Конституционно-правовые основы внутригосударственной и международной деятельности общественных объединений (в контексте опыта Российской Федерации, Республики Молдова и Приднестровья) тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор наук Лысенко Владлена Владимировна

• Лысенко Владлена Владимировна
• доктор наук
• 2016

Оглавление диссертации доктор наук Лысенко Владлена Владимировна

Введение

ГЛАВА 1. Право на объединение в конституционной и международной доктрине

1.1. Право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина

1.2. Европейские стандарты и судебная практика по защите права на объединение

1.3. Право на финансирование общественных объединений: наднациональный, российский и региональный опыт

1.4. Международные общественные объединения как форма реализации конституционного права на объединение

1.5. Проблемы правосубъектности международных общественных объединений: соотношение конституционного и международного права

ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус и виды общественных объединений в Российской Федерации, Республике Молдова и Приднестровье

2.1. Конституционно-правовой статус и виды общественных объединений в Российской Федерации

2.2. Право на объединение в некоммерческие организации в Российской Федерации

2.3. Понятие и конституционно-правовой статус общественных объединений в Республике Молдова

2.4. Правовой статус и виды общественных объединений в Приднестровье

ГЛАВА 3. Деятельность и роль общественных объединений в становлении гражданского общества

3.1. Общественные объединения как основной институт гражданского

общества: опыт РФ

2

3.2. Состояние и перспективы развития гражданского общества и

общественных объединений в Республике Молдова

3.3. Развитие гражданского общества в Приднестровье в контексте урегулирования молдо-приднестровского конфликта

3.4. Роль международных общественных объединений в формировании глобального гражданского общества

3.5. Взаимодействие международных общественных объединений с международными межправительственными организациями

Заключение

Список литературы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовые основы внутригосударственной и международной деятельности общественных объединений (в контексте опыта Российской Федерации, Республики Молдова и Приднестровья)»

Введение

Тему конституционно-правового регулирования права на объединение, а также правового статуса, роли и места общественных объединений в системе внутригосударственных и международных отношений можно отнести к числу актуальных. Это обусловлено значимостью права на объединение, деятельности общественных объединений и международных неправительственных организаций для обеспечения условий свободного развития человека, формирования гражданского общества в соответствии с конституционными и международными принципами и равенства общественных объединений перед законом.

Говоря об общетеоретическом значении проблемы, нельзя не подчеркнуть, что исследования по вопросам прав человека, деятельности общественных объединений и гражданского общества дают важный и ценный материал для выработки актуальных идей и понятий для институтов конституционного права, для поиска и установления оптимальных взаимоотношений между правовым государством и обществом.

Актуальность рассматриваемой работы возрастает в связи с тем, что исследование современных конституционно-правовых институтов в условиях глобализации не может осуществляться без учета внешних факторов (международного и наднационального регулирования, конституционной практики других государств). В условиях интернационализации конституционного права и конституционализации международного права современные ученые рассматривают (и используют) разные подходы в решении вопросов, выходящие за рамки конкретного государства: экстраполяция классических принципов и конструкций конституционализма на надгосударственный и международный уровень, конституционализация социальной деятельности (в том числе на международном и наднациональном уровнях) и осуществляющих ее институтов1.

1 См., например: Интернационализация конституционного права в условиях глобализации // Труды Института государства и права Российской Академии наук / Отв. ред. Т.А. Васильева. 2014. № 6. С. 5; Peters A. Compensatory Constitutionalism: the Function and Potential of Fundamental International Norms and Structures // Leiden Journal of International Law. 2006. Vol. 19. P. 579-610.

Масштабы деятельности общественных объединений, которые в зарубежной литературе часто определяются как неправительственные организации, расширяются, и что особенно важно, - их усилия развертываются в сфере продвижения и защиты прав и свобод человека, включая право на объединение, свободу ассоциаций. Таким образом, вопросы правового статуса и регулирования общественных объединений, развития гражданского общества и соблюдения прав человека имеют четко выраженное и существенно переплетающееся внутригосударственное (прежде всего, конституционно -правовое), надгосударственное и международно-правовое измерение. Сравнительное комплексное исследование содержания права на объединение внутри государства и за его пределами позволяет правильно оценивать тенденции развития правовой и политической системы общества, деятельности государственных органов, развития демократических институтов.

Объектом исследования диссертации являются общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью общественных объединений внутри государства и за его пределами, а также их влияние на развитие гражданского общества.

Предметом исследования являются закрепленное в конституциях ряда государств и международных соглашениях право на объединение, а также конституционно-правовой статус и деятельность общественных объединений, иных некоммерческих организаций, международных общественных объединений (неправительственных организаций), основные тенденции в области совершенствования их правовой базы.

Основная цель настоящей диссертации - разработка научно-обоснованных положений, выводов и рекомендаций, направленных на анализ и совершенствование конституционно-правовых основ внутригосударственной и международной деятельности общественных объединений в контексте опыта исследуемых государств.

В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования, ограниченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к следующему:

1. Определить понятие и нормативное содержание права на объединение. Дать ему сравнительную характеристику на основе законодательства исследуемых государств и международных соглашений.

2. Исследовать и определить степень допустимости правовых оснований и пределов ограничения конституционного права на объединение в общественные объединения.

3. Выявить, классифицировать и проанализировать содержание международных актов, регулирующих право на объединение и свободу ассоциаций.

4. Изучить и проанализировать судебную практику Европейского Суда по правам человека в части нарушения ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

5. Проанализировать нормативно-правовую базу исследуемых государств, а также выработать практические рекомендации по систематизации и совершенствованию действующего законодательства об общественных объединениях.

6. Уточнить определение понятий «общественное объединение», «некоммерческая организация», «международная неправительственная организация», «гражданское общество», «глобальное гражданское общество». Выделить их признаки, рассмотреть конституционные внутригосударственные и наднациональные принципы создания и деятельности.

7. Провести систематизацию и классификацию общественных объединений, иных некоммерческих организаций, международных общественных объединений (неправительственных организаций).

8. Показать место и роль общественных объединений и международных общественных объединений (неправительственных организаций) в развитии гражданского общества внутри государства и за его пределами.

9. Проанализировать модели финансирования общественных объединений, учитывая международный, российский и региональный опыт.

10. Исследовать влияние глобализации на развитие общественных институтов, а также тенденции и перспективы создания глобального гражданского общества и его общих (наднациональных) конституционно -правовых основ.

11. Изучить и проанализировать формы и опыт взаимодействия международных общественных объединений с международными межправительственными организациями.

В основу принципа отбора стран как объекта исследования легло несколько факторов:

1. Помимо Российской Федерации анализ и обобщение опыта Республики Молдова и Приднестровья связаны с причиной личной связи автора с этим регионом: работа и место жительства, связь лично-научных интересов в силу наличия гражданства РФ, выполнение многих научных проектов на базе российской науки конституционного и международного права.

2. Республики Молдова выбрана в качестве примера одной из стран СНГ, которая входит в список приоритетных партнеров во внешней политике России, а также с которой она тесно связана благодаря историческим, культурным, научным, экономическим и транспортным связям. Среди приоритетных вопросов, которые становятся определяющими в молдо-российских отношениях, - статус русского языка в данном регионе, решение приднестровской проблемы, вектор внешней политики государства.

3. Приднестровский опыт раскрыт в контексте повышенного интереса к изучению непризнанных государственных формирований, а также в рамках проблем защиты прав человека в непризнанных государствах. Актуализация исследования приднестровской государственности на постсоветском пространстве повысилась в последние годы из-за геополитических изменений, связанных с признанием Косова, присоединением Крыма к России и расширением НАТО и ЕС на восток.

Вместе с тем подчеркнем, что соответствующие проблемы рассматриваются в диссертации в контексте законодательства и практики названных стран, однако не ограничиваются ими. В работе значительное место уделено концептуальным положениям, в равной мере важным как для указанных стран, так и для других государств, а также в целом для функционирования внутригосударственных и международных общественных объединений. Автор пытается найти конституционно-правовые основы и пути взаимодействия общественных объединений отдельных стран, их взаимоотношений с соответствующими государствами, сотрудничества международных общественных объединений с внутригосударственными партнерами, также контактов с международными межправительственными организациями.

Методологической основой исследования явился диалектический метод познания изучаемого явления. При написании работы применялись общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: системно -структурный, конкретно-исторический, технико-юридический, сравнительный, социологический, статистический, функциональный и др. Использование названных методов позволило проанализировать вопросы и проблемы, описанные в настоящем исследовании. При раскрытии темы особое внимание обращалось на аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку.

Теоретическую основу данного исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права, прав человека, проблемам деятельности и правового статуса общественных объединений и международных неправительственных организаций, а также труды по конституционному, муниципальному, международному праву, философии, социологии, истории, политологии.

В исследование правовых проблем общественных объединений и гражданского общества внесли заметный вклад дореволюционные ученые России: Алексеев А.С., Ануфриев Н.П., Берлин П.А., Водовозов В.В., Гамбаров Ю.С., Кистяковский Б.А., Ковалевский М.М., Коркунов Н.М., Острогорский М.Я.,

Полянский Н.Н., Роговин Л.М., Святловский В.В., Чичерин Б.Н. и др.;

8

исследователи, значительная часть творчества которых пришлась на советский период: Барабашев Г.В., Воеводин Л.Д., Златопольский Д. Л., Копейчиков В.В., Кравчук С.С., Куприц Н.Я., Кучинский В.А., Кудрявцев В.Н., Лазарев Б.М., Масленников В.А., Недбайло П.Е., Нерсесянц В.С., Мальцев Г.В., Матузов Н.И., Мишин А.А., Патюлин В.А., Придворов Н.А., Топорнин Б.Н., Рудинский Ф.М., Чиркин В.Е., Фарбер И.Е., Шахназаров Г.Х., Шеремет К.Ф., Ямпольская Ц.А. и другие; зарубежные классики: Вебер М., Гоббс Т., Дарендорф Р., Локк Дж., Токвиль А., а также такие зарубежные исследователи, как: Арон Р., Аллеман У., Алстона А., Бек У., Бойл А.И., Броунли Я., Вятр Е., Гидденс Э., Диксон М., Розенау Д.Н., Сит А., Пейн Т., Хиггинс H., Шаран П., Шмиттер Ф.

Вопросы прав и свобод человека и гражданина разрабатываются в трудах современных учёных, таких как: Авакьян С.А., Автономов А.С., Абросимова Е.А., Атаманчук Г.В., Бабурин С.Н., Баглай М.В., Безуглов А.А., Бекназар-Юзбашев Т.Б., Беляева Н.Ю., Богданова Н.А., Васильева С.В., Васильева Т.А., Витрук Н.В., Гулиев В.Е., Даниленко В.Н., Дмитриев Ю.А., Карташкин В.А., Керимов А.Д., Ковлер А.И., Колюшин Е.И., Козлова Е.И., Краснов М.А., Кряжков В.А., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Лукашева Е.А., Лукьянов А.И., Лучин В.О., Лысенко В.И., Малый А.Ф., Матвеева Т.Д., Марченко М.Н., Невинский В.В., Перевалов В.Д., Постовой Н.В., Пряхина Т.М., Смирнов В.В., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Тимофеев Н.С., Томсинов В.А., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Фадеев В.И., Шаблинский И.Г. и др.

Учёные Молдовы и Приднестровья также внесли лепту в раскрытие исследуемой темы: Аворник Г., Алексеева А.Б., Арсени А., Архилюк В.Н., Бобкова Е.М., Балан О.И., Бантуш А., Буриан А.Д., Бенюк В.А., Гросу В., Гучяк И., Захарий С.К., Кожокарь Е., Костаки Г., Кобэняну С., Кырнац Т., Мильман И.А., Негру Б., Осмокеску Н., Потынгэ А., Сандуца Г.И., Степанов В.П., Теоса В.В., Урская Г.В., Щукина Н.В. и другие.

Теоретическую основу диссертации составили труды многих специалистов в области международного права. При написании диссертации использовались

труды советских и российских ученых, таких как: Абашидзе А.Х., Ануфриева

9

Л.П., Ашавский Б.М., Бекяшев К.А., Блищенко И.П., Бобров Р.Л., Вельяминов Г.М., Галенская Л.Н., Игнатенко Г.В., Исполинов А.С., Каламкарян P.A., Камынин А.И., Капустин А.Я., Ковалев A.A., Ковалева Т.М., Коваленко И.И., Коровин Е.А., Котляр B.C., Кремнев П.П., Крылов Н.Б., Кузьмин Э.Л., Лукашук И.И., Малинин С.А., Моджорян Л.А., Моисеев Е.Г., Нешатаева Т.Н., Талалаев А.Н., Тиунов О.И., Тункин Г.И., Усенко Е.Т., Фельдман Д.И., Федоров В.Н., Черниченко C.B., Шибаева Е.А., Шумилов В.М. и др.

Признавая несомненные заслуги названных авторов в освещении отдельных вопросов по теме представленной диссертации, нельзя не заметить, что комплексных исследований данной проблематики не предпринималось. Это обусловило наличие определенных пробелов в теории конституционного права, и как следствие, нерешенность группы вопросов практического правоприменения.

Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что институт общественных объединений, некоммерческих организаций и международных неправительственных организаций рассматривается в сравнительном анализе ряда государств через призму обеспечения права на объединение в рамках конституционного права. В исследовании раскрывается нормативное содержание права на объединение не только с позиций правового статуса человека и гражданина, но и как институционного средства формирования гражданского общества внутри государства и глобального гражданского общества за его пределами. Это в свою очередь позволило по-новому, с конституционных внутригосударственных и надгосударственных правовых позиций рассмотреть механизм обеспечения права на объединение, включающий в себя как юридические, так и социальные аспекты, а также систему правовых ограничений права на объединение, их допустимость и целесообразность в условиях развития современного общества.

Анализ теории и практики реализации конституционного права на объединение на внутригосударственном и международном уровнях, нормативных правовых актов, научных работ и других источников позволили диссертанту

сформулировать ряд положений, выводов и предложений, выносимых на защиту:

1. В результате проведенного анализа конституционного законодательства исследуемых стран, а также универсальных и региональных международных договоров в области прав человека сделан общий вывод, что право на объединение - одно из важнейших общественно-политических прав личности, а также основной элемент гражданского общества; цель данного права - обеспечить возможность участия каждого в общественной и политической жизни, а также юридически создать различные виды общественных объединений.

2. Право на объединение необходимо рассматривать как одно из институциональных средств формирования гражданского общества. Отсутствие единства в подходах к пониманию формы и содержания гражданского общества объясняет множественность концепций, в рамках которых высказываются различные зачастую противоречивые точки зрения. Термин «гражданское общество» стал чаще употребляться в нормативно-правовых документах, научной и юридической литературе. К сожалению, до настоящего времени этот термин не получил законодательной дефиниции. Введение этой категории в правовую систему государства могло бы придать определенную направленность происходящим в ней демократическим преобразованиям, а также выявить коллизии в правовом регулировании статуса субъектов гражданского общества, и в первую очередь общественных объединений. Суммируя все изложенное, и учитывая высказанные в литературе мнения, можно сделать вывод и предложить авторское определение: Гражданское общество — это союз людей, объединенных системой общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и их коллективов. Данное определение может стать основой для разработки единой нормативной дефиниции, используемой в современной юридической литературе. Точные и полные определения юридических терминов смогут повысить юридическую культуру правотворчества, и укрепить законность.

3. Научный анализ позволил выявить, что не все конституции исследуемых государств отражают объемность подхода к смыслу и содержанию права каждого на объединение. В частности, Конституция Молдовы имеет ограниченную формулировку в ст. 41, устанавливая право граждан объединяться в партии и другие общественно - политические организации. На наш взгляд, в такой формулировке проявляется резкое ограничение форм реализации права на объединение не только по принципу гражданства, но и по целям деятельности. Проявляя полное уважение к Конституции Республики Молдова как суверенного государства, все же можно сказать, что более убедительной была бы следующая формулировка: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать общественные объединения, политические партии и другие законные общественные формирования».

4. Сложность исследования общественных объединений связана с тем, что они регулируются различными отраслями права. В целях устранения доктринальной и терминологической неопределенности предлагается следующее соотношение понятий «общественное объединение» и «общественная организация». Общественное объединение - негосударственное, некоммерческое формирование, созданное по инициативе лиц, реализующих право на объединение и объединившихся на основе общности интересов для осуществления общих уставных целей, методами и средствами, не противоречащими закону. Термин «общественное объединение» необходимо использовать в конституционно-правовом значении, учитывая его публично-правовую составляющую. В гражданском праве предлагается употреблять только термин «общественная организация», базирующийся исключительно на частноправовой доктринальной концепции юридического лица. Поэтому считаем необходимым исключить из российского Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее по тексту - также НКО) термин «объединение», применяемый для характеристики общественной организации.

5. Реформирование законодательства о некоммерческих организациях в

Российской Федерации в свете изменений ГК РФ требует систематизации и

12

унификации всех правовых норм, регулирующих деятельность некоммерческих организаций. Недостаточная системность отраслевого регулирования права на объединение приводит к большому количеству противоречий в гражданском законодательстве в части регулирования деятельности некоммерческих организаций и неэффективности правоприменительной практики. В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» должен быть закреплен единый правовой статус НКО, не зависящий от их организационно-правовых форм. Под его действие должны подпадать все НКО, включая потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, религиозные организации, государственные и муниципальные (в том числе бюджетные и казенные) учреждения, автономные учреждения, государственные корпорации, государственные компании, объединения работодателей и торгово-промышленные палаты. ФЗ «О некоммерческих организациях» должен четко сформулировать общие основы для всех некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории РФ в качестве юридических лиц, и положения его статей должны стать отправной точкой для развития специального законодательства об отдельных формах НКО.

6. Органы общественной самодеятельности населения, отнесенные Федеральным законом «Об общественных объединениях» к одной из организационно-правовых форм общественных объединений, при удовлетворении своих нематериальных потребностей могут являться самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций. В соответствии с этим, на наш взгляд, Гражданский кодекс и Закон «О некоммерческих организациях» можно дополнить соответствующими статьями об органах общественной самодеятельности. С другой стороны, возможно расширить круг организационных форм территориального общественного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении и в этот список включить органы общественной самодеятельности наряду с иными формами территориального самоуправления.

7. Государственно-общественные и общественно-государственные объединения, предусмотренные ст. 51 российского Федерального закона «Об общественных объединениях», нельзя считать негосударственными объединениями. Суть конституционного права на объединение подразумевает независимость общественных объединений от органов государственной власти и местного самоуправления. Институт государственно-общественных и общественно-государственных объединений целесообразно исключить из текста Федерального закона «Об общественных объединениях» и включить в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве одной из самостоятельных разновидностей (организационно-правовых форм) некоммерческих организаций.

8. На сегодняшний день, некоторые государства разрабатывают и приводят в действие механизмы, ограничивающие общественные объединения на свободный доступ к финансированию, в том числе направленному из-за рубежа. Например, Федеральный закон РФ от 4 июня 2014 г. N 147-ФЗ содержит в себе ряд положений, характеризующихся предоставлением необоснованно широких полномочий органам исполнительной власти по вмешательству в деятельность некоммерческих организаций. Предусмотренная процедура выявления и их внесения в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, характеризуется отсутствием четкой регламентации, а также наличием категорий оценочного характера.

9. Анализируя международный опыт регулирования деятельности

некоммерческих организаций, считаем необходимым термин «иностранный

агент», введенный российским законодателем, заменить более мягкой

формулировкой - «некоммерческая организация, финансируемая из иностранных

источников». В Федеральном законе «О некоммерческих организациях»

отсутствует четкое указание на содержание терминов «воздействие на принятие

государственными органами решений, направленных на изменение проводимой

ими государственной политики», «политическая деятельность», «формирование

общественного мнения». Указанные термины являются категориями оценочного

14

характера и зачастую подлежат расширительному толкованию органами исполнительной и судебной власти. В работе даются рекомендации для общественных объединений, государственных органов и донорских организаций с целью соблюдения общепризнанных норм по вопросам финансирования.

10. Обобщение законодательства исследуемых государств позволяет сделать вывод о том, что право на объединение не является абсолютным правом и может быть ограничено конституцией или законами государства. Так, при исследовании российского законодательства выявлены случаи неоправданного ограничения права на объединение для лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда - они не могут быть учредителем, членом и участником общественного объединения. Если исходить из того, что исполнение осужденными реализации принадлежащих им прав и законных интересов является частью того правового режима отбывания наказания, который составляет основу достижения поставленных перед наказанием целей, в первую очередь - исправление осужденных, то видится более оправданным не лишать возможности осужденных и заключенных продолжать находиться в статусе члена или участника общественных объединений. Это позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательного регулирования данных отношений и изменить норму российского законодательства соответствующим образом: «лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не могут быть учредителем общественного объединения, но могут находиться в статусе члена или участника общественных объединений».

11. При изучении законодательства Республики Молдова установлено,

что общественные объединения представляют собой одну из организационно-

правовых форм реализации права на объединение. Их юридическая природа

характеризуется конституционной правосубъектностью, предполагающей

формальное организационное единство объединения, устойчивость его

структуры, состава и связей между членами. Однако, при сравнении двух законов

(Закона Республики Молдова «Об общественных объединениях» 1996 г. и Закона

15

АТО Гагаузия «Об общественных объединениях» 2001 г.) можно выявить разные подходы, заложенные в правовом статусе и концепции развития общественного сектора Республики Молдова. Существует разница в: перечне организационно -правовых форм, количестве учредителей, требованиях по содержанию устава и регистрации общественных объединений и т.д. Если учесть, что Закон Республики Молдова «Об общественных объединениях» 1996 г. предусматривает возможность действия на территории государства республиканских, местных и международных общественных объединений, то явные несоответствия республиканского и местного законодательства могут существенно ограничить работу общественных объединений. Полезной была бы работа по внутригосударственной гармонизации законодательства.

12. Для Приднестровья, которое идет по пути гармонизации своего законодательства с Российской Федерацией, необходимо обратить внимание на те шаги, которые предпринимаются в РФ для поддержки общественных объединений и НКО. В Приднестровье, как и в Российской Федерации, на законодательном уровне необходимо закрепить понятие «социально-ориентированная некоммерческая организация». В Приднестровье было бы также целесообразно развивать институт общественной экспертизы, позволяющей органам власти наиболее эффективно учитывать голос гражданского общества при выработке решений в социально-экономической сфере. Следует также перенять опыт в области общественного контроля, льготного налогообложения, поддержки социально ориентированных НКО, национально-культурных общин, путем принятия соответствующих законов: Закон «Об общественном контроле», Закон «О льготном налогообложении», Закон или государственную программу «О поддержке социально ориентированных НКО», Закон или государственную программу «О поддержке национально-культурных общин в ПМР».

Список литературы диссертационного исследования доктор наук Лысенко Владлена Владимировна, 2016 год

источников160.

155 [Электронный ресурс]. Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Принята резолюцией 53/144 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1998 года.

Режим доступа:http://www.un.org/ru/documents/decl conv/declarations/defender.shtml

156 [Электронный ресурс] Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Информационно правовой портал Гарант. Режим доступа: http://base.garant.ru/2540800

157 [Электронный ресурс] Африканская Хартия прав человека и народов. Принята в июне 1981 г. Вступила в силу январе 1988 г. Режим доступа: http://www.peoples-rights.ru/afrikanskava-xartiYa-prav-cheloveka-i-narodov

158 [Электронный ресурс] Американская конвенция о правах человека. Режим доступа: http://www.conventions.ru/view base.php?id=1111

159 Абашидзе А.Х., Абдалла И.А. Арабская хартия прав человека // Правоведение. 2000. № 1. С. 196-200.

160 [Электронный ресурс] Рекомендация CM/REC(2007)14 Комитета министров государств-членов. Принята Комитетом министров на 1006 заседании заместителей министров от 10 октября 2007 г. Режим доступа: Законы развития НКО http://nkozakon.ru

Межамериканская комиссия по правам человека в своих отчетах о положении правозащитников отметила, что основная обязанность государства относительно свободы ассоциаций - воздерживаться от ограничения возможностей финансирования организаций по защите прав человека161.

Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) выпустило интерактивное руководство по свободе ассоциаций под названием «AssociationOnline», в котором перечисляются международные стандарты и основные принципы, затрагивающие фундаментальное право на свободу объединений (ассоциаций). В «Association Online» также содержится информация о существующей судебной практике по данному вопросу, в нем приводятся примеры финансирования НПО и передовых методов в области законодательства о НПО в регионе ОБСЕ162.

Комитеты Организации Объединенных Наций подчеркивают важную роль, которую государства должны сыграть в прямой или косвенной поддержке НПО при получении доступа к финансированию. Комитеты ООН осудили случаи нарушений государствами-сторонами права на свободу объединений, среди которых ограничение доступа к иностранным источникам финансирования, необходимость получения предварительных разрешений, и чрезмерное налоговое бремя на НПО.

В этой связи, например, Комитет по ликвидации расовой дискриминации (CERD) призвал Ирландию оказать финансовую поддержку организациям по защите прав человека в стране163. Комитет по правам ребенка (CRC) рекомендовал Демократической Республике Конго (ДРК) «поощрять активное и систематическое вовлечение гражданского общества, включая неправительственные организации, путем предоставления финансовой

161 См. МКПЧ, Второй отчет о положении правозащитников в Америке, документ ОБА/ Ser.L/V/II. Док. 66. 31 декабря 2011. Параграф 179.

162 [Электронный ресурс]. Интерактивное руководство по свободе ассоциаций. Режим доступаhttp://associationline.org

163 CERD, Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Ирландия. Документ ООН CERD/C/IRL/CO/2. 14 апреля 2005 года, параграф 12.

помощи»164. Комитет против пыток (CAT) рекомендовал, чтобы Беларусь признала «решающую роль», которую играют НПО, и «чтобы они могли испрашивать и получать адекватное финансирование для выполнения своих мирных видов деятельности в области защиты прав человека»165. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (CEDAW) рекомендовал Литве «разработать четкие критерии предоставления и обеспечения устойчивой и достаточной государственной финансовой поддержки на национальном и местном уровнях для работы женских неправительственных организаций в укреплении их потенциала с целью поддержки прав человека для женщин»166. Он также призвал Голландию «пересмотреть финансирование организаций, работающих в области прав женщин, в том числе организаций чернокожих женщин и женщин-мигранток, в целях содействия дальнейшему более эффективному осуществлению Конвенции»167. Наконец, Комитет рекомендовал Дании «обеспечить адекватный уровень финансирования для неправительственных организаций с целью выполнения их работы»168.

На сегодняшний день, учитывая слабое экономическое положение многих стран, в особенности стран постсоветского пространства, можно констатировать тот факт, что НПО существуют при помощи иностранных финансовых источников. Именно поэтому многие государства разрабатывают и приводят в действие механизмы, ограничивающие НПО на свободный доступ к финансированию, в том числе, направленных из-за рубежа. Это в свою очередь, неблагоприятно влияет на работу и существование НПО.

Рассмотрим некоторые из конституционно-правовых и административно-правовых механизмов, созданные государствами для ограничения доступа к

164 CRC, Заключительные замечания Комитета по правам ребенка: Демократическая Республика Конго. Документ ООН CRC/C/COD/CO/2. 10 февраля 2009 года, параграф 25.

165 CAT, Заключительные замечания Комитета против пыток: Беларусь, Документ ООН CAT/C/BLR/CO/4. 7 декабря 2011 г., параграф 25.

166 CEDAW, Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин: Литва. Документ ООН CEDAW/C/LTU/CO/4, 8 июля 2008 г., параграф 38.

167 CEDAW, Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин: Нидерланды. Документ ООН CEDAW/C/LTU/CO/5. 10 июля 2009 г., параграф 21.

168 CERD, Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Дания Документ ООН CERD/C/DNK/CO/18. 27 августа 2010 г., параграф 43.

финансированию НПО из-за рубежа. Средства для ограничения доступа к внешнему финансированию весьма разнообразны.

В таких странах, как Алжир, Бахрейн, Беларусь, Иран, законом запрещается либо делается невозможным получение финансирования извне. Есть и такие государства, где запрещается иностранное финансирование отдельных мероприятий или организаций: Эфиопия, Бангладеш, Египет, Индия. В таких странах, как Бангладеш, Сьерра-Леоне, Узбекистан, закон требует обязательное движение иностранных потоков через учреждения и банки, которые контролируются государством. В отдельных случаях НПО, финансируемые из-за рубежа, должны получать особый статус - статус иностранного агента: Российская Федерация, Приднестровье. В некоторых случаях налоговая система представляет собой иногда мощное оружие сдерживания деятельности правозащитных организаций - например, Азербайджан, Беларусь, Мексика, Российская Федерация.

В государствах арабского мира принято считать, что гражданское общество относится к «зоне добровольной общественной жизни вне семьи или принадлежности к клану»169, следовательно, «его стратегическая область располагается между гражданами и государством», но при этом отделена от рыночных отношений170. В научной литературе ряда стран этой группы гражданское общество воспринимается как западное, чуждое исламской идеологии, государственности и сообществу171. Применяется понятие «светская, антирелигиозная рассада, направленная на вестернизацию мусульманских сообществ»172. Вторая причина критики исходит из природы традиционного, по сути, арабского мира и государства, которое, с его племенной и религиозной общинной организацией, не может сформировать часть гражданского общества.

169 См. об этом: Hawthorne, Amy. Middle Eastern Democracy. Is Civil Society the Answer? Washington: Carnegie Endowment for International Peace, Carnegie Papers Middle East Series. 2004. № 44. P. 13.

170 См. об этом: Niblock, Tim. Civil Society in the Middle East. In a Companion to the History of the Middle East, edited by Youssef M. Choueiri, 487. Oxford:Blackwell Publishing, 2005. P. 487.

171 См.: Ibrahim, Saad Eddin. Civil Society and Prospects for Democratization in the Arab World. Leiden: EJ.Brill, 2005. P. 134.

172 См.: Hanafi, Hassan. Alternative Conceptions of Civil Society: A Reflective Islamic Approach. In Islamic Political Ethics. Civil Society, Pluralism,and Conflict, edited by Sohail H. Hashmi. Princeton University Press, 2002. P. 57-75.

Кроме того, западное и исламское общества расходятся во взглядах: первое делает акцент на частных правах и обязательствах, а второе - на социальной сплоченности173.

В некоторых странах арабского мира законодательство прямо запрещает иностранное финансирование определенных видов деятельности и/или определенных видов организаций. Например, в Алжире в 2012 году принят закон № 12-06 «Об общественных объединениях», который запрещает всем ассоциациям получать средства от дипмиссий и иностранных НПО. Это не касается организаций, «учрежденных должным образом и разрешенных компетентными властями страны или при наличии соответствующего соглашения с компетентными властями»174. В случае нарушения возможно приостановление деятельности или ликвидация организации по решению суда. Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, выслушав в марте 2012 года доклад Алжира, выразил озабоченность по поводу «положений Закона об общественных объединениях, принятого в январе 2012 года, который предусматривает обязательное получение специального разрешения ассоциацией на получение финансирования из иностранных источников, что может негативно повлиять на деятельность ассоциаций, работающих по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей в контексте развития»175.

В Бахрейне существует фактический запрет на все иностранное финансирование. Закон №21/1989 об ассоциациях, социальных клубах и культурных учреждениях176 требует получения разрешения от Министерства социального развития на все иностранное финансирование (ст. 20)177.

173 См.: Bill, James A. and Robert Springborg. Politics in the Middle East. New York: Addison Wesley Longman, 2012. P. 294.

174См.: Sullivan, Denis J. NGOs and Development in the Arab World: The Critical Importance of a Strong Partnership Between Government and Civil Society. Baltimore: The John Hopkins University Press,2012. P. 1-18.

175 Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин: Алжир. Документ CEDAW/C/DZA/CO/3-4. 23 марта 2012 г., параграф 19.

176 [Электронный ресурс]. Доклад Рабочей группы по универсальному периодическому обзору: Бахрейн. Документ ООН A/HRC/21/6. 6 июля 2012 г.. Режим доступа:

http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A-HRC-21-6 ru.pdf

177 Обсерватория по защите прав правозащитников. Годовой отчет за 2013 год. Составление, редактирование и координация OMCT: Изабель Шерер, Дельфин Рекюло, Анн-Лоранс Лакруа и Джеральд Стейброк. Francisde Pressense - 93210. Перевод на русский язык: Eurideas. 2013. С. 53.

В Египте действует Закон № 84 от 2002 года, регулирующий образование, финансирование и работу ассоциаций и фондов178. Получение средств из внутренних или внешних источников без разрешения Министерства солидарности и социальной справедливости запрещено. Получение финансирования без разрешения наказывается тюремным сроком до шести месяцев и штрафом в размере 2000 египетских фунтов (около 246 евро).

Некоторые другие государства используют также метод «ограничения путем бездействия» для предотвращения доступа НПО к финансированию. Например, в Эфиопии Декларация по благотворительным и общественным организациям (№ 621/2009) значительно ограничила условия и поле для деятельности общественных организаций179. В соответствии с принятым документом, определение «организация-резидент» может применяться к любой НПО, более 10% бюджета которой сформировано за счет иностранных источников. Таким организациям запрещено заниматься защитой прав человека, этническими проблемами, разрешением конфликтов, вопросами демократизации.

В Бангладеше правила регулирования валютной помощи от 1978 года запрещают НПО, действующим в стране, получать финансирование из-за рубежа без одобрения правительства. НПО Бангладеша выразили серьезные опасения касательно некоторых положений нового проекта закона «О регулировании иностранных пожертвований (добровольной деятельности)», одобренного на заседании кабинета министров 2 июня 2014 года. Согласно статье 4 законопроекта все НПО, получающие иностранное финансирование, обязаны регистрироваться (раз в 10 лет) в Бюро по делам НПО. В акте не предусматривается никаких конкретных критериев и временных рамок, по которым Бюро по делам НПО должно принимать решения по заявлениям о регистрации или перерегистрации, что может расширить поле для бюрократических злоупотреблений. Статья 10 наделяет государственных

178 Объединенные второй, третий и четвертый периодические доклады, представленные государствами -участниками в соответствии со статьями 16 и 17 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: Египет. Документ ООН E/C.12/EGY/2-4. 11 мая 2010 г.

179 Проект доклада Рабочей группы по Универсальному периодическому обзору: Эфиопия. Документ ООН А/НЕ.С/13/17. 4 января 2010 г.

чиновников полномочиями проверять, отслеживать и оценивать деятельность НПО, получающих зарубежное финансирование, что позволяет им напрямую контролировать НПО и следить за их работой180.

Подобная система, при которой требуется свидетельство или правительственное разрешение, существует в Индии (ст. 17 Закона о регулировании валютной помощи 1976 года). Разница состоит в том, что НПО в этой стране могут самостоятельно выбирать банк для получения средств. В Законе также говорится, что незарегистрированные НПО могут получить доступ к иностранной финансовой поддержке при условии, что они предварительно получили разрешение от правительства181.

В Европе вопросы, связанные с иностранным финансированием в бюджетах НПО, решаются преимущественно за счет обязательной отчетности, а также с помощью механизмов саморегулирования. На всем пространстве Совета Европы с 2003 года действует общий рамочный документ - «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе»182.

В Евросоюзе существует Реестр прозрачности. В нем в добровольном порядке регистрируются организации разных форм собственности, которым предложено соблюдать единый кодекс поведения. Механизм жалоб и санкций обеспечивает соблюдение правил и позволяет принимать меры в тех случаях, когда есть основания предполагать, что эти правила нарушаются. Реестр прозрачности создан и управляется Европарламентом и Европейской комиссией при поддержке Совета Европейского Союза. К ноябрю 2014 года в реестре была представлена информация примерно о 60% НПО, работающих на территории Евросоюза183.

180 [Электронный ресурс]. Бангладеш: новый закон об НПО не соответствует международным стандартам // Front line defenders. 20.06.2014. Режим доступа: http://www.frontlinedefenders.org/ru/node/26305

181 Специальный докладчик ООН по вопросу о положении правозащитников. Комментарии к Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. 8 июля 2011 г. С. 46.

182 [Электронный ресурс]. Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе. Решение Комитета Министров Совета Европы. 837-ое заседание - 16 апреля 2003 г. Режим доступа: http://www.legislationline.org/ru/documents/id/14483

183 [Электронный ресурс].Transparence Register of European Union.Режим доступа: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=58744833263-19

В Великобритании действует старейшая в мире система обеспечения контроля и прозрачности НПО. В соответствии с Актом о благотворительных трастах 1853 года всю деятельность благотворительных организаций контролирует Комиссия по благотворительности, отвечающая за состояние благотворительного сектора перед правительством и парламентом184. В комиссии должны регистрироваться все благотворительные организации, собирающие более пяти тысяч фунтов стерлингов в год. Им присваивается регистрационный номер, по которому можно проверить статус организации, получить сведения о ее доходах и при необходимости подать жалобу.

Согласно американскому Закону 1938 года «О регистрации иностранных агентов» (The Foreign Agents Registration Act (FARA))185, иностранным агентом считается физическое или юридическое лицо, которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала» (ст. 610). Закон обязывает регистрироваться и регулярно отчитываться физических и юридических лиц, представляющих интересы зарубежных правительств, партий и организаций, в Отделе регистрации иностранных агентов Управления контрразведки Департамента национальной безопасности Министерства юстиции США. Подотчетная деятельность агента согласно Закону включает: политическую деятельность; связи с общественностью и СМИ, информационные услуги, политическое консультирование; сбор или раздачу финансовых средств и ценных предметов; представление интересов иностранного принципала перед любыми ведомствами и госслужащими США. Под действие Закона не подпадают общественные организации, «чья деятельность носит религиозный, академический, научный или художественный характер», и те, «чья деятельность служит главным образом не иностранным интересам»186.

184 Великобритания: Сито милосердия // Международная филантропия. № 1. 25.01.2013.

185 [Электронныйресурс].Foreign Agents Registration Act. 1938. Режим доступа//http://www.fara. gov

186 [Электронный ресурс]. Что грозит НКО с иностранным финансированием в разных странах. 10 июня 2014 г. Режим доступа: Агентство социального развития: http://www.asi.org.ru/inostrannoe-finansirovanie

В странах СНГ имеется также наработанная практика по контролю за регулированием внешнего финансирования деятельности общественных объединений.

В Азербайджане в феврале 2014 года Президент республики подписал поправки в закон об НКО, ужесточающие государственный контроль за финансированием НПО. Поправки не только существенно расширили перечень оснований для плановых и внеплановых проверок, но и установили новые виды нарушений, за которые филиалы и представительства иностранных некоммерческих организаций и их руководители должны подвергаться штрафным санкциям. За деятельность без регистрации (как и за использование незарегистрированных грантов) НКО обязана заплатить штраф в размере примерно 5-8 тыс. евро, а физическое лицо — 1-2 тыс. евро (ст. 233 Кодекса об административных правонарушениях)187.

В Беларуси с ноября 2011 года контроль над иностранным финансированием был усилен. Статья 21 Закона об общественных объединениях188 категорически запрещает белорусским НПО иметь счет в банке или финансовом учреждении за границей, и любое использование неразрешенных иностранных средств будет преследоваться по закону. Закон предусматривает административное и уголовное преследование НПО и их руководства за получение финансирования из иностранных источников без разрешения189.

На Украине законодательство об «иностранных агентах» просуществовало месяц и было отменено. К иностранным агентам украинское законодательство отнесло общественные объединения, которые для обеспечения своей деятельности получают денежные средства или имущество от иностранных государств и граждан, а также от международных неправительственных

187 Усилят контроль над НПО // Живая газета. 23.02.2013.

188 [Электронный ресурс]. Закон Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. № 3254-XII «Об общественных объединениях», с последующими изменениями и дополнениями. Зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 19 марта 2001 г. № 2/443. Режим доступа: http://base.spinform.ru/show doc.fwx?rgn=1873

189 [Электронный ресурс]. Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях» от 21 апреля 2003 г. № 194-З. // Навигатор в мире права. Режим доступа: http://etalonline.by/?type=text&regnum=Hk0300194#load text none 1

организаций190. Закон, принятый в январе 2014 года «в целях стабилизации ситуации в стране», обязал «иностранных агентов» обозначать свой статус во всем материалах и ежемесячно отчитываться о финансировании в регистрационный орган, за нарушения - запрет деятельности НПО.

В Российской Федерации деятельность общественных объединений регламентируется Федеральными законами «Об общественных объединениях»191 от 19 мая 1995г. и «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.192 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» был подписан Президентом РФ 20 июля 2012 года193. Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории России194. «Политическая деятельность» определяется в новом Законе как «участие в организации и ведение политической деятельности с целью влияния на процесс принятия решений правительственными структурами с целью изменения

190 [Электронный ресурс]. В украинское законодательство введено понятие об иностранных агентах. Agregator.pro. 17.01.2014. Режим доступа: www.Agre gator.pro

191 ФЗ «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

192 ФЗ «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 145.

193 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: информационно -правовой портал «Гарант»: ШрУ/Ьаве. garant.ru/70204242

194 П. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

государственной политики, проводимой ими, а также на формирование общественного мнения в указанных целях»195.

Закон № 121 распространяется на различные организационно-правовые формы российских НПО, кроме некоторых категорий некоммерческих организаций: государственные корпорации, государственные компании, а также созданные ими некоммерческие организации, государственные и муниципальные (в том числе бюджетные) учреждения, политические партии, религиозные организации, объединения работодателей, торгово-промышленные палаты (ст. 2).

Однако не надо думать, что перечисленным субъектам права предоставлена возможность более «вольготного» статуса в части зарубежного финансирования. Скорее речь идет лишь о разделении каналов регулирования, ограничительные предписания отражаются в актах, посвященных соответствующим организациям.

В частности, Федеральный закон о политических партиях 2001 г. с самого начала запретил иностранные пожертвования политическим партиям. А дополнениями от 24 ноября 2014 г. в ст. 30 Закона включен п. 4.1, гласящий: не допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением сделок с: а) иностранными государствами и иностранными юридическими лицами; б) иностранными гражданами; в) лицами без гражданства; г) международными организациями и международными общественными движениями; д) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента; е) некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от: иностранных государств, а также от указанных выше органов, организаций или физических лиц; российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30 процентов на день заключения сделки, а также организаций, учрежденных

195 Ст. 2 ФЗ от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

указанными юридическими лицами. По существу здесь проявляется общая линия ограничений, начатая нововведениями 2012 года.

Федеральный закон № 121-ФЗ от 20 июля 2012 г. дополнил список операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, операциями по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 200 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 200 000 рублей, или превышает ее. В рамках исполнения данного Закона Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет формирование реестра некоммерческих организаций, возможно, выполняющих функции иностранного агента, который регулярно обновляется и ежемесячно направляется в правоохранительные органы, органы Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры Российской Федерации для принятия соответствующих мер реагирования и формирования плана проверочных мероприятий.

Федеральный закон от 20 июля 2012 г. внес изменения в пять нормативно -правовых актов, регламентирующих деятельность неправительственных организаций: Законы «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Например, согласно Федеральному закону Российской Федерации от 12 ноября 2012 г. № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»196 был расширен состав государственной измены. Определен широкий круг обстоятельств, при которых российскому или иностранному гражданину могут стать известны сведения, составляющие государственную

196 Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск № 5935. 14 ноября 2012 г.

тайну. В дополнение к существующему составу преступления - раскрытие государственной тайны, государственная измена как преступление отныне включает в себя любую финансовую, техническую, консультативную и другую помощь иностранному государству или международной организации, в рамках любой деятельности, направленной против безопасности России197.

Российские правозащитники и адвокаты выражали опасения относительно возможности применения против критиков власти новой редакции Уголовного кодекса. Многих общественников встревожила возможность криминализации тех аспектов деятельности, которые традиционно являются для них рутинной практикой, включая рабочие встречи и дискуссии с иностранными партнерами или представление докладов о правах человека на международных конференциях. Некоторые окрестили новые нормы «дамокловым мечом»198.

Международный центр некоммерческого права назвал поправки «настолько неконкретными, что они позволяют правительству объявлять изменником любое неудобное лицо»199. Комитет ООН против пыток отметил, что в новой редакции статья о госизмене может коснуться тех, кто предоставляет информацию международным структурам: «..это может быть истолковано как запрещающее обмен информацией о ситуации с правами человека в Российской Федерации с Комитетом или с другими правозащитными органами Организации Объединенных Наций»200.

28 декабря 2012 г. президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав человека и свобод человека, прав и свобод граждан

197 См. статьи 275 и 276 Уголовного кодекса - дополнение 2.

198 [Электронный ресурс]. Закон точечного действия. Режим доступа: Газета.т. 23 ноября 2012 г.: http://www.gazeta.ru/politics/2012/10/23 a 4821625.shtml

199 [Электронный ресурс]. NCO Law Monitor: Russia. Режим доступа: The International Center for Not-for-Profit Law. February 20, 2013: http://www.icnl.org/research/monitor/russia.html

200 [Электронный ресурс]. Комитет ООН против пыток. Заключительные замечания по пятому периодическому докладу Российской Федерации, принятые Комитетом на его 49-й сессии (29 октября - 23 ноября 2012 г.). 11 декабря 2012 г., CAT/C/RUS/CO/5. Режим доступа:http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/docs/co/CAT-C-RUS-CO-5 ru.doc

Российской Федерации»201. Закон ввел временный запрет на деятельность в России финансируемых из США политических НКО и предусмотрел санкции в отношении американских должностных лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод, а также преступлениям в отношении российских граждан. Законом также вводится запрет на усыновление российских детей американскими гражданами и приостанавливается деятельность в России некоммерческих организаций, которые занимаются «политической» деятельностью и получают финансирование из американских источников, либо деятельность которых представляет угрозу интересам Российской Федерации. Эти

организации могут возобновить свою работу лишь в случае отказа от

202

американских грантов202.

8 июня 2012 года был принят Федеральный закон № 65-ФЗ «О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»203. Закон увеличил размеры штрафов от десяти до двадцати пяти раз за нарушение правил организации и проведения публичный мероприятий, а также ввел новый тип правонарушения - публичное скопление людей, повлекшее нарушение общественного порядка204. Принятие этого Закона сопровождалось широкой критикой: в России и в мире указывали на ущемление прав и свобод и на нарушение международно-правовых обязательств.

В 2012 г. Венецианская комиссия Совета Европы приняла заключение по российскому Закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Комиссия высказала критику в отношении ряда положений, включая требования об уведомлении властей и ограничения на время и место проведения массовых мероприятий. Комиссия рекомендовала российским

201 Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» // Российская газета. 29 декабря 2012 г.

202 [Электронный ресурс]. Некоммерческие организации в России. Режим доступа: ТАСС-ДОСЬЕ: http://itar-tass.com/info/671635

203 Федеральный закон № 65-ФЗ «О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газета. № 131. 09.06.2012.

204 См. статьи 20.2 и 20.2.2 КоАП - дополнение 2.

властям «...допускать мирные, спонтанные и неотложные собрания и привести основания для ограничения мирных собраний в соответствие с международными

205

стандартами»205.

В феврале 2013 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по депутатскому запросу о проверке конституционности указанного Федерального закона. Суд признал не противоречащими Конституции многие положения акта. В частности, вводящие запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза в течение года привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18 и 20.29 КоАП (п. 1), а также увеличение до года срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий (п. 9)206. Однако Суд указал на необходимость снижения суммы минимального штрафа по нарушениям, не повлекшим ущерб здоровью и имуществу (п. 7). Суд признал Федеральный закон № 65-ФЗ не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда (п. 4). Суд напомнил, что «реагирование публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и, во всяком случае - вне зависимости от политических взглядов их инициаторов и участников».

205 [Электронныйресурс]. Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation. CDL-AD (2012) 007. Strasbourg. March 20, 2012. Режимдоступа: Council of Europe Venice Commission, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2012)007-e

206 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П «по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествия пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Российская газета. 27 февраля 2013 г.

21 февраля 2014 г. новый Закон207 расширил перечень оснований для внеплановой проверки некоммерческих организаций и предоставил право Минюсту приходить с проверками во все некоммерческие организации на тех же основаниях, что и к НКО-иностранным агентам.

Федеральным законом от 4 июня 2014 г. внесены очередные поправки в ФЗ РФ «О некоммерческих организациях»208, регламентирующие действия по контролю за некоммерческими организациями.Закон наделил Министерство юстиции полномочиями принудительно регистрировать неправительственные организации в качестве иностранных агентов209. Решение о включении такой некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, может быть обжаловано в суд.

Ведение реестра НКО-иностранных агентов осуществляется Минюстом России на основании приказа Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 «О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»210. ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» от 30 декабря 2006 года211 определяет порядок формирования и пополнения целевого капитала НКО (ст.12). Приказ Министерства юстиции РФ от 29 марта 2010 года №72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций»212 в пункте 3 перечисляет формы отчетов структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации об объеме получаемых данным структурным

207 [Электронный ресурс].Федеральный закон РФ от 21 февраля 2014 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Режим доступа: информационно-правовой портал «Гарант»: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/526706

208 Федеральный закон от 04 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» // Российская газета. Федеральный выпуск № 6399. 6.06.2014 г.

209 Ранее ФЗ «О некоммерческих организациях» закреплял уведомительный характер создания на территории Российской Федерации филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации (ст.13.2).

210 [Электронный ресурс]. Приказ Минюста РФ от 30 ноября 2012 г. № 223 «О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Режим доступа: информационно -правовой портал «Гарант»: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/433055

211 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: информационно-правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/12151312

212 [Электронный ресурс]. Приказ Минюста РФ от 29 марта 2010 г. № 72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций». Режим доступа: информационно-правовой портал «Гарант»: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12074989

подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества. Новый Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 6 декабря 2011 года213, вступивший в силу с 1 января 2013 года, определяет состав бухгалтерской (финансовой) отчетности. В частности, в ст. 14 пункт 2 посвящен части годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности некоммерческой организации, состоящей из бухгалтерского баланса, отчета о целевом использовании средств и приложений к ним.

Таким образом, российское законодательство предусмотрело дополнительные обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента. В частности: необходимо предоставление в уполномоченный орган отчета о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов - один раз в полгода; предоставление в уполномоченный орган документов о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, - ежеквартально; предоставление в уполномоченный орган аудиторского заключения - ежегодно; размещение в Интернете или предоставление СМИ для опубликования отчета о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган, - один раз в полгода и т.д.

Закон № 121 -ФЗ предусмотрел отдельную статью, определяющую уголовную ответственность за злостное уклонение НКО-иностранных агентов от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр (ст. 330.1 УК РФ). Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской

213 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: информационно-правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/70103036

Федерации об административных правонарушениях» устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность НКО, выполняющих функции иностранного агента.

Как уже упоминалось ранее, принятие Закона № 121-ФЗ возбудило немало споров в юридическом и международном сообществе. За несколько дней до принятия законопроекта Государственной Думой Верховный Комиссар ООН по правам человека и три Специальных докладчика ООН (по свободе ассоциаций, свободе выражения мнений и положению о правозащитниках) выразили свою глубокую озабоченность вероятными отрицательными последствиями российской реформы для гражданского общества214. В ноябре 2012 года, рассмотрев доклад Российской Федерации, Комитет против пыток пришел к выводу, что термин «иностранный агент» «имеет негативный оттенок и представляет угрозу для правозащитников, в том числе для организаций, получающих средства из Фонда

215

добровольных взносов Организации Объединенных Наций для жертв пыток» . В 2013 году они выступили с новым заявлением, сообщая, что их опасения подтвердились216.

Обеспокоенность российским законом об иностранных агентах и его возможным негативным влиянием на деятельность правозащитников выражали также Комитет по правам ребёнка и Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Докладчики ООН назвали закон «прямым вызовом для тех, кто хочет свободно осуществить свое право на свободу ассоциации», подчеркнув, что «организации гражданского общества имеют право получать финансирование из -за рубежа, так же как правительства имеют право получать международную помощь», и ограничения такого права несправедливы. Навешивание ярлыка «иностранного агента» выявляет «явное намерение стигматизации любой

214 [Электронный ресурс]. Организация Объединенных Наций, пресс-релизы от 12 и 18 июля 2012 года. Режим доступа: http://www.un.org/ru/ga/iaac/pressreleases.shtml

215 Комитет против пыток, Заключительные замечания по пятому периодическому докладу Российской Федерации, принятые Комитетом на его сорок девятой сессии (29 октября - 23 ноября 2012 года). Документ ООН СЛТ/С/Яи Б/СО/5. 11 декабря 2012 г., пункт 12.

216 [Электронный ресурс]. Россия: ухудшение условий работы неправительственных организаций и правозащитников неприемлемо. Режим

доступа: http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Pages/DisplaYNews.aspx?NewsID=13323&LangID=R#sthash.G9YueR9z. dpuf

деятельности гражданского общества, получающего поддержку из-за рубежа». В международном документе также отмечается, что установленные законом штрафы несоразмерны и перекладывают бремя доказательства на некоммерческие организации, занимающиеся законной деятельностью в области прав человека217.

Генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд отмечал использование в 121-м законе терминов «с очень отрицательной исторической коннотацией». Он критиковал российских законодателей за то, что они не уделили достаточного времени анализу и публичному обсуждению законопроекта218. Комиссар Совета Европы по правам человека не раз выражал российским властям озабоченность законом, «который содержит очень широкое и неясное определение политической деятельности» а также серией проверок НКО и официальной негативной риторикой в их отношении219.

В 2013 г. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кэтрин Эштон заявила, что российский закон направлен на «дальнейшее ослабление деятельности гражданского общества». Она расценила проверки и последние изменения в законодательстве как «представляющие собой тенденцию, вызывающую глубокую обеспокоенность»220. Европарламент выразил разочарование российским законом и призвал власти России прекратить регистрацию НГО как «иностранных агентов»221.

6 марта 2014 года Конституционный Суд РФ рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности п. 6 ст. 2, п. 7 ст. 32 Закона № 7 -ФЗ, ч. 6 ст. 29 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ст.ст. 1-2 Закона № 121-ФЗ, ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, п. 4 Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в

217 Там же.

218 [Электронный ресурс]. «Генеральный секретарь встревожен законопроектом об НПО в России». Режим доступа: Сайт Совета Европы. 7 июля 2012 г.: http ://hub. coe.int/ru/web/coe-portal/press/newsroom?p p id=newsroom& newsroom articleId=1050615& newsroom groupId=10226& newsroom ta bs=newsroom-topnews&pager.offset=120

219 Concluding observations on the combined fourth and fifth periodic reports of the Russian Federation. Committee on the Rights of the Child. Документ ООН CRC/C/RUS/CO/4-5 от 31 января 2014 г.

220 [Электронный ресурс]. Заявление Верховного Представителя ЕС Кэтрин Эштон касательно ситуации с НПО в РФ». 26 марта 2013 г. Режим доступа: Представительство Европейского Союза в России: http://eeas.europa.eu/delegations/russia/press corner/all news/news/2013/20130326 ru.htm

221 European Parliament resolution of 13 June 2013 on the rule of law in Russia. 2013/2667RSP. 13 June 2013.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», в которых закрепляется понятие НКО, выполняющей функции иностранного агента222. По мнению заявителей, оспариваемые нормы не удовлетворяли требованиям юридической ясности и непротиворечивости, дискриминировали участников НКО, нарушали презумпцию невиновности, посягали на достоинство личности и обязывали свидетельствовать против самого себя. Из постановления Конституционного Суда от 11 апреля 2014 года следует, что он считает правомерным предоставление организациям возможности «заниматься критикой власти или вызывать в обществе оппозиционные настроения», не становясь «иностранными агентами». Однако КС напомнил, что именно станет определяющим фактором для «агента»: для признания деятельности НКО политической она должна быть направлена на воздействие на государственную политику или на формирование соответствующего общественного мнения224. Конституционный Суд РФ опроверг тезис о том, что закон об НКО направлен на дискредитацию правозащитников. Он нашел лишь одно противоречие закона об НКО и Конституции — размер штрафов, предусмотренных для тех общественников, которые не зарегистрировались в реестре Минюста как НКО, если это требовалось законом.

Венецианская комиссия за демократию через право при Совете Европы не согласилась с позицией Конституционного Суда РФ и жестко раскритиковала российские законы об НКО-иностранных агентах. По ее мнению, нововведения «взаимно усиливают негативное воздействие на обеспечение в РФ свободы объединения и выражения мнений». Комиссия порекомендовала пересмотреть термины «иностранный агент» и «политическая деятельность» применительно к работе НКО225.

222 Поводом для рассмотрения дела стали жалобы Уполномоченного по правам человека в РФ, граждан С.М.

Смиренского, В.П. Юкечева, Л.Г. Кузьминой и фонда «Костромской центр общественных инициатив».

224 НКО обойдутся без «Голоса» // Российская газета. 08.04.2014.

225 См.: Opinion on Federal law N. 121-FZ on Non-commercial organizations («Law on foreign agents»), onFederal laws N. 18-FZ and N. 147-FZ and on Federal law N. 190-FZ on making amendments to the criminal code («Law on treason») of the Russian Federation adopted by the Venice commission at its 99th plenary session. Venice, 13-14 June 2014.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 4 июня 2014 в предписания 2012 г., выглядят противоречивыми. С одной стороны, было признано утратившим силу положение Закона об НКО о том, что уполномоченные контролирующие органы вправе приостанавливать своим решением на срок не более шести месяцев деятельность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Однако, с другой стороны, Закон дополнен нормой о том, что в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр. Таким образом, возможности контролирующего органа расширились.

Правда, сторонники российского закона об иностранных агентах утверждают, что он полностью воспроизводит положения американского закона FARA, из чего, по их мнению, следует соответствие российского закона международным демократическим нормам. По мнению российских законодателей, термин «агент» широко используется в законодательстве Российской Федерации, в частности, в налоговых, страховых, таможенных и других законодательных актах. Поэтому попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент» отрицательные контексты, сложившиеся в советский период, на взгляд некоторых экспертов, лишены конституционно-правовых оснований.

Непосредственный автор законопроекта об иностранных агентах депутат Государственной Думы А. Сидякин утверждал, что поправки «никоим образом не запрещают деятельность и не ущемляют в правах неправительственные организации, а призваны обеспечить публичность их функции иностранного

агента и сделать данные сведения открытыми для российских граждан»226. Его коллеги по фракции настаивали, что нововведения направлены на ограничение «иностранного вмешательства» во внутренние дела России227.

Тем не менее, дискуссия по вопросу изменения действующего законодательства о некоммерческих организациях с учетом проблем правоприменительной практики до сих пор остается в повестке дня. Закон об иностранных агентах подвергается критике правозащитных организаций, рассматривающих его как инструмент дискредитации, наступления на правозащитников, благотворительные организации и структуры гражданского общества в целом.

6 февраля 2012 года одиннадцать некоммерческих организаций направили жалобу на Федеральный закон № 121-ФЗ от 20 июня 2012 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента», в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ)228. По мнению заявителей, закон «об иностранных агентах» грубо нарушает их права, гарантированные статьей 11 (свобода собраний и объединений), статьей 10 (свобода выражения мнения), статьей 14 (запрещение дискриминации) и статьей 18 (пределы использования ограничений в отношении прав) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Заявители, направляя жалобу в ЕСПЧ, использовали статус «потенциальных жертв» закона «об иностранных агентах», считая себя таковыми по двум причинам. Во-первых, с момента вступления в силу российского Закона на заявителей налагается обязанность самим направить заявление о вступлении в реестр «иностранных агентов» и дополнительно отчитываться по своей деятельности и финансированию. Во-вторых, заявители рискуют напрямую

226 [Электронный ресурс]. Путин просит кабмин увеличить госфинансирование НКО до 3 млрд. рублей. Режим доступа:РИА «Новости» от 10 июля 2012 г. http://ria.ru/economY/20120710/696276630.htmI

227 [Электронный ресурс]. Закон не запрещает, а обязывает информировать. Режим доступа: сайт «Единой России». 21 ноября 2012 г.: http://er.ru/news/2012/! 1/21/zakon-ne-zapreshaet-obyazyvaet-informirovat.

228 На данный момент эта жалоба еще не коммуницирована, поэтому ее нет на сайте НиСОС. Текст жалобы http://www.memo.ru/uploads/files/950.pdf

пострадать от применения к ним различных санкций, предписанных этим Законом, включая уголовное преследование, прекращение деятельности и, как следствие, возможную ликвидацию НКО. Заявители считают, что словосочетание «иностранный агент» вызывает крайне отрицательные ассоциации у большинства носителей современного русского языка. Результаты опроса общественного мнения ясно показывают, что подавляющее большинство русскоязычных респондентов проводят аналогию между «иностранным агентом», «шпионом» или «предателем».

Принимая во внимание, что источником нарушения прав заявителей является законодательный акт, заявители предполагают наличие структурной проблемы, которая затронет очень многие НКО по всей России. По мнению заявителей, жалоба затрагивает системную проблему и касается важного вопроса общественного характера. В связи с этим они призывают ЕСПЧ рассматривать его в приоритетном порядке, согласно Правилу 41 Регламента ЕСПЧ.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека считает Федеральный закон № 121-ФЗ, принятый без широкого обсуждения и нацеленный на превращение действующих в соответствии с законом некоммерческих организаций в «иностранных агентов», совершенно избыточным и юридически бессмысленным229. 5 декабря 2014 года предметом дискуссий на встрече президентского совета по правам человека с Президентом РФ В. В. Путиным стало обсуждение несовершенства закона об иностранных агентах. В.В. Путин напомнил, что когда принимался закон об НКО

- иностранных агентах, то ставилась цель, чтобы из-за границы с помощью финансовых ресурсов никто не мог вмешаться во внутриполитические процессы в РФ. Однако Президент России считает возможным корректировку закона об НКО

- иностранных агентах. «Этот закон, конечно, нуждается в совершенствовании. Он неидеальный и, наверное, в чем-то не соответствует сегодняшнему дню. И,

229 [Электронный ресурс]. Заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на проект Федерального закона N109968-6. Режим доступа: Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека:http://old.president-sovet.ru/upload/files/zaklYuchenie $о\с1а 109%8-6.р1ф?5р1щ|5с id=12513

безусловно, его нужно поправлять, потому что некоторые вещи входят в противоречие с первоначальным смыслом того, что предполагалось сделать», -сказал глава государства на встрече с членами совета по правам человека и

омбудсменами230.

До 5 июня 2014 года ни одна независимая некоммерческая организация добровольно не зарегистрировалась в качестве «иностранного агента». В федеральном списке находилась только одна организация, которая, как предполагается, была основана и контролируется властями. По данным Министерства юстиции РФ, на начало 2015 г., в списке НКО-иностранных агентов числятся 17 организаций. Среди них Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС», Фонд «Костромской центр поддержки общественных инициатив», Межрегиональная общественная организация Правозащитный Центр «Мемориал», Межрегиональная Ассоциация правозащитных общественных объединений «АГОРА» и др.

По результатам независимой антикоррупционной экспертизы231 Федерального закона от 04 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» были сделаны выводы о том, что анализируемые положения Федерального закона образуют коррупциогенные факторы:

• широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)232;

• отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного

230 Путин согласен с идеей изменить закон об НКО - иностранных агентах // ТАСС Информационное агентство России. 5.12.2014.

231 Крупский М.А., Бирюкова И.А.Заключение на Федеральный закон Российской Федерации от 04 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» // Эксперты против коррупции. 20.08.2014 г.

232 Подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Российская газета. № 46, 05.03.2010 г.

самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

• юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;

• выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

• наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

По нашему мнению, российский Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 147-ФЗ содержит в себе ряд положений, характеризующихся предоставлением необоснованно широких полномочий органам исполнительной власти по вмешательству в деятельность некоммерческих организаций, а также положений, направленных на изменение существующего механизма контроля некоммерческих организаций. Предусмотренная процедура выявления и внесения некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, характеризуется отсутствием четкой регламентации, а также наличием категорий оценочного характера.

Положение Закона предлагает расширить перечень оснований для проведения внеплановой проверки некоммерческих организаций. При этом в Федеральном законе отсутствует четкое указание на правовое содержание термина «информация», а также не предусмотрен порядок передачи и приема такой информации. Это может создать трудности при реализации указанной нормы на практике, а также приведет к невозможности четкой и эффективной реализации описанного порядка ввиду отсутствия соответствующих административных процедур.

Если законодатель видит необходимость наделения контрольными

полномочиями исключительно органы исполнительной власти, ему следовало бы

89

предусмотреть четкий порядок реализации таких полномочий на практике, включая порядок фиксации выявленных нарушений законодательства о некоммерческих организациях, порядок и форму принесения некоммерческой организацией замечаний и возражений на результаты проведенной проверки, формы документов, отражающих решение о включении некоммерческой организации в предусмотренный Федеральным законом реестр. В качестве примера такого механизма можно привести порядок осуществления налоговой проверки, предусмотренный статьями 100, 101 Налогового кодекса Российской Федерации233.

С 2013 г. по настоящее время во многих регионах Российской Федерации органами прокуратуры проводятся массовые проверки некоммерческих организаций. По мнению Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, они затронули свыше несколько тысяч НКО.

В обоснование проходящих проверок представители прокуратуры ссылались то на необходимость проверить соблюдение Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», то на поиски НКО, выполняющих функции иностранного агента. Однако, согласно Закону, единственным органом, призванным осуществлять федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций, является Министерство юстиции РФ234. Согласно Закону о прокуратуре «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором»235. Получается, что органы прокуратуры фактически подменили деятельность Минюста России, что противоречит требованиям Закона: «При осуществлении

233 [Электронный ресурс]. Первая часть Налогового кодекса РФ введена в действие с 1 января 1999 г. Вторая часть введена в действие с 1 января 2001 г. Режим доступа: информационно - правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/10900200

234 Пункт 4.1. ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», п. 3 Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утв. постановлением Правительства РФ от 11.07.2012 г. № 705.

235 Пункт 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы».

Более того, проверки НКО проводились вне какой-либо единой процедуры, в отсутствие соответствующего административного регламента. Однако проверки деятельности НКО должны проводиться в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в том числе плановые - в соответствии со сводным планом проверок (п.п. 4.1 - 4.6 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Ссылки представителей прокуратуры на плановый характер проверок НКО противоречит Федеральному закону от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который не только не знает понятия «плановая проверка», но и не содержит какой-либо регламентации прокурорских проверок: основания, сроки, периодичность, полномочия прокуроров, права и обязанности проверяемых субъектов. Ситуация усугубляется тем, что Федеральный закон от 29.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяется на деятельность прокуроров. Однако наличие очевидного пробела в законодательстве не является оправданием для нарушения закона.

Можно сделать вывод о том, что проверки проводились ненадлежащими государственными органами, прокуратура в нарушение закона подменила деятельность органов Минюста России.

Анализируя международный и российский опыт регулирования деятельности некоммерческихорганизаций, считаем необходимым термин «иностранный агент» заменить более мягкой формулировкой - «некоммерческая организация, финансируемая из иностранных источников». Предлагаемое понятие должно охватывать все НКО, получающие денежные средства и иное имущество

из-за рубежа, вне зависимости от того, какой деятельностью они занимаются, и не допускать исключений.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» отсутствует четкое указание на содержание терминов «воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики», «политическая деятельность», «формирование общественного мнения». Указанные термины являются категориями оценочного характера и зачастую подлежат расширительному толкованию органами исполнительной и судебной власти. Отсутствие точных определений этих дополнительных терминов предоставляет исполнительной власти неограниченное усмотрение при решении вопроса о том, что является «политической акцией» или «государственной политикой».

«Политическая деятельность» в ее классическом понимании, подразумевает прямую или косвенную борьбу за власть и/или обладание этой властью. С юридической точки зрения формулировки нового закона и его ключевые определения создают серьезную неопределённость и концептуальное непонимание, что не позволяет заявителям с достаточной ясностью предсказать последствия его применения.

На наш взгляд, нужно изменить определение политической деятельности, дать ей четкую трактовку, поскольку сегодня политической деятельностью может считаться практически любая активность НКО.

В начале 2015 года на форуме «Государство и гражданское общество» Президент РФ сформулировал признаки политической деятельности общественных объединений. Их деятельность, по словам Президента, должна быть направлена на решение общенациональных задач - совершенствование политической, судебной и правоохранительной систем, а также на правозащиту236. Точное определение политической деятельности могли бы дать эксперты, представители Минюста и судебной власти и четко зафиксировать это в законодательстве.

236 Четко по-путински // Ведомости. № 3751 от 16.01.2015.

В контексте продолжения гармонизации законодательства с Российской Федерацией, в Приднестровье также ведется работа по обеспечению прозрачности деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа (иностранными правительственными и неправительственными фондами и агентствами, иностранными частными лицами). 23мая 2014 года Комитет по общественным объединениям, спорту, информационной и молодежной политике Верховного Совета Приднестровья предложил пакет законопроектов по работе общественных объединений и некоммерческих организаций237. Авторами не устанавливается запрет на финансирование из-за рубежа некоммерческих организаций зарегистрированных на территории ПМР. Однако, в законопроекте организации подобного рода, в случае занятия ими политической деятельностью, будут наделяться статусом некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Под таковой предлагается понимать деятельность некоммерческой организации, за исключением политической партии, осуществляемую на территории Приднестровской Молдавской Республики, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в

от о

указанных целях238.

По мнению большинства приднестровских экспертов, Приднестровье придерживается политического курса по сближению с Российской Федерацией, Таможенным и Евразийским Союзами. Также как и все остальные государства постсоветского пространства, Приднестровье не имеет иммунитета от возможного внешнего вмешательства в свои внутренние дела. По этой причине, с целью защиты своего суверенитета, государство вправе быть осведомленным о том, на что расходуются средства, поступающие из-за рубежа на счета НКО,

237 [Электронный ресурс]. Сайт Верховного Совета ПМР. Режим доступа: Шр://оЫ^ртг.ога/?Ра11=14

238[Электронный ресурс]. Проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О некоммерческих

организациях». Верховный Совет ПМР. Режим доступа: http://old.vspmr.org/Law/?ID=4565

зарегистрированных на территории региона и занимающихся политической деятельностью.

Подводя вывод, можно констатировать, что право на доступ к финансированию - это неотъемлемая часть права на свободу объединений (ассоциаций), универсально признанного права, закрепленного в многочисленных международных и региональных документах. С другой стороны, право НПО на доступ к средствам, и в том числе из-за рубежа, может сопровождаться определенной ответственностью со стороны НПО, в рамках прозрачности и добросовестного управления. На наш взгляд, государство вправе принимать меры по ограничению иностранного вмешательства, в осуществление народом власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Единственные ограничения, допустимые в соответствии с международным правом, прежде всего Международным пактом о гражданских и политических правах, - это ограничения, «которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, или нравственности населения, или защиты прав и свобод других лиц» (ст. 22)239.

Общими рекомендациями по соблюдению и реализации общепризнанных норм в сфере работы и финансирования НПО могли бы стать следующие:

1. Для государств: соблюдение норм международного права, устанавливающие право на свободный доступ НПО к финансированию, в том числе - извне; отмена требования в получении разрешения на получение финансирования; развитие мер, способствующих поощрению НПО, в осуществлении законной деятельности, согласно устава НПО; отмена ограничений на получение финансирования извне, введенные под предлогом «иностранного вмешательства», защиты «национальных интересов», «отмывания

239 [Электронный ресурс]. Международный пакт о гражданских и политических правах. Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г. Режим доступа: информационно - правовой портал «Гарант»: http://Ьase.garant.ru/2540295/#block 200

денег», «терроризма» и др.; освобождение НПО от уплаты подоходного налога и других применимых налогов, платежей на денежные средства и имущество, полученные от финансирующих организаций, и осуществление только тех видов контроля, которые действительно необходимы в соответствии с законодательством; невмешательство в использование средств со стороны НПО и обеспечение применения четких, объективных и недискриминационных критериев для всех видов государственной помощи, которую они получают; выполнение обязательств по уважению, поддержке и продвижению деятельности НПО, в соответствии со ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, в частности, путем отказа от использования любого вида клеветы, необоснованной критики и клеветнических кампаний, направленных против НПО.

2. Для НПО: своевременное оповещение соответствующих государственных и международных органов контроля об имеющихся нарушениях норм в сфере права на свободу собраний и ассоциаций; обращение в национальные суды и, при необходимости, в суды региональной и международной юрисдикции в случае нарушения прав; по необходимости, освещение о всех нарушениях норм права со стороны государства в средствах массовой информации, включая интернет; включение в защиту прав НПО аргументы, основанные на международном праве, включая соответствующее прецедентное право, решения, мнения, рекомендации и заявления, сделанные ООН и региональными органами по правам человека; разработка стратегий для предоставления максимальных возможностей по доступу к источникам финансирования на местном уровне.

3. Для государств-доноров, организаций, фондов: проведение организационных совещаний доноров для определения общей стратегии финансирования НПО; включение вопроса о финансировании НПО в повестку двусторонних и многосторонних переговоров, направленных на поддержку НПО; соблюдение автономии неправительственных организаций в соответствии с их собственной программой приоритетов; обсуждение вопросов во время анализа отчетов в ходе сессий Универсального периодического обзора (УПО).

1.4. Международные неправительственные организации как форма реализации конституционного права на объединение

В законодательстве об общественных объединениях исследуемых государств используется и раскрывается термин «международное общественное объединение»240. В международно-правовом научном обороте данное понятие используется как «международная неправительственная организация» (МНПО). В международной практике используются и иные термины для обозначения общественных объединений. В западной литературе те, которые не преследуют политическую цель в своей деятельности, носят название «неправительственные организации» или сокращенно НПО («non-governmental organization»)241. Этот термин был введен в оборот в 1945 г. Уставом ООН, впоследствии закреплен в целом ряде международных документов (ООН, ЮНЕСКО, МОТ, Совета Европы и других международных организаций) и воспринят внутренним

242

законодательством некоторых государств242.

Англоязычный термин «неприбыльная некоммерческая организация» («nonprofit organization») употребляется преимущественно в США, иногда он встречается в международной практике НПО для общего обозначения организаций подобного рода. Под такой организацией понимают объединение, деятельность которого не направлена на извлечение прибыли.

Еще одним термином в этом контексте является словосочетание «благотворительная организация» («сharity»), чаще всего употребляемое в практике НПО Англии и имеющее там гораздо более широкое значение, чем

240 Например, см.: Глава VI. Международные связи общественных объединений. Международные общественные объединения. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10164186/6/#ixzz3khY4TWNU

241 Gies D. L., Steven Ott J., Shafritz Jay M. The nonprofit organizations. CA, 2002. C. 67.; Neilsen P., Waldemar C. The endangered Sector. NY, 1979. Р. 34; ConellO'. Nongovernment organizations.Washington, 1988. Р. 56.

242 Существуют разные термины, в частности, «ассоциации», «добровольные организации», «общественные организации». В связи с усилением демократических процессов в мире в последнее время появился еще один термин - «организация гражданского общества». В российской науке по-прежнему отдается предпочтение терминам «общественные объединения» и «общественные организации». Большинство авторов не видят существенных различий между всеми этими терминами. Однако, нередко в нормативных актах термин «общественное объединение» автоматически заменяется термином «некоммерческая организация», что ведет к смешению разных категорий общественных организаций.

современное русское значение слова «благотворительность». Этим понятием в Англии охватывается весь спектр общественно полезных неправительственных некоммерческих организаций.

Остальными терминами этого логического ряда являются «частная добровольческая организация» («private voluntary organization»), гражданская (общественная) социальная организация или организация гражданского общества («tivil social organization»)243. Помимо этого термина, в научной

244

литературе можно встретить определения «негосударственные организации»244, «международные общественные организации»245, «добровольные организации»246,

247 248

«организации граждан»247, «транснациональные организации»248 и пр.

Что касается терминологии по НПО во французском языке, отметим, что на ее становление повлияли законодательство и практика Франции. Так, по мнению большинства специалистов, «в современном французском законодательстве существует жесткое различие между различными сферами коллективных образований, среди которых выделяются экономические коллективы или общества (sociétés), политические партии (partis), различные корпоративные объединения (в том числе профсоюзы и союзы взаимопомощи) и собственно организации некоммерческого типа или, согласно французской терминологии, ассоциации (associations)»249.

В странах Центральной и Восточной Европы и СНГ популярным термином в этом контексте остается понятие «общественное объединение». Так, в Чехии и Словакии в качестве неправительственных или общественных объединений

243 См.: Иванова И.Ю., Либоракина М.И., Толмасова А.К. Проблемы налогового режима для благотворительности и негосударственных некоммерческих организаций и перспективы его изменения / Налогообложение российских некоммерческих организаций: теория и практика. МОНФ, 2004. С. 17.

244 Willetts P. Transnational Actors and International Organizations in Global Politics // The Globalization of World Politics, 2-nd ed. Oxford and N.Y.: Oxford University Press, 2001. P. 356-383.

245 Stosic B.. Les Organizations non-governementales et les Nations Unies. Geneve P., 1964. P. 12-13; Evered T.C. Foreign Investment Issues for International Non-Governmental Organizations: International Health Projects in China and the Former Soviet Union // The Buffalo Journal of International Law. 1996. №3. P. 153-179.

246 Judge A. NGOs and Civil Society: Some Realities and Distortions the challenge of Necessary-to-Governance Organizations (NGOs) // Transnational Associations. 2005. Vol 47. Iss. 3. P. 156-180.

247 Tarlock D. Environmental Law: the Role of Non-Governmental Organizations in the Development of International Environmental Law // Chicago-Kent Law Review. 1992. № 68. P. 61-76.

248 The Conscience of the World: the Influence of Non-Governmental Organizations in the UN System / Peter Willets (ed.).Washington D.C.: The Brooklyn Institution, 2010. P. 24.

249 См.: Кралечкин Д.Ю. Структура, правовой контекст и функционирование некоммерческих организаций в современной Франции. М., 2005. C. 4.

выступают различные организации и фонды; в Венгрии - помимо этих двух организационных форм (организации и фонды), национальным законодательством разрешено объединение людей в общественно полезные компании. В Польше некоммерческий сектор преимущественно представлен общественными объединениями (ассоциациями) и фондами, и регулируется соответственно Законом об объединениях, Законом о фондах и Законом об общественно полезной деятельности и добровольности (волонтерстве)250.

Термин «неправительственная организация» упоминается и используется в документах международных организаций. Прежде всего, этот термин присутствует в Уставе ООН, что дает право специалистам утверждать, что статус признания это понятие приобретает с 1945 года, когда был принят Устав ООН. Статья 71 Устава ООН гласит: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены международными организациями, а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации»251.

В международных научных источниках можно найти и другую терминологию, характеризующуюся МНПО разными критериями и методами работы:

• QUANGO - (quasi-autonomous NGO) - квазиавтономная НПО, которая получает большую часть ресурсов из общественных фондов (например, Валлийское агентство развития).

• GONGO - (government-organizedNGO) - НПО, созданная при содействии правительства. (например, «Дом свободы» (Freedom House)).

250 См.: Gumkowska M., Herbst J. Podstawowe fakty o organizacjach pozarzadowych. Raport z badania 2006. Warszawa. 2006.

251 Устав ООН, ст. 71. // Цит. по изданию Департамента общественной информации ООН : «Устав Организации Объединенных наций» и «Статут Международного Суда».

• GRINGO - (government-relatedNGO) - НПО, связанная с правительством (например, социалистические союзы женщин, ветеранов, молодежи).

• DONGO - (donor-organized NGO) - НПО, созданная донором (органами публичной власти, международной организацией, бизнесом). Например, Всемирный банк учредил Социальные фонды развития для осуществления программы микро-кредитования в наименее развитых государствах.

• PANGO — (party-affiliatedNGO), придерживающиеся определенной политической идеологии (например Международный союз молодых христиан-демократов или Международный союз учителей - социал-демократов).

• BINGO — (business NGO) - бизнес-НПО.

В современной научной литературе можно заметить определенную проблему использования аббревиатур и терминов, связанных со значением МНПО. Например, в 1999 г. Организация Американских государств (ОАГ) приняла новые Правила для участия организаций гражданского общества (ОГО)252. В предыдущем документе 1971 г.253 использовался термин «неправительственная организация».

При анализе определений в вышеназванных документах, можно прийти к выводу, что термин «организации гражданского общества» по своему содержанию шире, чем НПО, поскольку последняя определялась как «любая частная национальная или международная организация, состоящая из физических или юридических лиц», а ОГО - это «любая национальная или международная организация, учреждение либо образование.. ,»254.

В докладе Генерального секретаря ООН от 21 июля 2014 г. используются оба термина, причем чаще употребляется термин «организации гражданского

252Guidelines for Participation by Civil Society Organizations in OAS Activities. CP/Res. 759 (1217/99), 15.12.1999 r. // www.oas.org/XXXIVGA/spanish/ reference docs/Directrices SociedadCivil.pdf

253 Standards on Cooperative Relations Between the Organization of American States and the United Nations, it's Specialized Agencies, and Other National and International Organizations; AG/Res. 57 (I—0/71), 23.04.1971 r. //http://www.oas.org/legal/english/CoopRelations/CoopRelations1.htm

254Guidelines for Participation by Civil Society Organizations in OAS Activities. CP/Res. 759 (1217/99), 15.12.1999 r. // www.oas.org/XXXIVGA/spanish/ reference docs/Directrices SociedadCivil.pdf

общества», а не «неправительственные организации»255. Можно предположить, что введение термина «организация гражданского общества» во многом объясняется попыткой предложить более широкое и нейтральное наименование256.

В рамках Европейского Союза в «организации гражданского общества» включают разные виды организаций, в частности: «социальных партнеров» -организации в области трудовых отношений (ассоциации нанимателей и профсоюзы); «неправительственные организации», объединяющие людей для достижения общественно-полезных целей (экологические, гуманитарные, благотворительные); местные организации, созданные на локальном уровне для удовлетворения потребностей их членов, - молодежные, семейные, религиозные сообщества257.

Совет Европы в своих резолюциях, реформирующих систему консультативных отношений, использует традиционный термин

осо

«неправительственные организации»258.

Международные неправительственные организации, будучи особой формой международного общения, являются предметом изучения и исследования различных научных дисциплин - конституционного права, международного

" 259

права, политической науки, истории, социологии и т.д.259.

За последние сто лет международные неправительственные организации заслуженно и правомерно утвердились как участники международных отношений. Международные НПО занимаются вопросами обеспечения мира и безопасности, поддержания здоровья и развитием здравоохранения, участвуют в

255 Доклад Генерального секретаря о работе Организации A/69/1. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят девятая сессия от 21 июля 2014 г. www.un.org/ru/sg/reports.shtml

256 Anheier H., Glasius M., Kaldor M. Introducing Global Civil Society // Global Civil Society. Oxford: Oxford University Press, 2001. P.67.

257 Кузнецова Е.В. МНПО: правовые вопросы. Учебное пособие для юридических специальностей. Минск: БГУ, 2007. С. 14.

258 Council of Europe.Committee of Ministers. Resolution Res (2003) 8 «Participatory Status for International NonGovernmental Organizations with the Council of Europe». // http://www.coe.int/T/E/NGO/public/Participatory status/Resolution %282003%298/Resolution 2003 8.asp#TopOfPage ; Council of Europe. Committee of Ministers. Resolution Res(2003)9 «Status of partnership between the Council of Europe and national non-governmental organizations» // http://www.coe.int/T/E/NGO/public/Partnership status/Resolution2003 9.asp#TopOfPage

259 См.: Блищенко И.П., Абашидзе А.Х., Барчукова H.C. Международные организации: Учебник. М.: РУДН, 1994. С. 8.

образовательных программах и т.д. В категорию неправительственных организаций включаются самые разнообразные общественные организации - от небольших неформальных групп до крупных общественных объединений. Эти организации, возникающие не по воле власти, а по инициативе общественности, традиционно относятся к институтам гражданского общества260.

Начиная с 1970-х гг. исследования неправительственных организаций оформились в относительно самостоятельное комплексное научное направление. Хотя, МНПО, в основном, рассматривались в контексте исследований международных межправительственных организаций. Это связано с тем, что до 1990-х гг. неправительственным организациям отводилась второстепенная роль, по сравнению с международными межправительственными организациями.

Выработку определения МНПО и ее правового статуса пытались сделать ряд советских и российских ученых: А.Х. Абашидзе, Л.П. Ануфриева, Б.М. Ашавский, К.А. Бекяшев, Р.Л. Бобров, Г.М. Вельяминов, Г.В. Игнатенко, Р.А. Каламкарян, А.И. Камынин, А.Я. Капустин, А.А. Ковалев, Т.М. Ковалева, И.И. Коваленко, Е.А. Коровин, B.C. Котляр, Н.Б. Крылов, Э.Л. Кузьмин, И.И. Лукашук, С.А. Малинин, Т.Д. Матвеева, Л.А. Моджорян, Е.Г. Моисеев, Г.И. Морозов, Т.Н. Нешатаева, О.И. Тиунов, Г.И. Тункин, Е.Т. Усенко, Д.И. Фельдман, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаева, В.М. Шумилов и др.

Этими же вопросами занимались ряд зарубежных авторов: Ф. Ал стон, Ж. Альварес, А.И. Бойл, Д. Бовет, Я. Броунли, П.-М. Дюпюи, Д.Л. Виеруччи, М. Диксон, М.Д. Иванс, Г. Клейн, А.-К. Линдблом, А. Ост, П. Сандс, А. Рейнич, Р. Хиггинс, Г.Г. Шермерс, М. Шоу, др.

Во время крупных войн динамика роста числа МНПО существенно замедлялась, но после их окончания резко возрастала, особенно после Второй мировой войны. Рост неправительственных организаций на современном этапе -это не только количественное явление, но и качественные изменения, связанные со статусом этих неприбыльных, добровольных организаций.

260 См. Общая теория права и государства: учебник для вузов / под ред. Лазарева В.В. М., 1994. С. 338; Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы. Неправительственные организации в защите прав человека: международная практика и опыт России. М. 1998. С. 9.

В последние годы практически повсеместно отмечен количественный рост международных неправительственных организаций. Число МНПО выросло с 5 организаций, существовавших в 1850 году, до 330 в 1914 году, 730 - в 1939 году, 2300 - в 1970 году. В начале XXI века таких организаций насчитывалось уже свыше 40 тысяч261.

Помимо роста количества НПО, можно констатировать их качественное изменение. Например, годовой бюджет Всемирного фонда дикой природы (WWF) в 2014 г. составил более 450 млн. евро262, что сравнимо с государственным бюджетом небольшой страны. Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца объединяет национальные общества в 186 странах и насчитывает более 100 млн. членов263.

Предысторией создания МНПО справедливо считают разные международные многосторонние встречи, конгрессы, конференции и т.д. К началу XX века возросшее число таких встреч эволюционировало, и они превратились в более устойчивую форму многосторонних неправительственных связей.

Начиная с 1910 г. Институт международного права работал над закреплением статуса МНПО и в 1950 г. разработал проект конвенции, целью которой было определение «условий приобретения международного статуса ассоциациями, созданными по частной инициативе»264. Согласно проекту, конвенция должна была распространяться на «associations d'initiative privée»265 (ассоциации частной инициативы)266. Статья 2 давала определение МНПО: «...объединение частных лиц или сообществ, свободно созданное частной инициативой, которое осуществляет, без корыстных побуждений,

261 Международное право. Учебник для бакалавров / Отв. ред. К.А. Бекяшев. М., 2014. С. 182.

262 WorldWildlifeFund, Inc. Financial Statements and Independent Auditor's ReportYears. USA. June 30, 2014. P. 34.

263 См.: сайт НПО Международный красный крест и красный полумесяц: https ://www. icrc.org

264 Annuaire de l'Institut de Droit International.1950.TomeI. P. 547-548.

265 В английской версии - «non-governmental organizations broughtin to being by private initiative». На русском -неправительственные организации, созданные по частной инициативе.

266 Кузнецова Е.В. МНПО: правовые вопросы. Учебное пособие для юридических специальностей. Минск: БГУ, 2007. С. 45.

международную общественно-полезную деятельность вне сферы интересов исключительного внутреннего порядка»267.

Одной особенностью исследований МНПО, по мнению исследователя И.И. Коваленко, является политизация исследований: «Содержание выходящих на Западе работ о МНПО свидетельствует о том, что исследование этой темы имеет не только научное, но и политическое значение»268. Западные специалисты изучали не только отдельные неправительственные организации, но и большое место отводили «анализу возможностей неправительственного сотрудничества в

" 269

целом, его роли и места в системе международных отношений»269.

Западная наука, которая занималась и занимается изучением МНПО, носит название «науки о международных ассоциациях» и ее основателями являются бельгийский ученый А. Лафонтен и известный бельгийский библиограф П. Отле. Если говорить о проблематике зарубежных исследований, то она включает широкий спектр проблем - от исторического анализа возникновения, становления

"270 271

и развития организаций270, анализа их правового положения271 до рассмотрения структурно-функциональных аспектов и анализа взаимоотношений международных неправительственных организаций с международными

272

организациями межправительственного характера272.

Несмотря на жесткую критику западных концепций со стороны советских авторов273, они, тем не менее, признавали их заслуги в области систематизации материала по этому вопросу. Вот как об этом пишет И.И. Коваленко: «Отсутствие в зарубежной историографии научно обоснованной периодизации, недостаточное выяснение связи эволюции неправительственных организаций с эволюцией всей

267Annuaire de l'Institut de Droit International.1950.TomeII. P. 353.

268 Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. М., 1976. С. 136.

269 Там же. С. 145.

270 См.: Langrod G. L. Evaluation du role des organizations non-gouvernementales // Associations Internationals. 1955. № 8; Renouvin P. Histoire des relations internationals. Paris, 1953.

271 См.^И^ L. International Non-Governmental Organizations, New Brunswick, 1951; Knott J. Freedom of Associations. The Study of the Role of International Non-Governmental Organizations in the Development Process of the Emerging Countries. Brussels, 1962.

272 См.: Willetts P. From «Consultative Arrangements» to «Partnership»: The Changing Status of NGOs in Diplomacy at the UN // Global Governance. 2000. № 6; Haas M. A Functional approach to International Organizations // The Journal of Politics. 1965. August.

273 Например, И.И. Коваленко, Г.И. Морозов.

системы международных отношений привело к тому, что на Западе, по существу не создано исследований, в которых бы полно освещались качественные изменения роли этой формы международного общения на том или ином этапе»274.

Отсутствие общепринятого понятия МНПО затрудняло долгое время введение этого термина в научный оборот. При этом в документах самих международных неправительственных организаций и в их информационных материалах этот термин прочно присутствует. Он также содержится в резолюциях и конвенциях международных межправительственных организаций (например, в резолюциях Экономического и Социального Совета ООН, в Директивах, касающихся отношений ЮНЕСКО с неправительственными организациями, в Европейской Конвенции о признании международных неправительственных организаций субъектами права и др.).

Вопрос об определении понятия «международной неправительственной организации» сегодня также очень актуален. Термин «неправительственные организации» достаточно часто употребляется в науке международное право, а также встречается в конституционном праве, когда речь идет о международных общественных объединениях. Однако, по мнению М.А. Новицкого, для МНПО «нельзя найти единственное и общепринятое определение»275. Как отмечал в своей монографии Г.И. Морозов, «основная причина неразработанности теоретических вопросов МНПО заключается в том, что предмет их исследования пока еще не определен, и это несмотря на их солидный возраст»276.

Осложняется данный вопрос и тем, что определение «неправительственная организация» применяется как к национальным, так и к международным организациям. Однако, несмотря на разные подходы в определении МНПО, хотелось бы привести некоторые из них, встречающиеся в юридической литературе.

274 Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. М., 1976. С. 140.

275 Новицкий М.А. Неправительственные организации перед лицом Европейской комиссии по правам человека. М., 1998. С. 2.

276 Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 294.

Например, С.А. Подшибякин утверждает, что МНПО - это «самоорганизованное объединение представителей общественности различных стран, созданное в соответствии с национальным законодательством для достижения целей и задач развития гражданского общества и международных отношений, действующее в соответствии с общепризнанными принципами Устава ООН и нормами международного права на территории двух и более государств и обладающее консультационным статусом»277. С.А. Подшибякин также называет основные признаки МНПО278:

• сомоорганизованное объединение представителей общественности различных стран мира (проявляется в разных организационных формах: организация, федерация, общество, совет, союз, комиссия, комитет, центр, ассоциация, фонд, институт, лига, академия и др.);

• создание (образование) и регистрация на основе национального законодательства;

• наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях;

• наличие целей и задач, направленных на развитие гражданского общества и международных отношений, не противоречащих общепризнанным принципам Устава ООН и нормам международного права;

• отказ от участия в политической деятельности в целях достижения власти;

• занятие деятельностью, не преследующей извлечение прибыли и коммерческих целей;

• наличие представительств или отделений на территории более 2-х государств.

К.А. Бекяшев279 дополнительно называет признаками МНПО:

277 Подшибякин С.А. Правовой статус международных неправительственных организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7-8.

278 Подшибякин С.А. Правовой статус международных неправительственных организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 27.

279 Международное право. Учебник для бакалавров / Отв. ред. К.А. Бекяшев. М., 2014. С. 181.

• признание по крайней мере одним государством;

• получение денежных средств более чем из одной страны;

• создание на основе учредительного акта.

В работе «Международные организации» Г.И. Морозов пытаясь сформулировать наиболее общие признаки и критерии международных организаций в целом, определил: «Международная организация - это стабильная форма международных отношений, включающая в подавляющем большинстве случаев контрагентов по крайней мере из трех государств и имеющая согласованные ее участниками цели, компетенцию деятельности и свои органы, а также другие специфические организационные институты (это может быть устав, процедура, членство, порядок работы, принятия решений и т.д.)»280.

Другой отечественный юрист-международник Э.С. Кривчикова придерживается схожей точки зрения, согласно которой понятие международных организаций включает в себя как межгосударственные, так и неправительственные международные организации. Отсюда, по ее мнению, вытекает возможность выработки широкого определения международной организации, которое охватывало бы наиболее общие элементы, присущие обеим категориям организаций. Объясняется это тем, что не существует конвенционного определения международной организации вообще. Продолжая эту мысль, Э.С. Кривчикова, пишет, что «выработка определения международной организации является проблемой доктринального характера». В качестве одного из способов решения этой проблемы, ею указывается необходимость выявления общих характерных признаков, отличающих международные организации от всех других существующих на международной арене объединений281.

Интересно мнение Т.А. Киреевой, которая дает другое определение: «МНПО - это созданная не на основании межправительственного соглашения, а на основании учредительных документов, зарегистрированных в соответствии с национальным законодательством одного государства, форма объединения

280 Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 178.

281 См.: Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций. Учебное пособие. М., 1979. С. 20.

представителей общественности различных стран мира, объединенных единой внутренней целью, соответствующей духу и принципам устава ООН и нормам международного права, не преследующая в своей деятельности цели извлечения прибыли и функционирующая на территории более чем двух государств»282.

Известный юрист Б. Стошич, профессор Женевского университета, считал, что понятие «неправительственной организации» неточно и поэтому предпочтительнее называть эту группу организаций термином «международные общественные организации», которое и отражает их сущность283.

Ж. Мейно определяет международные НПО как «международные группы давления», действующие на международной арене и оказывающие влияние на межправительственные организации, правительства государств и общественное мнение284. Подобной точки зрения придерживается и Ладор-Ледерер, который считает, что НПО являются больше группами давления, чем какими-либо демократическими ассоциациями. Он добавляет, что НПО при этом выполняют полезные функции, являясь своего рода социальным противовесом государству, которое не может решать основные, жизненные проблемы, стоящие перед международным сообществом285.

Профессор Ш. Зоргбиб называет подобные организации «силой общественной мнения», которые не могут составлять реальную конкуренцию государствам с точки зрения влияния на мировую политику, но оказывают существенное воздействие на международное общественное мнение286.

К. Кольяр, касаясь вопроса понятия МНПО, указывает, что «...организации, иногда сокращенно именуемые НПО, являются по своей природе частными организациями, они объединяют частных лиц, иногда даже государственных деятелей и общественные организации, но не государства»287.

282 Киреева Т.А. Неправительственные организации в системе международных отношений: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 14.

283 См.: Stoshich B. Nongovernmental organizations in the modern world. Geneva, 1998. C. 56.

284 Meynaud J. Les Groupes de Pression Internationale. Lausanne, 1961. P. 67.

285 Lador-Lederer J.Josep. International Non-Governmental Organizations and Economic Entities: Study in Autonomous Organization and lus Gentium. Leyden: A.W. Sythoff. 1963. P. 377 - 379.

286 Zorgbibe Ch. Les relations internationales. Paris, 1991. P. 91.

287 Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., Прогресс. 1972. С. 472.

Профессор Парижского университета М. Мерль считает, что международная неправительственная организация представляют собой «транснациональное явление». Он полагает, что основной функцией таких организаций является содействие «примирению враждующих идеологий»288. Профессор М. Мерль также называет функцию возможной подмены (т.е. МНПО будет брать на себя выполнение общемировых задач от имени всего мирового сообщества), функцию связи и сотрудничества (т.е. осуществления связи между частной и общественной инициативой при разрешении проблем исключительно международного характера). Как отмечает И.И. Коваленко, МНПО занимают в этой трактовке профессора место в одном ряду с государствами и международными межгосударственными организациями, хотя сам М. Мерль признает, что МНПО как действующие акторы по своему весу не могут с ними

289

сравниться289.

На наш взгляд, наиболее точным для использования в международном праве является термин «неправительственная организация», который обозначает отсутствие у организации официального представительства правительств или государственных учреждений. Это обстоятельство отличает МНПО от других общественных объединений, и в том числе, от международных межправительственных организаций. Еще одним аргументом в пользу использования термина «неправительственная организация» является и то, что он упоминается и используется в документах международных организаций, как межправительственных, так и неправительственных.

Организация Объединенных наций ввела и применяет понятие «неправительственная организация» для обозначения тех общественных организаций, которые ведут свою деятельность в интересах общества, не преследуя при этом, какой либо коммерческой цели. Этот термин присутствует в Уставе ООН, что дает право специалистам утверждать, что статус признания это понятие приобретает с 1945 года, когда был принят Устав ООН. Официальный русский

288 Цит. по: Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. М., 1976. С. 145.

289 Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. М., 1976. С. 147.

текст статьи 71 Устава ООН гласит: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены290 с международными организациями, а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации»291. Отметим также, что пункт 4 статьи XI Устава ЮНЕСКО в отличие от статьи 71 Устава ООН содержит признание необходимости постоянных отношений с МНПО, намечает основные их принципы, а также предусматривает конкретные формы осуществления сотрудничества292.

В целях конкретизации и закрепления задач, определенных Уставом ООН, а также для уточнения термина «международной неправительственной организации» Экономический и Социальный Совет ООН принял ряд резолюций: 288 (Х) от 27 февраля 1950 г, 1099 (XL) от 4 марта 1966 г., 1296 (XIV) от 23 мая 1968 г., 1981/50 от 20 июля 1981 г., 1993/80 от 30 июля 1993 г., 1996/31 от 25 июля 1996 г., 1993X214 от 12 февраля 1993г., 1993/329 от 30 июля 1993 г., 1995/304 от 26 июля 1995 г., 1996/297 от 25 июля 1996 г., 1999/34 от 28 июля 1999 года и др. Указанные документы отражают сущность мероприятий ЭКОСОС по консультациям с неправительственными организациями и что самое главное, определяют правовые основы сотрудничества МНПО и ООН.

Из указанного списка документов, на наш взгляд целесообразно выделить основные резолюции, определяющие направления, способы и границы сотрудничества МНПО с ООН. В резолюции ЭКОСОС № 288(Х) В, принятой 27 февраля 1950 года, отмечается, что «любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, считается

290 Очевидно, имелось в виду «установлены» («Sucharrangements may be made with international organizations...»), хотя и такой перевод является небезупречным.

291 Устав ООН. Ст. 71. // Цит. по изданию Департамента общественной информации ООН «Устав Организации Объединенных наций и Статут Международного Суда. Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter10.shtml

292 Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Основные документы. Издание 2006 года, включающее тексты документов и изменения, принятые Генеральной конференцией на 33-й сессии. Париж. 2006. С. 20.

неправительственной организацией»293. Резолюция 1296 (XIV) от 23 мая 1968 года294 учредила институт консультативного статуса для НПО, а также существенно дополнила определение МНПО.

ЭКОСОС в резолюции 1996/31295от 25 июля 1996 года дал рабочее определение международной неправительственной организации. В ней говорится, что МНПО является любая неправительственная организация, учрежденная не на основании межправительственного договора, не преследующая своей целью извлечение коммерческой прибыли, а также удовлетворяющая следующим условиям:

• имеет представительную структуру;

• располагает соответствующими механизмами отчетности перед своими членами;

• ее члены осуществляют эффективный контроль над ее политикой и деятельностью путем использования права голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные процессы принятия решений.

Комитет ЭКОСОС по неправительственным организациям296, который был создан резолюцией Совета № 3(II) от 21 июня 1946 года, установил в качестве дополнительного критерия для признания МНПО в этом качестве то, что международной считается такая организация, которая имеет отделения, по крайней мере, в трех странах.

Резолюция ЭКОСОС 1996/31 не является на сегодняшний день единственным международным нормативным документом, регулирующим

293 Резолюция ЭКОСОС ООН 288(Х)В от 27 февраля 1950 года. Официальные отчеты Экономического и Социального Совета ООН. Документ E 4535.

294 Резолюция ЭКОСОС ООН 1296 (XIV) от 23 мая 1968 года. Официальные отчеты Экономического и Социального Совета ООН. Документ E 5676.

295 Резолюция ЭКОСОС 1996/31от 25 июля 1996 // Электронный ресурс: Департамента Общественной Информации Секретариата ООН. Режим доступа: http:// www.un.org/Russian/question/r199136.pdf

296 Комитет ЭКОСОС по неправительственным организациям состоит из 19 членов, избираемых на основе географического представительства: пять членов от Африканских государств, четыре - от стран Латинской Америки и Карибского Бассейна, два члена от восточноевропейских государств, 4 - от западноевропейских и других государств. Избираются они на четыре года. Комитет заседает ежегодно в течение трех недель и также проводит информационные заседания с целью разъяснений для неправительственных организаций, обладающих консультативным статусом.

деятельность и правовой статус МНПО. Имеются другие международные акты, принятые в рамках международных органов и организаций, в частности, специализированных учреждений ООН, таких как ЮНЕСКО, ВОЗ.

Согласно Директивам, касающимся отношений ЮНЕСКО с неправительственными организациями, которые были приняты на 28-ой сессии Генеральной Конференции ЮНЕСКО, «неправительственная организация - это любая организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения, причем ее цели, роль и функционирование должны быть неправительственными и некоммерческими по своему характеру»297. Под международными НПО ЮНЕСКО понимает международные и региональные образования в географическом плане. За долгие годы сотрудничества с МНПО ЮНЕСКО был принят ряд директив, определяющих отношения с неправительственными организациями. Ст. 1 Директивы ЮНЕСКО устанавливает две категории неправительственных организаций: вступающие в консультативные

298

отношения; поддерживающие ассоциативные связи298.

НПО предоставляют ЮНЕСКО и ее органам информацию о прогрессе, достигнутом на национальном и международном уровнях в области образования, участвуют в разработке конкретных образовательных проектов и мероприятий, ведут национальную и международную пропаганду необходимости развития и улучшения образовательных процессов.Особое внимание уделяется работе НПО на национальном и региональном уровнях.

В 1996 году ЮНЕСКО учредила Комитет по НПО. В настоящее время ЮНЕСКО имеет официальное партнерство с более чем 400 неправительственными организациями, более чем 20 фондами и другими

299

учреждениями по всему миру299.

297 Директивы, касающиеся отношений ЮНЕСКО с неправительственными организациями. Приняты в г. Париже 25.10.1995 - 16.11.1995 на 28-ой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО. Издание 2006 года. Париж, 2006. С. 167.

298 См: Там же.

299 НПО могут наладить партнерские отношения с ЮНЕСКО // Вестник Фонда развития демократии. Март, 2015 г. Кишинев. С. 45.

Таким образом, помимо индивидуальных отношений, ЮНЕСКО также поощряет коллективное сотрудничество с НПО с помощью различных механизмов:

• международная конференция НПО, которая проходит раз в два года и объединяет все неправительственные организации, поддерживающие официальные отношения с ЮНЕСКО;

• коллективные консультации по конкретным темам, организуемые в соответствии с потребностями реализации программ ЮНЕСКО, иногда параллельно с международными конференциями, проводимыми под эгидой ЮНЕСКО;

• комитет НПО-ЮНЕСКО, избираемый Международной конференцией НПО, который отвечает за постоянную координацию и непрерывность коллективного сотрудничества.

Организация Объединенных Наций предусматривает другую возможность взаимодействия НПО и Департамента общественной информации Секретариата ООН (ДОИ). Интересно отметить, как определено понятие НПО в публикациях ДОИ: «неправительственной организацией является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне»300. Такое определение не совпадает с позицией ЭКОСОС. Это означает отсутствие универсального понятия «НПО» даже внутри самой системы ООН. При этом, такое определение исключает возможность членства юридических лиц в НПО.

По примеру ООН и ЭКОСОС, другие международные межправительственные организации (ВОЗ, МОТ, ЮНКТАД, ЮНИДО) также предусмотрели формы и условия взаимодействия с МНПО, учредили консультативный статус, ввели системы их аккредитации301. Включение

См.: Официальный сайт секции по неправительственным организациям ДОИ. Режим доступа: http://www.un.org/russian/question/ngo-dpi

301 Среди них - Международная Организация Труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Всемирная Организация Здравоохранения (ВОЗ) и многие другие. См. также: Николаева Э. Н. Понятие и правовая природа

различных трактовок в учредительные акты специализированных ММПО положило начало процессу международно - правового оформления МНПО.

Специальная комиссия ООН для Азии и Тихого Океана (ЭСКАТО), отмечает, что МНПО, как правило, представляют собой частные и некоммерческие организации с относительно небольшими и гибкими структурами. Они обычно создаются для целей обслуживания, религиозных и благотворительных целей и в значительной степени финансируются за счет добровольных взносов. Однако ЭСКАТО отмечает, что в различных ситуациях возникают различные виды МНПО, играющие в значительной степени разные роли, и поэтому они не поддаются единому определению ввиду огромного разнообразия в их происхождении, структурах, целях, функциях302.

Понятие НПО встречается в директиве 1989 года Всемирного Банка (далее -«Банк»). Он определяет НПО как «частные организации, осуществляющие свою деятельность, направленную на облегчение страданий, поддержку интересов бедных, защиту окружающей среды, предоставление элементарных социальных услуг или занимающиеся развитием местной общины»303. Однако в собственных документах и публикациях Банк допускал факт и возможность использования понятия «НПО» в широком смысле - в отношении любой непредпринимательской организации, независимой от правительства, включая, в частности, религиозные организации и профессиональные союзы304. При этом Банк не дифференцировал формальные (зарегистрированные как юридические лица) и неформальные объединения. Со временем в терминологии Банка понятие «НПО» в широком смысле стало заменяться другим термином - «организации гражданского общества» («ОГО»)305.

международных неправительственных организаций // Электронный ресурс: http:// www.arbt.ru/vestnik/012001/12 l.shtml

302 Enhancement of coopération between governments and NGO for human resources development. UNESTO for Asia and the Pacific / United Nations Development Programme. UN/1036. NewYork, 1991. P. 8.

303 Операционное руководство Всемирного Банка «О вовлечении НПО в деятельность, поддерживаемую Банком». Февраль. 2000 // Электронный ресурс: сайт Всемирного Банка. Режим доступа: http://www.wbln0018.worldbank.org/Insttutional/Manuals

304 Там же.

305 Общее руководство для персонала Всемирного Банка. Консультации с организациями гражданского общества. Июнь 2000 // Электронный ресурс: сайт Всемирного Банка. Режим доступа: сайт Всемирного Банка. Режим доступа: http://www.wbln0018.worldbank.org/Insttutional/Manuals

Еще одной межправительственной организацией, у которой свои, не менее значительные достижения в области сотрудничества с неправительственными организациями, является Совет Европы.

Важным документом Совета Европы по вопросам НПО является «Европейская конвенция о признании правосубъектности международных неправительственных организаций» от 24 апреля 1986 года, которая именуется также как Договор Совета Европы № 124 (далее - Конвенция СЕ)306. Данная конвенция вступила в силу 1 января 1991 года. Она призвана способствовать деятельности неправительственных организаций в Европе посредством разработки и систематизации правил об условиях признания этих организаций юридическими лицами.

Конвенция, опубликованная на английском и французском языках, состоит из 11 статей. В ее преамбуле говорится, что МНПО являются важными элементами для работы в научной, культурной, благотворительной, филантропической, образовательной и других областях, и могут внести существенный вклад в достижение целей и задач, обозначенных в Уставе ООН и в Уставе Совета Европы.

Статья 1 содержит необходимые условия для того, чтобы квалифицировать организацию как международную неправительственную.

Во-первых, это могут быть ассоциации, фонды и другие частные институты.

Во-вторых, организация не должна обладать государственными (местными, национальными или международными) полномочиями.

В-третьих, указываются четыре момента, наличие которых позволяет говорить об организации как о международной неправительственной. Организация должна:

• иметь своей целью некоммерческую деятельность;

• быть учреждена в соответствии с механизмом, управляемым внутренним законодательством страны, подписавшей конвенцию;

306 См. Европейская конвенция о признании правосубъектности МНПО. 1986. № 12 // Электронный ресурс: сайт Совета Европы. Режим доступа: http://www.coe.int/T/E/NGO/public/Convention%5F124

• заниматься деятельностью хотя бы в двух государствах в подтверждение того, что организация является международной;

• иметь созданный в соответствии с законом офис на территории страны-члена конвенции, с другой стороны - главный управляющий и контролирующий орган должен находится на территории данной страны или другого государства - члена конвенции.

В отличие от документов ООН и ЭКОСОС, не ссылающихся на какие-либо организационно-правовые формы, Конвенция СЕ упоминает два типа организаций: ассоциации и фонды. При этом список организационно-правовых форм остается открытым, посредством упоминания «иных частных институтов».

Существенным отличием понятия «НПО» в Конвенции СЕ и Резолюции 1996/31 является отсутствие в Конвенции СЕ каких-либо ограничений на участие государства в создании НПО, и на финансирование НПО государством. Как следует из Пояснительного отчета к Конвенции СЕ, понятие «иных частных институтов» включает в себя любую организацию, не осуществляющую прерогатив государственной власти. Важно отметить, что в структуре определения «НПО» в Конвенции СЕ, некоммерческий характер целей организации оказался вынесенным за пределы определения, и формально под «иные частные институты» могут подпадать и коммерческие организации. В Конвенции СЕ вводится правило об «осуществлении деятельности» как минимум в двух государствах, как одно из условий рассмотрения организации в качестве международной НПО. В Резолюции 1996/31 ЭКОСОС критерии «международного характера» не прописаны вообще. Не совсем ясно, необходимо ли для соответствия условию «осуществления деятельности» иметь отделение в каком-либо государстве или достаточна фактическая деятельность в той или иной форме. Также вызывает неопределенность понятие «некоммерческая общественно-полезная цель международной значимости»307.