Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: На материалах Республики Дагестан тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Муртазалиев, Рустам Абулмуслимович

• Муртазалиев, Рустам Абулмуслимович
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Муртазалиев, Рустам Абулмуслимович

Введение.

Глава 1. Охрана окружающей среды как сфера деятельности органов местного самоуправления

1.1. Охрана окружающей среды как важнейшая сфера деятельности государства и общества.

1.2. Особенности охраны окружающей среды на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях.

1.3. Особенности охраны окружающей среды органами местного самоуправления.

Глава 2. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

2.1. Становление и развитие законодательства по охране окружающей среды на местном (муниципальном) уровне.

2.2. Международно-правовые нормы и зарубежное законодательство по деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

2.3. Федеральное законодательство.

2.4. Региональное (республиканское) законодательство.

2.5. Муниципальное законодательство.

Глава 3. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

3.1. Охрана водных ресурсов.

3.2. Охрана атмосферного воздуха.

3.3. Охрана лесов и зеленых насаждений.

3.4. Охрана земельного фонда.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: На материалах Республики Дагестан»

Актуальность темы исследования. В современных условиях из-за серьезного ухудшения экологической обстановки обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду становится важнейшей задачей государства, органов местного самоуправления, всего общества в целом.

По своей специфике экологическая проблема актуальна для всех уровней организации публичной власти в нашей стране: федеральной, региональной и местной (муниципальной), что требует их совместной деятельности для её решения. Как отметил Президент России В.Путин 23 октября 2002 года на заключительном заседании Госсовета, посвященного вопросам развития местного самоуправления, «без полноценной региональной государственной власти и самодостаточной местной власти эффективной системы управления не будет1», при этом важно обратить внимание и на то, что «власть любого уровня должна не только нести ответственность перед народом, но и быть в состоянии реализовать свои полномочия»2. Вопросам оздоровления экологической обстановки в стране и активного участия в этой деятельности всех органов власти было посвящено состоявшееся 4 июня 2003 года специальное заседание Госсовета.

Для обеспечения благоприятной окружающей среды каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды"3 задачи федеральной и региональной властей связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в сфере государственной политики по охране окружающей среды, а органы местного самоуправления призваны осуществлять

1 Российская газета. 24 октября 2002. " Там же. Парламентская газета. 2002. № 9. С. 2. непосредственную природоохранительную деятельность на своей территории. Охрана окружающей среды на местном уровне значительно отличается от указанной работы на федеральном и региональном уровнях ввиду того, что «там, где непосредственно используются природные ресурсы и загрязняется окружающая среда, и должна быть в первую очередь организована работа по охране окружающей среды».

Актуальность темы данного исследования обусловлена еще и тем, что реализация конституционного права гражданина на благоприятную окружающую среду в зависимости от экологической обстановки в местах непосредственного проживания людей приобретает особую остроту на территории муниципальных образований. Соответственно соблюдение этого права должно обеспечиваться, прежде всего, деятельностью органов местного самоуправления в данной сфере.

Несмотря на чрезвычайную важность природоохранительной деятельности на муниципальном уровне, действующее законодательство, в том числе и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в отличие от предыдущего Закона РСФСР 1991 г.), на наш взгляд, недостаточно регламентирует полномочия органов местного самоуправления. В значительной степени это объясняется теоретической неразработанностью данной проблемы применительно к современным условиям Российской Федерации, отсутствием критического анализа практики природоохранной деятельности органов местного самоуправления, в том числе имеющихся недостатков в реализации полномочий органов местного самоуправления, которые в основном обусловлены недостаточностью их материально-финансовой базы. Так, на начало 2003 года в бюджетах городов и сел России лишь 10 % составляли собственные доходы, остальное - отчисления из федеральных налогов, дотации и т.д., а в Дагестане процент собственных доходов органов местного самоуправления к расходам за 2002 год составил чуть более 18, что также свидетельствует о недостаточности материальнофинансовых ресурсов последних для реализации ими своей компетенции, в том числе в сфере охраны окружающей среды1.

Степень научной разработанности темы. Монографических исследований, посвященных непосредственно современным проблемам деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды в России пока нет, а публикаций в форме научных статей или тезисов выступлений на конференциях - очень мало. При этом данная тема в большинстве опубликованных работ освещается лишь отчасти, а именно при исследовании вопросов деятельности органов местного самоуправления в целом или вопросов использования и охраны отдель-ных (большей частью земельных) природных ресурсов. Учитывая характерные для современного периода относительно быстрые темпы развития российского законодательства и практики его применения, бесспорно, возникает необходимость специального научного исследования проблем совершенствования полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды в нашей стране.

Характеризуя в целом состояние научной разработанности проблем охраны окружающей среды на местном (муниципальном) уровне, необходимо отметить, что в определенной степени эти вопросы применительно к советскому периоду освещались в работах А.К. Быстрова, С.А. Канаева, А.В. Сычевой, Е.Т. Хижняковой, В.Г. Правдина, А.С. Грищенко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Яницкого и др2.

В ряде работ - С.А. Авакьяна, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафина, Ш.Б. Магомедова, К.Ф. Шеремета, И.М. Солодовникова, В.А. Фадеева, П. Холгера - некоторые вопросы охраны окружающей среды освещались в контексте Дагестанская правда. 25 марта 2003.

2 Быстрова А.К. Экология и капиталистический город. М., 1984; Канаев С.А. Роль градостроения в оздоровлении окружающей среды. Махачкала., 1983; Сычева А.В. Охрана природы и архитектура // Градостроительные аспекты рационального использования ландшафтов Белоруссии. Минск., 1976; Хижнякова Е.Т., Правдин В.Г., Грищенко А.С. Город и природа: Проблемы экологии, опыт их решения. исследования общих проблем деятельности органов местного самоуправления1.

И, наконец, в третьей группе работ исследуемые нами вопросы рассматривались как разновидность общих проблем охраны окружающей среды. К ним можно отнести труды Ю.П. Беличенко и В.И. Волкова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Г. Воронина и В.П. Бочарова, А.Г. Гаджиева, А.К. Голиченкова, Б.В. Ермакова, Б.В. Ерофеева, А.А. Иноземцева, А.Д. Лебедева, А.М.Муртазалиева, Ю.А. Щербакова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, А.А. Транина, З.А. Шахмарданова и др".

Таким образом, анализируя состояние юридической науки по рассматриваемой проблеме, можно отметить отсутствие специальных комплексных исследований, посвященных проблемам теории, законодательства и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. При этом высказанные ранее в литературе точки зрения и предложения по данной проблематике в значительной степени устарели и оказываются необоснованными применительно к современным условиям российской действительности, что также свидетельствует об актуальности рассматриваемой темы.

Предметом исследования являются полномочия органов местного

Ростов н/Д., 1986; Шемшученко Ю.С. Местные Советы и охрана окружающей среды. М., 1987; Яницкий О.Н. Экологическая перспектива города. М., 1987. ' Коваленко А.И. Муниципальное право: Вопросы и ответы. М., 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М., 1986; Солодовников И.М. Местные Советы: координация и ее эффективность. М., 1980; Фадеев В.А. Муниципальное право России. М., 1994; Холгер П. Местное самоуправление. М., 1995.

2 Беличенко Ю.П., Волков В.И. Правовая охрана вод. М., 1980; Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М., 2001; Бринчук М.М. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Воронин Н.Г., Бочаров В.П. Использование сточных вод для орошения сельскохозяйственных культур в Поволжье. М., 1988; Гаджиев А.Г. Охрана окружающей среды в Дагестане. Махачкала, 1987; Лебедев А.Д. Окружающая среда и здоровье человека. М., 1979; Голиченков А.К. Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000; Ермаков Б.В. Экологическое право России. М., 1997; Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1998; Иноземцев А.А., Щербаков Ю.А. Использование и охрана ландшафтов. М., 1988; Колбасов О.С. Окружающая среда под охраной закона. М., 1982; Муртазалиев A.M. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. Махачкала 1996; Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995; Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987; Шахмарданов З.А. Охрана природы в Дагестане. Махачкала, 1976. самоуправления в области охраны окружающей природной среды, особенности их правового регулирования и реализации в условиях перехода России к гражданскому обществу и правовому государству, теоретико-правовые взгляды по вопросам совершенствования природоохранительной деятельности на уровне местной власти.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью разработки теоретико-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации в целом и ее субъектах на современном этапе.

Исходя из указанной цели, в данной работе автор поставил следующие задачи:

- актуализировать охрану окружающей среды как важнейшее направление деятельности органов местного самоуправления и обосновать меры по её дальнейшему совершенствованию в современных условиях;

- сформулировать основные теоретические положения по охране окружающей среды как специфической сферы деятельности органов местного самоуправления, выявить и обосновать основные её особенности на федеральном, региональном и местном уровнях в современной России;

- исследовать нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, выделяя исторические аспекты и территориальные (международно-правовой, федеральный, региональный и местный) уровни их закрепления;

- проанализировать деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны природных объектов (водных ресурсов, атмосферного воздуха, лесов и зеленых насаждений, земельного фонда), наиболее подверженных антропогенной нагрузке в пределах территории муниципальных образований и определить наиболее приемлемые в современных условиях эколого-обоснованные меры государственно-правового характера;

- изучить зарубежную практику правового регулирования и реализации органами местного самоуправления полномочий в исследуемой сфере и выявить ее качественные стороны применительно к отечественным условиям.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционного, муниципального и экологического права, а более конкретно работы, посвященные деятельности органов местного самоуправления и охране окружающей среды, материалы периодики, научных и практических конференций по рассматриваемой проблематике.

В работе над диссертацией применялись апробированные наукой методы системного, комплексного изучения явлений и процессов, что вполне приемлемо и к исследованию вопросов темы данной диссертации. В процессе исследования использовались общие и частные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический и некоторые другие.

Нормативная база исследования. Широкомасштабные реформы, осуществляемые в России с конца 1993 года, повлекли за собой соответствующие изменения в организации деятельности органов местной власти. В связи с этим основная часть нормативно-правовой базы исследования приходится на акты современного периода и включает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы в области местного самоуправления, в том числе Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законы в области охраны окружающей среды.

Помимо федеральных законов, нормативная база данного исследования представлена также международно-правовыми актами и региональным законодательством, актами Президента Российской Федерации, постановлениями и определениями Конституционного суда Российской

Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами государственной власти, актами палат Федерального собрания Российской Федерации, Народного собрания, Государственного совета и Правительства Республики Дагестан. Значительное место среди указанной группы источников занимают и нормативные акты органов местного самоуправления, как общего, так и природоохранительного характера.

Эмпирической базой исследования послужили опубликованные за последние 10-15 лет в России и зарубежных странах материалы практики охраны окружающей среды на региональном и местном уровнях, деятельности региональных органов природоохранительного управления и контроля (Дагестанской государственной службы по охране окружающей среды, Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Республике Дагестан, Главного управления Министерства юстиции РФ по Республики Дагестан, Прокуратуры Республики Дагестан, органов местного самоуправления г. Махачкалы, других городов и населенных пунктов Республики Дагестан и субъектов Российской Федерации (Москва, Воронеж, Уфа, Екатеринбург, Ярославль, Киров, Нижний Новгород, Красноярск и т.д.) по предмету диссертационного исследования.

При написании диссертации были также использованы материалы социологических опросов, проведенных в 1998 - 2002 г. Центром правовых исследований Дагестанского государственного университета по проблемам обеспечения единого правового пространства в России и формирования гражданского общества и правового государства.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором сделана попытка всестороннего теоретического анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды применительно к современным условиям Российской Федерации.

В этой связи, сформулированы теоретико-правовые положения об охране окружающей среды как важнейшей сферы деятельности органов местного самоуправления, обоснованы имеющие отношение к деятельности органов местного самоуправления особенности охраны окружающей среды на федеральном, региональном и местном уровнях, проанализированы международно-правовые нормы и национальное (федеральное, региональное и муниципальное) законодательство по рассматриваемому кругу вопросов, разработаны предложения, направленные на совершенствование практики деятельности органов местного самоуправления по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.

В результате на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Анализ современной экологической ситуации в Российской Федерации и отдельных ее регионах позволяет выделить охрану окружающей среды как одну из наиболее важных сфер деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем все ещё продолжающийся в нашей стране социально-экономический кризис и его последствия препятствуют более полному пониманию населением всей серьезности экологических проблем и разработке адекватных мер по их разрешению, в том числе в рамках муниципальных образований.

2. Охрана окружающей среды в современных условиях требует разработки обоснованной программы мероприятий на международном и национально-государственном (федеральном, региональном и местном) уровнях с учетом их особенностей. При этом в России федеральные органы власти должны обеспечивать сочетание как комплексных, т.е. учитывающих интересы всей страны, так и дифференцированных к природно-географическим и социально-экономическим особенностям регионов мер по охране окружающей среды. Деятельность субъектов Федерации по охране окружающей среды во многом обусловлена особенностями регионов. На муниципальном же уровне органы власти, как правило, осуществляют непосредственную деятельность по обеспечению экологических требований конкретными природопользователями, загрязнителями окружающей среды, что позволяет наиболее эффективно подбирать природоохранительные меры и обеспечивать реализацию на практике эколого-правовых мер. Ф

3. При разработке природоохранительных мер необходимо более активно использовать исторический опыт социального регулирования отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в регионах нашей страны, экологические традиции и обычаи местного населения. Изучение общероссийской и региональной (Дагестан) практики становления социальных норм по охране окружающей среды на местном уровне позволяет выделить три исторических периода: дореволюционный, советский и современный с характерными для них природоохранительными требованиями и мерами по обеспечению их в хозяйственной деятельности.

В дореволюционный период органы власти на местах осуществляли природоохранительную функцию преимущественно через институт права собственности на природные ресурсы и обеспечение общинных форм землепользования. Многие из этих мер не потеряли своей актуальности и по сей день могут быть использованы на местах в рамках требований современного правового пространства России.

Государственно-правовые меры советского периода, рассчитанные на организацию природоохранительной деятельности Советов депутатов трудящихся на местах, характеризовались относительно высокой эффективностью, положительный опыт которых в определенной мере необходимо учитывать и в современной природоохранительной практике.

Несмотря на то, что российское законодательство предусматривает наиболее прогрессивные в мировой практике меры природоохранительной деятельности на местном уровне, из-за отсутствия должного материального и организационного обеспечения в современный период эффективность их реализации чрезвычайно низка. Практические объемы реализации природоохранных мер не обеспечивают решения усложняющихся экологических проблем территорий.

4. В условиях незавершенности проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления, отсутствия реального и эффективного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и характерного для местных руководителей достаточно низкого уровня правосознания при правовом регулировании природоохранительной деятельности предпочтение необходимо отдавать скорее мерам императивного, обязательного характера, чем рассчитанным на высокую сознательность и самостоятельность органов местной власти мерам уполномочивающего характера. В этой связи необходимо также усилить правовые меры, предусматривающие ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц за ненадлежащее (халатное) исполнение своих обязанностей, особенно по вопросам охраны окружающей среды на своей территории. Федеральное конституционное, муниципальное и экологическое законодательство должно достаточно конкретно определить круг полномочий (предметы ведения) органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, а не по остаточному принципу, как это имеет место в современном российском законодательстве.

5. При осуществлении регионального правотворчества в области охраны окружающей среды, в том числе и на местном уровне, необходимо более последовательно учитывать географические, природные, социально-экономические и иные особенности регионов, а не копировать, как это происходит в ряде случаев, экологические правовые акты федерального уровня.

6. В целях обеспечения единого правового пространства для организации деятельности органов местного самоуправления в сфере взаимодействия общества и природы, контроля за соответствием их нормативно-правовых актов федеральному и региональному законодательству, необходимо во всех субъектах РФ организовать экспертизу эколого-значимых нормативных актов местных органов власти территориальными органами Министерства юстиции РФ.

7. Усилению деятельности органов местного самоуправления по охране природных объектов и ресурсов будут способствовать, в частности, следующие меры:

- приоритетное место в обеспечении эффективной природоохранительной деятельности на территории муниципальных образований занимают правовые механизмы, сочетающие меры экономического и административного воздействия на природопользователей и загрязнителей окружающей среды;

- с учетом специфики природопользования на территориях муниципальных образований необходимо разработать гибкую систему налогообложения и реализации других мер стимулирующего характера (в том числе путем создания местных экологических фондов) по обеспечению рационального использования природных ресурсов, минимизации причиняемого в процессе хозяйственной деятельности ущерба окружающей среде;

- по мере создания организационных и материальных условий необходимо формировать систему местного экологического мониторинга за состоянием окружающей среды и обеспечить достаточно полную базу кадастровых данных по природным ресурсам и другим природным объектам на местах;

- состояние природоохранительной практики на местах настоятельно требует усиления мер контроля со стороны органов местного самоуправления и ужесточения мер административного и имущественного воздействия на нарушителей природоохранного законодательства.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании теории, нормативно-правовой основы и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Положения, выводы и результаты диссертационного исследования ^ могут быть также использованы в учебном процессе: в юридических вузах и факультетах в преподавании курса муниципального и экологического права, разработке спецкурсов по обозначенной тематике и подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальных и природоохранительных служб.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Основные положения и теоретические выводы диссертации изложены в шести опубликованных нами работах, освещались в научных докладах на республиканских и вузовских ф научно-практических конференциях: «Проблемы теории и практики российского законодательства» (Махачкала, апрель, 2000), «Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства» (Махачкала, декабрь, 2000.), «Государство и право России и Дагестана в переходный период» (Махачкала, апрель, 2001), «Дагестан в правовом пространстве России» (Махачкала, апрель, 2002), «Актуальные проблемы теории и практики юридической науки в Дагестане» (Махачкала, апрель, 2002), «Проблемы формирования гражданского общества в Дагестане» (Махачкала, февраль, 2003). На основе диссертационного исследования автором разработан и читается студентам юридического факультета ♦ Дагестанского госуниверситета спецкурс «Местное самоуправление и охрана окружающей среды».

Отдельные положения настоящего исследования реализованы в работе Главного управления Минюста РФ по Республике Дагестан при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов за 1998 - 2003 годы, а также использованы Республиканской комиссией при подготовке пакета предложений от Республики Дагестан по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Муртазалиев, Рустам Абулмуслимович

Заключение

На основе проведенного диссертационного исследования по проблемам деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды необходимо сделать следующие выводы.

Начавшийся с 1990-х годов процесс формирования местного самоуправления как важнейшего института гражданского общества проходит в условиях все более обостряющейся экологической обстановки в мире и в нашей стране, что обоснованно выдвигает экологическую деятельность в число наиболее приоритетных направлений деятельности государства, общества в целом и органов местного самоуправления, в частности. Актуальность природоохранительной деятельности органов местного самоуправления обусловлена не только возросшими экологическими проблемами, но и тем, что они наиболее проявляются и имеют значение в местах непосредственного проживания людей, т.е в пределах территорий муниципалитетов. Совершенно очевидно, что для обеспечения экологической безопасности общества в ближайшей перспективе необходимо существенно повысить роль всех уровней публичной власти и в особенности на местном уровне.

За десятилетний период своего существования органы местного самоуправления в нашей стране еще не определились как в законодательном, так и в практическом аспекте. Многие предусмотренные законодательством полномочия не реализуются ввиду слабой экономической базы муниципальной власти. К сожалению, характерная для всей страны эта ситуация и все ещё продолжающийся в нашей стране социально-экономический кризис и его последствия препятствуют более полному пониманию населением всей серьезности экологических проблем и разработке адекватных мер по их разрешению, в том числе и в рамках муниципальных образований.

Надо отметить, что охрана окружающей среды в современных условиях требует разработки обоснованной программы мероприятий на международном и национально-государственном (федеральном, региональном и местном) уровне с учетом их особенностей. При этом в России федеральные органы власти должны обеспечивать сочетание как комплексных, т.е. учитывающих интересы всей страны, так и дифференцированных к природно-географическим и социально-экономическим особенностям регионов мер по охране окружающей среды. Деятельность субъектов Федерации по охране окружающей среды во многом обусловлена особенностями регионов. На муниципальном же уровне органы власти, как правило, осуществляют непосредственную деятельность по обеспечению экологических требований конкретными природопользователями, загрязнителями окружающей среды, что позволяет наиболее эффективно подбирать природоохранительные меры и обеспечить реализацию на практике эколого-правовых мер.

Характеризуя российский и региональный (Дагестан) исторический опыт регулирования отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в регионах страны, необходимо выделить три исторических периода: дореволюционный, советский и современный с характерными для них природоохранительными требованиями и социальными мерами по их обеспечению.

В дореволюционный период органы власти на местах природоохранительную функцию осуществляли преимущественно через институт права собственности на природные ресурсы и обеспечение общинных форм землепользования. Надо отметить достаточно эффективное использование этих институтов в экологических целях, что, в частности, подтверждается материалами практики Дагестана и других субъектов Северо-Кавказского региона.

В советский период правовые акты, рассчитанные на организацию природоохранительной деятельности местных Советов депутатов трудящихся на местах, характеризовались также достаточно высокой эффективностью, положительные аспекты которых в определенной мере должны учитываться в современной нормотворческой практике.

Современный этап нормативно-правового регулирования природоохранительной деятельности на муниципальном уровне, закрепив прогрессивные в мировой практике меры в этой области, вместе с тем характеризуется отсутствием должного материального и организационного обеспечения природоохранительной деятельности. На наш взгляд, при правовом регулировании природоохранительной деятельности на местах предпочтение необходимо отдавать мерам императивного характера, нежели рассчитанным на достаточную сознательность и самостоятельность органов местной власти мерам уполномочивающего характера. В этой связи следует также усилить правовые меры, предусматривающие ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц за ненадлежащее (халатное) исполнение своих обязанностей, особенно по вопросам охраны окружающей среды на своей территории.

Повышению эффективности регионального правотворчества в области охраны окружающей среды, в том числе и на местном уровне, будет способствовать более полный учет географических, природных, социально-экономических и иных особенностей регионов, а не копирование федеральных экологических актов, как это имеет место в ряде случаев.

В целях обеспечения единого правового пространства для организации деятельности органов местного самоуправления в сфере экологии, контроля за соответствием их нормативно-правовых актов федеральному и региональному законодательству, необходимо во всех субъектах РФ организовать экспертизу экологозначимых нормативных актов местных властей территориальными органами Министерства юстиции РФ.

Характеризуя непосредственную деятельность органов местного самоуправления по охране отдельных природных объектов и ресурсов, необходимо выделить, что важнейшее место занимают правовые механизмы, сочетающие меры экономического и административного воздействия на природопользователей и загрязнителей окружающей среды, разработка гибкой системы налогообложения и реализация других мер стимулирующего характера, формирование системы местного экологического мониторинга за состоянием окружающей среды и создание полной базы кадастровых данных по природным ресурсам и другим природным объектам, усиление мер контроля со стороны органов местного самоуправления и ужесточения мер административного и имущественного воздействия на нарушителей природоохранного законодательства.

Создав реально действующее полнокровное местное самоуправление, государственная власть получит возможность сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, что будет способствовать повышению эффективности государственного управления. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства, создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований и, прежде всего процесс формирования единого правового пространства, должны быть ориентированы на эффективное и согласованное взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Муртазалиев, Рустам Абулмуслимович, 2003 год

1. Международно-правовые материалы.

2. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. С. 49-54.

3. Градостроительная хартия: Содружество независимых государств // Бюллетень международных договоров. 2001. № 5. С. 3-9.

4. Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро от 16 июня 1992 г.: Конференция ООН по окружающей среде и развитию // Зеленый мир. 1993. № 3. С. 2-7.

5. Хартия предпринимательской деятельности в интересах устойчивого развития: Вторая всемирная промышленная конференция по проблемам окружающей среды. Апрель. 1991 г. // Зеленый мир. 1993. № 8. С. 7-9.

6. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны окружающей природной среды от 5 июля 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1995. № 5. С. 2426.

7. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 11 января 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. № 8.

8. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 28 августа 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1999. № 7. Ст. 46.

9. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 27 мая 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. № 4. Ст. 19.

10. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 15 февраля 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. № 7. Ст. 55.

11. Нормативные материалы Российской Федерации

12. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст.3330.

14. Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

15. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

16. Об охране окружающей среды: Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

17. Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон РФ от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222.

18. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах": Федеральный закон РФ № от 3 мая 1995 г. 27-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. Ст. 823.

19. О мелиорации земель: Федеральный закон РФ от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 142.

20. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1997.

21. Водный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471.

22. Земельный кодекс: Федеральный закон РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

23. Нормативные материалы Республики Дагестан.

24. Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 1994.

25. О местном самоуправлении в Республике Дагестан: Закон Республики Дагестан от 12 мая 1996 г. № 6 // Собрание законодательства РД. 1996. № 5. Ст. 220.

26. О нормативных правовых актах Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8.

27. О недрах: Закон Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. № 17 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. №11. Ст. 3579.

28. О мелиорации земель: Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. № 25 // Собрание законодательства Республики Дагестан 1998. № 12. Ст. 2551.

29. О разграничении предметов ведения муниципальных образований: Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. № 14 // Собрание законодательства Республики Дагестан 1996. № 10. Ст. 605.

30. Об охране окружающей природной среды: Закон Республики Дагестан от 29 июля 1992 г.

31. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Дагестан от 27 февраля 1992 г.

32. Уставы (41 районных и 10 городских) муниципальных образований Республики Дагестан // Архив Главного управления Министерства юстиции РФ по РД.

33. Нормативные материалы других субъектов РФ

34. Градостроительный кодекс Кабардино-Балкарской республики: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 6 января 2000 г. № 2 РЗ.

35. О земле: Закон Республики Бурятия от 1 февраля 2000 г. № 341-II.

36. О земле: Закон Ханты-Мансийского Автономного округа от 8 июня 1998 г. № 43-03.

37. О лесопользовании в Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 5 августа 1996 г. № 26-03.

38. О лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых природных территорий в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 16 сентября 1997 г. № 559-1.

39. О местном самоуправлении в Архангельской области: Закон Архангельской области от 20 декабря 1995 г. № 25-19-03.

40. О местном самоуправлении в Ивановской области: Закон Ивановской области от 3 марта 1996 г. № 13-ОЗ.

41. О местном самоуправлении в Курской области: Закон Курской области от 2 ноября 1995 г. № 48.

42. Агларов М.А. Сельская община в Нагорном Дагестане в XVI начале XIXbb. - М.: Наука, 1988. - 240 с.

43. Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Е.Л. Минина -М.: Норма, 1999. 240 с.

44. Алиев Д.Р., Слука Н.А., Эльдаров Э.М. Приморский Дагестан: проблемы и перспективы. Махачкала, 1993. - 144 с.

45. Астанин Л. П., Благосклонов К. Н. Охрана природы. 2-е изд., перер. и доп. - М.: Колос, 1984,- 255 с.5.