Органы городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Ерохина, Елена Александровна

• Ерохина, Елена Александровна
• кандидат исторических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Ерохина, Елена Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ, КОМПЛЕКТОВАНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА.

1.1. Правительственная политика по отношению к органам городского самоуправления во второй половине XIX века.

1.2. Структура и функции органов городского самоуправления в рассматриваемый период.

1.3. Избирательная система 70-х - 90-х гг. XIX века и ее особенности в условиях Симбирской губернии.

2. ОРГАНЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СИМБИРСКОЙ ГУБЕРНИИ В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ (1850-1900 гг.).

2.1. Контроль губернских органов управления за деятельностью городских дум и управ.

2.2. Взаимоотношения органов городского самоуправления и земств.

2.3. Основные проблемы в функционировании муниципальных органов власти Симбирской губернии.

3.ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СИМБИРСКОЙ ГУБЕРНИИ В 1870-1890-е ГГ.

3.1. Хозяйственно-экономическая деятельность органов городского самоуправления.

3.2. Решение проблемы народного образования.

3.3. Меры органов городского самоуправления по развитию благотворительности и попечительства, здравоохранения.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Органы городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века»

Актуальность разработки проблемы местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена целым рядом обстоятельств: в настоящий момент активизируется процесс реформирования муниципального самоуправления в России, существует проблема разграничения полномочий местных органов власти и федерального центра и ряд других не менее важных вопросов. Местное самоуправление - одна из важнейших сфер общественной жизни. Изучение истории органов городского самоуправления, их трансформации, изменения объема полномочий представляет большой интерес, особенно в отношении развития муниципальной власти регионов.

Вторая половина XIX века - время модернизации всех сфер общественной жизни Российской империи, в том числе и городского самоуправления. В этот период существенно возросло социально-культурное и экономическое значение городов, увеличилась доля городского населения, города стали центрами формирования гражданского общества. Усиление роли городов подчеркивается вниманием со стороны центральных органов власти: дважды за этот период проводились реформы органов городского самоуправления (1870 и 1892 гг.), а деятельность самих муниципальных властей находилась под пристальным вниманием со стороны губернской администрации.

Многообразие событий, колоссальный опыт проведения реформ, явления и процессы второй половины XIX века в настоящее время активно изучаются, в том числе объектами специальных исследований становятся различные аспекты городского самоуправления, но при этом в истории органов городского самоуправления остаются не раскрытыми многие проблемы, особенно на местном, региональном уровне. До настоящего времени не изучена во всей своей полноте система органов городского самоуправления второй половины XIX века отдельных регионов России. При этом в областных архивах Российской Федерации сохранился значительный объем малоизученных и неопубликованных источников данного периода, которые позволят исследовать особенности функционирования органов городского самоуправления отдельных губерний дореволюционной России, как на губернском, так и на уездном уровнях.

К важнейшим сторонам проблемы городского самоуправления России во второй половине XIX века можно отнести структуру муниципального управления, порядок ее формирования, характер взаимодействия с органами власти всех уровней как внутри губернии, так и во вне ее, основные направления деятельности городских властей. Анализ местной специфики в деятельности муниципальных учреждений позволит проследить этапы эволюции, выделить общие тенденции в развитии органов городского самоуправления отдельного региона (в данном случае Симбирской губернии).

Актуальность данной проблемы подтверждается также значительным вниманием к вопросам городского самоуправления со стороны современных российских исследователей, как историков, так и юристов: в последнее время появилось большое число работ, в которых рассматриваются органы муниципальной власти различных регионов. Кроме того, на современном этапе развития в условиях проведения реформ органов местного самоуправления изучение данной проблемы имеет также практический интерес, связанный с разработкой и проведением реформ в сфере муниципальных органов власти, перенесением в адаптированном виде положительного опыта функционирования органов городского самоуправления. Не смотря на большое внимание к истории городов, в том числе и городов Среднего Поволжья, практически неизученными остается история уездных городов и посадов Симбирской губернии. Таким образом, изучение органов городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века имеет определенный научный интерес.

Целыо диссертационного исследования является изучение процесса становления и функционирования органов городского самоуправления Симбирской губернии, выявление многообразия вариантов развития муниципальных органов власти в губернском и уездных городах в рамках отдельного региона Российской империи во второй половине XIX века.

В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи:

- выявить особенности организационной структуры органов городского самоуправления, социальную, экономическую базу, полномочия и функции муниципальной власти;

- определить варианты развития органов городского самоуправления во второй половине XIX века в пределах одного региона;

- проследить основные направления реформ городского самоуправления, установить особенности их реформирования в условиях Симбирской губернии;

- рассмотреть взаимодействие органов городского общественного самоуправления с губернской администрацией и земскими учреждениями;

- исследовать хозяйственно-экономическое и социально-культурное направления деятельности городов Симбирской губернии и их особенности в различных типах городов данного региона в рассматриваемый период.

Степень научной разработанности темы (историография). Проблема становления, развития и функционирования органов городского самоуправления в городах Симбирской губернии во второй половине XIX века слабо изучена и недостаточно освещена в российской историографии. Вопрос муниципальных органов власти неоднократно становился объектом исследований отечественных специалистов, как в дореволюционный период, так и на современном этапе развития. Но при этом основное внимание уделялось изучению реформ городского управления (изучение городовых положений 1870, 1892 гг., рассмотрение их достоинств и недостатков, выявление значения и т.д.), исследование деятельности городских дум крупных городских центров в период 1870-1917 гг.

В целом, в изучении органов городского самоуправления можно выделить несколько этапов: российская историография конца XIX - начала XX вв. (дореволюционная), историография советского периода, современная историография. Отдельно можно отметить исследования зарубежных специалистов.

Кроме того, можно выявить ряд основных направлений исследований: рассмотрение значений понятий «самоуправление» и «городское самоуправление», изучение законодательных основ городского самоуправления, изучение функционирования городских дум отдельных городов, определение социальной основы муниципальной власти, взаимодействие органов городского самоуправления с правительством и губернской администрацией. Отечественные историки и юристы, так или иначе, пытались представить целостную картину эволюции структур местного самоуправления от истоков российской государственности вплоть до современного им периода, давали анализ состояния русского государства и общества в целом.

Основными направлениями исследований дореволюционного периода на общероссийском уровне стали: критика органов городского общественного управления второй половины XIX века, обоснование необходимости реформ и анализ проведенных в данный период реформ городского самоуправления, теоретическое осмысление понятия «самоуправление» и соотношения государственной власти и муниципальных органов, изучение хозяйственной деятельности отдельных городских дум. Реформы городского самоуправления анализировались в трудах дореволюционных юристов И.Е. Андреевского, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, И.И. Дитятина, Н.М. Коркунова, A.A. Головачев, М.И. Свешникова, Д.Д. Семенова, К.А. Пажитнова, Б.Н.Чичерина и др1. В дореволюционной историографии сложилось несколько основных теоретических подходов к рассмотрению и оценке данных вопросов, которые

1 См.: Васильчиков, А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор земских и общественных учреждений / А. И. Васильчиков. - СПб. 1869; Градовский, А. Д. История местного управления в России. Собр. соч. в 2 т. / А. Д. Градовский. - СПб., 1869; Дитятин, И. И. К истории Городового положения 1870 г. Статьи по истории русского права. / И. И. Дитятин. -СПб., 1895; Головачев, А. А. Десять лет реформ 1861-1871. / А. А. Головачев. - СПб., 1872; Пажитнов, К. А. Городское и земское самоуправление / К. А. Пажитнов. - СПб., 1913; Семенов, Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыт / Д. Д. Семенов. - СПб., 1901. исходили из разного понимания сущности самоуправления: государственная и общественная, хозяйственная теории местного самоуправления.

Сторонниками государственной теории местного самоуправления были исследователи второй половины XIX века А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.П. Безобразов. Данные авторы исходили из утверждения, что не существует особой самостоятельности и независимости местных городских общественных учреждений, государство перепоручает часть своих полномочий органам местного самоуправления, строго контролируя и направляя их деятельность2. А.Д. Градовский в работе «История местного управления в России», поставил вопрос о самоуправлении, как о правильном распределении полномочий в самой правительственной сфере. Он рассматривал систему местного самоуправления как часть государственного управления, которой государство передает некоторые задачи по управлению делами местного населения, а органы местного самоуправления должны действовать на правах «государственных властей»3. Профессор Н.М. Коркунов в своей многотомной работе «Русское государственное право» последовательно отстаивал точку зрения на то, что государство должно осуществлять все местные функции, что местные общественные управления являются субъектами самоуправления настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций, функций государственного управления, которые осуществляются на основании государственного уполномочия4. В.П. Безобразов видел в органах местного самоуправления разновидность органов государства, придаток государственных бюрократических учреждений5.

Сторонники общественной теории (А.И. Васильчиков) определяли местное самоуправление как порядок внутреннего управления, при котором местные дела л

См.: Градовский, А. Д. Собрание сочинений / А. Д. Градовский. - СПб.,1904, Коркунов, Н. М. Русское государственное право. Т.З. / Н. М. Коркунов. - СПб.,1909 Безобразов, В. П. Государство и общество: управление и самоуправление и судебная власть. / В. П. Безобразов. -СПб.,1882.

3 См.: Градовский, А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России / А. Д. Градовский. - СПб., 1904. Т.9.

4 См.: Коркунов, II. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. - СПб.,1909.

5 См.: Безобразов, В. П. Земские учреждения и самоуправление / В. П. Безобразов. - М., 1874. и должности заведуются и замещаются местными жителями, что самоуправление чуждо политике6. Представитель хозяйственников Д.Д. Семенов в работе «Городское самоуправление. Очерки и опыт» давал свое понятие городского самоуправления, которое определяется «как участие местных жителей в п управлении делами свободной и самостоятельной городской общины» . А. Дамашке, В.Ф. Тотомианц считали, что местное самоуправление является институтом управления, который выполняет только хозяйственные функции, занимается вопросами благоустройства, организовывает муниципальные предприятия, решает социальные вопросы, связанные с развитием городского образования и просвещения8.

Многие авторы подходили критически к вопросам городского самоуправления. Реформы 1870, 1892 гг. не только тщательно анализировались, но подвергались критике. Существенным недостатком городского самоуправления считали сложившуюся после введения Городового положения 1870 г. куриальную систему9. Ими отмечалось заимствование прусской избирательной системы со всеми ее недостатками: неравномерное распределение избирателей по куриям, преобладание экономически господствующих социальных групп, ограничение доступа интеллигенции к общественному управлению. Реформа городского самоуправления 1892 г. рассматривалась ее современниками как существенное отступление от достижений предшествующего периода. К.А. Пажитнов, проанализировав Городовое положение 1892 г. в своей работе «Городское и земское самоуправление», пришел к выводу, что в России после его введения не осталось самоуправления как такового10. Причина этого усматривается им в уравнении выборных должностных лиц с государственными

6 См.: Васильчиков, А. И. О самоуправлении / А. И. Васильчиков. - СПб., 1870.

7 Семенов, Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыт. / Д. Д. Семенов. - СПб., 1901. -С.109-110.

8 См.: Дамашке, А. Задачи городского хозяйства. / А. Дамашке. - М., 1904; Тотомианц, В. Ф. Самоуправление и городское хозяйство / В. Ф. Тотомианц. - СПб., 1910.

9 См.: Васильчиков, А. И. О самоуправлении / А. И. Васильчиков. - СПб., 1870; Головачев, А. А. Десять лет реформ 1861-1871 / А. А. Головачев. - СПб., 1872; Семенов, Д. Д. Городское самоуправление: Очерки и опыт / Д. Д. Градовский. - СПб., 1901.

10 См.: Пажитнов, К. А. Городское и земское самоуправление / К. А. Пажитнов. - СПб., 1913. чиновниками. М.И. Свешников провел сопоставление российского городского устройства конца XIX века с городским устройством европейских государств и сделал вывод об узости полномочий российского общественного управления".

Другим существенным недостатком системы городского самоуправления, отмеченным исследователями дореволюционного периода, стала проблема контроля над органами городского управления со стороны губернской администрации, что приводило к ограничению их компетенции12.

Интерес к городскому самоуправлению значительно вырос в конце XIX -начале XX века. Вышел ряд работ, посвященных местному самоуправлению и, в частности, городскому самоуправлению. В основном эти работы рассматривали городское самоуправление до реформ и после, уделяя наибольшее внимание функционированию органов городского самоуправления, направления их хозяйственной деятельности: исследовались проблемы городских финансов, благоустройства городов, развития городского хозяйства, строительства водопровода13. Тем не менее, следует отметить, что городское самоуправление рассматривалось в контексте местного, при этом больше внимания уделялось именно земству.

В конце XIX - начале XX вв. начинается изучение развития органов городского самоуправления на региональном уровне. Так И.И. Дитятин подготовил юбилейное издание к празднованию столетия деятельности Петербургской городской думы, где подчеркивал ее достижения. Он провел глубокое изучение системы городского хозяйства в монографических исследованиях и статьях, резко критикующих такие недостатки городского

11 См.: Свешников, М. И. Основы и пределы самоуправления в законодательстве европейских государств. Опыт критического обзора основных вопросов местного самоуправления / М. И. Свешников. - СПб., 1876.

12См.: Семенов, Д. Д. Городское самоуправление: Очерки и опыт / Д. Д. Семенов. - СПб., 1901. Джаншиев, Г. Эпоха великих реформ: исторические справки / Г. Джаншиев. - СПб., 1905; Кизевсттер, А. А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетий: Исторический очерк / А. А. Кизеветтер. - Петроград, 1917.

13 См.: Дамашке, А. Задачи городского хозяйства. / А. Дамашке. - М., 1904; Озеров, И. Общие принципы организации городских финансов / И. Озеров. - СПб., 1907; Шингарев, А. И. Об улучшении финансов местного самоуправления / А. И. Шингарев // Известия общества финансовых реформ, №4, СПб., 1911; Лохтин, П. Земельная политика городов / П. Лохтин. -СПб., 1909; Данилов, Ф. А. Водопроводы русских городов / Ф. А. Данилов. - М., 1911. самоуправления, как совмещение должности председателя думы и управы, неточное определение компетенции городского самоуправления и другие14. Работа П.Л. Мартынова посвящена истории города Симбирска и его развитию в XIX веке15. В работах П.В. Алабина исследуется история города Самара, в том числе, деятельность Самарской городской думы16. Подобные исследования

17 появились в отношении ряда городов Российской империи . Ценность данных работ заключается в содержащемся в них обширном фактическом материале, оценке развития органов городского самоуправления во второй половине XIX века с позиции современников и участников данного процесса.

В 20-х гг. XX века местное самоуправление стало пониматься, прежде всего, как отчасти самостоятельное в рамках закона, но зависимое от органов центральной власти. Такой взгляд можно проследить в работе А. И. Елистратова «Очерк административного права» 1922 г. В 20-х годах в среде советских ученых преобладала государственная теория самоуправления, сторонники которой

IЯ видели в местном самоуправлении часть государства (А.П. Велихов) .

С другой точки зрения, система местного самоуправления критиковалась как неотъемлемый атрибут буржуазного государства, буржуазной демократии и в силу этих причин оценивалась как вредная модель организации местной власти для советского социалистического государства. Со второй половины 20-х годов эта точка зрения находит своих последователей. Например, Г. С. Михайлов писал о том, что в настоящее время термин «советское самоуправление» сохранился «только как результат невыясненной проблемы»19.

14 См.: Дитятин, И. И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества. 1775-1885 / И. Н. Дитятин.-СПб., 1885.

15 См.: Мартынов, П.Л. Город Симбирск за 250 лет его существования / П. JI. Мартынов. -Симбирск, 1898.

16 См.: Алабии, П. В. Двадцатипятилетние Самары как губернского города / П. В. Алабин. -Самара, 1877.

17

См.: Гордиснко, Е. О. Харьковское городское самоуправление, нужды его и недостатки / Е. О. Гордиенко. - Харьков, 1884; Попов, С. Санитарный надзор и медико-статистические исследования г. Астрахани / С. Попов. - Астрахань 1883; Горбачевский, И. 25-летие городского общественного управления в г. Ковпо / И. Горбачевский. - Ковно, 1903; Гольдсн, И. Описание саратовского городского водопровода 1875-1911 / И. Гольден. - Саратов, 1911.

18 См.: Велихов, А. П. Основы городского хозяйства. / А. П. Велихов. - М., 1929.

19 Михайлов, Г. С. Энциклопедия государства и права / Г. С. Михайлов. - М., 1925. и

Вопрос о том, существует ли в Советской России «местное самоуправление», продолжал оставаться дискуссионным. В 30 - 40-е годах, дискуссий между представителями различных точек зрения по проблеме самоуправления практически не было, как не было и серьезных исследований, посвященных этому вопросу. И в дальнейшем, до середины 80-х годов XX века не было сколько-нибудь концептуально значимых исследований, которые глубоко и последовательно рассматривали проблему местного самоуправления, как на региональном, так и на общероссийском уровне.

В этот период вышли работы, посвященные вопросам буржуазных реформ Александра II: Е.А. Мороховец и Н.Ш. Леви, И.Г. Будака20. Проводились исследования органов городского самоуправления отдельных городов, но количество таких работ было весьма незначительно, авторами исследовались деятельность ташкентской городской думы, развитие самоуправления грузинских городов21.

Только в 80-х-90-х годах XX века городское самоуправление стало более пристально изучаться историками и правоведами. В середине 80-х гг. XX века

22 проблемы городского самоуправления рассматривала В.А. Нардова . Исследовав обширный статистический материал (документы фонда Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел), она выявила некоторые особенности развития органов городского самоуправления в целом по Российской империи после введения Городового положения 1870 г. В работах В.А. Народовой рассматривается история подготовки и проведения правительством городской реформы, исследуются взаимоотношения органов городского самоуправления с лл

См.: Будак, И. Г. Буржуазные реформы 60-70-х гг. XIX века в Бессарабии. / И. Г. Будак. -Кишинев, 1961; Мороховец, Е. А. Буржуазные реформы 60-х гг. / Е. А. Мороховец, Н. Ш. Леви. -М„ 1947.

21 См.: Хаиров, А. Д. Ташкентская городская дума, 1877-1917 гг. : дис. . канд. ист. наук / А. Д. Хаиров. - Ташкент, 1948; Озолинь, Д. К. Рижское городское самоуправление и его коммунальная политика в конце XIX - начале XX вв.: дис. . доктора ист. наук / Д. К. Озолииь. -Рига, 1969; Гвснстадзс, 10. Б. Самоуправление грузинских городов (1875-1917 гг.): дис. . канд. ист. наук/Ю. Б. Гвенетадзе. - Тбилиси, 1981.

22См.: Нардова, В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. / В. А. Народова. - J1., 1984; Она же. Городское самоуправление в России после реформ 1870 года. / В. А. Народова // Великие реформы в России (Russia's great reforms) 1856-1874 гг. под ред. Захарова, JI. Г., Эклофа Б., Бушнелла Дж. - М., 1992. губернской администрацией, приводится обширный статистический материал по губернским городам, сведения о доле горожан получивших избирательные права, сословной принадлежности избирателей, гласных, городских голов и т.д.

В 90-е годы XX в. уже современные российские авторы при анализе местного самоуправления в России, активно обратились к работам дореволюционных авторов. Это характерно, например, для книги Н. В. Постового «Местное самоуправление: история, теория, практика» (1995). Вместе с тем следует отдать должное его попытке дать целостную картину формирования и последующей эволюции органов местного самоуправления, начиная от зарождения российской государственности и заканчивая серединой 90-х годов XX века.

В 1992 г. вышел сборник статей под названием «Имперский строй России в региональном измерении (Х1Х-начало XX века)» по материалам межрегионального семинара «Региональные процессы в имперской России», где рассматриваются проблемы местного и центрального управления, особенности правового регулирования взаимоотношений на различных исторических этапах.

Глубокая и содержательная монография группы авторов, вышла в 1995 г. под названием «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». Ценность работы состоит в последовательном применении авторами сравнительно-исторического метода: сопоставляются не только структуры местного самоуправления на различных этапах исторического развития России, но и соответствующие структуры в странах Западной Европы, хронологические рамки работы ограничиваются концом XIX века. В 1996 года появился ряд работ по вопросам земского и городского самоуправления: «Власть и реформы: от самодержавной к советской России», «Земское и городское самоуправление в дореволюционной России». В 2000 г. вышла книга А. Н. Бурова «Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика». Так же, яркие исследования, посвященные городу - работы О. Р. Бурдиной и М. Н. Шмелевой и цикл работ М.Г. Рабинович. В 2000 г. увидели свет работы П. Г. Рындзюнского, посвященные городам, А. Н. Зорина, посвященные быту городского населения. В этих работах рассматриваются разные стороны проблемы местного самоуправления на общероссийском уровне, по-новому оценивается введение Городового положения 1892 г.: применение термина «контрреформа» многими авторами считается неоправданным.

В целом с конца XX века резко увеличилось количество исследований, связанных с проблемой становления, развития и функционирования органов городского самоуправления. Авторами исследовался широкий круг вопросов муниципальной власти во второй половине XIX века: взаимоотношения органов городского самоуправления с центральной властью и губернской администрацией23, история отдельных городов и регионов, деятельность

24 25 26 полиции , налогообложение в городах , благотворительность . Высокий интерес к данной проблеме подтверждается многочисленными исследованиями городского самоуправления во многих регионах России, начиная с Москвы и Санкт-Петербурга, Среднего и Нижнего Поволжья и заканчивая изучением

27 органов городского самоуправления Западной Сибири и Дальнего Востока .

Все эти работы, так или иначе, посвящены городу, рассматривают его с разных сторон и с разной степенью глубины, но на сегодняшний день городское самоуправление остается темой недостаточно изученной и проработанной, что в свою очередь является стимулом для дальнейшей работы в этом направлении.

23 См.: Гончаров, В. Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: историко-правовой анализ: дис. . д-ра юрид. наук / В. Д. Гончаров. - СПб., 2001; Тюрин, В. А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России в конце XIX - начале XX вв.: дис. . канд. ист. наук / В. А. Тюрин. -Самара, 2004.

24 См.: Сысуев, 10. Б. Полиция Симбирской губернии во второй половине XIX века: дис. . канд. ист. наук / Ю. Б. Сысуев. - Саранск, 2002.

25См.: Кравцова, Е. С. Налоги в России в конце XIX - начале XX вв. (на материале Курской губернии): дис. канд. ист. паук / Е. С. Кравцова. - Курск, 2003.

26 См.: Гузснко, Е. С. Благотворительность в системе образования в конце XIX - начале XX вв.: на материалах Казанской, Симбирской и Саратовской губерний: дис. . канд. ист. наук / Е. С. Гузенко. - Саратов, 2002; Коробейников, 10. В. Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления в России в 1864-1917 гг.: дис. канд. ист. наук / Ю. В. Коробейников. - Ставрополь, 2003.

27 См.: Асапов, Р. Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: по материалам Нижнего Новгорода: дис. . канд. юрид. наук / Р. Ф. Асанов. - Н. Новгород, 2004; Бурдина, Г. 10. Городское самоуправление в Среднем Поволжье в пореформенный период: дис. . канд. ист. наук / Г. Ю. Бурдина. - Самара, 1993.

К истории городского самоуправления России обращались и зарубежные ученые. М. Вебер, критически анализируя градообразующие процессы Московской Руси, подчеркивает принципиальное различие между исторической ролью города в Западной Европе и «восточном мире», к которому он относит Россию28. Аналогичной точки зрения придерживаются Б. Самнер, X. Сетон-Ватсон, Р. Пайпс, отрицающие единство городской цивилизации России и Западной Европы29.

Собственно история самоуправления русских городов получила отражение в работах американских авторов. Историки США рассматривают городское самоуправление в России в контексте более широких проблем: отношений

30 общества и власти (Р. Тарстон) ; процессов модернизации русских городов в

11 конце XIX - начале XX вв. (Д. Бровер) ; эволюции сословий и изменения структуры населения пореформенных городов и влияния миграции крестьян в города на деятельность городского самоуправления (Дж. Брэдли) ; политику царского правительства в отношении местного управления в XIX веке .

Французский историк Н. Верт считает, что реформы 60-70 гг. XIX вв. в том числе городская реформа 1870 г., преследовали цель преобразовать политические институты Российской империи в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями34. Однако ограниченный противоречивый характер реформ, в конечном счете, привел к реакции. Поэтому Городовое положение 1892 г. автор считает контрреформой, так как закон ограничил полномочия

28 См.: Вебср, М. Город / М. Вебер. - Пг„ 1923.

29 Sumner, В.Н. Survey of Russia History / B.H Sumner. - London, 1966; Scton-Watson, H. The Russian empire: 1801-1917 / H. Seton-Watson. - Oxford, 1967; Пайпс, P. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. - M., 1993.

0 Thurston, R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914 / R. Thurston. - Oxford, 1987.

31 Brovver, D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900 / D. Brower. -California, 1990.

32 Bradley, J. Muzhik and Muscovite. Urbanization in Late Imperial Russia / J. Bradley. - Berkeley, 1985.

33 Ilanchctt, V. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the Nineteenth Century / V. Hanchett // The City in Russian History / M.F. Hamm. ed. - Kentucky, 1976; Person T.S. Russian Officialdom in Crisis Autocracy and Local Self -Government, 1861-1900 / T. S. Person. - Cambridge, 1989.

34 Верт, IL История Советского государства. 1900-1991. / Пер. с фран. / Н. Верт. -М., 1994. городского самоуправления. Практически полноценное городское самоуправление в Российской империи так и не было создано.

Британский исследователь Дж. Хоскинг в работе «Россия: народ и империя» отмечает слабость городских институтов Российской империи на всем протяжении ее развития35. В связи с этим городская реформа 1870 г. опережала уровень развития городов. Закон 1892 г. сократил социальную базу избирателей и усилил официальный надзор за деятельностью городских дум. Вместе с тем, автор приходит к выводу, что во второй половине XIX - начале XX вв. в России основа для городского самоуправления была заложена, но из-за официальных ограничений действовала не эффективно.

Зарубежные исследователи поставили и разработали ряд проблем, связанных с развитием городского самоуправления: благотворительность, социальная стратификация, реформы городского самоуправления, характер городской цивилизации в России в общероссийском масштабе.

Таким образом, основными направлениями исследования органов городского самоуправления во второй половине XIX века были споры о характере самоуправления и его функциях, анализировались проведенные реформы городского самоуправления с политико-правовой точки зрения. В советский период рассматривались преимущественно сами реформы, а ключевым объектом рассмотрения вопроса о местном самоуправлении были земства. При этом преобладали исследования общероссийского характера. Только на современном этапе развития проблема городского самоуправления стала изучаться на региональном уровне.

Необходимо отметить, что развитие органов городского самоуправления Симбирской губернии как самостоятельная тема не рассматривалась, в большинстве монографий содержится лишь незначительные сведения по данной проблеме, которые были введены в научный оборот В.А. Нардовой, и относятся преимущественно к губернскому центру. Работы А.Н. Зорина носят главным

35См.: Хоскинг, Дж. Россия: народ и империя (1552-1917) / Дж. Хоскинг. - Смоленск, 2000. образом историко-этнографический характер36. Диссертационные исследования городов Среднего Поволжья освещают либо отдельные вопросы, связанные с городским самоуправлением (изучение полиции Симбирской губернии, развития образования, губернской администрации Среднего Поволжья, социальной стратификации городов) , либо затрагивают только губернский центр, при этом Симбирску дается прямо противоположная оценка - в одной части работ он то называется «дворянским городом», а в другой - «купеческим» . Таким образом, остаются неисследованными проблемы органов городского самоуправления, прежде всего, на региональном уровне, вариантов развития муниципальных органов власти, их структуры, хозяйственно-экономической деятельности, особенностей реформирования.

Объектом данного исследования являются органы городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века.

Предметом исследования является процесс становления функционирования и развития органов городского самоуправления, их хозяйственная, социально-культурная деятельность в рамках отдельной губернии и взаимоотношения с органами власти всех уровней нормативно-правовая база их деятельности и организационная структура.

36 См.: Зорин, А. Н. Горожане Среднего Поволжья во второй половине ХУ1-пачале XX века. Историко-этнографический очерк. / А. Н. Зорин. - Казань. 1992; Зорин, А. II. Очерки городского быта дореволюционного Поволжья. / А. Н. Зорин, А. П. Каплуновский. - Ульяновск, 2000.

37 См.: Гончарснко, Л. Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века: социально-экономическое исследование: дис. . д-ра ист. наук / Л. Н. Гопчаренко. - Чебоксары, 1995; Румянцева, II. М. Развитие инфраструктуры Среднего Поволжья в 90-е гг. XIX в.: на материалах деятельности органов местного самоуправления: дис. . канд. ист. наук / Н. М. Румянцева. - Тольятти, 1998; Панина, О. А. Начальное образование в Среднем Поволжье во второй половине XIX века: дис. . канд. ист. наук / О. А. Панина. - Самара, 2000; Тюрин, В. А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России в конце XIX-начале XX вв.: дис. канд. ист. наук / В. А. Тюрин. - Самара, 2004.

38 См.: Бурдина, Г. 10. Городское самоуправление в Среднем Поволжье в пореформенный период: дис. . канд. ист. наук / Г. 10. Бурдина. - Самара, 1993; Гуссва, Н. Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гг.: дис. . канд. ист. наук / Н. Б. Гусева. - Самара, 1996; Романова, О. Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг.: дис. . канд. ист. наук / О. Е. Романова. - Уфа, 2003.

Хронологические рамки исследования охватывают вторую половину XIX - начало XX в. - время развития капитализма в России. Именно в этот период в развитии городского самоуправления произошли значительные изменения: изменился принцип формирования их структуры, отношение к муниципальным властям со стороны центральных органов власти и губернской администрации, стали формироваться начала гражданского общества. Нижняя граница периода (50-е - 60-е гг. XIX в.) позволяет рассмотреть предреформенную ситуацию и выявить положение городов Симбирской губернии накануне городской реформа, причины и последствия ее проведения. Верхняя - определена 1905 г., так как произошедшие в этом году общеполитические события внесли качественные изменения в развитие органов городского самоуправления. Данные временные рамки позволяют проследить всю полноту изменений, преобразований муниципальных органов власти Симбирской губернии, выявить основные причинно-следственные связи и тенденции развития органов городского самоуправления малых и средних городов России.

Территориальные рамки данного исследования охватывают Симбирскую губернию и все города, существовавшие на ее территории во второй половине XIX века, которые существенно отличались друг от друга по уровню социально-культурного и экономического развития. Такой выбор позволит выявить специфику развития органов городского самоуправления в рамках отдельного региона - Симбирской губернии. Исследование на их материале структуры и основных направлений деятельности органов городского самоуправления позволяет определить их универсализм либо поливариантность и получить данные с высокой степенью достоверности.

Источниковой базой диссертации послужил широкий круг опубликованных и неопубликованных источников, выявленных в фондах Государственного архива Ульяновской области, Российского государственного исторического архива. Ряд источников, использованных в работе, впервые введен в научный оборот: это, прежде всего, архивные материалы, относящиеся к деятельности органов городского самоуправления уездных городов Симбирской губернии.

В диссертационном исследовании было использовано несколько групп источников: нормативно-правовые акты, делопроизводственные материалы местных учреждений, материалы периодической печати, справочные и статистические источники, мемуарная литература.

Нормативно-правовые акты представлены законодательными актами, регулирующими функционирование городских учреждений, реализующие и уточняющие реформы городского управления второй половины XIX века. Важнейшими нормативными актами являются Городовые положения 1870 и 1892 гг., сборники нормативных актов, дополняющих и уточняющих статьи Городовых положений, изданных Правительствующим Сенатом и Министерством внутренних дел39.

Другими не менее важными нормативными источниками, характеризующими законотворческую деятельности органов городского самоуправления Симбирской губернии, являются обязательные постановления городских дум, которые имели силу закона в конкретном муниципальном образовании. Как правило, обязательные постановления за несколько лет публиковались отдельными сборниками40. Данная группа источников носит декларативный характер, позволяет получить представления о целях и задачах правового регулирования органов городского самоуправления.

Делопроизводственные материалы местных учреждений (городских дум, канцелярии губернатора, Губернского по городским делам присутствия) достаточно многочисленны, разнообразны и отражают большинство аспектов,

39 См., например: Городовое положение с объяснениями и дополнениями. - СПб., 1873; Городовое положение 1892 г. со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. - СПб., 1910; Сборник распоряжений и постановлений по общественному устройству в городах, с введением в них Городового положения. - СПб., 1878.

40 См., например: Обязательные постановления Симбирской городской думы, изданные за период времени с 3-го мая 1871 г. по 30-е апреля 1908 г. - Симбирск, 1908; Сборник, изданных Симбирской городской думой обязательных для жителей г. Симбирска постановлений за период с 3 мая 1871 г. по 31 июля 1895 г. - Симбирск. 1895; Сборник обязательных постановлений Сызрапской городской думы для местных жителей, утвержденный губернатором. Собрано 1 июля 1909 г. - Сызрань, 1909. связанных с формированием, деятельностью, структурой органов городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века. Данная группа источников представлена документами Российского государственного исторического архива, Государственного архива Ульяновской области.

В диссертации используются документы фонда Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел (Ф.1287) Российского государственного исторического архива, в котором представлены сведения о хозяйственной деятельности органов городского самоуправления: финансовая деятельность, благоустройство, контроль над пожарной безопасностью и санитарным состоянием городов; документы фонда Канцелярии Министерства внутренних дел (Ф.1282), документы фонда Департамента общих дел Министерства внутренних дел (Ф.1284), содержащие ежегодные всеподданнейшие отчеты губернаторов о состоянии губернии, в том числе, о состоянии дел в городах губернии за 1871-1915 гг.; документы фонда Главного управления по делам местного хозяйства (Ф.1288), в котором сосредоточены доклады о деятельности городского управления (устройство городских водопроводов, строительство железных дорог).

Основная масса делопроизводственных источников по проблеме органов городского самоуправления Симбирской губернии выявлена в Государственном Архиве Ульяновской области, в котором были изучены фонды Канцелярии Симбирского губернатора (Ф.76), Симбирского губернского правления (Ф.88), Симбирского губернского по городским делам присутствия (Ф.640), Симбирского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф.84), Симбирской городской управы (Ф.137), Симбирской городской думы (Ф.144), Симбирского губернского статистического комитета (Ф.48), фонды городовых магистратов (ратуш) (Ф.747, 746, 32).

Фонд Канцелярии Симбирского губернатора содержит отчеты и сведения о состоянии Симбирской губернии, в том числе и о состоянии городов, отчеты о работе местных государственных, земских учреждений и учреждений городского самоуправления, дела по надзору за деятельностью земских и городских обществ, начиная с 1821 г. и до 1917г. Именно в этом фонде сохранилась основная масса документов, содержащих сведения о деятельности уездных городских дум и уездных городских управ Симбирской губернии: журналы заседаний и доклады городских дум, ведомости о доходах и расходах городов, переписка с городскими управами об утверждении в должности городских голов, выборах гласных городских дум, содержании полицейских и пожарных частей. В фонде Симбирского губернского правления собраны сведения о взимаемых налогах и податях, отчеты о санитарном состоянии населенных пунктов, о деятельности больниц и аптек за период 1799-1918 гг.

Фонды Симбирского губернского по городским делам присутствия и Симбирского губернского по земским и городским делам присутствия содержат циркуляры Министерства внутренних дел о введении в действие городового положения в городах губернии, дела по контролю над деятельностью органов городского самоуправления, решений и постановлений городских дум жалобы различных лиц на действия городских управ. Ценность данных архивных материалов заключается, прежде всего, в наличие информации о функционировании органов самоуправления уездных городов и внутренних конфликтах, тогда как делопроизводство уездных городов в большинстве своем утеряно, либо деятельность их освещается неравномерно.

Наиболее полно архивными документами представлена деятельность органов городского самоуправления Симбирска. В фонде Симбирской городской управы собран материал о выборах в Симбирскую городскую думу, отчеты Симбирской городской управы за 1871-1918 гг., переписка с губернским правлением, переписка о предоставлении губернатору сведения для всеподданнейших отчетов. Фонд Симбирской городской думы содержит документы, освещающие деятельности городского управления с 1863 г. до введения Городового положения 1870 г.

Сведения о функционировании муниципальных органов власти в 50-х-середине 60-х гг. XIX века находятся в фондах городовых магистратов и представлены журналами заседаний присутствий магистратов (1800-1866 гг.), переписка городскими думами по делам городского управления, хозяйственным, административным и судебным делам.

Использование данных источников позволяет достаточно полно восстановить повседневную хозяйственную деятельность органов городского самоуправления, их социальную структуру, взаимоотношения с губернскими органами власти и земствами.

Следующей важной группой источников является периодическая печать, прежде всего газета «Симбирские губернские ведомости». В этом издании содержатся распоряжения центральных и местных органов власти, постановления городских дум, отчеты городских общественных банков, журналы заседаний городских дум, росписи доходов и расходов органов городского самоуправления, списки избирателей и гласных, избранных в городские думы.

Справочные и статистические источники представлены «Памятными книжками и адрес-календарями лиц, служащих в Симбирской губернии», которые содержат данные о структуре государственных и общественных учреждений, о личном составе чиновников, гласных городских дум. Некоторые из этих изданий содержат очерки истории губернии и отдельных городов. Фонд Симбирского губернского статистического комитета Государственного архива Ульяновской области содержит статистические сведения о сословной структуре населения городов Симбирской губернии, числе зданий в городах, ценах на продовольственные и непродовольственные товары, количестве городских жителей, о заводах и фабриках, расположенных в городской черте и их доходности. Кроме того, данные о численности городского населения и распределении горожан по сословиям были почерпнуты в «Статистических обозрениях Российской империи»41 и материалах Первой всеобщей переписи населения Российской империи 1897 г.

41См., например: Статистическое обозрение Российской империи / Сое. В. де Ливрон. - СПб., 1874; Статистический временник Российской империи. - Сер. III, выпуск 8. Сборник сведений по России за 1883 г. - СПб., 1886; Статистический обзор Симбирской губернии за 1898 г. -Симбирск, 1899.

Мемуарная литература представлена воспоминаниями местных общественных деятелей, гласных городских дум. В «Автобиографии» С. С. Рогозина, гласного Симбирской городской думы, показан характер взаимоотношений гласных городской думы, борьба различных групп внутри Симбирской городской думы, отношение гласных к городскому хозяйству и городским делам42. Воспоминания A.B. Ястребова, который также являлся активным деятелем городского общественного управления, содержат ряд сведений и критических замечаний о взаимоотношениях гласных Симбирской городской думы и их культурном облике43.

Таким образом, источниковая база диссертационного исследования является разнообразной и достаточной для всестороннего освещения поставленной проблемы и достижения намеченной цели. Комплексный подход в исследовании источников, их критический анализ, сравнение и обобщение полученных результатов позволяет достаточно полно раскрыть характер органов городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века и основные направления их деятельности.

Методологической основой диссертационного исследования являются принципы историзма и исторической объективности, системности, всесторонности при рассмотрении исследуемого исторического явления.

Принцип историзма предписывает рассмотрение данного исторического явления в его развитии, конкретно-исторической обусловленности, что позволяет выявить основные закономерности исторических событий, причина, вызвавшие их. Принцип объективности подразумевает всесторонний охват изучаемого явления с целью выявления его сущности, а также установление достоверности используемых исторических источников. Принцип всесторонности изучение предполагает поиск полной и достоверной информации, учет всех сторон явления

42 Государственный архив Ульяновской области (ГАУО). Ф. Р-4157, Оп. 1, Д. 2.

43 Там же. Ф. Р-4061, Оп.1, Д.313.

Принцип системности заключается в выявлении внутренних закономерностей развития органов городского самоуправления.

В работе использованы общенаучные методы сравнительно-исторического анализа, синтеза, систематизации и обобщения, выявления общих и особенных черт событий, явлений, процессов, а также элементы статистической обработки цифровых данных.

Немаловажная роль отводилась также совокупности частных методов исследования: проблемно-хронологическому, сравнительно-историческому, интегративному (восстановительному), статистическому анализу. На основе проблемно-хронологического подхода из общей темы удалось выявить ряд конкретных вопросов, каждый из которых рассматривался в хронологической последовательности. Построение плана диссертации, постановка цели и задач выполнены с использованием данного метода

Научная новизна работы заключается в комплексном рассмотрении органов городского самоуправления в рамках конкретного административно территориального образования - Симбирской губернии во второй половине XIX века. Изучен широкий круг проблем, ранее не являвшихся предметом специального исследования, а именно: особенности функционирования муниципальных органов уездных городов, их эволюция на протяжении 1850-1900 гг. с учетом всех проводимых в данный период реформ и проблемами, связанными с их проведением на региональном уровне.

Впервые предпринято подробное изучение бюджетной политики городов Симбирской губернии, их хозяйственной, социальной и культурной деятельности, выявлены приоритетные направления в деятельности органов городского самоуправления.

В научный оборот вводятся неопубликованные архивные материалы, не являвшиеся ранее достоянием исторической науки. Это, прежде всего делопроизводственные документы уездных городов Симбирской губернии Выявляются и исследуются региональные особенности органов городской самоуправления региона в целом, так и специфика каждого городского образования в рамках губернии.

Практическая значимость. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке проблемы городского самоуправления Российской империи во второй половине XIX века, для подготовки обобщающих трудов, лекционных курсов, учебных пособий по отечественной истории и в краеведении.

На защиту выносятся следующие основные положения:

- Проведение реформ органов городского самоуправления 1870 и 1892 гг. активизировало хозяйственно-экономическую деятельность городов Симбирской губернии, что оказало положительное влияние на развитие народного образования, здравоохранения, общественного призрения и благотворительности.

- Финансовое состояние органов городского самоуправления Симбирской губернии находилось в сильной зависимости от состояния аграрного сектора и ярмарочной торговли. Аграрные кризисы и упадок ярмарочной торговли приводили к существенному снижению сумм, поступающих в бюджеты городов.

- Государственная власть неоднократно пыталась преодолеть наиболее очевидные недостатки в функционировании органов городского самоуправления, но, не смотря на усиление контроля со стороны губернского правления, муниципальные власти совершали различные нарушения, а проблемы в их деятельности сохранялись.

- Социальный состав органов городского самоуправления Симбирской губернии был преимущественно мещанским. Проведение реформ городского самоуправления 1870 и 1892 гг. практически не отразилось сословную структуру муниципальных властей. Несоответствие сословного статуса и характера экономической деятельности снижает значение выяснение сословного статуса, как гласных городских дум, так и членов избирательны? собраний.

- В составе городских дум сложился определенный круг лиц (ядро), принимавший постоянное активное участие в деятельности органов городского самоуправления. Даже после реформирования органов городского самоуправления на основе Городового положения 1892 г. основное ядро гласных городских дум по-прежнему сохранялось.

- Взаимоотношения земств и органов городского самоуправления отличались противоречивостью. С одной стороны - совместная деятельность по выполнению возложенных на эти общественные учреждения обязанностей, а с другой стороны - отсутствие четкого разграничения полномочий и злоупотребления со стороны выборных должностных лиц.

- Введению Городового положения 1892 г. можно дать неоднозначную оценку. С точки зрения изменения правовой основы функционирования органов городского самоуправления введение этого нормативного акта можно назвать контрреформой, так как он вызвал целый ряд ограничений их деятельности. Но, несмотря на эти ограничения, введение Городового положения 1892 г. не привело к сужению реальных прав горожан: нормативно-правовая база городского самоуправления приводилась в соответствие с ситуацией, которая в действительности сложилась на местах.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования прошли обсуждение на областных научных конференциях «История и современность Симбирского-Ульяновского края в 2004 - 2006 гг. и научно-практической конференции, посвященной 10-летию Законодательного собрания Ульяновской области. Основные положения, результаты и выводы исследования были изложены автором в 6 научных статьях.

Структура диссертации определена основными проблемными направлениями выбранной темы, исследование состоит из введения, трех глав, заключения. В первой главе рассматриваются организация, комплектование г функции органов городского самоуправления, правительственная политикг Российской империи по отношению к органам городского самоуправления в( второй половине XIX века, характер избирательного права и основные проблемь

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Ерохина, Елена Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

При исследовании органов городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX века, была рассмотрена правительственная политика в отношении органов городского самоуправления, структура муниципальных органов власти, их функции и социальный состав, характер избирательного законодательства, взаимоотношения городских властей с губернской администрацией и земствами и основные направления деятельности.

На протяжении 50-х - 60-х гг. XIX века управление в городах осуществлялось губернским правлением, подчиненными ему палатами, полицмейстерами, подчиненными непосредственно губернатору. Эти органы управления сочетались с элементами сословного самоуправления: сословными собраниями городского общества, которые исполняли роль распорядительного органа, и городскими думами, ведавшими текущими общественными делами. При этом органы городского самоуправления и в административном и в финансовом плане были отделены от государственных, однако их деятельность осуществлялась под контролем губернаторов и Министерства внутренних дел.

До введения Городового положения 1870 г. губернское правление не только осуществляло контроль над деятельностью органов городского самоуправления, напрямую вмешивалось в хозяйственные внутригородские дела, в обход муниципальных властей, а городским думам оставалось только выполнять предписания. Но даже при возможности губернатора контролировать все сферы деятельности городских дум, реальных рычагов влияния на городские власти у него не было.

Введение Городового положения 1870 г. несколько изменило ситуацию: органы городского самоуправления получили хозяйственную самостоятельность, но при этом был создан дополнительный контрольный орган - Симбирское губернское по городским делам присутствие. В ведении губернаторов осталось утверждение наиболее важных постановлений городских дум и обязательных постановлений, контроль над законностью действий органов городского самоуправления.

Симбирское губернское по городским делам присутствие следило за законностью действий органов городского самоуправления и в случае обнаружения нарушений рекомендовало те или иные действия городским властям или отменяло незаконное решение. Однако присутствие являлось не только контролирующей инстанцией, но и средством защиты интересов, как самих органов городского самоуправления, так и горожан. В случае необходимости присутствие давало органам городского самоуправления толкование отдельных нормативных актов, рекомендовало варианты решения вопросов, возникающих при реализации законодательных актов.

В ходе разработки Городового положения 1870 г. произошел отказ от строгой правительственной опеки, реформа строилась на принципе доверия общественным учреждениям в хозяйственных местных делах. После введения Городового положения 1870 г. органы муниципальной власти в пределах своей компетенции стали действовать самостоятельно. Основная же обязанность губернаторов стала заключаться в том, чтобы не допустить нарушений действующего законодательства и выхода за рамки установленной компетенции органами городского самоуправления. На органы городского самоуправления были возложены обременительные для центральной власти хозяйственные функции. Муниципальные органы не были наделены функциями принудительной власти и не могли самостоятельно проводить свои решения в действие без содействия со стороны правительственных органов.

Подготовка городской реформы продолжалась несколько лет, при ее разработке учитывались мнения губернской администрации, городских властей и реальная ситуация, сложившаяся в городах Российской империи в 50-х - 60-х гг. XIX века, а правительственная власть в вопросе реформирования органов городского самоуправления опиралась и на общественные силы, и на бюрократический механизм.

Однако с середины 70-х годов XIX века отношение правительственной власти к органам самоуправления начинает меняться: принимается ряд нормативных актов, которые были направлены на ограничение самостоятельности муниципальных властей и расширение полномочий губернаторов. Смена внутриполитического курса привела к признанию необходимости проведения очередной серии реформ. Правительственная власть обосновывала проведение новой реформы городского самоуправления необходимостью исправить недостатки в структуре и деятельности городских учреждений, созданных на основе Городового положения 1870 г., согласовать порядок их действия с началами, введенными в 1890 г. в деятельность земских учреждений, изменить состав гласных за счет привлечения представителей дворянства и установлением более жесткого контроля за деятельностью городских дум.

В целом изменения, произошедшие в городском общественном управлении в связи с введением Городового положения 1892 г., были определены правительственной политикой в отношении органов муниципальной власти за все предшествующее время. Городская реформа 1892г. явилась следствием изменения внутриполитического курса. Введение Городового положения 1892 г. стало логическим итогом свертывания либерального курса.

Реформирование системы городского самоуправления проводилось по двум основным направлениям: ограничение избирательного права и расширение контрольно-надзорных функций государственных органов над деятельностью городского самоуправления. Таким образом, с точки зрения изменения правовой основы функционирования органов городского самоуправления введение Городового положения 1892 г. можно назвать контрреформой, так как оно вызвало целый ряд новых ограничений в их деятельности.

Введение Городового положения 1892 г. привело к усилению контроля правительственной власти за действиями органов городского самоуправления, расширению прав и полномочий администрации в отношении социального состава исполнительных муниципальных органов, и преобразованию системы городских общественных выборов. Губернская администрация могла также предоставлять городскому обществу и думе различные предложения. Необходимо отметить, что даже в 70-х - 80-х гг. XIX века любые попытки городских властей высказать свою позицию по тем или иным вопросам пресекались губернатором и губернским по городским делам присутствием. Городские думы (особенно уездных городов) могли выражать мнения отличные от мнения губернских властей, но каких бы то ни было серьезных разногласий, противоречий и конфликтных ситуаций между ними не возникало, в крайнем случае, органам городского самоуправления указывали, что тот или иной вопрос не входит в их компетенцию.

Органы городского общественного управления постоянно взаимодействовали с центральными государственными учреждениями, прежде всего с губернским по городским делам присутствием, губернским правлением, Министерством внутренних дел, Сенатом, военным ведомством.

Министерство внутренних дел периодически собирало статистические сведения о состоянии городского хозяйства и развитии общественного призрения, направляло для обсуждения проекты изменений в системе городского хозяйства, циркуляры и рекомендации, которые служили основой для издания обязательных постановлений органов городского самоуправления.

С другой стороны городские думы достаточно часто напрямую ходатайствовали о правительственных кредитах, строительстве железных дорог, об открытии учебных заведений, учреждении стипендий, создании благотворительных организации. Органы городского самоуправления охотно и активно откликались на все события, так или иначе связанные с императорской фамилией: от посещения ими городов губернии, коронаций, юбилеев, трагических событий, до заключения важнейших международных союзов.

Городские думы напрямую взаимодействовали с духовным и военным ведомствами, министерствами путей сообщений и просвещения, но в основном это взаимодействие сводилось к решению хозяйственных вопросов. Конфликты между муниципальными органами власти и этими учреждениями были редким явлением и решались с привлечением губернской администрации в губернском по городским делам присутствии.

При реформировании органов городского самоуправления в 1892 г. изменился их общественно-политический и правовой статус: с этого времени муниципальные органы власти приобрели статус правительственных учреждений, а городские головы и члены городских управ - государственных чиновников.

В результате введения Городового положения 1892 г. количество гласных в составе городских дум значительно сократилась. В небольших городских поселениях Симбирской губернии вводилось упрощенное общественное управление. Вместо городской думы учреждалось собрание городских уполномоченных. Упрощенное городское управление было введено в городах Ардатов, Курмыш и Алатырский посад, оно действовало на основе «Инструкции по организации городских упрощенных управлений», утвержденной 30 мая 1893г.

Социальный состав органов городского самоуправления в уездных городах был преимущественно мещанским. Введение Городового положения 1870 г. незначительно повлияло на состав муниципальных властей в отношении их сословной принадлежности. Основную массу гласных городских дум и управ составляли купцы и мещане, причем в некоторых городах Симбирской губернии преобладало именно мещанство.

Купечество составляло основную массу гласных только в двух уездных городах Карсуне и Сызрани, но даже здесь не обладало абсолютным большинством. В трех городах сложилось примерное равновесие купцов и мещан (Сенгилей, Ардатов, Буинск), а в остальных большинство гласных было представлено мещанским сословием. Лиц, имевших отношение к дворянскому сословию, в составе уездных органов городского самоуправления было весьма незначительное число, но и они принадлежали в большинстве случаев к низшим чинам гражданской службы. В губернском центре - Симбирске - купечество составляло около половины от числа всех гласных, являлось наиболее многочисленной группой в городской думе, но при этом не обладало абсолютным большинством. В отличие от уездных городов в Симбирской городской думе представителей мещан среди гласных было весьма незначительное число.

В составе городских дум сложился определенный круг лиц (ядро), принимавший постоянное активное участие в деятельности органов городского самоуправления. Он был представлен как купцами, так и лицами, имеющими гражданские чины. Эти лица входили в состав городских дум разных созывов. Некоторые из них принимали участие в деятельности органов городского самоуправления, начиная с конца 60-х гг. XIX века и до начала XX века. Даже после реформирования органов городского самоуправления на основе Городового положения 1892 г. основное ядро гласных городских дум по-прежнему сохранялось. Кроме того, невозможно напрямую отождествить купцов с лицами, получившими избирательные права на основе владения торговыми документами. С другой стороны представители некупеческих сословий (в том числе дворяне и чиновники) могли заниматься предпринимательской деятельностью. Особенно очевидно несоответствие сословного статуса и характера экономической деятельности стало к концу XIX века. Четвертая часть всех мещан, внесенных в список избирателей Симбирска на 1896 г., занималась предпринимательской деятельностью, а из числа лиц, относившихся к купеческому сословию, многие избирательные права получили только на основе владения недвижимым имуществом. Более того, многие выходцы из купеческих семей прекращали заниматься торгово-промышленной деятельностью и выходили из сословия купцов. Это явление в действительности снижает значение выяснения сословного статуса, как гласных городских дум, так и членов избирательных собраний. Представители торгово-промышленных кругов вкладывали накопленный капитал в недвижимое имущество городов и тем самым являлись крупнейшими домовладельцами и составляли основной контингент избирателей. В целом введение Городового положения 1892 г. не оказало существенного влияния ни на сословную принадлежность гласных городских дум, ни на состав органов городского самоуправления.

Реформы городского самоуправления способствовали зарождению и развитию демократических начал в административно-хозяйственной жизни российских городов и нанесли серьезный удар по сословным институтам: отняли у городского сословия политический смысл поддерживать свои сословно -профессиональные общества, сыграли важную роль в развитии социальной структуры российского общества и стали залогом формирования гражданского общества.

Несмотря на существенное сокращение числа избирателей, реформу органов городского самоуправления 1892 г. трудно назвать «контрреформой», так как на практике (как до 1892 г., так и после) избирательным правом пользовалась незначительное число цензовых горожан. Состав городских дум практически не изменился, основное ядро гласных, участвовавших в деятельности городских дум разных созывов, сохранялось и после введения Городового положения 1892 г. Можно сказать, что в области избирательного права законодательство сближалось с реальной ситуацией, сложившейся на местах.

Основные проблемы в развитии взаимоотношений земских и городских органов самоуправления выражалась, прежде всего, в наличие конфликтных ситуаций по вопросам налогообложения, финансирования образования, здравоохранения, расширении и поддержании в исправном состоянии дорожных сооружений, находившихся в черте городов. С другой стороны, муниципальные органы власти уплачивали значительные суммы земского сбора, размеры которого неуклонно возрастали. При этом земские учреждения, на которые формально было возложено попечение о хозяйственных нуждах городов, практически не выделяли средств на покрытие городских нужд.

Отсутствие четкого разграничения компетенции между органами городского самоуправления во многом была обусловлено наличием ряда существенных пробелов в законодательстве. Необходимо сказать, что, несмотря на конфликты, возникающие между органами городского самоуправления и земствами, отношения между этими учреждениями были гораздо сложнее и, несомненно, отражали противостояние различных групп внутри самих органов местного самоуправления. Сложность ситуации заключалась в том, что в выборах гласных в земское собрание от города и в выборах гласных в городскую думу, а в дальнейшем и в деятельности этих органов местного самоуправления участвовали практически одни и те же лица.

Еще до введения Городового положения 1870 г. в деятельности муниципальных властей обозначился ряд нарушений, которые продолжали, несмотря на все усилия губернской администрации повторяться, на протяжении всей второй половины XIX века. Нарушения в деятельности органов городского самоуправления были связаны с финансовой сферой, злоупотреблениями отдельных должностных лиц, составлением городских бюджетов, управлением муниципальным имуществом, внутренним распорядком деятельности органов городского самоуправления, накоплением большого количества дел и замедлением их рассмотрения.

Деятельность муниципальных властей затрагивала хозяйственные интересы различных социальных групп городского населения. Органам городского самоуправления достаточно часто приходилось сталкиваться с недовольством населения городов, а ошибки отдельных лиц, занимавших должности по городскому общественному управлению могли приводить к увеличению налоговых сборов. Но нарушения были не только со стороны муниципальных органов власти, население само не выполняло обязательных постановлений городских дум, а реальной возможности контроля за их осуществлением органы городского самоуправления не имели.

Еще одна проблема в деятельности органов городского самоуправления была связана с частыми отказами гласных выполнять свои обязанности, или с их выбытием из состава городских дум по иным причинам. Эта проблема существовала и до введения Городового положения 1870 г. и была связана с тем, что служба на городских выборных должностях в 50-х - 60-х гг. XIX века была не престижна и обременительна.

Наличие нескольких противоборствующих групп внутри органов городского самоуправления - одно из тех явлений, которые затрудняли деятельность муниципальных властей. Их появление отражало групповые интересы, связанные с личной хозяйственно-экономической деятельностью гласных и их социальным положением в городе.

Другой не менее важной проблемой городского самоуправления была низкая грамотность городского населения. Общий низкий уровень грамотности был характерен для органов муниципального самоуправления и до реформ второй половины XIX века. Эта проблема оставалась актуальной на протяжении всего исследуемого периода. Возможно, невысокий уровень образования городского населения стал одной из причин нежелания населения участвовать в городском самоуправлении. После проведения городской реформы 1870 г. к уже существующим проблемам в деятельности органов городского самоуправления добавились новые - имущественные споры между городами.

При рассмотрении хозяйственно-экономической деятельности органов городского самоуправления можно сделать вывод, что основные источники доходов городов и направления деятельности муниципальных властей определялись постепенно, а Городовое положение 1870 г. свело воедино нормативные акта, регулирующие формирование городского бюджета, расходование бюджетных средств. Городская реформа 1870 г. не являлась абсолютно новым и чуждым явлением для российских городов: практически все обязанности городов в хозяйственно-экономической сфере, возложенные Городовым положением на органы муниципальной власти, существовали и ранее. Главным нововведением было то, что городские думы стали самостоятельными в распоряжении городским имуществом и использовании финансовых средств города.

Важнейшей стороной хозяйственно-экономической деятельности органов городского самоуправления во второй половине XIX века является проблема формирования городских бюджетов, источниками доходов, основными направлениями расходования городских средств и сбалансированность городских бюджетов. Аграрный характер городов ставил их в зависимость от сельскохозяйственного цикла, периодических неурожаев и цен на зерно. При рассмотрении динамики изменения городских бюджетов можно установить зависимость финансов муниципальных образований Симбирской губернии от состояния аграрного сектора, а в городах, где существовали крупные ярмарки, муниципальные бюджеты зависели также и от их деятельности. С упадком ярмарочной торговли в конце 80-х гг. XIX века и неурожаями сельскохозяйственной продукции связано снижение городских доходов в начале 90-х гг.

В силу того, что в городах Симбирской губернии основную сферу деятельности составляло земледелие, главным источником доходов стал сбор арендной платы за использование городской земли под сельскохозяйственные нужды. Значительная доля финансовых средств шла на содержание личного состава городской управы и канцелярские расходы. В Симбирске и других городах губернии до введения Городового положения 1870 г. казна расходовала не значительную сумму на содержание органов муниципального управления: дума была полностью подчинена губернскому управлению, которое назначало секретаря, бухгалтера и весь штат канцелярии. С введением в действие Городового положения 1870 г., содержание личного состава городской управы стало одной из самых крупных статей городских расходов.

Содержание городской полиции и пожарной команды также являлась тяжелым бременем, особенно для небольших уездных городов, численность населения которых бала незначительной и городские доходы не превышали 15-20 тысяч рублей. Не смотря на не многочисленность штата полицейских и пожарных служителей в этих уездных городах, на их содержание уходило более 20% городского бюджета.

Введение Городового положения 1870 г. активизировало деятельность органов городского самоуправления Симбирской губернии по благоустройству городов. Финансирование городского благоустройства происходило по остаточному принципу, но, не смотря на это, органам городского самоуправления удалось значительно изменить облик городов: строились новые здания, открывались городские предприятия, развивалась водопроводная сеть.

На развитие ситуации в отношении народного образования также большое влияние оказали реформы в сфере городского самоуправления: введение Городового положение 1870 г. Именно с преобразованием городского управления затраты городов в этой сфере начали резко возрастать. Средства, выделяемые на народное образование, расходовались не только на постройку и содержание учебных заведений, библиотек, но и на выплату разнообразных стипендий.

Кроме постоянных затрат городов на благотворительность, городские думы расходовали значительные средства в случае исключительных событий. Например, пожертвования городов в пользу раненых в русско-турецкой войне 1877-1878 гг., выделение средств пострадавшим во время крупных городских пожаров. Таким образом, расходы на медицину и благотворительность составляли значительную долю городских бюджетов. А призрение в городах Симбирской губернии осуществлялось через сеть богаделен, организации общественных работ, создание домов трудолюбия, выдача пособий нуждающимся, как правило, из пожертвованных средств.

Таким образом, во второй половине XIX века произошли значительные изменения в хозяйственных полномочиях, компетенции и направлениях деятельности органов городского самоуправления Симбирской губернии. Муниципальные власти в пределах своей компетенции действовали самостоятельно, и это позволило им решить ряд важнейших городских проблем. Реформы органов городского самоуправления данного периода привели к значительным изменениям в структуре, функциях муниципальных властей. Их взаимоотношения с органами власти различных уровней были достаточно сложными и неоднозначными по своему характеру. Кроме того, в рамках одного региона (Симбирской губернии) можно наблюдать различные варианты развития органов городского самоуправления, связанные как с неравномерностью развития самих городов, разнообразием структуры муниципальных органов власти, так и с различными приоритетами в их деятельности.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Ерохина, Елена Александровна, 2006 год

1. Источники 1. Архивные документы

2. Российский государственный исторический архив (РГИА):

3. Ф.1282 Канцелярия Министерства внутренних дел. Оп. 2. д. 15.

4. Ф.1284. Департамент общих дел Министерства внутренних дел. Оп.2. д. 2670,2989; Оп. 67. д. 285, 525.

5. Ф.1287. Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел. Оп. 11. д.220; Оп.15. д. 1717; Оп. 30. д.1923, 2124; Оп. 33. д. 1340; Оп. 38. д. 1168, 1223,1273, 1339, 1521, 1563, 1641,2145, 2156,2496, 2497; Оп. 46 д. 833.

6. Ф.1288. Главное управления по делам местного хозяйства. Оп. 1. д.2,5.

7. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО):

8. Ф.48. Симбирский губернский статистический комитет. Оп. 1. д. 2, 4, 38, 47, 78,97,107, 135.

9. Ф.84. Симбирское губернское по земским и городским делам присутствие. Оп. 1. д. 13,17, 18, 23, 24,25,26, 27,28, 30, 38, 39,40, 43, 85.

10. Ф.88. Симбирское губернское правление. Оп. 5. д. 27, 28, 56.

11. Ф.144. Симбирская городская дума. Оп. 1. д. 3, 10, 27, 56, 60, 65, 66, 71, 72, 74, 81, 89, 112, 115, 121, 123, 127, 128, 153, 157, 158, 162, 167, 171, 182, 192, 199, 206, 207, 221,235; Оп.2. д. 4, 5, 16, 18, 19,23,24,28,37,71.

12. Ф. 640. Симбирское губернское по городским делам присутствие. Оп. 1. д. 1,2, 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14,20,22,24,25,26,27, 28, 29, 30, 31.2. Нормативно-правовые акты:

13. Городовое положение 1892 г. со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1910. - 612 с.

14. Высочайше утвержденное 16-го июня 1870 года Городовое положение. 2-е изд.-СПб., 1873.-71 с.

15. Обязательные постановления Симбирской городской думы, изданные за период времени с 3-го мая 1871 г. по 30-е апреля 1908 г. Симбирск, 1908.

16. Обязательные постановления Симбирской городской думы, изданные за период времени с 3-го мая 1871 г. по 30-е апреля 1908 г. Симбирск, 1908. -90 с.

17. Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. - Том ХЬУ. -Отделение 1-е.-СПб, 1874.

18. Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. - Том XII. -Отделение 1-е.-СПб, 1895.

19. Разъяснение, сделанное МВД относительно некоторых статей Городового положения 11 июня 1892г.-СПб, 1894.

20. Реформы Александра II / Сое. Т. Е. Новицкая, О. И. Чистяков. М, Юридическая литература, 1998. - 464 с.

21. Российское законодательство Х-ХХ веков : В 9-ти т. / Под общ. ред. О. И. Чистякова. М.: Юрид. лит, 1985.

22. Ю.Сборник распоряжений и постановлений по общественному устройству в городах, с введением в них Городового положения. СПб, 1878.

23. Сборник, изданных Симбирской городской думой обязательных для жителей г. Симбирска постановлений за период с 3 мая 1871 г. по 31 июля 1895 г. -Симбирск, 1895.

24. Сборник, изданных Симбирской городской думой обязательных для жителей г. Симбирска постановлений за период с 3 мая 1871 г. по 31 июля 1895 г. -Симбирск, 1895.

25. Обязательное постановление о взимании сборов с собак в пользу города Симбирска и об истреблении бесхозных собак. Издано городской думой 28 мая 1908 г.-Симбирск, 1908.

26. Сборник обязательных постановлений Сызранской городской думы для местных жителей, утвержденный губернатором. Собрано 1 июля 1909 г. -Сызрань, 1909.

27. Сборники документов и материалов:

28. Адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии. Симбирск, 1875.

29. Благотворительные и другие общества // Календарь Симбирской губернии на1878 г.-Симбирск, 1878.

30. Водопровод в Симбирске. Симбирский сборник. T.II, отд. II. Симбирск, 1870.

31. Город Симбирск по двум переписям недвижимых имуществ к 1900-1901 гг. земской и 1909 г. городской. - Симбирск, 1911, 8,11, 350 с.

32. Доклад Симбирской городской управы Симбирской городской думе по вопросу об организации санитарной комиссии // Журнал Симбирской городской думы. Симбирск, 1901, №13.

33. Доклады и отчеты Симбирского общества взаимного кредита за 1874 год. -Симбирск, 1875.

34. Доклады Симбирской губернской управы. 1866-1867 гг. Симбирск, 1868.

35. Журнал Симбирской губернской оценочной комиссии с приложением 1895 г. -Симбирск, 1896.

36. Заметки симбирского губернатора при объезде им всех уездов Симбирской губернии в июле, августе и сентябре месяце 1893 г. Симбирск, 1894.

37. Календарь Симбирской губернии на 1880 г. Симбирск, 1880.

38. Краткий обзор деятельности Симбирской Городской Думы за 1909-1913 гг. -Симбирск, 1913.

39. Липинский, А. О. Материалы для географии и статистики России. Симбирская губерния. 4.1. / А. О. Липинский. СПб, 1868.

40. Обзор Симбирской губернии за 1897, 1898, 1902 гг. Симбирск, 1897-1902. ЗЬОтчеты симбирского местного управления о состоящих при нем комитетах за 1878-1879 гг. - Симбирск, типография В. Черникова, 1881.- 152 с.

41. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1860 год. Симбирск, 1860.

42. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1861 год. Симбирск, 1861.

43. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на 1862-1863 гг. Симбирск, 1863.

44. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на 1864 год. Симбирск, 1864.

45. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1868 год. Симбирск, 1868

46. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1869 год. Симбирск, 1869.

47. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на 1877 год. Симбирск, 1877.

48. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1879 год. Симбирск, 1879.

49. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1880 год. Симбирск, 1880.

50. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на1881 год. Симбирск, 1881.

51. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на 1889 год. Симбирск, 1889.

52. Памятная книжка и адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии на 1901 год. Симбирск, 1901.