Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Ежевский, Дмитрий Олегович

• Ежевский, Дмитрий Олегович
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ежевский, Дмитрий Олегович

Введение

Содержание

Глава 1. Англосаксонская модель местного самоуправления: теория и современное состояние

§ 1 Теоретические и правовые основы англосаксонской модели местного самоуправления.

§2 Современная муниципальная система Великобритании.

Глава 2. Анализ реформ местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начале XXI века

§1 Изменение роли и функций органов местного самоуправления.

§2 Роль и значение иных органов власти в системе местного самоуправления Великобритании.

§3 Реформирование городской системы самоуправления на примере Большого Лондона.

§4 Муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии»

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что современная жизнь поставила перед юридической наукой и практикой ряд конкретных задач, связанных с необходимостью исследования передового опыта функционирования муниципальных институтов зарубежных стран.

За последнее время изучению местного самоуправления в различных отраслях юридической науки уделяется пристальное внимание. Интерес к институту местного самоуправления вызван не только оказываемым им влиянием на развитие демократических и правовых реформ, но и признанием его основополагающей роли в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества. Из вопросов, ранее считавшимися второстепенными - как в рамках конституционного и муниципального права, так и с точки зрения организации политико-управленческой системы в целом -организация местной власти переходит в разряд ключевых и наиболее перспективных для развития публичной сферы. Проблематика развития местного самоуправления является одной из наиболее сложных и дискуссионных в современной юридической науке.

Особенности организации и развития местного самоуправления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (далее — Великобритании) становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в свете перспектив сближения Российской Федерации с Европейским сообществом.

В условиях начавшихся в начале 1990-х гг. процессов демократизации политического режима в Российской Федерации стала очевидной необходимость реформы местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления.

За последние десятилетия процесс изменения функций управления делами общества актуализировал проблему создания самостоятельной системы самоуправления, чему, в частности, способствовало вступление России в Совет Европы и, как следствие этого, - взятие на себя обязательств по уменьшению влияния государства на органы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления в Великобритании всегда была предметом пристального изучения ученых-правоведов, полагающих, что именно в этой стране оно получило наибольшее значение и развитие.

За последние десятилетия в Великобритании произошли крупные преобразования в области государственного устройства, особенно в системе органов публичной власти. Важное место среди них занимает реорганизация власти на местах, которая была связана с необходимостью адаптации к меняющимся условиям и потребностям современного мира, а также провозглашением новой политики государственного управления.

Развитие социально-политических процессов в Великобритании на рубеже веков требует нового подхода и переосмысления самих государственно-правовых реалий, свидетельствующих о появлении в государстве ранее не свойственных ему тенденций развития политических систем и важнейших элементов государственного механизма. Углубленное сравнительно-правовое исследование таких тенденций представляется крайне актуальным и необходимым, о чем свидетельствует, в частности, существенная перестройка местного самоуправления в Великобритании.

В 90-х годах XX века в этой стране осуществлялись крупномасштабные реформы местного самоуправления, в результате которых сложилась его новая структура и были заложены новые тенденции дальнейшего развития одного из важнейших институтов публичной власти.

Указанные обстоятельства предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления в Великобритании за последние десятилетия. С учетом весьма схожих процессов в современной России и странах-членах СНГ, представляется весьма актуальным и востребованным научное осмысление муниципальных реформ в Великобритании.

В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития института местного самоуправления в Великобритании. Диссертационное исследование позволяет глубже понять специфику становления и дальнейшего развития института местного самоуправления в Российской Федерации, а также определить проблемы, стоящие перед его совершенствованием.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования в настоящее время не является исчерпывающей.

Организация местного самоуправления в Великобритании достаточно подробно исследована в отечественной науке. Наиболее существенный вклад в исследование британской системы местного самоуправления в XX веке внес Г.В. Барабашев. Весьма значимыми, но немногочисленными исследованиями местного самоуправления в Великобритании второй половины XX столетия являются работы В.А. Баранчикова, В.Б. Евдокимова, Я.Ю. Старцева, С.И. Коданевой и ряда других отечественных государствоведов.

Однако подавляющее большинство работ, посвященных организации и деятельности местных органов власти Великобритании в отечественной науке конституционного и муниципального права относится к периоду до реформ 1990-х гг. Конституционно-правовых исследований, касающихся эволюции института местного управления и самоуправления в Великобритании в период после реформ 1990-х - начала 2000-х гг. крайне мало, к тому же, как показывает исследование, большинство из них представляют собой отдельные публикации, которые носят в основном обобщенный или фрагментарный характер.

По мнению диссертанта, в литературе соответствующей направленности с научной точки зрения не рассматривается специфика реформирования местного самоуправления Великобритании в период последних двух десятилетий, а также последствия этих преобразований и состояние британской муниципальной системы на современном этапе. В силу изложенных обстоятельств настоящее диссертационное исследование в определенной мере восполняет появившийся пробел новейшей практики реорганизации и деятельности местного самоуправления и будет способствовать лучшему пониманию перспектив и направлений развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются регулируемые законодательством специфические общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования являются специфические аспекты реформирования местного самоуправления в Великобритании, связанные с формированием, развитием и функционированием местных органов власти в Соединенном Королевстве в ходе радикальных преобразований государственного управления и местного самоуправления конца XX - начала XXI столетия.

В работе вводится временное ограничение предметной области: исследование охватывает реформы периода с 1979 года до настоящего времени.

Цель и задачи исследования предопределены степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования реформ муниципальной системы Великобритании конца XX - начала XXI столетия, связанных с необходимостью адаптации механизма государственного управления к меняющимся условиям и потребностям современного мира, а также выявление и изучение специфики функционирования местных органов власти и их взаимодействия в современных условиях.

Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности своей работы и в связи с этим для достижения поставленной цели формирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:

- раскрыть основные методологические проблемы понятия местного управления и местного самоуправления, деконцентрации, децентрализации и деволюции, акцентировав внимание на их правовых аспектах;

- исследовать направления реформирования местного самоуправления и регионального управления в Великобритании за современный период и рассмотреть их специфику;

- проанализировать основные положения новейшего законодательства Великобритании о местном самоуправлении и выявить возможные пути развития российской правовой базы в соответствующей сфере публичных правоотношений;

- определить и проанализировать роль и значение иных (полуавтономных) органов местного управления в системе местного самоуправления страны;

- критически исследовать модернизированную в ходе муниципальных реформ структуру местного самоуправления в Великобритании на современном этапе и выявить пути возможного совершенствования российской муниципальной системы;

- выявить и проанализировать специфику преобразования и функционирования системы городского самоуправления;

- провести анализ последствий публично-правового характера реформирования системы местного самоуправления;

- исследовать трансформацию роли и функций местных органов власти, происходящую в ходе рассматриваемых преобразований, а также критически и всесторонне проанализировать изменение способа исполнения органами местного самоуправления своих непосредственных функций;

- определить место муниципальной полиции в системе органов государственной власти и местного самоуправления и проанализировать ее взаимоотношения с муниципалитетами, а также проследить за изменением основ полицейской деятельности и рассмотреть возможность использования позитивного зарубежного опыта в России.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общие концепции развития государства и права, которые используются в российской и зарубежной юридической науке.

В работе использовалась вся совокупность методов научного исследования поставленных проблем. Широко использовались как общенаучные, так и специальные методы.

Диссертация базируется на ряде специальных методов исследования: логическом, сравнительно-правовом, сравнительно-историческом, структурно-функциональном, системном и формально-догматическом методе исследования. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности, чему также способствовала источниковедческая база исследования, включающая в себя широкий теоретический, нормативно-правовой и иной юридический материал на русском и иностранном языках.

Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права, а также значительное количество нормативно-правовых актов на иностранном языке.

В диссертационном исследовании трудно переоценить значение научных работ известных отечественных ученых-государствоведов, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Еремян, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, С.И. Коданева, Е.М. Колюшин, A.M. Кононов, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, A.M. Лимонов, С.С. Маилян, В.В. Маклаков, В.П. Малахов, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, В.И. Червонюк, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Л.Т. Чихладзе, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, Я.В. Якимович и других авторов.

При подготовке работы использованы результаты исследований таких зарубежных авторов, как: Ч. Адриан, X. Алдерфер, X. Аткинсон, П. Ашлей, Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Вилсон, С. Вилхигс, К. Гейм, Р. Гнейст, М. Голдсмит, Д. Голлан, Р. Драго, Г. Еллинек, Н. Клеман, Д. Милль, Е. Пэйдж, Ч. Пресс,

И. Редлих, А. деТоквиль, Д. Уиддикомб, Д. Харвей, Э. Харлоф, Д. Хилл, К. Худ, Дж. Чандлер, Н. Честер, Л. Шарп, Л. Штейн и других.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в науке конституционного и муниципального права данная работа, по существу, одна из первых попыток комплексного и всестороннего исследования реформ местного управления и местного самоуправления в Великобритании за новейший период.

Новизна проведенного в работе анализа выражается также в том, что в исследовании показана взаимосвязь процессов становления и развития института местного самоуправления в Великобритании в условиях перехода от государственного администрирования к новому государственному управлению. При этом особое внимание уделяется всестороннему рассмотрению изменяющейся роли местного самоуправления в государстве, а также взаимоотношениям центра и местных властей.

Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления и проанализированы соответствующие последствия в сфере публичных отношений.

В научный оборот введены новые правовые категории и оригинальные монографические исследования.

Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду выводов и положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны.

1. Диссертант делает вывод о том, что в ходе муниципальных реформ в Великобритании конца XX столетия была существенно изменена внутренняя организация местных органов власти, значительным образом изменившая деятельность органов местного самоуправления, в результате чего была создана "гибридная" (смешанная) муниципальная система с одновременным перераспределением большинства функций между различными уровнями и органами местного самоуправления, отвечающая требованиям сегодняшнего дня, в которой большинство муниципальных образований отказались от традиционной структуры внутренней организации.

2. Автором подчеркивается, что в результате муниципальных реформ, осуществлявшихся в рамках перехода от государственного администрирования к "новому государственному управлению", произошло становление новой модели местного самоуправления, ориентированной прежде всего на гражданское население, на эффективность процессов, и совершенствование деятельности.

3. Обосновывается вывод о том, что за последнее десятилетие XX века в Великобритании произошло переосмысление роли и функций местных органов власти, в результате чего изменился способ исполнения органами местного самоуправления своих непосредственных функций, заключающийся в переходе от предоставления всевозможных услуг населению непосредственно местными властями к их оказанию на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами и организациями.

Утрата местными органами власти возможности самостоятельно производить общественно полезные услуги явилась самой крупномасштабной перестройкой системы местного самоуправления в XX веке, поскольку устранялся важный элемент структуры государственного управления, унаследованный от предыдущих столетий.

4. Диссертантом критически проанализировано то обстоятельство, что специфической особенностью перестройки муниципальной системы является увеличение иных (полуавтономных) органов самоуправления на местах, в результате чего произошло изменение роли и сокращение сферы компетенции органов местного самоуправления во всем государстве.

Автором отмечается, что внедрение новых принципов государственного управления, направленных на разделение политико-управленческих и исполнительных функций привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замены их полуавтономными неправительственными структурами, к которым перешла часть компетенции местных властей.

5. Обосновывается и актуализируется тезис о том, что в стране произошла существенная децентрализация власти на разных уровнях, вызванная переходом от управляющей модели государства к регулирующей.

6. Диссертант указывает на переосмысление роли и предназначения муниципальной полиции и изменение основ полицейской деятельности в целом. Обосновывается определение британской полиции как органа широкого социального обслуживания населения, несущего основную нагрузку в сфере общего поддержания правопорядка.

Подчеркивается, что в результате муниципальных реформ местные органы власти прекратили осуществлять руководство собственными муниципальными полицейскими формированиями, лишившись возможности оказывать непосредственное влияние на их деятельность.

Научно-практическая и теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки муниципальной и административной политики, проводящейся в современных условиях в Российской Федерации, а также в странах СНГ.

Проведенный анализ муниципальных реформ в Великобритании позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности, в научной и учебной литературе.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в высших учебных заведениях России при преподавании и разработке курсов теории и истории конституционного и муниципального права зарубежных стран, а также практическими работниками различных муниципальных служб Российской Федерации. Настоящее исследование позволяет расширить научные представления о современных тенденциях развития зарубежных правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на ряде научных и научно-практических конференций, а также используются в преподавательской деятельности автора.

Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а также в подготовленных и опубликованных автором статьях.

Положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедр конституционного и муниципального права Московского университета МВД России и Российского университета дружбы народов, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.

Результаты исследования в отдельных аспектах использовались в практической деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации (в контексте осуществления права на местное самоуправление иностранных граждан и лиц без гражданства).

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК России.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Ежевский, Дмитрий Олегович

Заключение

Конец XX - начало XXI столетия примечателен в истории государства и права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии рядом существенных государственно-политических и муниципальных реформ. Эти реформы вызвали весьма противоречивые оценки, и, несомненно, еще отразятся на эволюции государственной концепции местного самоуправления в ближайшем будущем. В ходе постоянных дискуссий высказывались и поныне высказываются диаметрально противоположные и взаимоисключающие точки зрения. Среди ученых и политиков нет согласия даже в вопросе о том, в какой мере муниципальные реформы выступают продолжением предшествующего хода развития британской государственности, а в какой означают разрыв преемственности.

Расширение функций государства обусловило появление концепции, согласно которой органы местного управления объявляются инструментом социального обслуживания, в равной мере обеспечивающим интересы всех классов и социальных слоев британского общества: функции органов местного самоуправления и муниципального управления трактуются как одно из проявлений надклассовой природы "государства всеобщего благоденствия", чем обеспечивается направленность местного самоуправления с целью поддержания и развития коммунально-муниципальных служб.

Парламент сохраняет за собой право реорганизовывать органы местного самоуправления, ограничивать их полномочия и расходы, так как местное самоуправление не отражено в неписаной британской Конституции. В последние годы это право укрепилось благодаря ослаблению властных полномочий органов местного самоуправления по всей стране.

В ходе реформ государственного устройства, система местного самоуправления претерпела значительные изменения. В каждом из регионов страны были созданы и начали функционировать новые автономные органы власти. За последние два десятилетия структура местного самоуправления

Великобритании была полностью изменена. В результате муниципальных реформ была создана смешанная система местного самоуправления.

На автономию избираемых органов местной власти были наложены жесткие ограничения с одновременным подчинением центру. Осуществлялась передача многих функций местных властей в частные руки, приватизация муниципальной недвижимости и внедрение рыночных методов в деятельность муниципальных служб. Внедрение принципов нового государственного управления, направленных на разделение политических и исполнительских функций, привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замене их полуавтономными органами -неправительственными организациями, контроль за деятельностью которых находится в руках назначаемых центром советов.

В ходе муниципальных реформ конца XX — начале XXI века в Великобритании произошло существенное преобразование местного самоуправления, заключающееся, прежде всего, в изменении способа исполнения местными властями своих непосредственных функций. Произошел переход органов местного самоуправления от предоставления услуг населению непосредственно к оказанию услуг на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами.

Изменение положения органов местного самоуправления, произошедшее в результате муниципальных реформ, вынудило местные власти по всей стране конкурировать за предоставление широкого спектра услуг населению.

Децентрализация привела к повышению эффективности деятельности муниципалитетов с одной стороны, и к уменьшению их роли и сужению функций с другой.

В ходе реформирования местного самоуправления в Великобритании конца XX века были значительно сокращены полномочия местных органов власти по руководству собственными полицейскими формированиями.

В итоге произошло становление новой модели местного самоуправления, ориентированной, прежде всего, на гражданское население, на эффективность процессов, идею разграничения между политикой и практикой.

На рубеже тысячелетий Великобритания переживает период больших перемен. Как процесс деволюции, так и усилившаяся европейская интеграция представляет потенциальную угрозу для Соединенного Королевства. Отчетливо проявляющаяся тенденция к децентрализации обусловлена переходом от управляющей модели государства к регулирующей. При этом существенной зависимости между процессами децентрализации и демократизации не существует.

Ближайшее будущее Великобритании более конкретно покажет правильность и целесообразность проведенных в государстве реформ. Но на данном этапе совершенно очевидна тенденция, заключающаяся в постоянном сужении роли и уменьшении полномочий местных органов власти, несмотря на то, что формально им предоставляется большая свобода действий.

173

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Ежевский, Дмитрий Олегович, 2005 год

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Европейская Хартия местного самоуправления. СЗРФ 1998. №36. Ст. 4466.

3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.1995 №154-ФЗ СЗРФ 28.08.1995, № 35, Ст. 3506.

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003. № 131-Ф3 СЗРФ 6 октября 2003. № 40. Ст. 3822.

5. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25.09.97. № 126-ФЗ // Российская газета. № 189. 1997. 30 сентября.

6. Федеральный закон "Об обеспечении прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96. № 138 ФЗ // СЗРФ. 02.12.96. № 49. ст. 5497.

7. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 19.09.97. № 124 ФЗ // СЗРФ. 22.09.97. № 38. ст. 4339.

8. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы" от 08.01.98. № 8-ФЗ // Российская газета. № 8.1998 г. 16 января.

9. Федеральный закон №178-фз от 21.12.2001 "О приватизации государственного и муниципального имущества" СЗРФ, 28.01.2002, №4, Ст. 251.

10. Федеральный закон от 27.04.93. № 4866 "Об обжаловании в суд действийи решений, нарушающих права и свободы граждан" // Российская газета. 1993. 12 мая.

11. Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст.4188.

12. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" // СЗРФ. 1998. №43. Ст. 5336.

13. Указ Президента Российской Федерации от 13 ноября 1998 г. № 1373 "Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации" И СЗРФ. 1998. № 46. Ст. 5653.

14. Распоряжение Президента РФ о первоочередных мерах, связанных с вступлением РФ в Совет Европы. СЗ РФ 1996г. №8. Ст. 743.

15. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления // СЗРФ. 1999. № 42. ст. 1554.

16. Решения Коллегии МВД России от 01.07.1998. №4 км/2 "О Концепции развития международных связей МВД России на период до 2005 г. и о задачах ОВД и Великобритании по ее реализации", объявленные Приказом МВД России №472 от 31.07.1998.

17. Официальные нормативно-правовые акты на иностранном языке

18. Criminal Justice and Public Order Act 199419. Competition Act 1998

19. Deregulation and contracting out Act 199421. Education reform Act 1988

20. Employment Relations Act 1999

21. Finance Act 1994,1995,1996,1997,1998,1999

22. Further and higher education Act 1992

23. Greater London Authority Act 1999

24. Housing Act 1980, 1988,199627.28,29,30,31,32,33,34,35,3637,38