Местное самоуправление в России: Исторические реалии и современные муниципальные образования тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, доктор исторических наук Буров, Алексей Никитович

• Буров, Алексей Никитович
• доктор исторических наук
• 2000

Оглавление диссертации доктор исторических наук Буров, Алексей Никитович

ВВЕДЕНИЕ.

РАЗДЕЛ I. ГЕНЕЗИС, ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ И ЭВОЛЮЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДОКАПИТАЛИСТИЧЕСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ РОССИИ.

РАЗДЕЛ II. ОТ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ К ДОМИНИРОВАНИЮ СОВЕТОВ.

РАЗДЕЛ III. ПОЛИТИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

РАЗДЕЛ IV. ОТ МОНОПОЛИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ - К МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ.

ПЕРВЫЕ ШАГИ И ПЕРВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ.

РАЗДЕЛ V. ПРОЦЕСС ИДЕНТИФИКАЦИИ СОВРЕМЕННЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление в России: Исторические реалии и современные муниципальные образования»

Общество и государство, продолжая двигаться по пути преобразований, имеющих значение, далеко выходящее за рамки обычных реформ, объективно пришло к необходимости затронуть глубокими качественными изменениями все стороны экономической и социально-политической жизни.

Крупные трансформации происходят в экономике, политике, социальной сфере и в управлении. Безусловно, они носят системный характер, связаны со сложными коллизиями, переплетением интересов и, наконец, являют собой не только движение вперед, но и порой достаточно ощутимый откат назад. Сферой нынешних столкновений различных политических сил стал, наряду с другими крупными проблемами, и вопрос о формировании и развитии местного самоуправления в Российской Федерации. Вот почему, как нам представляется, он выдвигается на передний план не только в практическом, но и в теоретическом отношении. Так, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 года, в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления». [1]

Актуальность разработки проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена целым рядом обстоятельств. Во-первых, системный кризис советского общества на рубеже 80-90-х привел к демонтажу самого остова рядившейся в советские одежды российской государственности. Не составила исключения и местная власть, оказавшаяся как в организационном, так и идеологическом вакууме. Во-вторых , начавшийся в 90-е годы XX века процесс становления гражданского общества со всей необходимостью предполагал не только формирование органов власти нового, теперь уже демократического государства, но и конституирование органов общественной самодеятельности, среди которых, по определению, структуры местного самоуправления были призваны играть далеко не самую последнюю роль.

Сам процесс смены общественного строя , на наш взгляд , резко ускорил вызревание вопроса о необходимости реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, свидетельством чего явилось принятие в августе 1995 года Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который во всех отношениях оказался более радикальным, чем соответствующий документ, принятый Верховным Советом СССР. Вместе с тем реальная практика претворения в жизнь положений данного закона показала всю сложность и противоречивость этого процесса, невозможность решить проблему в исторически короткие сроки, одним «махом» выйти на качественно более высокий уровень общественной самодеятельности теперь уже российских граждан. Одновременно становится, наконец, очевидным и то, что российские политики различного масштаба, государственные деятели, работники муниципальных образований, выступая, в основном, за полнокровное функционирование муниципалитетов, наполняют порой их содержание не только гипертрофированной составляющей, но и нередко навязывают им маскарадно - ритуальный образ.

Как нам представляется, наука не сказала в этом отношении своего веского слова, которого общество ждет, и которое было бы использовано для практических построений. Здесь очень важно, чтобы ее (науку) не затянули в очередной раз в орбиту политической борьбы и не поставили ее достижения (как это уже не раз бывало) на службу победителей или побеждающей политической элиты. Одним словом, долг ученых состоит в том, чтобы не допустить замены одной неправды на другую.

Представляется достаточно эффективным средством в борьбе против подобных тенденций - ретроспективный анализ характерных периодов российской истории, чтобы в результате изучения эволюции форм местного самоуправления увидеть, почему так медленно и мучительно в России происходит перераспределение полномочий от центра к территориальным объединениям, и какие необходимо принять меры, чтобы эта медлительность не обусловила в конце концов такого ускорения, которое приведет к непредсказуемым или не всегда ожидаемым результатам. Тенденции подобного явления налицо, как бы не хотелось кое-кому закрыть на это глаза.

Сегодня по-прежнему не редкость ремарки, которые в той или иной степени связаны с идеализацией прошлого. Одни в качестве идеала представляют недалекие годы «развитого социализма» или так называемую «сталинскую эпоху». Другим кажется более надежным тот период Российской истории, который связан с царизмом, особенно пореформенным развитием страны, когда, собственно, и началось интенсивное развитие в России земств и самостоятельного городского управления.

Нам представляется ценным любой опыт, каким-то образом связанный с местным самоуправлением в России. И хотя он кажется хорошо изученным, время диктует необходимость качественного и глубокого исследования, чтобы уяснить, как традиции прошлого могут быть адаптированы к современным российским реалиям.

Для глубокого и содержательного исследования основных вех в развитии местного самоуправления, его места в политической системе России в первую очередь необходимо провести экспликацию самого этого понятия, как того и требует принятый нами на вооружение диалектический принцип конкретного историзма. Сам термин «самоуправление» полисемантичен. Например, в толковом словаре русского языка С. Ожегова так определяется его значение:

1. Право на внутреннее управление своими местными силами.

2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии.

Обращение к семантике рассматриваемого термина плодотворно в том отношении, что оно дает толчок к его концептуальному осмыслению, разработке понятийного конструкта, адекватного обозначенной области предметного исследования.

Небезынтересно также проследить генезис данного понятия. Термин «самоуправление» появился в Англии в конце XVII века после английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Местное управление с тех пор перестало называться самоуправлением; последний термин навсегда исчез из английского законодательства. Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно: власть короны как самостоятельная и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления. [2]

Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин «самоуправление» на европейский континент, где политические реалии для оправдания его применения отсутствовали. Например, прусский юрист Рудольф Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически переносил эти наименования на прусские земства и городское местное управление, которые никак нельзя было назвать самоуправляющимися. [3] Таким образом, прививая государственно-правовую природу английского местного управления на германскую почву, Р. Гнейст стал рассматривать его как неотъемлемый элемент правового государства. На этом и выросла вся так называемая школа государственной теории местного самоуправления. Например, известный германский ученый-юрист Г. Еллинек видел в самоуправлении государственное управление через людей, не являющихся государственными должностными лицами. Все сторонники этой теории видели в местном самоуправлении часть государства, из чего проистекало, что назначение местного самоуправления, как они считали, состоит не столько в решении дел местного значения, сколько в служении интересам государства.

Разработанная Р. Гнейстом, П. Лабандом и Л. Штейном, эта теория перекочевала в Россию, где развивалась такими выдающимися дореволюционными учеными-юристами, как А. Градовский, Н. Лазаревский, В. Безобразов. В частности, А.Д. Градовский считал систему местного самоуправления системой «внутреннего управления», при котором государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти». В.П. Безобразов видел в этих органах и в чиновничьих департаментах разновидность органов государства. [4] Но если А. Градовский признавал необходимость закрепления за местными органами полномочий государственных властей, сохраняя их выборность и автономность, то В. Безобразов стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений. [5]

В дореволюционной России широкое распространение получила также и "общественная" теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений самостоятельно заниматься местными и государственными делами. Исходя из этого положения, А.И. Васильчиков называл самоуправлением такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности «заведываются и замещаются местными жителями -земскими обывателями». При этом он полагал, что самоуправление «чуждо политике». [6]

Эта теория получила широкое распространение в 60-е годы XIX века, она сыграла большую роль в проведении земской реформы 1864 года. К ней подходили по-разному. Если либералы хотели избавить земство от жесткой бюрократической опеки, обосновывая это общественной значимостью самоуправления, то правящая бюрократия, проводившая реформу непосредственно, придавала этой теории совершенно иное значение. Она поставила местное самоуправление ниже правительственного аппарата, которому должна принадлежать главная роль в решении вопросов уездного и другого местного уровня. [7] Эта теория имела существенные недостатки, к числу которых можно, в частности, отнести: полное лишение самоуправления какого-либо политического значения; ограничение круга интересов местного управления вопросами хозяйственного значения; дублирование функций местного управления и правительственных учреждений.

Можно отметить и другие теории местного самоуправления (хозяйственную, юридическую, политическую и др.), но они, на наш взгляд, не имеют самостоятельного значения и так или иначе соприкасаются с указанными выше положениями.

Отголоски этого спора можно обнаружить также и в советский период российской истории. Одних партийных документов оказалось недостаточно для осмысления вновь сложившейся практики функционирования местных Советов, уже накопивших определенный опыт в своей деятельности. Уже в начале 20-х годов появляются публикации, в которых ставятся научные проблемы с позиций вновь приобретенного опыта. В работах советских авторов местное самоуправление понималось, прежде всего, как отчасти самостоятельное в рамках закона, но зависимое от органов центральной власти. Об этом, в частности, писал в 1922 году А.И. Елистратов в «Очерке административного права»: «В применении к административному аппарату государства самоуправление означает построение административных учреждений на началах известной их самостоятельности в пределах закона и теснейшей их связи со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группировками населения.» И далее, «.если при самоуправлении ослабляется зависимость децентрализованных корпораций от центральной администрации, то, во всяком случае, сохраняется подчиненность органов самоуправления государственному закону, контролю и юрисдикции». [8] В 20-х годах в среде советских ученых преобладала государственная теория самоуправления, что, впрочем, при уже сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Сторонники государственной теории видели в местном самоуправлении часть государства. «Не обособление местного сообщества от государства, - писал Л.А. Велихов, - а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным интересам и составляет главный смысл местного самоуправления». [9] Причем, советское самоуправление, с его специфическим своеобразием, заключавшимся в классовом подходе, по мнению Велихова, и может быть объяснено только на основе государственной теории. «Ни в одном государстве, - писал в 1924 году В.А. Кабалевский, -органы самоуправления не обособлены от системы должностных лиц. В Советском государстве справедливость изложенной точки зрения складывается особенно ярко, так как здесь единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью». [10] С другой точки зрения, система местного самоуправления критиковалась как неотъемлемый атрибут буржуазного государства, буржуазной демократии и в силу этих причин являющейся вредной моделью организации местной власти для советского социалистического государства. Еще в июне 1918 года обозреватель журнала «Советское право» писал о том, что лозунг «Вся власть - Советам» «в смысле: вся власть - местному самоуправлению» был ненужным, нелогичным и может применяться только по инерции». [11]

Со второй половины 20-х годов эта точка зрения находит своих последователей. Например, Г.С. Михайлов в «Энциклопедии государства и права», увидевшей свет в 1925 году, писал о том, что в настоящее время термин «советское самоуправление» сохранился «только как результат невыясненной проблемы». [12] Определенная сложность заключалась в том, что в марксистской литературе отсутствовало соответствующее определение понятия «местное самоуправление», а существующие западные или российские определения этого термина не подходили, ввиду их неклассового подхода к вопросу. Этот недочет попытался исправить Л.А. Велихов. В своей работе 1928 года он писал: «С точки зрения марксизма, местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения». [13]

Вопрос о том, существует ли в Советской России «местное самоуправление», продолжал долго оставаться дискуссионным. В 30-е - 40-е годы дискуссии между представителями различных точек зрения по проблеме самоуправления практически не было, как не было и серьезных исследований, посвященных этому вопросу. И в дальнейшем, в «послесталинский» период советской истории, вплоть до «горбачевской перестройки», с ее педалированием тезиса о «социалистическом самоуправлении народа», мы не находим сколько-нибудь концептуально значимых, «прорывных» идей, сопоставимых с глубиной и оригинальностью рассмотрения проблематики местного самоуправления у представителей «дооктябрьской» мысли.

Это объяснятся, в первую очередь, проблематичностью самого понятия «местное самоуправление» применительно к советской системе государственной власти. Особенность трактовки данного понятия в советский период российской истории состоит в том, что местное самоуправление, как и самоуправление вообще, рассматривали как элемент государственной власти и государственного управления, что никак не подпадало под требования элементарной логики, но хорошо укладывалось в прокрустово ложе господствующих идеологем. Возьмем для примера ту дефиницию, которая дается в учебнике для студентов вузов, обучающихся по юридической специальности: «Советское строительство, - пишут Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, - это ведущий элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и развитие Советов как представительных органов государственной власти социалистического государства, через которые народ осуществляет принадлежащую ему государственную власть и которые являются главным звеном социалистического самоуправления народа». [14] Из этого определения можно заключить следующее:

1. Советы являются основой всей системы советского государства.

2. Эта основа является представительным органом государственной власти.

3. Этот представительный орган является органом народовластия.

4. Этот орган народовластия является главным звеном социалистического самоуправления народа.

Не слишком ли это много для одного органа, который, по определению, еще и должен выполнять взаимоисключающие функции. Впрочем, в рамках господствующей идеологемы все «взаимосвязано» тогда, когда речь идет о «власти народа», непонятно только, в чем реально эта власть проявляется и в каких формах она реализуется.

Неудовлетворительность такого подхода так или иначе давала о себе знать еще тогда, когда за рамки официальных мифологем переступать было нельзя. Так, в другом аналогичном учебном пособии этого же периода представлена точка зрения, согласно которой советское строительство является частью социалистического управления как совокупности всех видов управляющего воздействия в обществе. [15] Нет, в этом пособии речь еще не идет о том, чтобы представить советы как органы самоуправления тогда еще советского народа, выделив их из системы государственного управления. Тем не менее, и этого неопределенного методологического положения оказалось достаточно, чтобы вызвать критику со стороны коллег. Так, те же Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет категоричны в том, что «.советское строительство входит в механизм социального управления не непосредственно, а как часть социалистической государственности. Поэтому если попытаться вывести понятие советского строительства непосредственно из понятия «социалистическое управление», то, строго говоря, будет невозможно выявить специфику его государственного содержания». [16] Но в том то и дело, что органы общественного самоуправления (если только мы и считаем таковыми советы) и не должны этого «государственного содержания» иметь. В противном случае советы превращаются в некоего кентавра, который, как всем известно, ярок как мифологический образ, но к действительности никакого отношения не имеет.

Тем не менее, тезис о полновластии советов после 1917 года был принят на вооружение правящей партией и провозглашен в качестве альфы и омеги новой идеологии. В соответствии с вышеупомянутой логикой кентавра понятие «советское строительство» стало использоваться безбрежно широко. Так, М.И. Калинин отмечал, что «советское строительство включает в себя все, что делается в Советском Союзе с первых дней революции и до настоящего дня -от Красной Армии до обществ взаимопомощи - все это есть советское строительство в широком смысле слова». [17] Такое бессодержательное, схоластическое употребление терминов «Советы», «Советская власть», «Советское строительство» не несло на себе никакой концептуальной нагрузки и постепенно его ущербность стала ощущаться самими идеологами нового режима.

В этой связи симптоматично, что тот же «всесоюзный староста» отметил необходимость выделять советское строительство в более узком смысле, охватывающем исследование «организационной структуры, форм и методов работы как нашего советского аппарата сверху донизу, так и аппарата общественных организаций, тесно примыкающих ^ к государственным органам». [18] Указывая на трудность отделения организационных вопросов от политических, экономических и других вопросов жизни страны, он писал, что тем не менее «разработка организационных форм советов, методов и форм их работы, путей их дальнейшего развития есть особая и притом огромная задача». [19] В этих определениях одного из ведущих идеологов нового режима довольно отчетливо проскальзывает мысль о том, что советы представляют, в первую очередь, органы государственной власти и изучать их, в первую очередь, нужно именно в таком качестве.

Смену акцентов, несущих на себе и определенную концептуальную нагрузку, можно обнаружить и в идеологемах «перестроечного» периода. Так, по мнению М.С. Горбачева, высказанному им в Отчетном докладе ЦК XXVII съезду КПСС, «самоуправление трудящихся. составляет суть Советской власти». Не важно, что реальная действительность прямо противоречила обозначенной выше идеологеме, важно то, что этому тезису официально был придан нормативный статус. Нормативностью характеризуется и высказанное здесь же положение о том, что «самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности, все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни.». [20] Иначе говоря, существенным моментом проводимой в стране «перестройки» рассматривалось внедрение во все сферы общества самоуправленческих начал, что, впрочем, не очень логично сочеталось с «традиционным» представлением об их «государственной» природе. Образ кентавра, таким образом, по-прежнему витал на идеологическом небосклоне, наполняя своим директивным содержанием и соответствующие «теоретические» разработки.

Отказ от монополизма марксистско-ленинской идеологии, равно как и развернувшийся в 90-е годы процесс реальной демократизации политических структур обусловил начало действительно свободной, творческой дискуссии как по общетеоретическим вопросам местного самоуправления, так и по вопросам концептуального осмысления практики функционирования и развития вновь рождающихся органов местного самоуправления. Весьма показательна в этой связи дискуссия, развернувшаяся в октябре 1992 года на теоретической конференции, проводимой в стенах Института государства и права Российской академии наук. Так, уже упомянутый нами К.Ф. Шеремет выразил мнение, что следует различать две категории функций и полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления: а) по решению собственно дел местного значения, т.е. дел, непосредственно затрагивающих жизнедеятельность данного сообщества и соответствующих управленческим и финансовым возможностям сообщества; б) функции и положения, присущие централизованному государственному управлению (а потому единообразные на всей территории). Такими функциями автор считал функции координации, контроля и надзора. [21 ]

Нетрудно заметить, что эта позиция, по сути, реанимировала советские представления о «двойственности» структур местного самоуправления, сочетания их государственной и общественной природы. В этом случае по-прежнему открытым остается сугубо теоретический вопрос: а можно ли тогда такие органы относить к категории самоуправляющихся? Очевидно, во всяком случае, что такая «традиционная» позиция мало способствует теоретическому прояснению данного вопроса.

Не проясняет сущность вопроса, на наш взгляд, и позиция, занятая С.А. Авакьяном, который высказал мнение, что самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой -общественное самоуправление. Если считать еще и то, что этот автор против наделения органов общественного самоуправления собственностью и властью, то получается так, что у него структуры местного самоуправления намертво привязываются к государственной бюрократии. Из этого нетрудно заключить, что при такой трактовке статуса местного самоуправления оно, лишенное самостоятельной материально-финансовой базы, превращается в фикцию.

Дальше всех, однако, в «государственнической» трактовке природы и предназначения местного самоуправления шел Г.В. Барабашев. Он однозначно охарактеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который мы сами создали, взяв устаревшую западную концепцию местного самоуправления. Местное самоуправление, по его мнению, есть государственная власть особого рода, а эта «особость», как можно его понять, состоит в возможности непосредственного выражения воли местного сообщества. [22] В этом случае, однако, функции государственной власти, как и ее структурные подразделения, трактуются безбрежно широко, что ведет к теоретической неясности и неопределенности.

В практическом же плане такая позиция также не представляется очень продуктивной. Не удивительно, что она встречает противодействие не только «чистых» теоретиков, но и тех, кто непосредственно причастен к работе в самоуправленческих структурах. Так, на том же совещании представитель

Московской ассоциации общественного самоуправления Г.М. Ройтман рьяно отстаивал тезис о необходимости обособления последнего от государственных структур, об обеспечении в перспективе его материально-финансовой самостоятельности.

Этот спор «общественников» и «государственников» продолжался и далее, что нашло свое отражение в научной литературе. [23] Точку в этом споре, как видно из содержания этих работ, ставить еще рано: каждая из сторон уверена в своей правоте, прибегая к соответствующей аргументации, отражающей на наш взгляд, всю сложность и многозначность данной проблемы. Промежуточный итог, впрочем, вроде бы зафиксирован в самых что ни на есть основополагающих нормативно-правовых документах: Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 12) и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. В этих документах органы местного самоуправления выводятся за рамки государственных структур. Вопрос этим самым, впрочем, автоматически не решается, ибо на практике органы местного самоуправления все-таки зачастую выполняют функции, вполне созвучные функциям государственных органов.

Эти проблемы продолжают обсуждаться среди глав администраций регионов РФ. Например, группа губернаторов внесла предложение В.В. Путину отменить выборность мэров городов и глав администраций районов, оставив местному самоуправлению уровень улиц и подъездов домов.[24] Речь идет по сути, о реанимации уже имевшей место в нашей истории системы «кормлений», что не имеет ничего общего с задачами построения демократического правового государства.

Проблема, таким образом, остается. Равно как и разноплановость подходов к исследуемому вопросу в российской научной литературе. Нам представляется наиболее плодотворной позиция, занятая Н.С. Бондарем, который полагает, что органы местного самоуправления могут функционировать в двух вариантах. В первом случае эти органы могут лишь участвовать, но не решать самостоятельно, проблемы, отведенные к компетенции государственной власти, во втором же случае возможно четкое организационное и, соответственно, функциональное разделение структур местного самоуправления и структур местного управления.[25] Такие ограничения, судя по всему, не позволят органам местного самоуправления слиться с государственной властью и, с другой стороны, не нарушат целостности гражданского общества, в рамках которого государство продолжает играть ключевую роль.

Таким образом, мы полагаем, что местная (муниципальная) демократия не может существовать полностью автономно от общенациональной политической системы и оправдывать свое предназначение лишь в качестве совокупности самоуправляющихся сообществ. «Демократическая система власти, - подчеркивает Д.М. Хилл, включает в себя целый ряд различных государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное самоуправление». [26] Функционирование данной системы обеспечивается разделением властей на горизонтали и вертикали, что предполагает наличие относительно автономных местных сообществ и коллективов, имеющих свои органы управления и компетенцию.

Как мы считаем, передача каких-либо властных полномочий органам местного управления (самоуправления) позволяет избежать изменений концентрации власти на государственном уровне, перегрузки центрального правительства исключительно местными делами. Вместе с тем местное управление (самоуправление) представляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе, благодаря чему «механизм управления современным государством приобретает более человеческое лицо»[27], что способствует преодолению существующего отчуждения личности от государства и сближению последнего с гражданским обществом.

Прав, на наш взгляд, Д.А. Рондинелли, когда он пишет, что «процессы централизации и децентрализации ., в сущности, не являются практической реализацией диаметрально противоположных концепций, взаимоисключающими формами политической и административной организации».[28] Поэтому главная проблема при осуществлении реформ местного управления и самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы установить приемлемый баланс между ними, максимально адекватный реальным условиям той или иной страны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

Мы выявили, таким образом, ключевые подходы к характеристике самого понятия «местное самоуправление», сложившиеся в истории российской теоретической мысли. Естественно, российские историки и юристы так или иначе пытались представить более или менее целостную картину эволюции структур местного самоуправления от истоков российской государственности вплоть до современного им периода. Речь, впрочем, не идет о выделенном сквозном анализе исключительно самоуправленческих структур: как историки, так и юристы рассматривали эту проблематику в более широком контексте, на фоне анализа состояния русского государства и общества вообще. Таковы, например, работы В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, П.Н. Милюкова, Н.П. Павлова-Сильванского, И.Д. Беляева, Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, A.A. Кизеветтера, Б.Н. Чичерина, А.Е. Преснякова, Н.И. Лазаревского, М.Я. Геллера, М.Ф. Владимирского-Буданова и других. [29] Обращение к истории стимулировалось и заявленной общественно-политической позицией: некоторые из вышеуказанных авторов, будучи в оппозиции к царскому самодержавию с его громоздкой бюрократической машиной, специально «копались» в анналах русской истории, чтобы найти там институты народного представительства (и самоуправленческие структуры тоже) и противопоставить их самодержавному авторитаризму. Как бы то ни было, их заслуга состоит в том, что они ввели в научный оборот и проанализировали широкий круг оригинальных первоисточников, благодаря чему перед научной общественностью предстала многокрасочная картина реальной народной жизни, отнюдь не чуждой самоуправленческим началам.

Вышеуказанная литература, к сожалению и как правило, не была востребована советской исторической наукой. Вот почему в 90-е годы XX века уже современные российские авторы, претендуя на сквозной анализ местного самоуправления в России, активно (и подчас некритически) обратились к этим работам. Это характерно, например, для книги Н.В. Постового. [30] Вместе с тем, следует отдать должное его попытке дать целостную картину формирования и последующей эволюции органов местного самоуправления, начиная от зарождения российской государственности и кончая серединой 90-х годов XX века. Н.В. Постовой, будучи сторонником концепции «самоуправленческого социализма», склоняется скорее к «общественной», нежели к «государственнической» теории. В этом случае тема истории местного самоуправления в России политически актуализируется, связывается с перспективой создания самоуправленческих ассоциаций в контексте формирования современного гражданского общества. В книге М.А. Сукиасяна, посвященной анализу истории государственного управления в России, можно найти ряд полезных замечаний, характеризующих место и роль органов местного самоуправления в структуре российского государства. Их фрагментарность, впрочем, не дает возможности проследить генезис состояния местного самоуправления и государства в полном объеме, что несколько снижает эффект данной публикации.

Дефицит «сквозных» обобщающих работ несколько компенсируется весьма глубокой и содержательной монографией целой группы авторов, вышедшей в академическом издании в 1995 году под названием «Институты самоуправления: историко-правовые исследования». [31] Ценность работы состоит в последовательном применении авторами сравнительно-исторического метода: сопоставляются не только структуры местного самоуправления на различных этапах исторического развития России, но и соответствующие структуры в странах Западной Европы. Хронологические рамки работы, к сожалению, ограничиваются концом XIX века, в связи с чем «сквозное» рассмотрение темы остается незавершенным.

Историческая наука располагает целым рядом разноуровневых и разнопорядковых исследований, посвященных государственной и самодеятельной организации российского общества на определенном этапе его развития. Раннефеодальный период российской истории с его структурами местного самоуправления проанализирован в ряде работ как дореволюционного, так и послереволюционного периодов. Так, современные исследователи И.Я. Фроянов и А.Ю. Дворниченко, продолжая традицию И. Беляева, Б. Чичерина, А. Васильчикова, отмечают связь вечевых порядков с догосударственным демократическим устройством русского общества. По их мнению, «переходный период древнерусского общества с присущей ему общинностью без первобытности и вытекающим отсюда демократизмом общественных отношений обусловил становление республиканского строя на Руси Х1-ХП столетий как демократичного, воплощавшего политическое творчество народных масс». [32] Очевидно, что в рамках такого подхода княжеская власть не может рассматриваться как доминирующее, самодовлеющее начало, а органы общественного самоуправления рассматриваются в качестве основы вечевой системы народного представительства.

Иной позиции придерживается Б.Д. Греков, который стоял у истоков весьма распространившейся традиции, в соответствии с которой основу единообразия политического строя русских городов после образования в IX веке раннефеодального Киевского государства составляла сильная княжеская власть, а не вечевой строй, и лишь с наступлением периода феодальной раздробленности (примерно с середины XII века) возникли условия для отстаивания независимости и для вечевых собраний. [33] Как бы то ни было, оба направления отмечают факт наличия в древнерусских городах развитой системы общественного самоуправления, построенного по производственно-территориальному принципу. По В.И. Сергеевичу, Н.И. Костомарову

Дьяконову, вече было распространено повсеместно, по А.Д. Градовскому - по-разному в разных городах, по С.М. Соловьеву - лишь в южной и северозападной, но не в северо-восточной Руси, по Д.Я. Самохвалову, Хлебникову, Лимберту, Белову, М.С. Грушевскому - лишь в Новгороде, Пскове, Полоцке и Вятке. [34] Классическим примером вечевой демократии обычно признается Новгородская феодальная республика, механизм функционирования вечевой демократии и коллизии ее взаимоотношений с княжеской властью проанализированы в ряде работ, среди которых следует выделить труды И.М. Троцкого, В.Л. Янина. [35]

Московский» период эволюции местного самоуправления в России так или иначе затрагивается в трудах целого ряда советских и российских авторов, поднимающих проблемы политической истории страны. [36] Эти исследователи определяют тип российской государственности этой эпохи как сословно-представительную монархию, при которой существенную роль играл институт земских соборов. На первом этапе, как пишет В.И. Карпец, местные сообщества, представленные на соборах, оказывали существенное воздействие на определение политической линии верховной власти. [37] Естественно, что и сами структуры местного самоуправления не могли не выйти из-под жесткой опеки верховной власти и обрести значительную степень самостоятельности. Однако, как пишет тот же автор, необходимость централизации власти толкала правительство страны на «обуздание» местной самодеятельности, для чего и использовался утверждавшийся в провинциях аппарат «кормленщиков».

Последующую систему «кормлений» советские авторы как раз и связывали с тем, что региональная власть, жестко прижав органы местного самоуправления, вместе с тем сама вышла из-под контроля центральной власти. М.Я. Геллер, давая оценку земской реформе Ивана Грозного, ее парадоксальность усматривал в том, что, расширяя права местных сообществ, самодержавие этим самым создавало предпосылки для последующей централизации. Но он, пожалуй, допускает преувеличение, делая категоричный вывод о том, что специфика России, в отличие от Запада состоит в том, что «местным властям были вменены в обязанность занятия не местным, но общегосударственными делами. Причем, под контролем центрального правительства». [38]

Российские авторы, исследовавшие эпоху «после Смуты» начала XVII в., отмечали тенденцию значительной бюрократизации государственного аппарата. Так, в монографии Н.Ф. Демидовой дано обобщение обширного статистического материала, автор делает вывод, что этот процесс шел не только в центре, но и на местах, хотя и несколько замедленными темпами. [39] Иначе говоря, наблюдалась тенденция к свертыванию прерогатив местного самоуправления и расширению полномочий вновь создаваемых органов местной государственной власти. Этот процесс, впрочем, носил неоднозначный характер, на что и обращается внимание в кандидатской диссертации H.A. Максимовой. [40]

Автор, в частности, пишет о том, что при учреждении новой системы местного управления центральная власть использовала некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. В работе зафиксированы определенные «ростки» специализации, присущие местным органам: губные учреждения выполняли в первую очередь уголовно-полицейские функции, а земские - финансовые. Отмечена и еще одна характерная особенность: отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, затруднявшее осуществление некоторых решений, влекло более частые обращения к посредничеству центральной власти и, способствуя втягиванию последней в область местных дел, подрывало самоуправляемость земских учреждений.

Наконец, исследователи этого исторического периода отметили и то, что сама жизнь создала в России несколько моделей развития. В.Н. Козляков, например, полагает, что таковых моделей было три: «северная», где сохранялись традиции местного самоуправления, «центральная», где наиболее ярко проявлялись описанные выше «классические» закономерности, и «южная» с доминирующими тенденциями регионализма. [41] Вывод же о том, что в допетровскую эпоху трудно говорить о единой, унифицированной схеме регионального управления и местного самоуправления, стал общим местом в исследовательской литературе по этому периоду.[42]

Реформы местного самоуправления, предпринятые в эпоху Петра I, основательно исследованы рядом российских авторов. Они показывают неоднозначность и даже противоречивость самого процесса и результатов его реформаторской деятельности. Так, по мнению В.И. Фадеева, «для эпохи Петра I характерны усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ». [43] Еще больший интерес у исследователей вызывает эпоха Екатерины II, при которой, как это ни парадоксально звучит, стали пробиваться первые ростки гражданского общества. [44] Вместе с тем, как подчеркивал автор Н.И. Лазаревский, «наличность в числе уездных и губернских учреждений того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления. существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам казенным.». [45] О независимом положении структур местного самоуправления по отношению к региональной бюрократии говорить, конечно, не приходилось, поэтому все исследователи сходятся на том, что оно фактически выступало в качестве придатка государственного аппарата.

Первая половина XIX века не предложила качественно новых, «прорывных» идей по реформированию российских органов местного самоуправления. Тем не менее исследовавшие эту эпоху авторы некоторые подвижки все же зафиксировали. [46] Так, по мнению Л.Е. Лаптевой, закон 1838 года, реформирующий процесс управления государственными крестьянами, позволил правительству «.как бы смоделировать институты, распространенные позднее на все крестьянство»[47], в том числе и преобразованные структуры крестьянского самоуправления. С точки зрения этого автора, некоторый позитивный потенциал содержит и закон 1846 года (Городовое положение), регламентирующий местное самоуправление в столице империи и послуживший своего рода образцом для принятия аналогичных нормативно-правовых актов в других городах страны. Шаг вперед заключался, в частности, в том, что данный закон давал более четкое разграничение функций исполнительной и распорядительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой практически не изменилась, деятельность городского самоуправления по-прежнему жестко контролировалась администрацией. Однако, закон 1838 года «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» Л.Е. Лаптева оценивает куда более критично. Чего стоит, по ее мнению, одна уже та «новация», что бывшие земские исправники стали назначаться губернатором, утратив название «земский», а члены нижних земских судов тоже стали уже не избираться, а назначаться губернатором.

Куда больший интерес у исследователей вызывают те качественные изменения в структуре и функционировании органов местного самоуправления, обозначившиеся в эпоху Великих реформ. Уже в дореволюционный период на тему реформы городского и земского самоуправления были написаны горы научно-академической и научно-публицистической литературы. Не претендуя на полноту ее обзора, укажем на основные работы, раскрывающие тему в интересующем нас аспекте.

Так, многие проблемы формирования и развития местного самоуправления в России были разработаны и исследованы в фундаментальных трудах российских ученых В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, И.Д. Беляева, В.Н. Лешкова, Н.И. Лазаревского и других.

Наиболее значительны в этом отношении труды профессора государственного права Петербургского университета А.Д. Градовского. Его первое исследование - докторская диссертация о местном управлении в России - появилось в 1868 году. [48] Во введении он изложил общий взгляд на проблему местного самоуправления, не касаясь еще организации земских учреждений. В начале 80-х годов на страницах либерально-демократической газеты «Голос» Градовский подверг критике земскую реформу правительства и предложил свою систему устройства местного самоуправления. [49] В то же время и отправные теоретические воззрения Градовского на местное самоуправление получили более отчетливое выражение в его «Началах русского государственного права». [50] Градовский полагал, как мы отмечали выше, что «самоуправление есть государственное явление» и не существует таких местных дел, в которых государство не было бы заинтересовано. Поэтому органы самоуправления должны быть введены в общую систему государственных учреждений. Но государство не стирает всех местных особенностей. Население должно обладать определенными и обеспеченными законодательством правами. Отсюда признание самодеятельности провинции, «как подчиненного государственного организма».

Естественно, что осуществление такой системы неизбежно привело бы к поглощению земских собраний и управ полновластными органами уездной администрации в лице уездного начальника и уездного присутствия. Земство осталось бы в полном подчинении государственной власти.

Значительно слабее в теоретическом отношении были две книги профессора В.В. Ивановского. [51] Он исследовал проблему самоуправления с идеалистических, гегельянских позиций, оперируя абстрактными умозаключениями и отправляясь от представления о государстве как о «нравственной организации общества», стремящейся к примирению различных общественных классов. Природа самоуправления в силу этого оказалась невыясненной. Вопрос о пределах самостоятельности земских учреждений остался совершенно неизученным. Оценка земской реформы 1864 года как исключительно сословной была, по нашему мнению, неправильна.

Н.М. Коркунов, разделяя в главных положениях теорию самоуправления Градовского, стремился найти признаки, отличающие органы земства от правительственных административных учреждений.[52] Предложенное им определение самоуправления («корпоративная самостоятельность самоуправляющихся союзов») не вносило ничего существенного в понятие о земских учреждениях и не помогало определить их роль и значение в общей системе государства.

С точки зрения юристов Градовского и Коркунова излагал проблему самоуправления М.И. Свешников. [53] Он дал самую благожелательную оценку земской реформе правительства. Вопреки истине Свешников утверждал, что правительство, вырабатывая закон о земских учреждениях, руководствовалось принципом «доверия к народу» и что права земства якобы постепенно расширялись. В теоретическом отношении его обширная монография не представляет ничего оригинального и в значительной степени носит компилятивный характер.

В обстановке «ломки всего здания 60-х годов» и усилившегося похода против земства в 80-90-е годы некоторое положительное значение, несмотря на явную апологетику реформ Александра И, имело появление книги Г.А. Джаншиева. Его работа выражала стремление отстоять проведенные в 60-70-е годы буржуазные преобразования от натиска крепостнической реакции, восстановить доверие либеральных кругов к основным принципам реформ Александра II.

Подчеркивая роль земства как «школы политического воспитания» и его заслуги в практической деятельности, Джаншиев указывал, что «идея самоуправления живуча и плодотворна даже в самом неудовлетворительном ее выражении». Публицистические очерки Джаншиева скорее напоминали политический памфлет, нежели историческое исследование. Он изучал не самые реформы, а их отражение в общественной мысли. Вся она выдержана в духе либерализма, проникнута желанием сохранить устои так называемых «великих реформ» для успеха буржуазного преобразования страны. [54]

С начала XX века в работах российских авторов акцент делается на изучение практической земской деятельности и ближайших нужд местного самоуправления. Одновременно большое значение в эти годы (как, впрочем, и в последующие) приобрел вопрос о мелкой земской единице. Он возник еще в 70-е годы XIX века, когда Петербургское земское собрание впервые выдвинуло идею связать две группы местного представительства - земского и крестьянского. Эта мысль встретила тогда резкий отпор консервативных кругов дворянства. Но в 80-е годы вопрос о третьей, мелкой земской единице снова появился на страницах периодической печати. За ее организацию решительно высказался тогда и Градовский.

В начале XX века Московское общество сельского хозяйства созвало съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству. Съезд вынес постановления о целесообразности создания всесословной мелкой единицы, не решая, впрочем, вопроса о ее конкретных формах. Эти постановления были переданы на заключение уездных и губернских земских собраний. Решение съезда и заключения земств послужили толчком к новому обсуждению вопроса как в периодической печати, так и в литературе. Большинство авторов активно поддерживало идею создания третьей мелкой земской единицы, полагая, что земство получит тогда должное основание в сельском населении, весьма к нему равнодушном; самая же деятельность земских учреждений, максимально приближенных к населению, будет лишена бюрократического налета и станет более плодотворной. Противники третьей земской единицы опасались ее неизбежной демократизации и возможной утраты преобладающего дворянского влияния в земстве вообще. Наиболее важной работой в данной области является двухтомный сборник статей либерально-народнического направления, в котором участвовали видные земские деятели, юристы, историки, публицисты.[55] Авторы статей сборника всячески защищают идею мелкой земской единицы, волостного земства, стараясь доказать ее жизненность и практическую необходимость.

Другая книга, К. Ровинского [56], свидетельствует о том, что и некоторые реакционные круги из охранительных соображений поддерживали идею третьей земской единицы, считая, что она даст возможность усилить влияние дворян, которые получают право участия в выборах гласных вместе с крестьянами. «Такое расширение самоуправления, при децентрализации управления, - писал К.П. Ровинский, - более всего содействовало бы уменьшению у нашей интеллигентной молодежи стремления к критике, теоретизму и политиканству». [57]

Историков в эти годы стали все больше занимать отдельные стороны земской деятельности, выходили книги и статьи о земской школе, земской медицине, земской агрономии и др. [58] Из литературы этого рода наиболее интересным является исследование либерального народника, экономиста и статистика H.A. Карышева о земских ходатайствах. [59] Автор, стремясь выше поднять в общественном мнении значение земства, указывал на то, что историк не может ограничиваться лишь тем, что сделало земство, он обязан выяснить и то, что оно хотело сделать. Расположив все земские ходатайства по 15 однородным группам, автор представил картину земской общественной мысли, направленной на расширение избирательного права, компетенции и самостоятельности земства. Обстоятельно разобраны в этой книге и мотивы отклонения земских ходатайств губернаторами. Выбор темы и умелое сочетание аналитического и статистического методов исследования делают книгу Карышева оригинальным трудом.

С началом нового революционного подъема (1910-1914 гг.), сменившего мучительные годы реакции, либеральными писателями и земскими публицистами все более активно выдвигаются требования пересмотра земского положения 1890 г., расширения прав земств и объема их компетенции, передачи земствам всей полноты исполнительной власти, отмены имущественного ценза и организации земств на началах всеобщего избирательного права. Эти идеи отстаивал, в частности, известный в те годы либеральный публицист B.C. Голубев. [60]

Наибольшее значение среди притязаний земских деятелей в предвоенные годы приобрело, во-первых, требование организации третьей, мелкой земской единицы - волостного, приходского или участкового земства и, во-вторых, распространения земских учреждений на окраины, где их еще не было. Оба вопроса получили широкое отражение в литературе и публицистике. [61]

Среди работ этого рода интересна небольшая книжка эсера Ореста Семина о введении земских учреждений на Кавказе.[62] Признавая крупную общественно-политическую роль местного самоуправления, автор сетовал на то, что в России не было попыток воспользоваться им для целей рабочей демократии. Семин дал резкую обличительную критику земской реформы, в особенности архаического земского Положения 1890 г., с позиций революционной демократии. Указывая, что в органах местного самоуправления безгранично царят представители господствующих классов, он пришел к заключению, что «при таком ограниченном составе, урезанных полномочиях, суженном круге ведомства и полном подчинении администрации - земские учреждения превращаются в суррогат самоуправления, служащий целям классового господства и государственной власти не только за страх, но и за совесть».[63] Главными условиями демократизации и успешной деятельности местного самоуправления должны быть, по мнению автора, обеспечение земства равномерным представительством всех слоев населения, широтой полномочий, достаточными материальными средствами, рациональной организацией распорядительных и исполнительных органов самоуправления, участием наиболее культурных и развитых в общественном смысле элементов населения. Для чего же нужно такое земство на Кавказе? По мнению Семина, «чтобы утвердить конституцию», «вырвать земское хозяйство из липких рук местной полиции». [64]

Если в критической части своей работы Семин излагал те же взгляды на земство, то в своей позитивной программе он оставался на почве либеральной идеологии, отождествляя «идеально» организованное местное самоуправление, по его мнению, английского образца с конституцией.

Представительство рабочих в местных коммунах-земствах необходимо, как полагал Семин, для осуществления идеи классового господства на местах. Поэтому он заканчивал свою работу призывом к пролетариату Баку выступать «за новое право» - местное самоуправление. Такая точка зрения влекла рабочий класс в сторону от выполнения его главной задачи - свержения самодержавия. Призывы к демократическому устройству местного самоуправления при сохранении царизма оставались либеральной утопией. Но революционная по своей направленности критика земской реформы имела, несомненно, положительное значение, и в этом причина того, что работа Семина вызвала озлобленные нападки политических оппонентов.

Четырехтомная монография Б.Б. Веселовского, в 1905 г. примыкавшего к социал-демократам, была значительным шагом вперед в сравнении со всеми рассмотренными трудами. Автор сумел доказать, что деятельность земских органов самоуправления направляли в своих классовых интересах господствовавшие в земствах помещики.[65] Эта наиболее сильная часть труда Веселовского подверглась критике историка A.A. Корнилова, который упрекал ученого в преувеличении роли господствующей в земстве помещичьей группировки. [66]

Скрупулезный анализ финансовой, хозяйственной и культурной деятельности земства, буквально во всех его областях, - другая положительная сторона монографии Веселовского. В его книгах вообще собран громадный фактический и статистический материал, позволяющий судить о действительном объеме земской деятельности. Благодаря этому его монография не утратила своей научной значимости и в настоящее время, оставаясь важным пособием для изучения земского самоуправления в России. Не лишена эта книга и практического значения: Веселовский предлагал изъять из ведения царской администрации и передать органам местного самоуправления все виды реальных налогов, медицинское дело, а также создать третью земскую единицу в лице волостного земства.

Кроме этого главного труда, Б.Б. Веселовский написал и другие работы о классовых интересах в земстве, в которых автор доказывал, что земская организация исключила возможность классовой борьбы внутри земств. [67] Его перу также принадлежит большая монография о деятельности петербургского земства. [68]

Книга И.П. Белоконского, [69] казалось, была призвана дополнить труд Веселовского, главное внимание которого было сосредоточено на изучении практической хозяйственно-культурной деятельности земских учреждений. Белоконский же утверждал, что не культурно-хозяйственные дела, а политическое движение играло главную роль в земской деятельности. Это было ошибочное положение. Робкое, слабое земское движение, никогда не выходившее за пределы просьб, петиций и адресов к царю, движение во имя частичных уступок Белоконский принимал за существенный фактор политической борьбы. В этом отношении его работа уступает труду Веселовского, который не идеализировал земское конституционное движение, видя в нем стремление земских деятелей к объединению, необходимому для согласования невинных хозяйственных и культурных задач. Среди работ этого периода заслуживают также упоминания труды историка A.A. Кизеветтера , который стремился доказать дворянско-сословный характер земской избирательной системы. [70] С теоретической точки зрения этот тезис был весьма сомнительным, но в практическом плане он использовался для агитации за создание внесословного земства, построенного на принципе всеобщего избирательного права.

В основе другой книги Кизеветтера [71] лежала идея о государственном правовом начале, которое определяло, по мнению автора, развитие местного самоуправления. Последнее рассматривалось в связи с эволюцией государственной власти. Само же государство расценивалось как самодовлеющая надклассовая организация.

На тему о роли и статусе структур местного самоуправления в российском обществе писали и те, кого никак нельзя было заподозрить в оппозиционных настроениях. Примечательна в этой связи полемика, развернутая между такими адептами самодержавия, как С.Ю. Витте и Л.А. Тихомировым. [72] С.Ю. Витте, издавший за границей в 1901 году работу «Самодержавие и земство», полагал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо до тех пор, пока оно не выполняет административные функции. Земские же органы в России, по его мнению, это «конституция снизу», которая рано или поздно приведет к «конституции сверху». Ход рассуждений С.Ю. Витте состоит в следующем: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах, а самоуправление -чуждый в этой бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию, а местное самоуправление - это децентрализация. Исходя из этих посылок, С.Ю. Витте заключал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентскому государству.

Оппонент С.Ю. Витте Л.А. Тихомиров в своей фундаментальной работе «Монархическая государственность» пытался опровергнуть выводы С.Ю. Витте. Этот автор считал, что взгляд Витте на местное самоуправление основан на непонимании основ государственности. Бюрократия, указывал Л.А. Тихомиров, свойственна не только монархии, но любому государству, в том числе и демократическому. Поэтому встает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (олицетворяющая бюрократию) не может использовать местное общественное самоуправление? С.Ю. Витте писал, что для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л.А. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов всевластия в государстве -бюрократического и самоуправления - вызывает столкновения бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, по мнению Тихомирова, нет беды, поскольку соперничество между двумя звеньями такой системы управления государством создает возможность для взаимного контроля.

В послереволюционный период российской истории исследование земских учреждений и городских органов местного самоуправления вплоть до недавнего времени осуществлялось с «классовых» позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны. Тем не менее, и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты. Происходит становление исследования истории земских учреждений в качестве самостоятельного научного направления. Вначале появились работы, посвященные подготовке земской реформы. Затем в поле зрения авторов научных исследований оказались внутренняя политика царизма после создания земств, взаимоотношения самодержавия и земств, функции и прерогативы последних и ряд других вопросов. [73]

Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы П.А. Зайончковского и его учеников, в особенности Л.Г. Захаровой, в которых определялось место земства в системе организации власти в России. Основным достоинством исследований этих авторов явилось существенное расширение источниковедческой базы по истории земских учреждений, что позволило рассмотреть вопросы фактического влияния земских органов на общественно-политическую ситуацию в стране. Выводы представителей указанной школы сводились к весьма невысокой оценке роли земства в политической жизни пореформенной России. Эту оценку еще более усугубляет Н.М. Пирумова, выдвигая положение о земских учреждениях как чужеродном элементе в политической жизни России, что определяло, по ее мнению, неизбежный антагонизм самодержавия и земства. [74]

Привлекает также внимание утверждение Ф.А. Петрова о том, что земства уже по своей природе стремились к парламентским формам государственного устройства. [75] В этом случае земства рассматриваются не только и не столько как органы местного самоуправления, сколько как политический институт, некий зародыш конституционно-демократического строя, основанного на принципах народовластия.

Вместе с тем, как подчеркивает А.И. Нарежный, «.земское самоуправление, рассматриваемое либералами как зародыш новой системы организации общества, в политическом отношении выступало индифферентно, проявляя готовность участвовать в общественной жизни, как правило, лишь по призыву власти». [76]

Отдельно следует упомянуть работы, в которых рассматриваются институты местного управления и самоуправления, расположенные «ниже» земских учреждений как таковых, но вместе с тем составляющие их фундамент. Этому посвящена, в частности , статья И.А. Христофорова. В ней автор анализирует механизмы соприкосновения интересов землевладельцев и крестьян на уровне поместья и волости, вскрывая те препоны, которые мешали конституированию упомянутой выше мелкой земской единицы. [77] Еще ранее эти сюжеты затрагивались в работах англоязычных авторов Д.Филда и Т.Эммонса, посвященных отмене крепостного права,[78] а так же в трудах российского историка В.Г.Чернухи.[79]

Изучением земского самоуправления занимаются также многие исследователи на местах. [80] Авторы вводят в научный оборот богатые архивные материалы, выясняют особенности создания и деятельности земств, присущие различным губерниям, воссоздают статистику, отражающую сферу деятельности земских учреждений. Сказанное выше относится и к анализу деятельности структур городского самоуправления, который также представлен в ряде научных публикаций. [81]

Деятельность городских дум в ответственный период с февраля по октябрь 1917 года в отечественной научной литературе изучена достаточно полно. Здесь нужно отметить работы Б.Д. Гальпериной, В.И. Старцева, Л.И. Араповой, А.Я.Грунта, Н.А.Дидиченко, А.П.Волнистого, Т.В.Алимовой, Л.А.Комиссаренко, В.М.Кручковской и т.д.[82] Но совершенно неудовлетворительной оказалась разработка вопроса о деятельности в данный исторический период земских учреждений. За все годы советской исторической науки непосредственно земствам 1917 года были посвящены лишь две статьи, но и они касаются частных вопросов. [83]

Этот пробел в известной мере заполняется в монографии Г.А.Герасименко, автор при этом привлекает широкий круг архивных источников. [84] Ему же принадлежит заслуга всестороннего рассмотрения деятельности общественных исполнительных комитетов, которые вплоть до осени 1917 года выступали в качестве ведущего органа власти на местах. [85] Наконец, в очередной работе из этой серии Г.А. Герасименко дает «комбинированный» анализ структур местной власти, показывая, что удельный вес ее различных формообразований постоянно менялся, что отражало динамику развертывающегося революционного процесса. [86] В дальнейшем логика политической борьбы привела на авансцену политической жизни советы различных уровней, которые и стали рассматриваться пришедшей к власти большевистской партией в качестве несущей конструкции утверждающегося государства «диктатуры пролетариата».

Нельзя сказать, что проблемы генезиса, конституирования и последующего развития советов как органов государственной власти и управления не были исследованы в советской исторической литературе. Уже в 1919 году появляется книга М. Владимирского, в которой приводится ценный фактический материал по «горячим следам». [87] Вскоре этот же автор издает еще одну книгу, продолжая информировать теперь уже советскую общественность о процессе формирования новых органов власти и управления на местах.[88] Продолжая эту, в сущности собирательную и описательную работу, в 1928 году выходит весьма богатая подборка документов с соответствующими комментариями, на которую последующие исследователи в первую очередь и ссылались. [89]

Ценность этих работ состоит в том, что в них в довольно откровенном, неприглаженном виде рассматриваются те коллизии, с которыми сталкивалась новая власть, утверждая свое господство на местах. Их авторы, естественно, были увлечены революционным порывом, отсюда неудивительны содержащиеся в них идеологемы о советах как органах народовластия. Вместе с тем, в них откровенно раскрывается и практика «чрезвычайщины» советской власти, при которой это «народовластие» делалось более чем проблематичным.

В дальнейшем на протяжении длительного времени ощущался недостаток в крупных, капитальных работах, в которых практика советского строительства получила бы всестороннее обобщение. В послевоенный период появились две капитальные монографии А.И. Лепешкина, которые в известной мере этот пробел заполнили. [90] Надо отдать должное автору - он проработал огромный массив источников, в первую очередь архивных, в результате чего ему удалось представить целостную картину формирования советской системы власти и управления в разнообразных регионах и проследить ее последующую эволюцию. Конечно, данная работа написана в традиционном, т.е. заидеологизированном ключе, но приводимый в работе и описываемый автором ценный фактический материал дает современному исследователю значительные возможности для исследования в более ярко выраженном концептуальном ключе с современных методологических позиций.

Особый интерес представляют работы, описывающие сам генезис советской системы власти и управления. Как правило, эти вопросы рассматриваются в широком общеполитическом контексте, в котором интересующий нас аспект как бы сосуществует с другими, не выдвигаясь на первый план. Так ведут анализ новых структур государственной власти Е.Г. Гимпельсон и E.H. Городецкий. [91] Наконец, следует указать и на некоторые другие работы, специально посвященные анализу деятельности чрезвычайных органов новой власти (комбедов, ревкомов и др.), которые заменяли собой советы в экстремальных ситуациях. [92] В этих работах рассматривается механизм перехода власти от советов к этим чрезвычайным органам власти и обратно, что позволяет открыть новую грань этой проблемы.

Ряд работ других авторов так или иначе анализирует деятельность советов на местах, привязывая свой анализ к тому или иному региону. [93] Относительная ценность этих работ состоит в их информативности, но авторы, как правило, ограничиваются описательностью, реальное же место региональных советов в системе органов власти остается не проясненным.

Вместе с тем, следует отдать должное тем авторам, которые в неблагоприятных условиях идеологического монополизма пытались ставить реальные проблемы повышения роли и влияния местных советов, тем более что это вполне соответствовало принимаемым правящей партией документам и решениям. [94] В дальнейшем уже со сменой общественного строя и началом демократизации, мы вновь встречаем работы этих авторов, уже вполне адекватных изменившимся реалиям. Их работы предшествующего периода, таким образом создавали необходимые предпосылки для последующей плодотворной деятельности как в сфере теории, так и , в особенности, в сфере законодательной практики.

Наконец, нельзя не отметить и ряд работ, в которых рассматривалась проблема соотношения партийных и советских организаций. [95] Естественно, в этих работах описывался только «внешний фон» такого рода взаимоотношений, шло обыгрывание на «сумме примеров» канонического ленинского тезиса о том, что партия руководит советами, но не подменяет их. Реальный же механизм такого «руководства» оставался тайной за семью печатями, естественно, он не мог быть проанализирован в специальной литературе тех лет. Мы и сейчас еще не имеем, по сути, содержательных исследований на эту тему, хотя об их научной и практической значимости говорить не приходится.

Здесь мы наконец подошли к постановке вопроса принципиальной важности: а стоило ли нам вообще заниматься анализом деятельности советов этого периода российской истории, поскольку очевидно, что эти советы всецело зависели от партийного аппарата и, стало быть, не могли выступать в качестве реальных органов местного самоуправления? Другими словами, не стоит ли нам обозначить чуть ли не весь семидесятилетний период конституирования и функционирования органов советской власти на местах как сплошную «черную дыру», провал в российской истории местного самоуправления?

Два обстоятельства удерживают нас от того, чтобы поддаться соответствующему искушению и целиком и полностью идентифицировать себя с этой модной (и во многом небезосновательной) позицией. Во-первых, реальная жизнь всегда богаче отражающих ее идеальных схем. Если раньше буквально бросалось в глаза несоответствие реальной жизни тезису о самостоятельности советов по отношению к партийному аппарату, то и сейчас положение о всепоглощении советов партией нуждается по меньшей мере в корректировке. При всем своем желании и усердии (в последние годы не очень-то значительном) тоталитарный режим не сумел все-таки заорганизовать все и вся. Человек по своей природе не является машиной и никогда ею не станет, а это означает, что ростки его творческой активности будут пробиваться всегда, как только хоть немного станет ослабевать железная хватка государственного левиафана.

Подобно тому как тоталитарный режим не сумел полностью ликвидировать рыночную экономику, которая проявляла себя в неадекватной форме «черного рынка», так и местное самоуправление не было до конца убито, оно проявляло себя в форме самодеятельной активности как объединений граждан, так и различного рода инициативах работников советского аппарата. Конечно, эти самостоятельные проявления партийным аппаратом все время осаживались, инициативы как бы «уходили на дно», чтобы через какое-то время снова себя проявить уже в других формах. Часто бывало и так (особенно в последние годы советской системы), когда «партийное руководство» проявлениями общественной деятельности носило формальный характер, а в самом партийном аппарате находились люди, которые не очень-то стремились к жесткому зажиму. Если бы это было не так, тогда трудно было бы объяснить тот энтузиазм по очередному «оживлению советов», который проявился в период «перестройки».

Нужно указать также на еще одно обстоятельство методологического характера. Если советы официально признавались органом «социалистического самоуправления народа», то за этим формальным актом должна была скрываться и содержательная сторона дела. Гегель был по сути прав, утверждая, что любая форма так или иначе содержательна, т.е. ее связь с содержанием неизбежна в актуальном или потенциальном плане. Само признание за советами статуса органа самоуправления народа не могло не создавать атмосферу повышенных социальных ожиданий, и если в условиях перестроечной гласности можно было прямо говорить о несоответствии формы и содержания, то это в свою очередь стимулировало социальную активность, направленную на устранение такого рода несоответствия.

В силу этих обстоятельств мы не сочли возможным обойти вниманием советский период российской истории, рассмотрев также и процесс формирования и функционирования местных советов, их места в системе государственных институтов; в целом же этот период ждет еще своих исследователей, ибо необходимость рассмотрения обширного эмпирического материала с новых методологических позиций достаточно очевидна.

Еще более актуальным и необходимым является анализ современных проблем местного самоуправления, что связано с выходом Конституции Российской Федерации, которая определила концептуальные основы новой системы власти на местах. В связи с длительным отсутствием федерального закона о местном самоуправлении, который бы развивал положения Основного Закона, появилась возможность различного понимания положений Конституции. В научных кругах завязывается оживленная дискуссия по вопросу о статусе структур местного самоуправления в Российском обществе. Здесь, прежде всего, следует отметить статьи С.Авакьяна , Т.Белкиной , М.Демидова , Е.Колюшкина , Н.Постового , И. Черника . [96]

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", опубликованный 1 сентября 1995 года, должен был положить конец дискуссиям по большинству вопросов, касающихся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгорелась с новой силой. Положение усугублялось тем фактом, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т.д.)

Проблема становления местного самоуправления постепенно признавалась важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное, самоуправление». Ряд специализированных журналов посвящали вопросам местного самоуправления отдельные номера. [97]

В 1995-1997 годах основными дискутируемыми вопросами оставались проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, процесс становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики. [98]

Продолжала оставаться актуальной проблема определения уровней местного самоуправления. Ряд исследователей (С.Авакьян , Т.Белкина , А.Гладышев и др.) высказывали мнение о необходимости многоуровневого местного самоуправления. Первый уровень - микрорайоны в крупных городах, деревни, села, поселки; второй уровень - район, город. Другие исследователи критиковали такой подход указывая на то, что самоуправление исторически имеет отчетливо выраженную территорию: село, деревня, малый город и всякие объединения внутри сел и городов преследуют административные, экономические или иные цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.

Активно дискутировалась проблема использования исторического опыта земств при формировании современной структуры местного самоуправления. Изучалась практика деятельности зарубежных органов местного самоуправления с целью применения положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России. [99]

Необходимо отметить, что специальных работ, посвященных анализу сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории России, не было. Ощущается так же явный недостаток научных монографий и учебно-практических пособий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1993-1997 годах.

Известную ценность в историографическом изучении темы представляют работы Гладышева А.Г., Барабашева Г.В., Тоболина В.В., Широкова А.И., Юрковой С.Н., Фадеева В.И., Аяцкова Д.Ф., Аникина Л.С. Емельянова И.А. и ряда других авторов. [100]

Характерной чертой современного изучения вопроса стали так называемые «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, деятелей федеральных органов власти, практических работников местного самоуправления, посвященных становлению данного института в Российской Федерации. [101]

Однако научный уровень дискуссий оказался все же значительно ниже того, который был достигнут российской наукой по этим вопросам во второй половине XIX века. Выходившие по результатам научно-практических конференций материалы, как правило, не отличались глубиной проработки проблемы и были малоценными с научной точки зрения.

Подводя итоги историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что обеспеченный к настоящему времени уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений в общем и целом позволяет

41 ЕМШЙОТЕКА перейти к «сквозному» концептуальному анализу самого процесса эволюции структур местного самоуправления в России, определению места этих структур в целостной системе российской государственности. Относительная «незавершенность» формирования системы местного самоуправления в России в последние годы, на наш взгляд, не является препятствием на пути ее содержательного научного исследования, так как основные тенденции этого процесса уже определились, да и степень достигнутого на этом пути позитива тоже, пожалуй, преуменьшать не стоит. Мы полагаем, таким образом, что предпринимаемое нами «сквозное» изучение данной предметной области определенно займет свое место в ряду научных публикаций последних лет, делающих известный шаг вперед.

Ретроспективная насыщенность, острая актуальность, значимость проблематики определили цель данного научного исследования, включающую в себя определенный круг вопросов, и прежде всего: проследить эволюцию и закономерности развития и функционирования структур местного самоуправления в России, его взаимосвязь с органами государственной власти и управления путем анализа их исторически конкретных формообразований, последующей их трансформации в современные органы местной власти, адекватно отвечающие нынешнему этапу преобразований.

Данная цель будет реализовываться путем решения следующих задач:

- Определения этапов эволюции местного самоуправления во всей сложности и противоречивости развития российских муниципальных властных институтов, выявления их конкретно-исторического своеобразия;

- выделения общего и особенного в функционировании органов местного самоуправления на различных исторических этапах, специфики их структурирования и развития;

- характеристики их взаимодействия с центральными и региональными институтами государственной власти и управления, определения тенденций их противоборства в исторической ретроспективе и последующей перспективе;

- выявления логики и преемственности в их развитии, причин и механизмов их «революционной» ломки в процессе обретения нового системного качества;

- обоснования роли и значения местного самоуправления для оптимизации функционирования и последующего совершенствования институтов российской государственности в процессе становления гражданского общества.

Объектом исследования определено местное самоуправление в России в его сложном и противоречивом развитии и взаимосвязи с институтами государственной власти и управления.

Предметом исследования является вся совокупность институтов и механизмов функционирования местного самоуправления в их конкретно-историческом своеобразии и во всей гамме прямых и косвенных связей и опосредствований с центральными и региональными органами государственной власти, механизмы преемственной связи и реформирования вышеобозначенных структур, их «революционной» ломки в «спокойные» и «взрывные» периоды развития российской государственности, их воздействие на формирование структур гражданского общества и развертывание демократического процесса в современной России.

Источниковая база исследования представляет собой широкий круг материалов, дающих соответствующую информацию о структурировании, механизмах функционирования органов местного самоуправления, характере их взаимоотношений с региональными и центральными органами государственной власти.

В работе довольно широко использовались как неопубликованные, так и опубликованные архивные материалы. В научный оборот, в частности, введены источники, хранящиеся в Государственном архиве Волгоградской области, ранее не привлекавшиеся историками-специалистами. Таковы, например, хранящиеся в фонде И-Ф-2. протоколы заседаний Царицынской городской управы за 1911 год, дающие целостную и многокрасочную картину деятельности данного органа местного самоуправления со всеми ее коллизиями и противоречиями. Большой интерес представляли для нас так же документы, отражающие деятельность Царицинского уездного земства в период с 1884 по 1918 годы .[102] Это касается, в частности, характера решаемых уездным земством проблем, механизмов его структурирования и функционирования, характера его взаимоотношений с органами государственной власти и особенно с вновь организовавшимися советами образца 1917-1918 годов.

Нами изучены также архивные материалы, отражающие многообразную деятельность Царицинского городского и районных советов за период 19181925 гг.[103] Нас интересовали в первую очередь проблемы их формирования организационного строения характера взаимоотношений с органами государственной власти. Данные архивные материалы дали возможность уяснить политическую сущность так называемой кампании по «оживлению» советов, проводившейся в 20-е годы. Одновременно анализируемые документы позволили более полно уяснить проблематику советского строительства обозначенного исторического периода под углом зрения роли и значения местных органов.

Мы также изучили ряд документов, хранящихся в Государственном архиве Саратовской области. В частности, большой интерес представляли материалы заседаний и решения, принимавшиеся Саратовской губернской земской управой. [104] Что касается периода советской истории, то изучение материалов Исполкома Саратовского губернского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов позволило выявить ряд характерных тенденций, вполне корреспондирующихся с аналогичными процессами в соседней, Царицынской губернии.[105] Наконец, мы обратились к ряду документов, хранящихся в Национальном архиве Республики Калмыкия. На этом материале удалось, в частности, проследить процесс «расширения» земских учреждений на «национальные» районы, которое пыталось осуществлять Временное правительство в недолгий период его существования^ 106]

Что касается Центрального государственного Архива Российской Федерации, то нас в первую очередь заинтересовал Секретный архив III Отделения с.е.и.в. канцелярии периода 1826 - 1880 гг. Ф.109. В них широко представлена подборка материалов донесений секретных агентов, присутствовавших на земских и городских собраниях и отразивших в своих отчетах все перипетии споров и общественных дебатов, особенно по вопросу о прерогативах земских органов и их отношений к институтам государственной власти. Использован также и архив Министерства Внутренних Дел Временного Правительства, особенно по части разработки последним реформы органов местной власти (Ф.1788).

Если говорить об опубликованных архивных материалах, то для характеристики ранних периодов эволюции управленческих и самоуправленческих структур российского государства мы привлекали напечатанные в полном собрании русских летописей фолианты и прочие опубликованные в аналогичных сборниках документы. [107] Анализ содержащихся сведений позволил получить представление об их структуре и механизмах функционирования, показать, как они изменялись под воздействием социально-экономических факторов во взаимодействии с органами государственной власти и управления. Применительно к советскому периоду функционирования и развития органов местного самоуправления проанализированы материалы статистических сборников, что также способствовало выявлению некоторых характерных тенденций. [108]

Богатую информацию дали сборники законодательных актов российского государства как императорского, так и послереволюционного периодов, принимавшиеся в различные годы Конституции СССР, РСФСР, Российской Федерации. [109] Это позволило автору исследовать нормативную базу деятельности органов местного самоуправления, выявить правовые механизмы их неоднозначных и зачастую противоречивых взаимоотношений с органами государственной власти, вскрыть неоднократно возникавшие юридические коллизии.

Значительную ценность для подготовки данной диссертации представляли различного рода подзаконные акты, опубликованные в Ведомостях Верховного Совета СССР, Собрании постановлений Правительства СССР и РСФСР, Государственной думы Российской Федерации. Большой интерес представляли разъяснения и комментарии специалистов, позволяющие проникнуть в «кулуары» принятия такого рода актов, за которыми, как правило, стояли коллизии и противоречия реальной жизни .[110]

Изучение советского периода деятельности органов местного самоуправления предполагало широкое и всесторонне изучение партийных документов, стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов Коммунистической партии, ее Центрального Комитета, а также региональных и местных партийных органов. [111] Эзопов язык этих документов, забюрократизированность их формулировок, наличие многочисленных идеологических клише, конечно же, мешало экспликации реального положения вещей, но тем не менее открывало возможности для выявления некоторых характерных тенденций. Нами далее показано, что органы КПСС предпринимали некоторые меры по активизации местных советов, порой это давало весьма ощутимые результаты, но к кардинальным изменением, увы, не привело и привести не могло.

Значительный объем информации по исследуемым проблемам содержится в документах органов власти и управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые также широко использовались в диссертационной работе.[112] Изучение этих материалов позволило выявить специфические особенности становления и развития органов местного самоуправления в различных российских регионах и на основе сравнительно-исторического подхода выявить характерные особенности их функционирования.

К этой группе источников примыкают также и опубликованные в разные годы сборники исторических документов революционной и постреволюционной эпохи, в которых содержится весьма богатая подборка материалов, позволяющих современному исследователю проанализировать специфику деятельности местных советов этого теперь уже далекого исторического периода и на основе этого анализа провести сравнительное сопоставление их с деятельностью современных муниципальных образований. [113]

Самый большой объем информации почерпнут из периодической печати. В газетах, журналах содержатся материалы, где отражались те или иные точки зрения по вопросам местного самоуправления, характеризовались взгляды, выражающие настроения общественности и позицию властных структур, политических партий и движений. На основе анализа этой разнообразной информации вскрываются характерные тенденции, выражающие место и роль органов местного самоуправления в первую очередь в переломные исторические эпохи становления местных советов и современных муниципальных образований .[114]

К числу своеобразных источников можно отнести и литературу учебно-академического плана, книги, брошюры, статьи, которые содержат взгляды, представления и размышления по обозначенным проблемам. [115] В особенности это касается классиков исторической, политической и юридической мысли, работы которых являются примером того, как нужно вести разработку сложных проблем местного самоуправления в России. [116]

Использованы целый ряд материалов, хранящихся в текущих архивах администрации ряда субъектов Российской Федерации (Волгоградской обл., Астраханской обл., Республики Калмыкия, Ростовской обл., Саратовской обл.) и органах местного самоуправления ( гг. Волгограда, Астрахани, Элисты, Ростова-на-Дону, Саратова и др.). Благодаря анализу этих материалов удалось показать всю сложность и противоречивость становления органов местного самоуправления на современном этапе,. вскрыть причины, тормозящие этот процесс, дать прогнозы на будущее.

Теоретической основой диссертационной работы является в первую очередь разработанная в общей политологии концепция взаимоотношения демократического правового государства и гражданского общества, важнейшим компонентом которого и является, на наш взгляд, местное самоуправление в его разнообразных модификациях. Мы разделяем декларируемые в общественной науке положения о том, что права человека являются наивысшей общественной ценностью и эти права могут и должны быть обеспечены не только и не столько демократизацией институтов государственной власти, сколько общественной самодеятельностью свободных граждан, институционализированной в самоуправленческих структурах. Вместе с тем, в своем историческом исследовании мы используем также и «традиционные» общесоциологические положения, согласно которым институты местного самоуправления, равно как и государственные институты, в своем имманентном развитии не вполне самодостаточны и потому во многом детерминированы факторами социально-экономического порядка. Мы обращаем внимание также и на значительную роль духовных и идеологических факторов, существенно влияющих на образ жизни и общественное поведение классов и социальных групп, образующих управленческие структуры.

Методологической основой диссертационного исследования выступает, прежде всего, диалектический принцип конкретного историзма, требующий от ученого, во-первых, четко определиться с искомым предметом, зафиксировав его сущностные характеристики, и, во-вторых, четко показать основные этапы его становления и последующего развития на собственном базисном основании. т~ч и и

В процессе решения первой задачи нами широко применяется системный подход, при этом институты местного самоуправления рассматриваются в качестве относительно самостоятельной подсистемы, традиционно привязанной» к структурам государственной власти и потому «обреченной» на взаимодействие с ними, которое, как мы и показываем в работе, носит противоречивый и зачастую драматический характер.

В процессе решения второй задачи мы применяем сравнительно-исторический подход, сопоставляя российские институты местного самоуправления различных периодов отечественной истории ло их типичным признакам и характеристикам. В географическом отношении мы не привязывали наше исследование к строго определенным фиксированным пространственным ареалам, каждый раз мы выбирали наиболее важное и характерное, «персонифицированное» в соответствующем регионе, выявляя в этом особенном то всеобщее, которое и выражает общезначимую тенденцию.

Хронологические рамки исследования охватывают историю российского общества и государства с момента его конституирования по 1997 год. тч и V/

Естественно, что столь широкии временной охват искомого предмета создает для исследователя значительные трудности как фактологического, так и концептуального порядка. Эти трудности нами преодолевались путем отбора наиболее значимых исторических фактов судьбоносных исторических периодов с последующим их концептуальным осмыслением.

Концептуальное осмысление исторических фактов позволило нам получить научные результаты, обладающие качеством новизны:

- определены исходные базисные основания местного самоуправления, их последующие видоизменения и модификации; показано, в частности, что исходной формой местного самоуправления формирующегося древнерусского государства выступила производственная и территориальная община, при этом зафиксировано, что обладавшие качеством самодостаточности ( в «домосковский» период их функционирования) самоуправляемые производственно-территориальные единицы выступали в качестве «кирпичика», над которым по принципу «матрешки» возвышалась система иерархизированных государственных форм ;

- раскрыты социально-экономические факторы детерминирующие процесс функционирования и развития институтов местного самоуправления, определено, что в качестве массового субъекта местного самоуправления выступали мелкие и средние собственники города и деревни, цепко державшиеся за испокон принадлежавшие им права; вместе с тем автор исходит из того , что все крупные собственники города и деревни, принадлежавшие к дворянскому сословию, все более и более повышали свой удельный вес в политической жизни «домосковской» Руси, пытаясь (и зачастую небезуспешно) подчинить структуры местного самоуправления своему контролю и влиянию ;

- раскрыты механизмы взаимодействия институтов государственной власти и местного самоуправления, показано, что такое взаимодействие носило бинарно-оппозиционный характер; автор исходит из того, что уже в «домосковский» период российской государственности были созданы достаточно устойчивые стационарные институты, благодаря которым княжеская власть могла присутствовать во всех сколько-нибудь значимых регионах, это и означало определенное оформление бинарной оппозиции «местное самоуправление-княжеская власть», в рамках которой монархические институты при всех их попытках выступать в роли активно действующего субъекта все же играли роль ведомой, а не ведущей стороны бинарно-оппозиционного взаимодействия. Вместе с тем процесс усиления институтов княжеской власти привел к закономерной инверсии, когда стороны бинарно-оппозиционного взаимоотношения поменялись местами, при этом структуры местного самоуправления утратили статус исходной, базисной единицы общественной системы. Внешним фактором, обусловливающим такую инверсию, послужило татаро-монгольское нашествие, ограбившее самоуправляемые общины экономически и задавившие их политически. Исчезновение «старшего» города как опосредствующего звена между «центром» и местной общиной разорвало прежнюю иерархию государственных форм и создало предпосылки для диктата государственной власти над всеми формами местной самодеятельности ;

- выявлена цикличность статусных оснований местного самоуправления, возвратно-поступательный характер эволюции его институтов в контексте их взаимодействий со структурами государственной власти; чрезмерное давление государства на институты местного самоуправления оборачивалось резким усилением региональной дворянской фронды, что не могло не противоречить общегосударственным интересам. Отсюда и проистекают «зигзаги» центральной монархической власти: от утверждения института «кормлений» в период формирования русского централизованного государства до их упразднения и расширения прерогатив местного самоуправления в «свирепую» эпоху Ивана Грозного. И в дальнейшем наблюдается чередование процесса «завинчивания гаек» и «либерализации», что проистекает, с одной стороны, из стремления центральной власти обуздать региональную «фронду», и с другой стороны, из того же стремления держать под контролем местные сообщества. Этим объясняется как «либерализм» екатерининской эпохи с ее первыми ростками гражданского общества, так и «глухая реакционность» эпохи Николая I, столь явственно контрастировавшая с последующим за ней периодом Великих реформ. Земские и городские структуры местного самоуправления первоначально функционировали в лоне «общественной» теории местного самоуправления в относительной «гармонии» с институтами государственной власти, в дальнейшем возобладание «государственнической» теории вкупе с исчезновением установок «либерального абсолютизма» привело к статусу местного самоуправления как «пятого колеса Российской Империи»;

- определены роль и значение структур местного самоуправления в « межреволюционный» период 1917 года, показана главная и определяющая роль на этом отрезке времени общественных исполнительных комитетов как форм проявления общественной самодеятельности «революционного народа», показан конфронтационный характер их взаимоотношений с органами власти

Временного правительства, делавших ставку на земства и городские думы, рекрутируемые из «эксплуататорских элементов» и потому непопулярные среди масс «трудящихся»;

- показаны генезис и процесс последующего конституирования местных советов как форм революционного творчества трудового народа, проанализированы процессы их «обуздания» правящей партией, включение их в прокрустово ложе общегосударственной иерархии диктатуры пролетариата, при которой советы с неизбежностью утрачивали первоначально присущие им демократические функции;

- обосновывается тезис, что в советский период российской истории в главном и существенном советы на местах выполняли функцию имитации народовластия, в то же время по ряду второстепенных позиций местные советы функции самоуправленческих структур все же выполняли, канализируя таким образом общественную активность «трудящихся масс»; отмечается волнообразный характер взаимоотношений местных советов с вышестоящими структурами партийно-государственной власти, чередование периодов «либерализации» и административного «зажима», что позволяло до поры до времени поддерживать общественно-политическую систему в состоянии динамического равновесия;

- определены и проанализированы причины, тормозившие становление данного института в процессе реформирования России в 80-90-е годы XX века; показано, что в период «перестройки» осуществлявшая ее реформаторская группа при всем ее прогрессизме все же не решалась отойти от «традиционного» тезиса о двойственной «общественно-государственной» природе местного самоуправления, а неспособность начать реальный процесс смены общественного строя привела к тому, что материально-финансовые основы местного самоуправления остались пустым звуком;

- вскрыты основные тенденции формирования институтов местного самоуправления и их самоидентификации в новейший период российской истории, даны прогнозы на дальнейшую перспективу, отмечено, в частности, формирование в 90-е годы XX века более или менее адекватной нормативно-правовой базы местного самоуправления, вместе с тем отмечается неадекватность их материально-финансовой базы, покушение на их прерогативы со стороны региональных властей и особенно регионального чиновничества; перспективы завершения процесса формирования современной системы местного самоуправления во многом обусловливаются успехами в завершении процесса социально-политического реформирования страны, создания развитых институтов гражданского общества, способных обеспечивать общественную самодеятельность граждан.

Практическая значимость. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для следующих целей:

- подготовки учебных курсов «История государственного и муниципального управления в России», «История Отечества», «Муниципальный менеджмент», спецкурсов для студентов исторических и юридических специальностей;

- подготовки и переподготовки кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации;

- разработки новых концепций и моделей развития местного самоуправления;

- выбора оптимальной модели соотношения между государственным управлением и местным самоуправлением;

- разработки прогнозов эволюции политических институтов российской государственности и местного самоуправления.

ПРИМЕЧАНИЯ К ВВЕДЕНИЮ

1. Собр. законодательства РФ. -1999. -№42. -Ст.5011.

2. Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997. - С. 12-13.

3. Там же. -С. 13.

4. Градовский А.Д. Собр. соч.: Т.9. - СПб., 1904. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление// Рус.вест. -1874. -№4.

5. Там же.-С. 18.

6. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнит, обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: Т.1 - СПб, 1869-1871.

7. Пирумова Н.М. Земская демократическая интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. - М., 1986.

8. Елистратов А.И. Очерк административного права. - М., 1922. - С. 49-51.

9. Велихов JI.А. Основы городского хозяйства. -М.- JL, 1928. - С. 111-112. Ю.Кабалевский В.А. Очерк советского административного права. - Харьков,

1924.-С.57.

11.Kapp Э. История советской России:-Т.1.-М., 1990. -С. 122-123.

12.Михайлов Г.С. Энциклопедия государства и права. - М., 1925. - С. 798. 1 З.Велихов JI.A. Указ. соч. - С. 110.

Н.Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. - М., 1988. - С. 9.

15.Советское строительство. / Под ред. A.A. Безухова. - М., 1985.

16.Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Указ. соч. - С. 9.

П.Калинин М.И. Вопросы советского строительства. - М., 1958. - С. 307.

18.Там же. -С.307.

19.Там же. -С. 308.

20.XXII съезд КПСС, 25 февр. - 6 марта 1986 года. Стеногр. отчет. Т. 1. - М., 1986.-С. 77.

21. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. - 1993. - № 6. - С. 141-143.

22.Там же. -С. 146.

23.Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. - 1990. - № 10; Кряжнов В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура // Сов. государство и право. - 1992. - № 1; Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1994. - С. 83-90; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. -Ростов-н/Д., 1998 и др.

24.Российская газета. 2000г. 4 марта.

25.Бондарь Н.С. Указ. соч. - С. 45.

26.Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. London, 1974. P. 17.

27.Between Centre and Locality: The Polities of Public Poliery. London, 1985. P.311.

28.Rondinelli D.A. Decentralization, Territorial Power and the State: A Gritical Responce//Development and Change. Hague, 1990. Vol. 21.№ 3.P.491-492.

29.Ключевский B.O. Курс русской истории: 4.1,4 - M., 1984; Соловьев С.М. Соч.: В 18 кн. Кн. III. История России с древнейших времен: Т.5-6. - М., -1989. ; Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры Т.2. - М., 1994.; Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. - М., 1988; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. - М., 1888; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб., 1909; Градовский А.Д. Собр. соч.:Т. 2, 8, 9. - СПб., 1899-1904; Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.: Истор. очерк. - Петроград, 1917; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 ч. - М., 1896; Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси: Лекции по русской истории X-XII столетий. - М., 1993; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910; Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. - М., 1997; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - СПб, 1907 и др.

30.Постовой H.B. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995.

31.Институты самоуправления: историко-правовое исслед. -М., 1995.

32.Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. - Д., 1988.

33.Греков Б.Д. Киевская Русь. - М, 1949. - С. 366.

34.Институты самоуправления: историко-правовое исслед. - М., 1995. - С. 126.

35.Троцкий И.М. Возникновение Новгородской республики. - JL, 1932; Янин

B.JI. Новгородские посадники. -М., 1962.

36.Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. - М., 1988; Зимин A.A. Реформы Ивана Грозного. - М., 1960; Его же. Россия на пороге нового времени. -М., 1972; Смирнов И.И. Очерки политической истории русского государства 30-50-х годов XVI в. - M.-JL, 1958; Скрынников Р.Г. Начало опричнины. - JL, 1964; Шмидт С.О. Становление российского самодержавия. - М., 1973; Его же. Русское государство середины XVI в. -М., 1983; Черепнин JI.B. К вопросу о складыванию сословно-представительной монархии в России в XVI в. : Культурные связи народов Европы в XVI в. - М., 1976; Его же. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. - М., 1978; Пашкова Т.И. Местное управление русского государства первой половины XVI века (наместники и волостели).: Дис. .канд. ист. наук. - СПб., 1992; Колесникова Е.А. Местные органы власти в России после Смуты 1613-1645 гг.: Дис. .канд. ист. наук. -М., 1995.

37.Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995.

C.148.

38.Геллер М.Я. История Российской Империи. В 3 т. томах. Т.1. - М., 1997. -С. 201-202.

39.Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII века и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987.

40.Максимова H.A. Местное самоуправление в России XVI-XVII вв.: Историко-правовое исследование.: Дис. .канд. юр. наук. - Саратов, 1996.

41. История России: Народ и власть. - СПб., 1997. - С. 284-285.

42.Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVII в.: Формировании бюрократии. - М., 1974; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М., 1915; Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII в. - М., 1903; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России.- Т. 1.- СПб., 1875.; Лоткин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX ст.) - СПб., 1900; Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. - Юрьев, 1912; Институты самоуправления: историко-правовое исслед. - М., 1995; Павленко Н.И. Петр Первый. - М., 1975; Павлов-Сильванский Н.П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. - СПб., 1897; Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII в. до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Ч. 1- М., 1876; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. - М., 1902; Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. - СПб., 1896; Заозерская Е.И. Московский посад при Петре I // Вопр. истории. - 1947. - № 9; Муравьев A.B. Образование магистратов и первые годы их деятельности (по материалам Московской губернии).: Дис. . канд. ист. наук. - М., 1956; Стешенко Л.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII века. - М., 1966 и др.

43.Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.-М., 1996.-С. 6.

44.Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений в России. - СПб., 1898; Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: Формирование бюрократии. - М., 1974; Семовский В.И. Крестьяне в царствование императрицы Екатерины II. Т.1-2- СПб., 1901-1903.;

Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М., 1915; Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII в. - М., 1903; Середа КБ. Городовые магистраты последней четверти XVII в. источниковедческое исслед. по материалам Тверской губернии).: Дис. .кан. ист. наук. - М., 1994 и др.

45.Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву: Т. 2. Ч. 1. -СПб., 1910. - С.213-214.

46.Институты самоуправления: историко-правовое исследование. -М., 1995; Парусов А.И. Административные реформы в России первой четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой.: Дис. .докт. ист. наук. - Б. м., 1965; Морякова О.В. Система местного управления России второй четверти XIX века. 1825-1855.: Дис. . канд. ист. наук. -М., 1995.

47.Институты самоуправления: историко-правовое исследование М., 1995. - С. 276.

48.Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 2. - СПб., 1899.

49.То же. -Т.8. Приложения. - СПб., 1903.

50.То же. -Т.9. -СПб., 1904.

51.Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. - Казань, 1882; Его же. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. - Казань, 1886.

52.Коркунов Н.М. Русское государственное право: Т. 2. - СПб., 1893.

53.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских государств. - СПб., 1892.

54.Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. - 9-е изд. - СПб., 1905.

55.Мелкая земская единица: Т. 1-2. -СПб., 1901-1902.

56.Ровинский К.П. Мелкая земская единица (участковое земство): Очерки и статьи. -СПб., 1903.

57.Там же. -С.59.

58.Сазанов Г.П. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству (1865-1895 г.): Т. 1-3. - СПб., 1896; Френкель З.Г. Очерки земского врачебно-санитарного дела. - СПб., 1913.

59.Карышев H.A. Земские ходатайства 1865-1884. -М., 1900.

60.Голубев B.C. По земским вопросам 1901-1911: Т. 1-2. - СПб., 1913.

61.Головин К.Ф. К вопросу о волостном земстве. - СПб., 1912; Иванов В.П. Волостное земское собрание. ^ Петроград, 1917; Иорданский Н.М. Волостное земство. - М., 1917; Трутовский В. Современное земство. -Петроград, 1914; Туманов Г.М. Итоги земских совещаний на Кавказе. -Тифлис, 1914; Альтшуллер М.И. Земство в Сибири. - Томск, 1916; Ефремов И.Н. Донское земство. - СПб., 1912.

62.Семин.О. Основные вопросы местного самоуправления: Земская реформа на Кавказе и в нефтепромышленном районе г. Баку. - Баку, 1910.

63.Там же. -С. 11.

64.Там же. -С. 58.

65.Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: Т. 1-4. - СПб, 1909-1911.

66.Корнилов A.A., Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. // Изв. Санкт-Петербург, политехи, ин-та. - СПб., 1910. - T.XIV

67.Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве: Вып. 1. -СПб., 1905.

68.Веселовский Б.Б. Исторический обзор деятельности земских учреждений С-Петербургской (ныне Петроградской) губернии (1865-1915). - СПб., 1917.

69.Белоконский И.П. Земское движение. - М., 1914.

70.Кизеветтер A.A. Исторические очерки. -М., 1915.

71.Его же. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.: Исторический очерк. -Петроград, 1917.

72.Витте С.Ю. Самодержавие и земство. - СПБ., 1908; Тихомиров JI.A. Монархическая государственность. -М., 1998.

73.Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1861 г. - М., 1957; Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. - М.,

1964; Черменский Е.Д. Земско-либеральное движение накануне революции 1905-1907 гг. // История СССР. - 1965. - № 5; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М., 1968; Симонова М.С. Земско-либеральная фронда, 1902-1903 // Историч. записки. - М., 1973.- Т. 91; Шацилло К.Ф. Формирование программы земского либерализма и ее банкротство накануне первой русской революции. 1901-1904 // Исторические записки. - М., 1976. Т.97; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993 и др.

74.Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. - М., 1977; Ее же. Земская интеллигенция и ее роль в общественной жизни. - М., 1985.

75.Петров Ф.А. Земско-либеральный проект переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х - начале 80-х годов XIX века // Отечеств, история. - 1993. - № 4; Его же. Нелегальные общеземские совещания и съезды конца 70-х - начала 80-х годов XIX века // Вопр. истории. - 1974. -№9.

76.Нарежный А.И. Проблема государственного устройства в России в консервативно-либеральной мысли второй половины XIX века.: Дис. . .докт. ист. наук. - Ростов-н/Д, 1999. - С.26.

77.Христофоров И.А. «Аристократическая» оппозиция реформам и проблемы организации местного управления в России в 50-70-е годы.Х1Х века -ж.Отественная история, 2000г№ 1, с. 3-18.

78. Field D. The End of Selfdom. Nobility and Bureacracy in Russia, 1855 -c.l. Harvard Univ. Press, 1976; Emmons T. The Russian Landed Gentry and the Peasant Emancipation of 1881. Cambridge Univ. press, 1968.

79.Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике 60-70-х гг. XIX в.Л., 1972; Ее же Внутренняя политика царизма в середине 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978.

80.Свиридова Т.А. Хозяйственная деятельность Калужского земства в 80-е гг. XIX в.: По материалам журн. губернских земских собраний // Царизм и развитие капитализма в пореформенной России: Сб. статей. - М., 1984;

Фролова Л.П. К истории тульского земства в 60-80-х годах XIX в. // Вопросы экономической и социальной истории России XVIII-XIX вв. -Тула, 1973; Калмыков A.C. Введение земских учреждений в ставропольской губернии и борьба крестьян против земства. - Ростов-н/Д, 1970; Побережный Л.М. Нижегородский проект земской реформы 1860 г. // Ученые записки Горьковского гос. ун-та. Сер. Историко-филолог. - Вып. 78. - Горький, 1965; Хайкина Н.Л. Организация земских учреждений в Самарской губернии // Науч. Докл. Высш. школы. Сер. Историч. науки. -1959. -№ 2; Черныш М.И. Развитие капитализма на Урале и Пермское земство. - Пермь, 1959 и др.

81.Кружалова Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.: Дис. .канд. ист. наук. - М., 1982; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1882-1917 гг.: Дис. . канд. ист. наук. -Самара, 1996; Мясников C.B. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х - начале 90-х гг. XIX века.: Дис. .кан. ист. наук. - Казань, 1997; Семенов Д.Д. Городское самоуправление: Очерки и опыты. - СПб., 1901 ; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX века: Правительств, политика. - Л., 1984; Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994; Синькович H.A. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (Историко-правовой аспект). -СПб., 1997 и др.

82.См.: Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917году. -Л., 1986; Комиссаренко Л.А. В борьбе за массы.: Муниципальная деятельность петроградских большевиков в период подготовки Октябрьской революции. - Л., 1983; Алимова Т.В. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной компании 1917 г. - М., 1979; Волнистый А.П. тактика большевистской партии в борьбе за массы на муниципальных выборах в1917 году. - Краснодар, 1976; Дидиченко H.A. Тактика большевистской партии в муниципальной кампании: Март - октябрь 1917 г. - М., 1974; Грунт А .Я. Муниципальная кампания в Москве летом 1917 г. // История СССР. - 1973. - № 5; Арапова Л.И. Большевизация муниципальных органов (районных дум) Москвы накануне Великой октябрьской социалистической революции // Труды Моск. гос. историко-архи. ин-та. - М., 1988 . -Т 26; Гальперина Б.Д., Старцев В.И. Советы рабочих и солдатских депутатов Петрограда в борьбе за овладение аппаратом городского общественного управления, ноябрь 1917 - ноябрь 1918 // Рабочие Ленинграда в борьбе за победу социализма. - М.-Л., 1963 и др.

83.Абрамов П.Н. Волостные земства // Исторические записки - М., 1961. - Т. 69.; Сенцов A.A. Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября // Советское государство и право. -1984.-№ 6.

84.Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990.

85.Его же. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г.). - М., 1992.

86.Его же. Народ и власть (1917 г.). -М., 1995.

87.Владимирский М. Об организации Советской власти на местах. - М., 1919.

88.Его же. Советы, исполкомы и съезды Советов. - Выпуск 1-2. - М., 1921.

89.Советы в Октябре: Сб. док. - М., 1928.

90.Лепешкин А.И. Советы- власть трудящихся. 1917-1936 гг. -М., 1966; Его же. Советы - власть народа. 1936-1967 гг. -М., 1967.

91.Гимпельсон Е.Г. Советы в годы гражданской войны и иностранной интервенции. - М., 1968; Его же. Начальный этап складывания административно-командной политической системы (1918-1920 гг.). - М., 1995.; Городецкий E.H. Рождение Советского государства. 1917-1918 гг. -М,, 1987.

92.Бугай Н.Ф. Ревкомы: - М., 1981; Его же. Чрезвычайные органы Советской власти: ревкомы 1918-1921 гг. - М., 1990.

93.Юкляевских В.А. Деятельность КПСС по усилению общественных начал в работе местных советов (1959-1961 гг.): Дис. . канд. ист. наук. - М., 1962;

Куликова Г.Б. Деятельность местных советов депутатов трудящихся в 19561965 гг. (на материалах городских советов РСФСР): Дис. .канд ист. наук. -М., 1969.

94. Барабашев Г.В. Районный городской Совет на современном этапе. - М., 1975.

95. Виноградов H.H. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. - М., 1980; Демочкин H.H. Власть народа, формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. - М., 1978; Куликова Г.Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. -М., 1978; Орлов И.М. Партийное руководство местными Советами. - М., 1982; Партия и Советы. -М., 1982; Руководство КПСС государственными и общественными организациями (на материалах областей Центрального Черноземья). - Воронеж, 1986 и др.

96.Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. -М., 1994; Черник И. Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник государственной службы. - М., 1994.

97.См.: Ржевский В.А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношения) // Государственность, право, местное самоуправление. - Ростов-н/Д, 1993; Быченко С.И. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоуправление. - Ростов-н/Д, 1993; Букин A.M. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели // Государство и право. - 1995. - № 2. -С.25-34; Выдрин И Устав области и правовое пространство // Рос. Федерация. - 1995. - № 23. -С.53-55; Гильченко JI. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Рос. Федерация. - 1995. - № 17. -С.41-44; Лейкофф С. Оппозиция - «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис. -1995. - №1. -С.42-43; Лысенко В., Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Рос.

Федерация. - 1995. - № 20. -С.42-43.; Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. - 1995. - № 14. -С.28-30; Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам // Российская Федерация. -1995.-№13.-С.35-36 и др.

98.См.: Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. - 1993. - № 6. -С.33-47.; Черник Д.Т., Черник И.Д. самоуправление и финансы города: Исторический аспект. - М., 1993; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. -М., 1993; Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. - М., 1994; Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. - 1994. - № 3; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. -М., 1997; Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. -СПб., 1996.

99.Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1994; Белкина Т.М. Концепция законодательства области о местном самоуправлении // Там же; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. -М., 1996; Колюшкин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России.; Ефремова H.H., Немытина М.В. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - 1993. - № 11; Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. - 1997. - № 1. -С.120-126.; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России.; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Развитие местного самоуправления в России. - СПб., 1996; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. - Ростов-н/Д, 1994; Муниципальное управление в России: становление и адаптация зарубежного опыта. - Волгоград, 1995; Сорокин A.C. Деятельность органов муниципального управления в США как источник положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России.; Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994; Реформы местного управления в странах Западной Европы.-М., 1993.

100. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Тоболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997; Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. - СПб., 1995; Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1994; Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. - М., 1997; Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. - Саратов, 1997; Емельянов JI.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. -М.-Тула, 1997 и др.

101. Ход реформ на местном уровне // IV годичная конференция программы Евроград-XXI. - СПб., 1994; Центральная Россия на рубеже XXI века. -Орел, 1996; Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы. - Хабаровск, 1997; Становление местного самоуправления в Волгоградской области. - Волгоград, 1997. -120с.

102. Госархив Волгоградской области. Й-Ф.З. -Царицынская уездная земская управа.

103. Ф-71. Исполнительный комитет Сталинградского городского совета депутатов трудящихся (горисполком).

104. Госархив Саратовской области. Ф.5 -Саратовская губернская земская управа. Оп.1. Д. 18. JI.7.

105. Госархив Саратовской области Ф.Р -521 -Исполком Саратовского губернского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

106. Национальный архив Республики Калмыкия. Ф.Ф.4, Р-3. Р-4.

107. Полное собрание русских летописей, ТТ. 13,20; Судебники XV-XVI вв. -М. -Л., 1952; Акты ,собранные в библиотеках и архивах Российскою Императорскою Археологическою экспедициею Императорской Академии Наук., -СПб., 1836 ; Исторические акты Ярославского Спасского монастыря. М., 1896; Шумков С. Губные и земские грамоты Московского государства. -М., 1985; Акты московского государства. -М., 1894; Дворцовые разряды. -СПб., 1852; Акты, относящиеся к истории земских соборов. -М.,1909.

108. Статистический бюллетень Учетно-информационного отдела Президиума ВЦИК 1934. №11. М., 1934.

109. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9-ти Т.Т. М.,1984; Полное собрание законов -l.T.IV; T.V; Полное собрание законов -2.T.VI;T.XXI; Собрание узаконений РСФСР 1917г. № 12; № 5; 1918г. № 21; № 28; Жилищные законы - М.,1958; Новые законы СССР.-МД986; Собрание законодательства Российской Федерации 1990-1997 и др.

110. Вестник Народного Комиссариата внутренних дел - 1918. - № 4; № 5; Вестник отдела местного управления Народного Комиссариата, 1918, № 2; Бюллетень комиссариата внутренних дел Союза коммун Северной области. - 1919. - № 4; Собрание постановлений Правительства РСФСР 1966 - № 4; Ведомости Верховного Совета СССР -1959 - № 44; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1990.-№16; Парламентские слушания «Проблемы и практика реализации Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации « — Черкесск, 19-20 июля 1996; Всероссийское совещание народных депутатов местных советов: г.Москва, 9 апреля 1993. Стенографический отчет.-М.,1993; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41993. № 44; и др.

111. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. ТТ. 2 , 71, 8,9,10,10,14; Материалы XXIII съезда КПСС - М.,1966 ; XXVII съезд КПСС., Стенографический отчет. -М., 1986; Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС.-М., 1988; и др.

112. Бюллетень исполкома Московского городского совета депутатов трудящихся. - 1965. - № 20; Устав города Астрахани. - Астрахань, 1996; О местном самоуправлении в Республике Калмыкия : Закон Республики Калмыкия// Известия Калмыкии. - 1996. - 20 октября; Устав местного самоуправления Одинцовского района Московской области. - М., 1997; и ДР

113. Красный архив. 1926,№ 2(5); Революция 1917 года в Закавказье. Документы. - Тифлис, 1927; Советы в Октябре: Сборник документов. - М., 1928; Советы в эпоху военного коммунизма: Сборник документов. - М., 1928; и др.

114. Былое, 1917-1920 ; приложение к ж. «Родина», 1996. № 3-4; Советы депутатов трудящихся. - 1964. - № 1,. № 12, 1962. - № 7; Советская Россия. - 1988. - 7 октября; Народный депутат. - 1991. - № 11, № 12, № 2,. № 13, № 1; 1992. - № 18, № 10,. № 16; Свободная мысль,. 1993. - № 4; Волгоградская правда. - 1993 - 11 ноября; Земский вестник. - 1996. - № 1-2; Российская Федерация - 1996. № 18, № 14; 1997. - № 1, № 6 ; Социс. - 1997. - № 1; Российская газета. - 1997. - № 2; Горожанин. - 1996. - 22 марта ; и др.

115. Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. - Юрьев, 1912; Административное право. Учебник. - М., 1995; Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. - М., 1993; Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. - M.-JL, 1928 ; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. - СПб., 1901; Анатомия революции 1917 год в России : массы, партии, власть. -СПб., 1994; Kapp Э. История советской России. - М.,1990; Безуглов A.A. Гласность работы местных Советов. - М., 1960; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство : Учебник. - М., 1988; Совранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления// Социс. - 1997. -№ 1; и др.

116. См. п. 25 настоящих примечаний.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Буров, Алексей Никитович

Выводы , которые следуют из проведенного выше анализа схематично можно представить в виде следующих тезисных положений:

1. Местное самоуправление в дореформенный (1861г.) период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение институтов самоуправления в России неоднократно менялись, одновременно с этим менялись также его структура, функции, права, обязанности и сфера компетенции.

2. В качестве предпосылок местного самоуправления в филогенетическом плане выступили самоуправляющиеся производственные и территориальные общины, которые с появлением первых институтов древнерусской государственности составили базисное основание, выступавшее в качестве определяющего фактора функционирования системы этой государственности в целом. Его можно рассматривать в качестве исходной формы «предмета» (т.е. местного самоуправления в его простом, зародышевом состоянии).

3. В «домосковский» период институты местного самоуправления играли важную и существенную роль, они органически вписывались в единую систему государственных и самоуправленческих начал. Само государство в этот период еще не превратилось в самодовлеющую организацию, соответственно, не могло быть и речи о сущностном противопоставлении местного самоуправления государству. Напротив, сами органы местного самоуправления наделялись государственными функциями, поднимаясь по ступеням властной иерархии, плавно переходили в институты государства, построенные на демократическом принципе народного представительства.

4. Местное самоуправление прямо и непосредственно решало все проблемы, жизненно важные для населения соответствующей территории, в свою очередь центральная власть свои прерогативы получала как бы снизу, что обусловливало ее зависимость от регионов.

5. Центральная исполнительная власть, построенная, главным образом, по монархическому принципу, с самого начала стремилась к самодостаточности. Это выражалось в попытках свести на нет или значительно урезать прерогативы наделенных государственными функциями органов местного самоуправления. Данное противостояние переходит в эпицентр политической жизни русского общества, сопровождаясь переменными успехами той и другой стороны. Намечается своего рода «волнообразность» возвратно-поступательного движения, выражающего переменный характер успехов противоборствующих сторон, при этом исходное базисное основание остается не поколебленным.

6. Ситуация резко меняется в процессе и в итоге татаро-монгольского нашествия. Самоуправляющиеся общины были ограблены экономически, задавлены политически и не могли более выступать в качестве базисной единицы народного представительства. С упразднением «старших» городов распадается и прежняя иерархия единиц народного представительства («принцип матрешки»). Внешний фактор выступил в роли катализатора наблюдавшейся и ранее прогрессирующей тенденции к самодостаточности центральной монархической власти (в рамках системы феодальной раздробленности). Разрушение иерархии самоуправляющихся общин привело к инверсии: центральная монархическая власть стала доминировать над зачахшей и деградировавшей системой народного представительства. Смена базисного основания, в свою очередь, породила тенденцию противоположной направленности: борьбу подданных «государя» за утверждение самоуправления на местах и расширение его прерогатив.

7. Выход на новые рубежи развития обусловил необходимость централизации русского государства, что при уровне цивилизационного развития эпохи и при специфическом геополитическом положении страны означало создание унитарного государства с его жесткой властной вертикалью.

8. На местах жесткость властной вертикали привела к появлению и разрастанию системы кормлений, неподконтрольных местному населению, с одной стороны, и выходящих из-под контроля центральной власти, с другой. Выход был найден в реанимации самой центральной властью институтов местного самоуправления, наделению их рядом государственных функций, а в перспективе и в упразднении самой системы кормлений. Местное самоуправление в этом случае выступило как противовес региональной дворянской фронде, как институт укрепления центральной монархической власти.

9. Исторический анализ показывает, что в России вообще органы общественной самодеятельности на местах так или иначе были сопряжены с вышестоящими властными инстанциями, а очень часто и с органами самой верховной власти. Можно отчетливо наблюдать, с одной стороны, крайнюю устойчивость и крайний консерватизм традиционно-общинных форм крестьянского самоуправления (т.е. местной самодеятельности подавляющего большинства населения страны), с другой, произвольность и малопредсказуемость указов самой верховной власти по решению вопроса предоставления местным сообществам самостоятельности, кулуарность обсуждения поставленных проблем, «дарованный» характер соответствующих прав, которыми наделялись территории.

10. По-прежнему традиционный уклад крестьянской жизни в России увязывался с наличием земледельческой общины, олицетворявшей собой вечность и неизменность раз и навсегда заведенного порядка вещей. Если в качестве первичной производственной единицы выступала отдельная крестьянская семья, то крестьянская община являла собой первичную социальную общность. Для крестьянина это был своего рода микрокосм, в рамках которого и формировалась вся его система представлений о должном, в том числе и о социальной справедливости. Социальная же справедливость прочно им идентифицировалась с системой взаимопомощи и взаимоподдержки, что невозможно было представить без принципа уравнительности землепользования. Все вопросы совместного общежития решались по принципу взаимного согласия, что исключало автономизацию личности, правовое фиксирование ее особого мнения и особой позиции. Крестьянские общины жили своей самодостаточной жизнью, которую очень мало задевали перипетии жизни политической надстройки.

11. Традиционалистский крестьянский демократизм, реализуемый в общинном самоуправлении, вполне органически сочетался с потребительским патернализмом, находившем свое выражение в духе верноподданнического монархизма. Культ абсолютистской власти лишний раз оттенял неотрефлектированный характер общественной самодеятельности, ее ориентацию на традицию, а не на новацию социально-политического творчества. Исторический опыт показывает, что последнее возможно только в рамках гражданского общества, где человеческая личность выступает уже в качестве самодеятельной социальной силы.

12. В рамках сословно-представительной монархии институты местного самоуправления играют весьма значительную роль как элемент функционирования соборной власти. Эти институты следует рассматривать как механизм компенсации проявлявшейся слабости центральной власти при сохранении сложившегося к тому времени базисного основания российской государственности и парадигмы традиционалистского монархического мышления, что блокировало возможность появления тенденции к самодостаточности самоуправляемых общин и реанимации «домосковской» иерархической системы народного представительства.

13. Наивный, стихийный монархизм выражался также и в том, что местное самоуправление рассматривалось его субъектами как противовес не верховной, а именно региональной власти. В свою очередь региональная элита, зачастую фрондировавшая по отношению к центральной власти, стремилась взять органы местного самоуправления под свой контроль.

14. Пришедшая на смену сословно-представительной монархии абсолютистская власть, реанимируя систему местного самоуправления как противовес неподконтрольным тенденциям регионального сепаратизма, рассматривала этот процесс как имеющий сугубо преходящий характер. С укреплением абсолютизма происходит наращивание бюрократического аппарата не только в центре, но и на местах с прогрессирующим свертыванием прерогатив местного самоуправления.

15. В условиях монархического абсолютизма и дворянско-помещичьей диктатуры реформы все время шли «сверху», им никогда не предшествовала широкая общественная дискуссия, которая в условиях отсутствия гражданского общества вряд ли представлялась возможной. Очень часто верховная власть руководствовалась сугубо прагматическими соображениями, а вовсе не стремлением к пробуждению общественной активности.

16. Еще один российский парадокс состоял в том, что первые ростки гражданского общества в рамках социальной самоорганизации связаны с попытками укрепления абсолютной монархической власти через четкую фиксацию прав и обязанностей дворянского сословия. Известный указ Екатерины II достаточно четко такие права зафиксировал, а в их числе можно найти и набор правил общественно-сословной самодеятельности в рамках функционирования соответствующих структур самоуправления. Но это не более чем ростки гражданского общества, ибо, как это показывала политическая практика, возможности для произвола верховной власти оставались более чем широкими. Следующий этап в развитии местного самоуправления связан уже с земской реформой и реформой городской власти, которые обозначили серьезное продвижение вперед по пути утверждения самодеятельных начал, в которых так нуждалась Россия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный нами анализ показывает, что система местного самоуправления в России проделала сложный и противоречивый путь своего становления и последующего развития. Строго говоря, этот процесс и сейчас еще далек от своего завершения. Значимость самого же процесса становления органов местного самоуправления трудно переоценить. Далеко не случаен тот факт, что Совет Европы, например, принял специальную Европейскую Хартию местного самоуправления, а степень готовности России к вступлению в эту организацию ее эксперты во многом определяли степенью развития органов местного самоуправления.

Сказанное выше означает, что проблема местного самоуправления не относится к числу частных проблем, лежащих где-то на периферии общественной и государственной жизни. Именно в процессе самоуправления агент гражданского общества реализует свое собственное «Я», проявляет общественно-политическую активность, выявляет зависимость обстоятельств своей жизни от собственной самодеятельности. Для этого же необходимы такие «внешние» обстоятельства, как развитое гражданское общество, отделившееся от государства и подчинившее последнее своему контролю. Поэтому внутренняя, имманентная логика развития и функционирования органов местного самоуправления более чем относительна, на поверку она подчинена весьма существенному воздействию этих «внешних» обстоятельств и во многом ими определяется. Та или иная степень зрелости гражданского общества не может не влиять на уровень развития системы местного самоуправления. В тех же случаях, когда государство полностью подминало под себя гражданское общество, такой ее существенный компонент, как местное самоуправление, фактически сходил на нет.

И наоборот, формирование инфраструктуры гражданского общества, в первую очередь, его демократической атрибутики, приводило к обособлению сферы самоуправления и создавало возможности для ее имманентного развития.

Изучение истории российской государственности показывает, что те или иные формы местного самоуправления на ее различных этапах так или иначе присутствовали. Более того, в так называемый «домосковский» период российской истории структуры местного самоуправления, будучи самодостаточными, выступали в качестве базисного основания всей политической надстройки консолидирующихся в единую целостность русских земель. Впрочем, территориальные структуры местного самоуправления не могли выступать в качестве первичных ячеек гражданского общества по причине несформированности последнего в условиях тотального превалирования раннефеодальных отношений. Необходимость конституирования сильной российской государственности вкупе с решающей ролью внешнего фактора (иноземная агрессия) обусловили инверсионный процесс, смену исходного базисного основания, приведшего, в конечном счете, к бюрократизации российской политической системы, стремившейся превратить структуры местного самоуправления в некий придаток самодостаточной государственной машины.

Сепаратистские тенденции аппарата российской бюрократии, в свою очередь, натолкнулись на противодействие носителей самодержавного начала, искавшего союзников для нейтрализации первого. Этим и объясняется фиксация, а то и расширение «традиционных» прерогатив местного самоуправления, его «неистребимость» в решающие, переломные периоды политического развития страны. Вместе с тем, система самодержавия по самой своей природе не терпит функционирования сколько-нибудь значимых самоуправленческих начал, отсюда и проистекает ярко выраженная в «нормальные» временные параметры тенденция к их ограничению вплоть до крайней степени минимизации. Налицо, таким образом, «волновой эффект»: статус местного самоуправления подвергался замысловатым метаморфозам, демонстрируя состояние возвратно-поступательного движения. В любом случае «добить» местное самоуправление не удавалось никогда, и на очередном переломе российской истории его удельный вес неизменно возрастал, демонстрируя всю значимость этого социально-политического института.

Особенность российского самоуправления вплоть до периода революционных катаклизмов состоит в сословных принципах его организации, что отражало ситуацию несформированности в стране институтов гражданского общества. Говорить же о более или менее системных проявлениях местной самодеятельности опять-таки приходится только тогда, когда конституирование системных качеств гражданского общества выходит на завершающую стадию. Такова, в частности, эпоха «великих реформ» 60-70-х годов XIX века, едва не завершившаяся принятием первой русской конституции.

Освобождение крестьян от личной феодальной зависимости ознаменовало решающий шаг на пути создания социальной инфраструктуры, адекватной формирующейся рыночной экономике. Последовавшие вслед за этим реформы в политической надстройке можно рассматривать как первые шаги в процессе становления демократического правового государства, которые должны были в перспективе привести к формированию конституционной монархии. Земская реформа 1864 года также должна восприниматься как заметный шаг на пути демократизации общественно-политической жизни. Если ранее общественное самоуправление функционировало в основном контексте сословной самоорганизации российского общества, то земство означало переход к административно-территориальному принципу самоорганизации, отодвигавшему сословное самоуправления как бы на задний план.

Значение земской самоорганизации в истории общественной жизни России трудно переоценить. Все дело в том, что Российская империя на протяжении столетий формировалась как сверхцентрализованное унитарное государство с жестко выраженной властной вертикалью. Вся полнота власти на местах фактически находилась в руках генерал-губернатора, что исключало необходимую для гражданского демократического общества систему сдержек и противовесов. Поскольку вопрос о возможной федерализации империи не стоял и вообще не мог стоять на повестке дня, общественный прогресс в сфере политической надстройки мог быть связан только с перспективами формирования и последующего совершенствования и развития органов местного самоуправления. На протяжении ряда десятилетий эти органы выступали в качестве естественной отдушины, в известной мере смягчавшей авторитаризм государственного управления все еще самодержавной монархии. Земства фактически выступали в качестве точки отсчета новых демократических институтов власти, которые постепенно пробивали себе дорогу в ходе общественной эволюции.

Последующие события, увы, показали, что земская форма местного самоуправления (а затем и самоуправление как таковое) не имели исторических перспектив. Уже первая русская революция 1905 года выдвинула на историческую авансцену вовсе не земские учреждения, а советы, которые и выступили в качестве основной организационной формы самодеятельности народных масс. Особенно же явственно эта тенденция проявила себя в 1917 году. Подхваченный массами лозунг «Вся власть - Советам» означал отрицание не только традиционных институтов государственной власти, но и земских форм общественной самодеятельности. Оно и понятно, ибо земские институты на протяжении ряда десятилетий были как бы встроены в единую систему политической надстройки, а их предназначение по определению не имело отношения к вопросу о государственной власти.

Ограниченность их прерогатив, естественно, не прибавила им популярности в условиях революционизирования народных масс, они не могли ими восприниматься как первичная ячейка новой «народной» власти. Большевистский режим, взявший курс на формирование тоталитарной системы, не нуждался в органах местного самоуправления как таковых, ибо они по своему определению не встраивались в единую систему государственного управления. Не случайно земские органы местного самоуправления были упразднены вскоре после октябрьского переворота, а советы, по сути, были объявлены первичной ячейкой государственного устройства. Советы как материализованные идеи «народовластия» были призваны пронизывать собой все поры общественного организма, «народная демократия», которой новая власть не могла не отдавать дань (по крайней мере, на первых порах), требовала создания иерархизированной системы советов по принципу делегирования полномочий снизу вверх. Вместе с тем, задача осуществления жесткого контроля над ситуацией в стране вынуждала большевиков действовать по обратной логике всеохватывающей фиксации властных полномочий сверху вниз. В итоге столкнулись две противоборствующие тенденции, которые отражали двойственную природу советов этого начального периода новой власти.

Теперь уже очевидно, что педалирование функций общественной самодеятельности местных советов для большевиков было подобно смерти, ибо это означало провоцирование разгула народной стихии (чем большевики успешно занимались до прихода к власти). Поэтому вполне закономерно, что нижестоящие советы были подотчетны советам, представляющим инстанции вышестоящие.

Для «обуздания» вышедших из под контроля советов создавались параллельные структуры власти (ревкомы, комбеды и др.), принцип «революционной целесообразности» позволял их распускать тогда, когда они попадали под влияние «чуждых» политических сил. В тех же случаях, когда сама же большевистская власть пыталась советы активизировать, придать им хоть какие-то функции реальной общественной самодеятельности (кампания 1925-1928 гг.), под угрозой оказывалась монополия на политическую власть правящей партии. Поскольку такая монополия выступила в качестве альфы и омеги нового режима, то функции общественной самодеятельности не могли не быть свернуты, советы закономерно превратились в придаток (фасад) сформировавшегося партийно-политического режима.

Тем не менее, на наш взгляд, было бы большим упрощением приписывать системе советов, существовавших в нашей стране в этот исторический период, сугубо декоративные функции. Следует признать, что и в таких не благоприятных для них условиях местные советы все же выполняли некоторые функции, свойственные реальному общественному самоуправлению. Тоталитарная власть даже в период ее наивысшего расцвета не могла заорганизовать все и вся, местная власть, таким образом, выполняла роль естественной «отдушины», куда уходила проявлявшая себя энергия общественной самодеятельности. И в советский период российской истории взаимоотношение государственной власти и местного самоуправления было не однозначным, периоды жесткого «привязывания» местных органов к вышестоящим властным структурам сменялись периодами относительной либерализации, «оживлявшими» общественную жизнь.

Перестройка» 1985-1987 годов, инициированная сверху реформаторской частью партийно-государственного руководства, опять-таки поставила на повестку дня формирование институтов гражданского общества. Специфика этой «второй» попытки состоит в том, что если во второй половине XIX века земская реформа с самого начала выдвинулась на первый план, то в «перестроечные» 80-е годы XX века все началось с реанимации большевистского лозунга 1917 года о всевластии советов. Но если в 1917 году этот лозунг служил пропагандистским оформлением реального расшатывания старой власти с последующим переходом к однопартийному политическому режиму, то во втором случае мы наблюдаем обратный процесс: «перестроечный» лозунг всевластия советов обернулся на деле расшатыванием политической монополии КПСС. Сходство той и другой политической ситуации состоит в том, что в обоих случаях лозунг всевластия советов в принципе не мог быть реализован, ибо его претворение в жизнь означало бы развал государства с последующим переходом к иному политическому состоянию.

В XX веке старая государственность, увы, распалась, но Россия отнюдь не развалилась: начался процесс смены общественного строя, который сопровождался процессом становления новой российской государственности.

Становление новой, демократической российской государственности вовсе не обязательно предполагает участие в этом процессе советских структур. Проблема заключалась «всего лишь» в реформировании последних. Советская система «застойного» периода в принципе исключала механизм разделения властей, крайне громоздкая, раздутая система советов всех уровней не была приспособлена решать вопросы по существу. Реально этим занимался неподконтрольный депутатам исполнительный аппарат, который, в свою очередь, контролировался и направлялся партийными структурами. Роспуск КПСС на территории России привел к тому, что многие партийные кадры перешли в партийные структуры различных уровней, которые стали выступать в качестве центров оппозиционной активности по отношению к исполнительной власти. Этим и объясняется то обстоятельство, что на региональном, а зачастую и на местном уровне произошло обособление от советов органов исполнительной власти, которые стали строиться по принципу властной вертикали.

Вышеуказанное обстоятельство, безусловно, свидетельствовало об усилении конфронтации в российском обществе. Советы различных уровней начали приобретать черты, свойственные как представительным органам государственной власти (верхний уровень), так и муниципальным образованиям (низший уровень). На этом высшем уровне система советов была подвергнута коренной реорганизации, что позволило им приобрести известную работоспособность в своей деятельности. С этим связано также и появление нормативно-правовой базы, что позволило подвести под их функционирование соответствующую основу.

Нельзя, однако, забывать и того, что этот период «активизации» и реорганизации местных советов совпал с первыми шагами рыночной реформы, которые носили тяжелый и болезненный характер, и давали на первых порах весьма противоречивые результаты. С этим связана , в частности, и явная недостаточность (а то и отсутствие) материально-финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем, нельзя не отметить противоречивость этого «начального» периода становления местного самоуправления, именно тогда и появились первые заделы, которые не могли не пригодиться в будущем.

Процесс дальнейшего совершенствования деятельности советов был прерван самим фактом их упразднения в ходе поэтапной конституционной реформы, связанной с введением в действие Конституции 1993 года. Однако насущная необходимость формирования системы местного самоуправления сомнений не вызывала, в связи с чем этот процесс уже вскоре возобновился, приобретая при этом и солидную нормативно-правовую базу. Особенность этой стадии формирования органов местного самоуправления заключается в том, что она протекает на фоне реальной федерализации страны.

Осенний марафон» 1996 года привел к появлению выборных органов государственной власти практически во всех субъектах Российской Федерации. Следующей, вполне закономерной фазой конституирования единой системы органов власти стало формирование органов местного самоуправления с учетом их региональной специфики. Поэтому не случайно во многих субъектах федерации появились свои нормативные документы, дополнявшие федеральные законодательные акты. Весьма острой и злободневной остается проблема создания материально-финансовой базы, что связано, в свою очередь, с эффективностью проводимых экономических реформ. Только в увязке с ними можно обеспечить полнокровное развитие и нормальное функционирование местного самоуправления.

Финансово-экономические факторы становления и последующего развития органов местного самоуправления безусловно важны, но они явно недостаточны. Решающими все-таки не могут оставаться и факторы политического порядка. В первую очередь под этими факторами следует иметь в виду наличие политической воли двигаться дальше искомым путем, а не останавливаться на полпути и тем более не поворачивать вспять. Фактор политической воли будет иметь первостепенную значимость до тех пор, пока у нас хотя бы относительно не завершится процесс формирования гражданского общества.

В настоящее время наблюдается ситуация, обозначенная в свое время классической формулой «шаг вперед, два шага назад». Владивостокские коллизии показывают, что даже центральная власть порой не может (а то и не хочет) обуздать амбиции региональных лидеров. Сами же они кивают, и не без оснований, на амбиции центральной власти, все еще не могущей в полной мере избавиться от пережитков унитаристского мышления. Иначе говоря, муниципальные образования никак не могут обрести устоявшийся статус по той причине, что они служат разменной монетой в «перетягивании каната» между центральной и региональной элитами. Не секрет, что расширение прерогатив местного самоуправления означает ограничение предметов ведения и компетенции региональной власти, которая и так чувствует себя обделенной по сравнению с прерогативами федерального центра.

Поэтому впереди вырисовывается перспектива перманентных конфликтов между тремя уровнями власти: федеральной, региональной и местной. Такая ситуация, впрочем, не является из ряда вон выходящей: аналогичные явления можно наблюдать и в странах с «развитыми» демократиями, только у них все это, как правило, не сопровождается «сотрясением основ», коллизии разрешаются на конституционно-правовой почве. У нас же данные механизмы эффективно заработать никак не могут, и нередко создают ситуации паралича государственной воли. Так будет продолжаться до тех пор, пока создание системы местного самоуправления не станет насущным делом самого населения, граждан страны. Вопрос, опять-таки упирается в перспективы создания разветвленных институтов гражданского общества, что по определению может занять еще не одно десятилетие. В любом случае перспективы местного самоуправления могут просматриваться только через призму полнейшей всесторонней демократизации России, и этот процесс еще пройдет свои стадии взлета и падений, кризисов и конфликтов.

Список литературы диссертационного исследования доктор исторических наук Буров, Алексей Никитович, 2000 год

1. Акты XII-XVII вв., представленные в Розрядный приказ представителями служилых фамилий после отмены местничества / Собрал и издал А. Юшков. М., 1898.-416 с.

2. Акты , собранные в библиотеках и архивах Российскою Императорскою экспедициею Императорской Академии Наук: Т. 1-4. -СПб., 1836:

3. Т.1 -548 с. Т.2 -392 с. Т.З -496 с. Т.4 -500 с.

4. Акты исторические, собранные и изданные Археографическою комиссиею: T.I-V.-СПб., 1841 -1843:

5. Т.1 -1841 -551 с. Т.2 -1841 -438 с. Т.З -1841 -501 с. Т.4 -1842 -565 с. Т.5 -539 с.

6. Акты Московского государства, Изданные Императорской Академией наук. T.I-III. СПб., типография Императорской Академии Наук, 1890-1901. Т.1 -1890 -7676. Т.2 -1894 -773 с. Т. 3-1901 -674с.

7. Акты социально-экономической истории Восточной Руси конца 14 -начала 16 в.: В 3-х т. М.: Наука, 1952.-1964:

8. Т.1 -1952 -804 с. Т.2 -1958 -727 с. Т.З -1964 -687 с.

9. Акты царствования Екатерины II. Учреждение для управления губерний и Жалованные грамоты дворянству и городам. М., 1907. - 159 с.

10. Акты, относящиеся до юридического быта древней России: Т.2 СПб., 1864-874 с.

11. Акты, относящиеся к истории земских соборов. М., 1909. -76 с.

12. Алфавитный свод определений Сената по земским делам за 50 лет / Сост. М.И. Ржевусский. Харьков, 1916. -LXXXVIII, 918 с.

13. Архив князя Ф.А. Куракина: Кн. 1. СПб., 1890. -387 с.

14. Арциховский А.В. Берестяные грамоты из раскопок 1962-1964 гг.// Советская археология.— 1965. № 3.- С.202-211: ил.

15. Арциховский А.В. Новгородские грамоты на бересте (Из раскопок 19581961 гг.). М.: Изд-во АН СССР, 1963.- 118 с.

16. Арциховский A.B. Новые берестяные грамоты // Советская Археология. -1962.-№2.-С.178-184.

17. Арциховский A.B., Борковский В.И. Новгородские грамоты на бересте. (Из раскопок 1952 г.). М.: Изд-во АН СССР, 1954.- 92с.:ил.

18. Арциховский A.B., Борковский В.И. Новгородские грамоты на бересте (Из раскопок 1953-1954 г.). -М.: Изд-ва АН СССР, 1958.-152 е.: ил.

19. Арциховский A.B., Борковский В.И. Новгородские грамоты на бересте (Из раскопок 1955 г.). М.: Изд-во АН СССР, 1958.- 148 с.:ил.

20. Арциховский A.B., Борковский В.И. Новгородские грамоты на бересте (Из раскопок 1956-1957 гг.). -М.: Изд-во АН СССР, 1963.- 328 с.

21. Арциховский A.B., Тихомиров М.Н. Новгородские грамоты на бересте (Из раскопок 1951 г.). М.: Изд-во АН СССР, 1953.- 68 с.

22. Барсуков А.П. Списки городовых воевод и других лиц воеводского управления Московского государства XVII столетия по напечатанным правительственным актам. СПб., 1902. -611 с.

23. Бюллетень исполкома Московского городского совета депутатов трудящихся. 1965. - № 20.

24. Бюллетень комиссариата внутренних дел Союза коммун Северной области. 1919. - № 4.

25. Ведомости ВС РСФСР. 1959. - № 9.

26. Ведомости ВС СССР. 1959. - № 44.

27. Вестник Народного Комиссариата внутренних дел. 1918. - № 4.

28. Вестник Народного Комиссариата внутренних дел. 1918. - № 5.

29. Вестник отдела местного управления Народного Комиссариата внутренних дел. 1918.- № 2.-С.6-7.

30. Владимирский-Буданов М.Ф. Хрестоматия по истории русского права:-Ярославль, 1871.-229с.

31. Валк С.Н. Древнейшие новгородские акты// Новгородский исторический сборник. Л., 1937.- №2.-С. 48-52.

32. Валк С.Н. Грамоты Великого Новгорода и Пскова. Подготовлены к печати В.Т.Гейман, Н.А.Казакова, А.И.Копанев и др. Под ред. С.Н.Валка.-М. -Л., изд. и 1 типография Изд-ва Акад. Наук СССР в Ленинграде.- 1949. -408с.

33. Волк-Лановский В.В. Городовое Положение, высочайше утвержденное 11 июня 1892 года с приведением узаконений, на которые в тексте статей его сделаны ссылки, а также разъяснений, извлеченных из кассационной практики. СПб., 1892. - 222 с.

34. Воронежские акты: Древние грамоты и другие письменные памятники, касающиеся Воронежской губернии и частию Азова. Собраны и изданы Н. Второвым и К. Александровым -Дольником.- 2 изд. Кн. 1-3 Воронеж, 18511853.- 162с.

35. Временник Общества истории и древностей российских: Материалы. Кн. IV. -М., 1849.

36. Всероссийское совещание народных депутатов местных советов, г. Москва, 9 апреля 1993 г.: Стенографический, отчет. -М.: Республика, 1993. 158с.

37. Высочайше утвержденное 11VI. 1892 г. Городовое Положение. С приложением статей законов, на которые в нем сделаны ссылки, извлечения из решений правительствующего Сената и всех новых узаконений. М., 1893.- 136 с.

38. Высочайше утвержденное Городовое Положение // Полн. собр. законов (собр. 2-е). Т. ХЬУ. - № 48498 от 16.VI.1870 г. -С.821-838.

39. Высочайше утвержденное Городовое Положение // Полн. собр. законов (собр. 3-е). Т. XII. -№ 8708 от 11. VI. 1892 г. -С.430-455.

40. Гаркави А .Я. Сказания мусульманских писателей о славянах и русских. -СПб., 1870. -308с.

41. Городовое положение, со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / Сост. М.И. Мыш. 2-е изд.-СПб., 1878.-301 с.

42. Городовое Положение 11.VI. 1892 г., с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / Сост. М.И. Мыш. 5-е изд. - СПб., 1901.- 962 с.

43. Грамоты на кормление XVI в. // Записки отделения русской и славянской археологии Русского императорского археологического общества. СПб., 1909.-Т. 8, вып. 2.-285с.

44. Грамоты Великого Новгорода и Пскова / Под ред. Валка С.Н. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1949. - 407 с.

45. XXVII съезд КПСС. 25 февраля 6 марта 1986 г. Стеногр. отчет.Т.1. -М.,Политиздат, 1986. - 654с.

46. Дворцовые разряды. Т. III - СПб., 1852. -1662 с.

47. Декларация о принципах местного самоуправления // Народный депутат. -1993. -№12. -С.22-23.

48. Декреты Советской власти. Т. 3. - М.: Политиздат, 1964- 664 с.

49. Доклады Московской губернской земской управы Московскому губернскому земскому Собранию очередной (экстренной) сессии (19051916 гг.).-М., 1916.

50. Дополнения к актам историческим: Т. X. -1867 г. СПб., 1846-1872.-504с.

51. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.85) : Ясюнас В.А. Местное самоуправление М.Д997.-С.25-31.

52. Екатерина II. Наказ, данный комиссии о сочинении проекта нового уложения. СПб., 1907.- 174 с.

53. Есипов Г.В. Сборник выписок из архивных бумаг о Петре Великом: Т. II. -М., 1872.- 406 с.

54. Ельцин Б.Н. Порядок во власти порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета.- 1997. -30 марта.

55. Жилищные законы,- М.: Изд-во Минкомхоз РСФСР, 1958.- 132 с.

56. Загоскин Н.П. Уставные грамоты 14-15 вв., определяющие порядок местного правительственного управления: Вып. 2.-Казань, 1876.- 144с.

57. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР //Ведомости съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. - № 16.-Ст.267.

58. Закон Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области» // Сб. законов Волгоградской области. Волгоград, 1996. - с. 110 - 136.

59. Из практики работы органов территориального общественного самоуправления в Центральном районе г. Волгограда. Волгоград, 1996. -80с.

60. Иславин М.В. Обзор трудов высочайше утвержденной, под председательством статс-секретаря Коханова, Особой комиссии :Т.2. Городское и земское управление. СПб., 1908. -159 с.

61. Исторические акты Ярославского Спасского монастыря. Т.1.- № 21. Изданы И.А. Вахромеевым. -М., 1896.-215с.

62. Исторические записки : Сб. статей. -М.: Наука, 1936 Т.24. - 1947. -385с.

63. Т.32. -1950. -266с. Т.69. -1961. -305 с. Т.91. -1973. -352с. Т.97. -1976. -304с.

64. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. - № 27. - Ст. 909.

65. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994. -458 с.

66. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Бек, 1997.-459 с.

67. Конституция Российской Федерации. СПб. : Альфа,1996.- 64с.

68. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. Ред. Б.Н Топорина., Ю.М.Батурина, Р.Г. Орехова- М.: Юрид. лит., 1994.- 624 с.

69. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 1971) : В 14 т.-8-е изд., доп. -М.: Политиздат, 1971-1982. Т.7- 1955,- 1959. - 1971. - 558 с. Т.8. 1959. -1965.-1972.-566 с.

70. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях . 8-е изд. -М.,1972. -Т.8. -С.553-558.

71. КПСС ЦК «Об улучшении работы сельских и поселковых советов депутатов трудящихся: Постановление 8 марта 1967 г.// КПСС в резолюциях . -8 изд. -М., 1972. -Т. 9. -С.239 -243.

72. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях . 8-е изд. -М.,1972. -Т. 10. -С.ЗЗ 1-336.

73. Кузнецов Н.И. Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам: Т. 1-12-СПб., 1902-1916.

74. Лихачев Н.П. Сборник актов, собранных в архивах и библиотеках. -СПб., 1895.Х, 272, VI с.

75. Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. Рига: Авотс, 1988. -140 с.

76. Материалы XXIII съезда КПСС. М.: Политиздат, 1966. - 304 с.

77. Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. -М.: Республика, 1995. -138с.

78. Мирный С. (Шаховской Д.И.) Адресы земств 1894-1895 гг. и их политическая программа. Женева, 1896. -63с.

79. Мыш М.И. Положения о земских учреждениях 12 VI 1890 г., со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями:- Т. 1-2- 5-е изд. СПб., 1910.- T.l. -939с. Т.2. -680с. Изд. 6-е -1914. -Т.1 -1064с.

80. Народной инициативе условия и простор // Волгоградская правда. -1996. - 6 февраля.

81. Новгородская первая летопись старшего и младшего изводов. M.-JL: Изд-во АН СССР, 1950. -640с.:ил.

82. Новые законы СССР:.-М.: Юрид. лит., 1990 1991.Вып. 1. -1990. -176с.1. Вып.З.-1991.-143с.180. Общая газета. 1997. -№28.

83. О бюджетных правах Союза ССР, союзных республик и местных советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1963. -63с.

84. Отчет о работе администрации города Астрахани за 1995 год //' Горожанин. 1996. - 22 марта.

85. Памятники истории Великого Новгорода / Под ред. С.В.Бахрушина. М.: Изд-во Н.Н.Клочкова, 1909. -91с.

86. Памятники истории Великого Новгорода и Пскова. M.-JL, 1935.- 190, 2.с.

87. Первая Советская Конституция. М.: Юриздат, 1938. -64 с.

88. Повести Древней Руси XI-XII века -Л.: Лениздат, 1983 -574 с.

89. Повесть временных лет. 4.1,2. -М. -Л. Изд-во Акад. Наук СССР, 1950.

90. Ч. 1 -Текст и перевод —406 с.