми нормами, сгруппированными в обособленные институты и подотрасли права, на основе единства предмета их правового регу-

911

лирования911.

Как уже отмечалось, предметом финансового права как отрасли права является финансовая деятельность государства и местного самоуправления, представляющая собой образование, распределение, использование денежных фондов государства и местного самоуправления. Общественные экономические отношения, возникающие в ходе осуществления финансовой деятельности государства, без сомнения, имеют финансовую природу, охватываются звеньями финансовой системы России. Однако, данные отношения являются лишь разновидностью финансовых отношений, включающих наряду с обозначенными также отношения, возникающие в ходе осуществления финансовой деятельности (деятельности по формированию, распределению и использованию денежных фондов) частных хозяйствующих субъектов.

Полагаем правильным говорить лишь о влиянии объективно сложившейся системы финансовых отношений, связанных с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства и местного самоуправления, на систему финансового права. Поэтому следует в полной мере поддержать Е.Ю. Грачеву и О.Н. Горбунову, утверждающих, что порядок расположения правовых институтов внутри финансового права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой де-

91?

ятельности государства912.

911 Арзуманова Л. Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 223.

912 Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. Н. Толстопятенко. М., 2003. С. 28-29.

349

4.3. Бюджетные расходы как институт финансового права

В финансово-правовой литературе предлагаются различные подходы к структурированию системы финансового права как отрасли права. При этом большинство представителей науки финансового права выделяют в системе финансового права общую и особенную части.

Так, Е.А. Ровинский, выделяя в системе финансового права общую и особенную части, к общей относил нормы, закрепляющие правовые основы финансовой деятельности государства, устанавливающие предмет и систему финансового права, принципы и функции, общие для всех финансово-правовых институтов, а также правовые основы финансового контроля913.

Н.И. Химичева считала, что в общей части финансового права находит отражение единство финансов и включает в нее нормы, закрепляющие основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, и разграничение их полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, общие положения организации финансового контроля, его формы, методы и другие подобные им финансово-правовые нормы914.

Е.Ю. Грачева, рассматривая систему права, выделяет в ней общую и особенную части. К общей части она относит нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, правовое положение всех субъектов - участников финансовых правоотношений, а также нормы, регулирующие финансовый контроль

915

в государстве915.

913 Ровинский Е. А. Система и источники советского финансового права / Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978. С. 26-27.

914 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 47-48.

915 Грачева Е. Ю. Предмет и система финансового права / Учебник по публичному и частному праву: в 2 т. Т. I. Публичное право / МГИМО (У) МИД России; под общ. ред. проф. Г. П. Толстопятенко. М., 2008. С. 173-175.

О.Н. Горбунова в состав общей части финансового права включает нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех участников финансовых правоотношений. Сюда же отнесены нормы, регулирующие финансовый контроль в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права916.

Е.М. Ашмарина к общей части финансового права относит институты, содержащие нормы, регулирующие вспомогательные отношения (денежное обращение, валютное регулирование, учет, общие положения о финансовом контроле, ответственности)917.

С.В. Запольский в системе финансового права выделяет общую часть, содержащую нормы о принципах отрасли, субъектах финансового права, об общих началах юридической ответственности за нарушение финансовых обязанностей и обязательств, также закрепляющую правовой режим учреждения финансового фонда, мобилизацию в него средств и финансирование расходов, общие начала регулирования финансовых процедур, правовые основы учета и контроля в области финансов918.

Ю.А. Крохина к общей части относит нормы, которые закрепляют принципы, формы, методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, финансово-правовой статус государственных и муниципальных органов, систему органов, осуществляющих финансовую деятель-

916 Горбунова О. Н. Предмет и система финансового права / Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 36-38.

917 Ашмарина Е. М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации / Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75 -летию академика Н. И. Химичевой: тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2004. С. 4; Ашмарина Е. М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Российский судья. 2008. № 7. С. 9-10.

918 Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М., 2008. С. 83-96; Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М., 2010. С. 319-320.

ность, разграничение их полномочий в данной сфере, основы финансово-правового статуса других субъектов, формы и методы финансового контроля, основания и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности919.

Поддерживал идею существования общей части финансового права и А.И. Худяков, выделяя в ней институт правового регулирования финансового планирования. При этом он указывал, что объектом финансового планирования выступает не только бюджет, но и все остальные фонды, входящие в состав финансовой системы. Соответственно в институт правового регулирования финансового планирования включаются нормы, закрепляющие правила разработки, рассмотрения, утверждения и организации исполнения финансо-

920

вых планов920.

Кардинально отличается от позиции большинства точка зрения М.В. Карасевой, полагающей, что общая часть не является элементом системы финансового права как отрасли права, а характерна лишь для науки финансового права, поскольку включает в себя не конкретные нормы права, а научные выводы о понятии финансового права, системе права, особенностях финансово-

921

правовых норм и т. п .

Комментируя в целом приведенные суждения о составе общей части финансового права, представляется необходимым подчеркнуть следующее. Как нами ранее уже отмечалось, часть следует рассматривать прежде всего как структурный элемент системы законодательства922. Вместе с тем, учитывая, что отношения, составляющие объективную основу для структурирования системы финансового права, предполагают наличие правовых норм общего характера, охватывающих все направления финансовой деятельности государства и местного самоуправления, полагаем возможным с некоторой долей условности выделять общую часть финансового права.

919 Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник для вузов. М., 2007. С. 69-71.

920 Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М. К. Сулейменов, Е. В. Порохов, М. В. Карасева, А. Г. Шаукенов. СПб., 2010. С. 218-220.

921 Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Кара-сева. М., 2009. С. 59.

922 См. параграф «Понятие системы финансового права» настоящей работы.

Значительно различаются позиции ученых по вопросу содержания особенной части финансового права, включающей общности правовых норм, регламентирующих отдельные направления финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

По мнению Е.А. Ровинского, к особенной части относятся:

«I. Подотрасль бюджетного права, включающая в себя бюджетное устройство, бюджетно-материальное право и бюджетно-процессуальное право.

II. Подотрасль регулирования государственных доходов, содержащая институты: 1) обязательные платежи государственных предприятий, объединений и отраслей хозяйства, 2) налоговое право, 3) неналоговые доходы.

Институты внеподотраслевой системы: 1) государственный кредит, 2) государственное имущественное и личное страхование.

III. Подотрасль регулирования государственных расходов: 1) правовой режим финансирования народного хозяйства, 2) правовой режим сметно-бюд-жетного финансирования.

IV. Подотрасль кредитно-денежной системы включает в себя: 1) регулирование отношений в области кредита, 2) финансирование капитальных вложений, 3) регулирование отношений в области расчетов, 4) регулирование денежного обращения, 5) государственную валютную монополию»923.

Н.И. Химичева считала, что построение особенной части отражает состав финансовой системы и включает следующие разделы, регулирующие отношения в области:

- бюджетной системы;

- государственных внебюджетных фондов;

- финансов государственных и муниципальных предприятий;

- государственных и муниципальных доходов;

- государственного и муниципального кредита;

923 Ровинский Е. А. Система и источники советского финансового права // Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978. С. 26-27.

353

- организации имущественного и личного страхования;

- государственных и муниципальных расходов;

- банковского кредитования;

- денежного обращения и расчетов;

924

- валютного регулирования924.

Е.Ю. Грачева к особенной части финансового права относит подотрасль бюджетное право, институт публичных доходов, институт публичных расходов, институт банковского права, институт правового регулирования денежного обращения, институт валютного регулирования, институт расчетов925.

Особенная часть, по мнению О.Н. Горбуновой, содержит институт бюджетного права, институт государственных внебюджетных фондов, институт государственных доходов (регулирующий налоговые отношения, доходы децентрализованных фондов денежных средств, государственного кредита и страхования), институт государственных расходов (регулирующий бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию), институт денег и денежного обращения, институт

926

валютного регулирования, институт расчетов926.

М.В. Карасева в состав особенной части финансового права включает подотрасль бюджетное право, институт государственных внебюджетных фондов, институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, раздел государственных и муниципальных доходов, включающий подотрасль финансового права - налоговое право, институт неналоговых доходов государства и муниципальных образований, институт государственного и муниципального кредита, раздел государственные и муниципальные расходы, включающий в себя институт расходов бюджета, институт расходов государственных внебюджетных фондов, а также нормы, которые, по ее мнению,

924 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 48.

925 Грачева Е. Ю. Предмет и система финансового права // Учебник по публичному и частному праву: в 2 т. Т. I. Публичное право / МГИМО (У) МИД России; под общ. ред. проф. Г. П. Толстопятенко. М., 2008. С. 173-175.

926 Горбунова О. Н. Предмет и система финансового права // Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 36-38.

в силу своей малочисленности не образуют институтов (регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевые фонды Правительства Российской Федерации, расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий), финансово-правовой институт банковской деятельности (банковского кредитования), финансово-правовой институт денежного обращения и расчетов, финансово-правовой институт валютного регулирования и валютного контроля. Наряду с этим М.В. Карасева отмечает тенденцию к выделению в системе финансового права институтов финансово-правовой ответственности, бухгалтерской отчетности927.

Особенная часть финансового права, по мнению Е.М. Ашмариной, включает следующие финансово-правовые образования:

- подотрасли и отраслевые институты, регулирующие финансовые отношения по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств;

- отраслевые институты, регулирующие организационные финансовые отношения, способствующие образованию, распределению и использованию децентрализованных государственных и муниципальных фондов денежных средств;

- отраслевые институты, регулирующие организационные финансовые отношения, способствующие образованию, распределению и использованию децентрализованных частных фондов денежных средств в нужном для публичного субъекта направлении928.

Обращает на себя внимание позиция С.В. Запольского, который наряду с общей частью в системе финансового права выделяет:

- бюджетное право как самостоятельный элемент, не входящий ни в общую, ни в особенную части;

927 Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С. 52-57.

928 Ашмарина Е. М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации // Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н. И. Химичевой: тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2004. С. 4; Ашмарина Е. М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Российский судья. 2008. № 7. С. 9-10.

355

- особенную часть, включающую институты: эмиссионное право, публичные доходы, публичные расходы929.

Ю.А. Крохина в состав особенной части включает следующие правовые общности: бюджетное право, налоговое право, правовое регулирование государственных доходов, правовое регулирование государственных расходов, государственные внебюджетные фонды, публичное банковское право, государственный и муниципальный кредит, обязательное государственное страхование, организация денежного обращения и расчетов, валютное регулирова-

930

ние и валютный контроль930.

В целом соглашаясь с включением в систему финансового права наряду с институтами общего характера комплексов правовых норм, регулирующих отдельные направления финансовой деятельности государства, полагаем необходимым в рамках представленного исследования подробнее проанализировать вопрос о месте норм, регулирующих бюджетные расходы, в рассмотренных структурах системы финансового права.

Начиная с советского периода развития нашего государства, «бюджетные расходы» как составная часть категории «государственные расходы» рассматривается и в качестве совокупности правовых норм особенной части финансового права, регламентирующих отношения по использованию централизованных фондов публично-правовых образований. Вместе с тем, отдельные авторы, признавая необходимость выделения в системе особенной части финансового права самостоятельной общности правовых норм, регулирующих вопросы государственных расходов, именуют эту совокупность правовых норм разделом931, подотраслью932, институтом финансового права933.

929 Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М., 2008. С. 83-96; Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М., 2010. С. 319-320.

930 Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник для вузов. М., 2007. С. 69-71.

931 Воронова Л. К. Предмет и система советского финансового права // Советское финансовое право: учебное пособие / Л. К. Воронова, И. В. Мартьянов. Киев, 1983. С. 26.

932 Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978. С. 27.

933 Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985. С. 35; Советское финансовое право / отв. ред. Е. А. Ровинский. М., 1961. С. 18.

Е.А. Ровинский и Л.К. Воронова, признавая обособление группы правовых норм, регулирующих государственные расходы, включали в нее два блока правовых норм: 1) финансирование народного хозяйства, 2) сметно-бюджет-ное финансирование934.

М.И. Барышев, выделяя финансово-правовой институт государственных расходов, относил к ним: расходы бюджета, расходы хозрасчетных организаций (из поощрительных фондов, амортизационных фондов, фондов ширпотреба и т. д.), кредиты банков, расходы специальных внебюджетных средств организаций, находящихся на сметно-бюджетном финансировании 935

О.Н. Горбунова к институту государственных расходов относит бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государствен-

936

ному долгу и страхованию936.

Несколько противоречива позиция С.Д. Цыпкина. Выделяя в системе финансового права раздел «государственные расходы», он указывал, что данный раздел объединяет институты финансирования капитальных вложений, оборотных средств и сметно-бюджетное финансирование937. Одновременно он относил совокупность правовых норм, регламентирующих понятие, виды расходов, принципы бюджетного финансирования, финансирование капитальных вложений, оборотных средств, сметно-бюджетное финансирование к институтам (подразделам) бюджетного права938.

934 Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978. С. 27; Воронова Л. К. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право: учебное пособие / Л. К. Воронова, И. В. Мартьянов. Киев, 1983. С. 150-151.

935 Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 270.

936 Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С.

91.

937 Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С.

56.

938 Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. С. 26.

После экономических преобразований 90-х гг. выделение государственных расходов в качестве самостоятельного блока правовых норм в системе финансового права в целом поддерживается современными учеными939. Одновременно с этим некоторые авторы940 указывают на тесную связь института государственных (муниципальных) расходов с бюджетным правом, институтом государственных внебюджетных фондов и институтом финансов государственных и муниципальных предприятий, поскольку «регулируемые ими отношения получают развитие в процессе осуществления государственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, финансовых планов

941

предприятий»941.

Однако в дальнейшем, в связи с бурным развитием бюджетного законодательства, ситуация начинает меняться. Так, Ю.В. Крохина, выделяя в системе финансового права правовую общность «правовое регулирование государственных расходов», в следующих разделах авторского учебника раскрывает только правовые основы расходов бюджетов942. Авторы учебного пособия под редакцией Н.А. Шевелевой и М.В. Кустовой рассматривают лишь правовые основы расходов бюджетов и не упоминают о категории «государственные (муниципальные) расходы»943. В учебном пособии «Краткий курс финансового права» И.С. Иванов выделяет лишь «расходы бюджета» как институт подотрасли финансового права - бюджетного права944.

939 Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник. М., 2013. С. 31; Финансовое право / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М., 2010. С. 29; Финансовое право / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 37; Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 48.; Васянина Е. Л. Формирование права государственных расходов в современных условиях социально-экономического развития государства // Финансовое право. 2015. № 6. С. 22.

940 Финансовое право Российской Федерации / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С. 474.

941 Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2000. С. 528.

942 Крохина Ю. А. Финансовое право России. М., 2007. С. 71, 244-264.

943 Финансовое право / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб., 2014. С. 20.

944 Иванов И. С. Краткий курс финансового права [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Кон-сультантПлюс (дата обращения: 20 октября 2016 г.).

М.В. Карасева и Д.В. Винницкий также пишут о расходах бюджета как о составной части бюджетного права945.

Обращает на себя внимание позиция К.С. Бельского, излагающего в учебнике «Финансовое право» (2011) систему финансового права и выделяющего при этом в качестве института бюджетного права «сметно-бюджетное финансирование (расходное право)», из чего можно заключить, что он к финансовому праву относит лишь нормы, регламентирующие выплаты из бюджета в порядке сметно-бюджетного финансирования946.

Таким образом, в последние годы наблюдается уход современных исследователей от категории «государственные (муниципальные) расходы». При этом довольно остро при характеристике системы финансового права встает вопрос о соотношении института государственных (муниципальных) расходов с бюджетным правом.

М.В. Карасева полагает, что в настоящее время появилось несколько причин, требующих введение института бюджетных расходов в систему бюджетного права как подотрасли финансового права. В качестве главной причины она указывает на то, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуаль-ных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам. В связи с этим, по ее мнению, «разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает стройность как самой системы финансового права, так и эффективность ее исследования»947.

Несомненно, совокупность норм, регламентирующих бюджетную деятельность, именуемая бюджетным правом, составляет самую крупную группу финансово-правовых норм. Между тем в юридической науке в разное время

945 Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2009. С. 59-60; Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003. С. 108.

946 Финансовое право: учебник [Электронный ресурс] / отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20 октября 2016 г.).

947 Карасева М. В. Система финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Кара-сева. М., 2009. С. 60.

высказывались разные точки зрения относительно места бюджетного права в системе права. Так, в своей диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Л. К. Воронова указывала, что бюджетное право является межотраслевым институтом, включающим в себя нормы государственного, административного и финансового права948. Однако в последующих своих работах профессор Л.К. Воронова в полной мере признавала бюджетные отношения предметом финансового права949.

М.И. Пискотин, рассуждая о месте бюджетного права в системе советского права, выделял отрасли, образованные в результате первоначального деления права («государственное, административное, гражданское, уголовное, судебное и, вероятно, колхозное»950), а также отрасли, образующиеся в результате второго и последующих делений. К последним им было отнесено и финансовое право. При этом он указывал, что «нормы финансового, в том числе и бюджетного права, должны быть отнесены в одной части к государственному праву, а в другой, преобладающей, к административному»951.

На сегодняшний день подавляющее число ученых относят бюджетно-правовые нормы исключительно к финансово-правовым952. Бюджетное право рассматривается в качестве центральной и общепризнанной подотрасли финансового права953, без которого немыслимо существование последнего в качестве самостоятельной отрасли.

В системе финансового права бюджетное право нередко рассматривается в качестве института (раздела) особенной части финансового права. Вместе с тем, отдельные авторы, характеризуя его место в системе права, именуют бюджетное право подотраслью финансового права.

948 Воронова Л. К. Бюджетные права Украинской ССР: дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1963. С. 26.

949 Воронова Л. К. Предмет и система советского финансового права // Советское финансовое право: учебное пособие / Л. К. Воронова, И. В. Мартьянов. Киев, 1983. С. 24.

950 Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 46.

951 Пискотин М. И. Предмет и система советского бюджетного права [Электронный ресурс] // Реформы и право. 2007. № 1. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20 октября 2016 г.).

952 См., например, Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 37.

953 Ашмарина Е. М. Право финансов как подотрасль экономического права // Современный юрист. 2013. № 4. С. 88.

Так, М.В. Карасева указывает, что бюджетное право является подотраслью финансового права, в том числе, потому что включает в себя огромный массив финансово-правовых норм, регулирует разнообразные общественные отношения, которые объединяются в правовые институты (институт бюджетного процесса, институт разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы России), а также включает в себя нормы, устанавливающие общие положения бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (нормы о структуре бюджетной системы России, ее принципах, действии бюджетного законодательства и т. д.)954.

Т.В. Конюхова определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, состоящую из совокупности юридических норм, регулирующих отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения, утверждения бюджетной отчетности, а также привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации955.

Характеризуя систему финансового права, целесообразно принимать во внимание следующий общефилософский аспект: система может иметь множество структур, выделяемых с учетом разных критериев. Реализация данной идеи применительно к финансовой системе выше была проиллюстрирована:

954 Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С. 54-55.

955 Конюхова Т. В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 37-42.

элементы финансовой системы выделялись учеными с учетом разных критериев - по функциональному признаку, по институциональному критерию, по фондовому критерию (с учетом материальной природы финансов).

Данный философский постулат в полной мере применим и при решении проблемы понимания системы финансового права. Учитывая зависимость построения системы финансового права от объективно сложившихся финансовых отношений в сфере осуществления финансовой деятельности, можно выделять несколько ее структур в зависимости от структурирования соответствующих финансовых отношений.

Так, финансовые отношения в сфере осуществления финансовой деятельности можно структурировать по фондовому критерию:

- по поводу образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и местного самоуправления (т. е. фондов бюджетной системы Российской Федерации);

- по поводу образования, распределения и использования децентрализованных денежных фондов государства и местного самоуправления (т. е. фондов государственных и муниципальных юридических лиц).

Кроме того, финансовые отношения можно институализировать по стадиям финансовой деятельности государства по поводу:

- образования государственных (муниципальных) денежных фондов;

- распределения денежных фондов государства и местного самоуправления;

- использования денежных фондов государства и местного самоуправления.

Приведенные классификации позволяют структурировать особенную часть финансового права следующим образом.

1. Государственные и муниципальные расходы, включающие в себя расходы централизованных государственных и муниципальных фондов (бюджетные расходы) и расходы децентрализованных государственных и муниципальных фондов.

2. Государственные и муниципальные доходы, включающие в себя доходы централизованных государственных и муниципальных фондов, в том числе налоговое право и доходы децентрализованных государственных и муниципальных фондов.

3. Государственный и муниципальный кредит.

Таким образом, нами предлагается выделение обособленной общности правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные расходы, поскольку полагаем, что отношения, составляющие предмет регулирования данных норм, независимо от того, в какую внешнюю оболочку облекаются (бюджетных отношений или отношений по расходованию децентрализованных государственных или муниципальных фондов), по своей сути едины -расходование государственных финансовых ресурсов. Специфичность и обособленность отношений по расходованию государственных и муниципальных финансовых ресурсов подчеркивается в работах отдельных авторов956. Причем, учитывая состав данных норм, наличие среди них норм общего характера (например, нормы-принципы и нормы-дефиниции в сфере формирования и осуществления государственных и муниципальных расходов), данная общность правовых норм является подотраслью особенной части финансового права.

Вместе с тем, принимая во внимание обоснованность расширения предмета финансового права в части включения в него общественных отношений по поводу формирования и использования публичных фондов, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует расширить подотрасль «государственные и муниципальные расходы» до подотрасли «публичные расходы».

В научной литературе встречается жесткая критика подобной институа-лизации особенной части финансового права. Так, А.И. Худяков полагал, что

956 Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 64; Глухарев К. Л. Правовые формы государственных расходов СССР на здравоохранение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985. С. 11.

363

материальным выражением любого финансового института является денежный фонд, который играет роль центра притяжения и сосредоточения тех экономических отношений, которые его и формируют. По его мнению, если какой-либо институт не опосредует конкретного денежного фонда, то такого института не существует вообще. С учетом этого он оспаривал наличие таких подотраслей финансового права, как государственные доходы и государственные расходы, как не соответствующие конкретному государственному денежному фонду957. Приведенная позиция представляется ошибочной по следующим причинам. Как справедливо указывал и сам А.И. Худяков, любой денежный фонд включает элементы «приход» и «расход»958. Публичные расходы осуществляются за счет средств разнообразных централизованных и децентрализованных денежных фондов государства. Однако в силу публичной природы данных фондов и общим предназначением таких расходов (удовлетворение публичных интересов) основываться они должны на единых общих началах, правилах их формирования и осуществления в соответствии с требованиями законности и эффективности. Достигнуть такое единообразие в регулировании возможно, лишь объединяя нормы централизованных и децентрализованных публичных расходов в единую подотрасль особенной части финансового права.

При этом бюджетное право будет представлять собой некую общность правовых норм комплексного характера.

Выделение комплексных правовых общностей в целом поддерживается специалистами в сфере теории права. Так, ряд ученых признает наличие комплексных отраслей права959. О.А. Красавчиков, отрицая наличие комплексных

957 Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М. К. Сулейменов, Е. В. Порохов, М. В. Карасева, А. Г. Шаукенов. СПб., 2010. С. 230, 244-245.

958 Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М. К. Сулейменов, Е. В. Порохов, М. В. Кара-сева, А. Г. Шаукенов. СПб., 2010. С. 230, 244-245.

959 Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебное пособие. М., 2004. С. 298; Сулейменов М. Право как система: монография. Алматы, 2011. С. 108, 252-253; Поляков А. В. Общая теория права: проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: курс лекций. СПб., 2004. С. 518-520.

364

отраслей права, говорил о существовании неких комплексных функциональных правовых массивов960. С.С. Алексеев признавал существование комплексных правовых институтов961. М. Сулейменов, допуская наличие комплексных правовых институтов, указывает, что «институты могут существовать в раз-

962

ных плоскостях, входить в различные структуры в рамках отрасли права»962.

С ними соглашаются и представители финансово-правовой науки. С.Д. Цыпкин указывал, что в особенной части есть единые финансово-правовые институты, наряду с которыми выделяются смешанные или комплексные правовые институты963. Е.М. Ашмарина полагает, что в системе финансового права есть комплексные подотрасли финансовый контроль и финансовая от-ветственность)964, состоящие из правовых норм отдельных институтов финансового права. И.А. Цинделиани обращает внимание на важный момент, который, по его мнению, нередко упускается из виду, - это формирование комплексных образований между институтами и подотраслями финансового права, указывая при этом на внутриотраслевой комплексный характер подотраслей финансового права - бюджетного права, налогового права, финансово-

965

контрольного права, эмиссионного права965.

Поскольку нормы, регламентирующие образование, распределение и использование фондов бюджетной системы Российской Федерации, уже включены в государственные доходы, государственные расходы и государственный кредит, бюджетное право следует относить к комплексным правовым общностям.

Обособление бюджетного права в комплексную (внутриотраслевую) правовую общность обусловлено степенью разработанности значительного

960 Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 62-71.

961 Алексеев С. С. Структура советского права, М., 1975. С. 120.

962 Сулейменов М. Право как система: Монография. Алматы, 2011. С. 341.

963 Цыпкин С. Д. Система финансового права // Советское финансовое право: учебник / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М., 1974. С. 59.

964 Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М, 2006. С. 71.

965 Цинделиани И. А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12. С. 43.

массива правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, наличие единых общих начал (принципов), характерных именно для сферы правового регулирования бюджетной деятельности. Более того, необходимость обособления блока норм, регулирующих бюджетные отношения, обусловлено единством бюджетной системы, неразрывностью бюджетной деятельности, направленной как на формирование централизованных фондов, так и на их расходование. Поскольку в структуре данной комплексной общности правовых норм четко выделяются правовые нормы и институты общего характера (например, устанавливающие бюджетную систему и принципы ее организации), а также институты, регламентирующие отдельные направления бюджетной деятельности (доходы бюджета, расходы бюджета, межбюджетные отношения и т. д.), бюджетное право, на наш взгляд, является подотраслью финансового права.

С учетом изложенного, руководствуясь приведенными объективными факторами построения системы финансового права, можно заключить, что нормы, регулирующие бюджетные расходы, включаются в базовую общность правовых норм - подотрасль финансового права «публичные расходы», а также являются частью комплексной подотрасли финансового права «бюджетное право».

Вопрос определения надлежащего места правовых норм имеет не только теоретическое, но и практическое значение. По мнению М.И. Пискотина (рассматривающего систему советского бюджетного права), это «чрезвычайно важно для установления научно обоснованной системы соответствующих законодательных актов, для систематизации нормативного материала и для правильной оценки значения и места каждой правовой нормы, ее связей с другими нормами»966.

Таким образом, возникает вопрос о соотношении системы финансового права и системы финансового законодательства. В общей теории права связь

966 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.С. 56.

366

между системой права и системой законодательства рассматривается как связь содержания и формы, поскольку система права характеризует внутреннее строение права, а система законодательства относится к внешним формам выражения права и характеризует состояние источников права967. Таким образом, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен -право, только с разных позиций - внутренней и внешней968.

В своих работах С.С. Алексеев указывал на первичность системы права по отношению к системе законодательства969. Причем обратная зависимость между системой законодательства и системой права не наблюдается. По его мнению, если система законодательства прямо обусловлена системой права, имеющей объективное основание970, то изменения в системе законодательства (если они одновременно не сопровождаются преобразованием содержания правового регулирования) не затрагивают объективно существующего по-

971

рядка расположения правовых институтов - систему права971.

Система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, тем са-

967 Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1999. С. 245.

968 Рассолов М. М. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2010. С. 411.

969 Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 146.

970 Вместе с тем, отдельные ученые полагают, что построение системы права не имеет объективного характера, поскольку она порождается законодателем, который при необходимости может использовать достижения научной мысли (см., например, Шейндлин Б. В. Объективное и субъективное в праве // Правоведение. 1961. № 4. С. 125-126; Корнеев С. М. Вопросы построения системы советского права // Правоведение. 1963. № 1. С. 16-19, 25). Более того, некоторые исследователи указывают на значимость главным образом исследования лишь проблем системы законодательства (Лившиц Р. З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. 1984. № 2. С. 47). Ц. А. Ямпольская категорически отрицает само наличие проблем определения системы права и ее соотношения с системой законодательства, основываясь на убеждении об отсутствии отраслей права как таковых и об их искусственном выделении в целях удобства кодификации и пользования правовыми нормами (см.: Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 95). Приведенная позиция вряд ли заслуживает поддержки, поскольку по совершенно справедливому мнению большинства авторитетных советских ученых существование отраслей права, отличных друг от друга предметом и методом правового регулирования вполне оправданно (Павлов В. И. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11. С. 3-18; Тадевосян В. С. Некоторые вопросы системы советского права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 104. Александров Н. Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 5. С. 117-123). Это поддерживается и современными теоретиками права. По мнению Д. Е. Петрова отказ от отраслей права неконструктивен и «ведет к нивелированию ряда фундаментальных категорий юриспруденции и размыванию теории системы права» (Петров Д. Е. Отрасль права / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 2004. С. 76).

971 Алексеев С. С. О материалистическом подходе к системе советского права // Правоведение. 1961. № 3. С. 15-24.

мым служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом для нужд практики972.

Концептуально эту позицию поддерживают и иные специалисты в сфере общей теории права. Так, А.И. Экимов, рассуждая о соотношении системы права и системы законодательства, указывает, что система права складывается исторически, ее деление на отрасли и институты объективно обусловлено распределением норм права по предмету и методу регулирования. Однако в отличие от приведенной выше позиции А.И. Экимов полагает, что выделение отраслей в системе законодательства обусловлено волей законодателя, вызванной необходимостью решения текущих практических задач, в связи с чем система законодательства весьма подвижна. Вместе с тем, автор не отрицает необходимости систематизации законодательства с учетом системы права973. Можно также привести позицию И.Н. Сенякина, который говорит о взаимосвязи между системой права и системой законодательства и подчеркивает тот факт, что структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. При этом, раскрывая связь между ними, он указывает на интерес

974

законодателя в рациональном, комплексном построении источников права974.

Высказанные идеи поддерживаются и представителями финансово-правовой науки. Л.Л. Арзуманова указывает, что система финансового права предопределяет вектор развития финансового законодательства975.

Представляется, что наличие прямой связи между системой права и системой законодательства - это некая идеальная цель, к которой должен стре-

972 Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2009. С.

257.

973 Экимов А. И. Система права и систематизация законодательства // Теория государства и права / отв. ред. А. И. Королев, Л. С. Явич. Ленинград, 1987. С. 409-411.

974 Сенякин И. Н. Система права и система законодательства: соотношение и взаимосвязь // Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Т. 2. / отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М., 2002. С. 337-340.

975 Арзуманова Л. Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 223.

миться законодатель. В отличие от системы права систематизация законодательства носит во многом субъективный характер, поскольку проводится по

" 976

воле законодателя, в результате его целенаправленной деятельности976.

Причем значительная роль в процессе совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности должна отводиться юридической науке, глобальной задачей которой является осознание объективно сложившейся системы права, принципов ее построения, критериев ее структурирования, выявление взаимосвязей между элементами системы права. Следует согласиться с С.В. Полениной, полагающей, что формирование системы права есть одновременно выявляемый наукой процесс раскрытия объективно существующих закономерностей общественного развития. При этом, по ее мнению, научно обоснованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности977.

Перед законодателем же ставится задача - максимально учитывать построение права как единой системы. «Познанная наукой объективно существующая система права и должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии того или иного конкретного решения, если он хочет добиться эффективности действующего за-конодательства»978. Недостаточный учет реально существующих в системе права связей между юридическими нормами ведет к неупорядоченности законодательства, неверному пониманию содержания толкуемых правовых норм, их коллизионности и снижению эффективности всей системы правового регулирования.

Поэтому наиболее желателен вариант, при котором отрасли законодательства должны соответствовать объективно сложившимся отраслям права. Таким образом, система финансового права как отрасли права в идеале должна

976 Лейбо Ю. И. Система и систематизация права // Учебник по публичному и частному праву: в 2 т. Т. I. Публичное право / МГИМО (У) МИД России; под общ. ред. проф. Г. П. Толстопятенко. М., 2008. С. 35.

977 Поленина С. В. Системность права и законодательства как фактор устойчивости общественных регуляторов // Концепция стабильности закона / отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000. С. 30.

978 Поленина С. В. Системность права и законодательства как фактор устойчивости общественных регуляторов // Концепция стабильности закона / отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000. С. 30.

являться основой для формирования финансового права как отрасли законодательства и через систему финансового законодательства влиять на сферу правоприменения.

Между тем современное финансово-правовое поле далеко от совершенства. Как показал проведенный анализ, не наблюдается единства в вопросах системы и структуры финансового права, осознании его объективных начал. Однако даже имеющиеся наработки науки финансового права практически не учитываются законодателем при систематизации законодательства. На сегодняшний день в данной сфере приняты два не связанных между собой кодифицированных акта - Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, установившие легальные дефиниции бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Наряду с этим действуют иные законодательные акты, затрагивающие сферу финансовой деятельности публично-правовых образований979. В совокупности же указанные акты отдельной отрасли законодательства, основанной на единых общих началах, не создают. По этой причине в литературе обращается внимание на трансформацию финансового права в комплексную отрасль законодательства980.

Само понятие «финансовое законодательство» используется, главным образом, лишь в научных трудах. Так, Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова определяют финансовое законодательство как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права981. Легально данное понятие содержательно не раскрывается и используется в незначительном количестве правовых актов. О финансовом законодательстве в своих актах упоминают

979 Например: Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ (с последн. изм. от 4 марта 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 903; Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ (с последн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание Российской Федерации. 2009. № 1, ст. 15.

980 Цинделиани И. А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12. С. 43.

981 Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений. М., 2013. С. 32.

Президент Российской Федерации982, Конституционный Суд Российской Фе-дерации983, Правительство Российской Федерации984 и отдельные федераль-

985

ные органы исполнительной власти985.

В ранее действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171выделялась отдельная отрасль законодательства - законодательство о финансах и кредите, включающее общие положения финансовой системы, основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, налоговую систему Российской Федерации, финансирование отраслей хозяйственной деятельности, инвестиции, страхование, банковскую деятельность, сберегательное дело, займы, лотереи, денежную систему Российской Федерации, акции, облигации, векселя и другие ценные бумаги, валютное регулирование, государственный долг, бухгалтерский учет, финансовый и налоговый контроль (ревизии, санкции), аудиторскую деятельность, ответственность за

982 Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 декабря.

983 Об отказе в удовлетворении ходатайства Арбитражного суда Республики Карелия о разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2002 г. № 42-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 4; По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 21, ст. 2258; По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. № 17-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47, ст. 5492.

984 О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы): распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 5, ст. 589; Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2013 г. № 226-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 9, ст. 979. Утратил силу.

985 Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 270900 Градостроительство (квалификация (степень) «бакалавр»): приказ Минобрнауки Российской Федерации от 17 января 2011 г. № 42 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 29. Утратил силу.

нарушение финансового законодательства986. В 2000 г. Общеправовой классификатор отраслей законодательства был заменен на классификатор правовых актов, в котором обособленно выделен массив правовых актов «Финансы», мало отличающийся по содержанию от закрепленного ранее законодательства о финансах и кредите (добавилось управление в сфере финансов, самостоятельными разделами выделены федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, казначейство, вместо налоговой системы Российской Федерации говорится о налогах и сборах, банковская деятельность заменена на банковское дело, к валютному регулированию добавлен валютный контроль, исключены в качестве самостоятельных разделов: финансирование отраслей хозяйственной деятельности, страхование, сберегательное дело, займы, лотереи, государственный долг, финансовый и налоговый контроль, ответственность за нарушение финансового законодатель-ства)987. Разработка нового классификатора правовых актов проводилась Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации совместно с АО «КонсультантПлюс», к работе были привлечены ведущие ученые, специализирующиеся в отраслевых юридических науках. К сожалению, представители финансово-правовой науки в работе над классификатором не участвовали, что сказалось на содержании раздела «Финансы»988.

Таким образом, в настоящее время финансовое законодательство как отрасль законодательства находится в стадии становления. При этом следует обратить внимание на высказываемые в юридической литературе суждения о том, что отрасль законодательства может существовать в систематизирован-

986 Об Общеправовом классификаторе отраслей законодательства: указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1, ст. 119. Утратил силу.

987 О классификаторе правовых актов: указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (с последн. изм. от 28 июня 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12, ст. 1260.

988 Концепция системы классификации правовых актов Российской Федерации от 29 сентября 1999 г., подготовленная АО «КонсультантПлюс» в рамках исполнения государственного заказа по поручению Российского фонда правовых реформ [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20 октября 2016 г.).

ном виде и издание кодифицированного акта завершает процесс ее формиро-вания989. Как показывает практика кодификации различных отраслей законодательства, кодекс выполняет роль «стержня», определяющего направления развития законодательства той или иной отрасли, устанавливает иерархию в применении актов данной отрасли законодательства.