Конституционная реформа 1993 г. и формирование системы местного самоуправления Российской Федерации (1993-1999 гг.) тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Кононов, Олег Игоревич

• Кононов, Олег Игоревич
• кандидат исторических наук
• 2012

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Кононов, Олег Игоревич

Введение.3

Раздел 1. Государственная политика Российской Федерации в сфере создания новой системы местного самоуправления в контексте конституционной реформы 1993 года.26

Раздел 2. Основные тенденции и проблемные моменты становления органов местного самоуправления в Российской Федерации (1993-1999 гг.).77

Раздел 3. Финансово-экономические аспекты деятельности российских органов местного самоуправления (1993-1999 гг.).130

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционная реформа 1993 г. и формирование системы местного самоуправления Российской Федерации (1993-1999 гг.)»

Актуальность темы исследования определяется стремительно растущим в последние годы научно-историческим и общественным интересом к вопросам развития местного самоуправления, особой значимостью принципа самоуправления в демократическом обществе, основанном на убеждении в том, «что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление».1

По сути, местное самоуправление является одной из наиболее важных составляющих современного демократического государства, гарантирующих гармоничное сочетание интересов государства, общества и отдельной личности.

Местное самоуправление рассматривается сегодня как обязательное условие демократического устройства в правовом государстве. Это находит свое отражение в принципиальных документах. В частности, в принятой 15 сентября 1985 г. членами Европейского Совета «Хартии местного самоуправления» оно определяется как «право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Таким образом, местное самоуправление рассматривается в данном фундаментальном документе как обязательное условие организации системы управления, нацеленной на более полную защиту интересов населения определенного региона, обеспечиваемую фактом передачи на места значительной части управленческих функций.

Представляя собой одну из основ современных демократий, местное самоуправление позволяет осуществить необходимую степень децентрализации власти. Гарантируя неотъемлемые права граждан на

1 Европейская хартия о местном самоуправлении. М., 1990. С.З.

2 Преамбула к Европейской хартии о местном самоуправлении// Народный депутат. 1993. №1. С.З. участие в управлении, оно служит важным фактором совершенствования отношений власти и общества. Учитывая, что из местных бюджетов финансируется значительная часть расходов на социальную сферу, развитие основ местного самоуправления объективно усиливает социальную защищенность населения.

Глубокая реорганизация системы местного самоуправления в нашей стране, которая началась еще в условиях СССР, в конечном счете, была связана с усвоением отмеченных мировых стандартов. Вместе с тем, специфические российские условия наложили свой особый отпечаток на процессы эволюции системы местного самоуправления, претерпевшей радикальную перестройку в ходе демонтажа системы Советов и создания новой системы управления на местном уровне.

Отличительной чертой двух последних десятилетий развития Российской Федерации стало осуществление масштабной муниципальной реформы. Признание основополагающих европейских принципов о организации местного самоуправления, неослабевающее внимание к совершенствованию органов местной власти объективно создали условия для продвижения страны по пути демократизации.

Вместе с тем, усилия реформаторов не привели к становлению вполне эффективной системы. Политические декларации о необходимости формирования самостоятельной местной власти как важного института гражданского общества не нашли должной реализации. В принципе, на сегодняшний день данные перемены еще далеки от логического завершения. Сегодня реформа местного самоуправления продолжается, порождая широкие научные и общественные дискуссии. В данной связи опыт организации и деятельности органов местного самоуправления в России в 1993-1999 гг., детальный анализ основных тенденций развития

3 Федеральный закон от 11 апреля 1998г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»// СЗ РФ. 1998. №36. отмеченной системы, исследование достижений, равно как и просчетов и ошибок, допущенных в годы реформ, являются необходимым аналитическим материалом для дальнейшего проведения преобразований, призванных оптимизировать российскую систему местного самоуправления.

В отмеченном контексте исключительную актуальность приобретает осмысление исторического опыта эволюции местного самоуправления в 1990-е годы, когда радикальные изменения в данной сфере российской жизни приобрели вид настоящей «муниципальной революции».

Историческая наука призвана при этом собрать и обобщить тот богатый фактический материал, который характеризует российскую теорию и практику процессов муниципализации. Она должна аккумулировать знание о реальных процессах, сохранить те крупицы ценного исторического опыта, которые позволят добиться создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для России это важно особенно, учитывая размеры страны и разнообразие входящих в нее регионов.

В силу отмеченного выше общественное и научное значение последовательного изучения процессов развития системы местного самоуправления в России представляется очевидным. Своими обобщениями и выводами оно призвано стимулировать законодательную активность законодателей Российской Федерации, ее субъектов, направленную на совершенствование модели российской системы местного самоуправления.

Историография вопроса находится в стадии своего формирования. Тем не менее, за короткий период в стране было создано достаточно большое количество работ, посвященных процессам перехода от системы Советов к новым формам местного самоуправления, а также исследующих специфические условия протекания процессов муниципализации в России. Учитывая общее значение данной проблематики для современной России, это представляется вполне естественным.

В целом, несмотря на большой объем наработанной научной литературы по избранной теме, состояние ее научной разработки вряд ли можно признать удовлетворительным. В основном вдумчивый читатель сталкивается сегодня с работами политологического плана, которые оперируют, как правило, лишь общетеоретическим материалом. При этом совершенно недостаточно, а порой и весьма поверхностно, исследуется специфика российской традиции местного самоуправления. При этом авторы пытаются начинать анализ буквально с чистого листа, механически применяя известные в мировой практике модели к российской действительности и очевидно недооценивая накопленный местный опыт. Все это обуславливает дефицит собственно исторических исследований, которые системно воссоздают процесс эволюции местного самоуправления в России.

Анализ научной литературы по теме диссертации позволил дифференцировать историографию, выделив несколько основных направлений исследований.

Прежде всего, в рамках первого направления укажем на большой пласт литературы по истории эволюции системы Советов в СССР.4 В данной связи мы учитываем важное обстоятельство методологического характера - любая форма так или иначе содержательна. Поскольку Советы официально признавались в СССР органом «социалистического самоуправления народа», то за этим формальным актом, так или иначе, скрывалась и содержательная сторона дела. Само признание за Советами статуса органа самоуправления народа не могло не создавать атмосферу

4 Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Проблемы совершенствования организации и деятельности местных Советов. Алма-Ата, 1967 и др. повышенных социальных ожиданий, утверждало саму идею местного самоуправления. В силу этих обстоятельств мы не сочли возможным обойти вниманием советский период российской истории, рассмотрев также и процесс формирования и функционирования местных Советов, их места в системе государственных институтов.

В работе учитывалась специфика советской традиции изучения местного самоуправления, связанная с анализом «двойственной» природы Советов.

Вместе с тем, советская историографическая традиция 5 обусловила определение в качестве ведущей темы исследований - темы партийного руководства советским строительством. При этом различные аспекты партийного руководства системой Советов приобретали самодавлеющий характер, выхолащивали самоуправленческий потенциал Советов, превращали их в хозяйственное приложение к местным партийным комитетам. Все это обусловило системный кризис системы Советов. Жесткая партийная вертикаль подменила собой сам принцип местного самоуправления. Как таковое, последнее осталось в основном лишь довольно пышной декорацией.

Наряду с этим, в управленческом плане, Советы использовались также и в целях перекладывания ответственности за допущенные промахи с партийных структур. Не случайно, с завидной регулярностью в политической и исследовательской литературе в это время возникала тема «оживления» Советов. Ее актуальность на протяжении многих десятилетий

5 Куликова Г.Б. Деятельность местных советов депутатов трудящихся в 1956-1965 гг. (на материалах городских советов РСФСР). Дис. .канд ист. наук. М., 1969; Барабашев Г.В. Районный городской Совет на современном этапе. М., 1975; Виноградов H.H. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М., 1980; Демочкин H.H. Власть народа, формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М., 1978; Куликова Г.Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. М., 1978; Орлов И.М. Партийное руководство местными Советами. М., 1982; Партия и Советы. М., 1982; Руководство КПСС государственными и общественными организациями (на материалах областей Центрального Черноземья). Воронеж, 1986; и др. подтверждает общие корни проблемы самореализации местных Советов как формы государственной власти на различных этапах советской истории.

В данной связи также вполне объясним тот энтузиазм по очередному «оживлению советов», который проявился в период «перестройки».6 Причем в условиях перестроечной гласности появилась также возможность прямо сказать о несоответствии формы и содержания. Это в свою очередь стимулировало социальную активность как власти, так и общества в целом, направленные на устранение такого рода несоответствия в конце 80-х -начале 90-х годов.

Получив исключительную популярность в годы перестройки, на рубеже 1980-1990-х годов тема Советов была существенно переосмыслена, что позволило заложить основу для общего пересмотра взглядов на природу, задачи и функции местного самоуправления. При этом растущая неудовлетворенность существующей практикой одновременно привела к актуализации изучения зарубежного опыта, проведения сравнительного анализа.7

Как это нередко бывает, критический настрой в оценках как системы Советов, так и литературы, посвященной изучению ее истории, стал не просто преобладающим, но и определившим откровенно негативистские установки. Вот как описывают, например, возникшую тогда ситуацию в историографии авторы одной из публикаций по советскому строительству: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов. В исследованиях было мало критического анализа, преобладали

6 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1986; Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов, 1990; Овчинников И.И. Советы России: к новым рубежам. М., 1986; Павлов Р.В. Власть на местах. Л., 1990; Шапсугов Д.Ю. Хренов Ю.А. Что может Совет? М., 1988; и др.

7 Структура местного самоуправления в городах Германии. JL, 1991; Игнатов В.Г. Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.-Ростов н/Д, 1999; и др. оценки, которые не соответствовали действительности, слабо велась разработка фактической эффективности деятельности советов и депутатов».8

Как это нередко бывает, вместе с водой в данном случае «выплеснули ребенка». Банальное отрицание мало дает для научного понимания сути проблемы. Поэтому, на наш взгляд, этот период еще ждет своих исследователей, ибо необходимость рассмотрения обширного эмпирического материала с новых методологических позиций достаточно очевидна. Столь же очевидна и потребность в теоретическом анализе имевшихся достижений и просчетов в организации и деятельности системы самоуправления в советский период российской истории.

Развитие процессов демократизации в СССР в конце 80-х - начале 90-х годов, осуществление глубокой реформы местного самоуправления, связанной с переходом к альтернативным выборам, выходом Советов из под контроля партийных органов, наконец, демонтаж системы Советов -обусловили дальнейшую стремительную актуализацию проблем местного самоуправления. Их анализ стал особенно актуальным с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая определила концептуальные основы новой системы власти на местах.

Изучение научной проблемы в контексте реализации конституционной реформы 1993 года, существенно изменившей характер и принципы организации местного самоуправления, приобрело качественно новые черты.9 Прежде всего, они состояли в стремлении современников понять содержание проводимых изменений, степень жизнеспособности новых структур, перспектив их развития. о

Барабашев Г.В. Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988. С. 20.

9 Местное самоуправление в России. Саратов, 1994; Широков А.Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997; и др.

В данной ситуации историки предприняли довольно плодотворные попытки рассмотрения процессов развития самоуправления в России на широком историческом фоне.10 Такого рода общие публикации имеют особое значение, поскольку подчеркивают очевидную повторяемость многих существенных проблем в организации самоуправления в разные периоды российской истории.

В рамках данного направления исследований особо выделим работу Д.Ф. Аяцкова, в которой впервые была предпринята попытка дать системное освещение процессов создания системы местного самоуправления в России в 1990-е годы." Отмечая большой вклад, внесенный данным автором в разработку проблемы, тем не менее, отметим, что в ней развитие местного самоуправления в значительной степени связывается с более общими процессами регионализации. Вместе с тем, укажем также, что автор в основном исследует материалы Поволжья.

Оценивая отмеченное направление исследований в целом, следует выделить их такую специфическую черту, обусловленную традиционно ведущей ролью централизованного государственного управления и ограниченностью местного самоуправления, как внимание к общим проблемам государственного управления. Доминанта государства, подавление начал местного самоуправления, обусловили то, что авторы зачастую рассматривают проблемы эволюции системы местного самоуправления в России в контексте общих проблем управления региональным развитием.12

10 См.: Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. .докт. ист. наук. Волгоград, 2000; Правосудов С.А. Вопросы местного самоуправления в трудах членов Вольного экономического общества. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001; и др.

11 Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. М., 1997.

12 См.: напр.: Благодатских В.Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917-1993гг. (на материалах Урала). Дисс. . докт. ист. наук. Екатеринбург, 2001; и др.

Явным свидетельством самодавлеющей роли государства и ограниченности местного самоуправления является также и то, что проблемы самоуправления зачастую рассматриваются в контексте государственной кадровой политики.13

В контексте отмеченного направления исследований, отметим, что специальных работ, посвященных анализу сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории России, было все же довольно мало. Ощущался также явный недостаток научных монографий и учебно-практических пособий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1993-1999 годах.

Отличительной чертой 1993-1999 гг. стали оживленные дискуссии по вопросам самоуправления,14 в первую очередь показавшие слабость представительной власти в России на местном уровне.15 По мере все более очевидных неудач реформы, к концу 1990-х гг. нарастало скептическое отношение, как к ее принципам, так и к результатам.16

В данной связи, дефицит системных научных наработок в известной степени компенсировался многочисленными научными и научно-публицистическими статьями, появлявшимися в периодической печати. Проблема становления местного самоуправления постепенно признавалась важной и значимой целым рядом периодических изданий. В

13

См.: Дудукина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917-1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002; Родионова A.A. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990-2000гг.). Дисс. .канд. ист. наук. М. 2001; и др.

14 Воронин А. Назад к Советам или вперед - к земствам?// Москва. 1995. №6; Гильченко JI. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом// Российская Федерация. 1995. №17; и др.

15 Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор. М., 1994; и др.

16 Анимица Е.Г. Тертышный А.Г. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998; Аникин J1.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1998; Третье звено государственного строительства в России. М., 1998; и др.

Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное, самоуправление». Ряд специализированных журналов посвящали вопросам местного самоуправления отдельные номера.17

Характерной чертой современного изучения вопроса стали также так называемые «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, деятелей федеральных органов власти, практических работников местного самоуправления, посвященных становлению данного института в РФ.18

В частности, большинство авторов акцентировали внимание на изъянах в конституционном и текущем законодательном обеспечении реформы (вывод местного самоуправления из системы государственного управления и пр.), доказывали, что «ничего подобного не встречается в практике других стран».19 Как правило, это связывалось с торопливостью реформаторов, их стремлением «быстрее отойти от старых форм

17 См.: Быченко С.И. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Глухов A.B. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества (на примере России). Дисс. .канд. полит, наук. Саранск, 1997; Ржевский В.А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношения) // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Букин A.M. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели // Государство и право. 1995. № 2. С.25-34; Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995. № 23; Гильченко JI. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 17; Лейкофф С. Оппозиция - «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис. 1995. №1; Лысенко В. Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20; Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14; Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам // Российская Федерация. 1995. № 13. и др.

18 Ход реформ на местном уровне // IV годичная конференция программы Евроград-XXI. СПб., 1994; Центральная Россия на рубеже XXI века. Орел, 1996; Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы. Хабаровск, 1997; Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997.

19 Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С.43-44. государственного управления на местах». Характеризуя политическое содержание реформы, ряд ученых уже тогда считали, что «центр начал игру в местное самоуправление».21

Однако научный уровень дискуссий оказался все же значительно ниже того, который был достигнут наукой по этим вопросам во второй половине XIX века. Выходившие по результатам научно-практических конференций материалы, как правило, не отличались глубиной проработки проблемы и были малоценными с научной точки зрения.

В данной связи, довольно ценный материал по проблеме можно также получить в различного рода социологических, политологических, юридических трудах. В частности, отметим разноплановые работы А.Г. Гладышева, Г.В. Барабашева, В.В. Тоболина, А.И. Широкова, С.Н. Юрковой, В.И. Фадеева, Л.С. Аникина, И.А. Емельянова и ряда других авторов.22

В общем массиве литературы особенно большой блок работ составили работы правоведов. В то же время, в связи с длительным отсутствием федерального закона о местном самоуправлении, который бы развивал положения Основного Закона, появилась возможность различного понимания положений Конституции. В научных кругах завязалась оживленная дискуссия по вопросу о статусе структур местного самоуправления в российском обществе. Здесь, прежде всего, следует

20

Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С.35.

21 Туровский Р. Отношения «Центр-регионы» в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом// Полития. 1998. №1. С. 13.

22 Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997; Широков А.Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1994; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Емельянов JI.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997; Брячихин А.Н. Власть в городе. М., 1995; Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. Саратов, 1996; Игнатов В.Г. Хрипун В.И. Понеделков A.B. Старостин A.B. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на/Д, 1996; Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 1995 и др. отметить статьи С. Авакьяна, Т. Белкиной, М. Демидова, Е. Колюшкина, Н. Пострвого, И. Черника.23

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный 1 сентября 1995 года, казалось бы, должен был положить конец дискуссиям по большинству вопросов, касающихся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгорелась с новой силой. Положение усугублялось тем фактом, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т.д.)

Помимо этого, в 1993-1999 годах основными дискутируемыми вопросами оставались проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Авторами активно анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, изучались процессы становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики, когда особое значение приобретают вопрос о финансовых возможностях местных органов власти.24

23

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Черник И. Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1994; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003; и др.

24 См.: Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. М., 1994; Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб., 1995; Экономическая реформа в регионе: проблема сочетания федеративного и территориального. Екатеринбург, 1994; Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. 1993. № 6; Черник Д.Т. Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: Исторический аспект. М., 1993; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. 1994. № 3; Воронин А.Г. Лапин В.А. Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996.

Среди относительно новых тем отметим начало активной разработки проблемы соотношения задач развития системы местного самоуправления и обеспечения прав человека,25 а также активности общественных организаций.26

Продолжала оставаться актуальной проблема определения уровней местного самоуправления. Ряд исследователей (С. Авакьян, Т. Белкина, А. Гладышев и др.) высказывали мнение о необходимости многоуровневого местного самоуправления. Первый уровень - микрорайоны в крупных городах, деревни, села, поселки; второй уровень - район, город. Другие исследователи критиковали такой подход указывая на то, что самоуправление исторически имеет отчетливо выраженную территорию: село, деревня, малый город и всякие объединения внутри сел и городов преследуют административные, экономические или иные цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.

Активно дискутировалась проблема использования исторического опыта земств при формировании современной структуры местного самоуправления. Все более активно изучалась практика деятельности зарубежных органов местного самоуправления с целью применения положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России.27

25 См. напр.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской

Федерации. Ростов-на/Д, 1998.

26

См. напр.: Боцу И.А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. .канд. соц. наук. М., 2002.

27

Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Белкина Т.М. Концепция законодательства области о местном самоуправлении // Там же; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Ефремова H.H. Немытина М.В. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. № 11; Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. 1997. № 1; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н/Д, 1994; Муниципальное управление в России: становление и адаптация

С рубежа 1990-2000-х гг. критические оценки стали преобладающими. Большинство авторов были солидарны в том, что реформа основывалась на принципах, не находивших опоры и в российской политической традиции, и в практике местного самоуправления, а потому была изначально обречена. При этом значительная часть российского общества оказалась не готовой к

ЛО самоуправлению, питала симпатии к авторитарным формам управления, что объективно благоприятствовало развитию деструктивных явлений

ЛЛ всевластию бюрократии, криминализации и пр.).

В силу этих причин, в России, с одной стороны, не удалось сформировать достаточно внятной системы представительства интересов, а с другой - на фоне противоречивых тенденций суверенизации (регионализации) и попыток усиления вертикали федеральной власти местное самоуправление стало «разменной монетой» в борьбе центра и

ЛЛ регионов. В то же время выяснилось: «Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления практически слились и

Л | бесконтрольны».

Тем не менее, отдавая должное очевидным переменам, зарубежного опыта. Волгоград, 1995; Сорокин A.C. Деятельность органов муниципального управления в США как источник положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России.; Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

28 Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб.-М., 2002; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004; Муниципальная реформа в Российской Федерации. М., 2010; и др.

29

Братенков Б.Г. Как нам обустроить и возвысить Россию? Новая формула народовластия, эффективного государства, гражданского общества. М., 2003; Барзилов С.И. Чернышов А.Г. Безумство власти: Провинциальная Россия: Двадцать лет реформ. М., 2005; и др.

30 Гильченко JI. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Волков Ю.Г. Дыльнов Г.В. Кузьмин И.Г. Аникин JI.C. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999; Кружков A.B. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М., 2003; Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации. М., 2006; Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М., 2007; и др.

31 Белый A.B. Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг.: история становления и развития. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2009. С. 40. исследователи все более активно анализировали местный опыт самоуправления. Прежде всего, их внимание привлекали финансово-экономические аспекты. Основная идея публикаций, в итоге, все же неизбежно свелась к тому, что главной проблемой местного самоуправления стали вопросы экономической политики, прежде всего, несоответствие прав и ответственности местных органов их экономическим возможностям.34 Именно этим объяснялся рост конфликтности в отношениях администраций субъектов федерации и органов местного самоуправления при растущем разнообразии типов таких конфликтов.35

В указанном контексте, весьма ценный материал для исследования был получен из все более многочисленных работ, посвященных вопросам регионалистики и становления российского федерализма.36 Отметим также растущее внимание ученых к изучению проблем взаимодействия органов местного самоуправления с гражданским обществом,

37 некоммерческими организациями, бизнесом и пр.

Отдельный блок публикаций посвящен избирательным кампаниям в

38 местные представительные органы.

Абрамов В.А. Местное самоуправление: идея и опыт. М., 1997; Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере СевероКавказского региона). Ростов н/Д, 1998; Гариффулина М.Ш. Проблемы местного самоуправления в Татарстане. Альметьевск, 2004; и др.

33

Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. М., 1994; Тарасенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. Ставрополь, 1998; и др.

34 Политическая наука: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт. М., 2008. С. 148. if

Баранов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Регионы России в 1999 году. М., 2001. С.338. Г

Смирнягин JI. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998; и др.

Граждане и власть. М., 1997; Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 2002; Местное самоуправление в контексте социального партнерства. Сб. статей. М., 2003; и др. то

Первый электоральный цикл в России (1993-1996). М., 2000; и др.

В целом, ученые сходятся во мнении, что, несмотря на некоторые позитивные перемены, реформаторам не удалось решить основную задачу разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, анализируя различные аспекты муниципальной реформы 1990-х гг. в России, выясняя причины пересмотра ее основ на рубеже 1990-2000-х годов, исследуя имевшие место достижения и, особенно, неудачи, к настоящему времени большинство авторов все же О позитивно оценивают общее стремление реформаторов к обновлению.

По мере развития муниципальной реформы, все большую активность в ее осмыслении проявляли и профессиональные историки, в основном исследовавшие ее на региональных материалах.40 Со второй половины 2000-х гг., на фоне явного интереса к российской традиции самоуправления,41 ими предпринимались также попытки воссоздать общую картину эволюции местного самоуправления в постсоветской России.42

Подводя итоги историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что обеспеченный к настоящему времени уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений в общем и

39 Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999; Гельман Г. Рыженков С. Белокурова Е. Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб., 2008; и др.

40 Елецких Н.Ю. История формирования местного самоуправления в Воронежской области в 1990-е годы. Дисс. .канд. ист. наук. Воронеж, 2002; Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (На примере Нижнего Поволжья). Дисс. . канд. ист. наук. Астрахань, 2004; Радомская И.Н. Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации: 1990-2003 гг. Дисс. .канд. ист. наук. Хабаровск, 2006; Зубкова О.Г. Местное самоуправление в городах Удмуртской Республики в период 1994-2003 гг. Дисс. .канд. ист. наук. Ижевск, 2008; и др.

41 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. .докт. ист. наук. Волгоград, 2000; и др.

42 Чепурной Ю.В. Исторический опыт реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации (1987-1997 гг.). Дисс. . канд. ист. наук. М., 2004; Симонова О.В. Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX - нач. XXI вв. Дисс. .канд. ист. наук. Краснодар, 2005; Белый A.B. Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг.: история становления и развития. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2009; и др. целом позволяет говорить о большой работе исследователей по изучению проблем развития местного самоуправления в России.

Вместе с тем, избранная нами тема исследования до сих пор практически не являлась предметом специального комплексного научного анализа историков, а потому нуждается в дополнительном освещении.

С учетом этого определена цель работы - осмысление процесса формирования системы местного самоуправления Российской Федерации в 1993-1999 гг.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

- комплексно рассмотреть процесс эволюции государственной политики в сфере создания новой системы местного самоуправления в Российской Федерации;

- охарактеризовать основные тенденции и проблемные моменты становления системы органов местного самоуправления в России в 19931999 гг.;

- проанализировать финансово-экономические аспекты функционирования органов местного самоуправления.

Хронологические рамки исследования охватывают период 19931999 годов. В рассматриваемый период проходили наиболее масштабные изменения в сфере самоуправления. Нижние хронологические рамки связаны с принятием Конституции 1993 г., определившей основы новой системы местного самоуправления в России. Верхние хронологические рамки ограничены 1999 годом, формально завершившим полосу «муниципальной революции», не смену которой пришла политика известного ослабления начал самоуправления в контексте борьбы новой президентской администрации за укрепление властной вертикали.

Территориальные рамки исследования ограничены границами Российской Федерации.

Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы.

Основными источниками исследования, использованными автором в работе, послужили нормативно-правовые документы российского государства - Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Федерального Собрания РФ.43

Особое внимание уделялось указам, распоряжениям Президента Российской Федерации его посланиям Федеральному Собранию, которые определяли единую стратегию реформирования системы местного самоуправления ,44

Автором привлекались также нормативно-правовые акты, принятые на региональном и местном уровне, различного рода региональные официальные публикации.45 Для понимания сущности современной политики в сфере организации местного самоуправления в России интерес представляют сборники основных нормативных документов.46

Отдельно выделим документы и материалы парламентских слушаний, различного рода совещаний по вопросам конституционного

43 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание Законов Российской Федерации. 1992-2000; Собрание постановлений Правительства СССР. 1987-1991; Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР //Ведомости съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267; Федеральный Закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»// Собр. законодательства РФ. 1998. №36. Ст.4466

44 См.: Ельцин Б.Н. Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета. 1997. 30 марта; Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы)// САПП РФ. 1993. №44. Ст.4188.

45 Закон Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области»// Сб. законов Волгоградской области. Волгоград, 1996; Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-5. М.: Известия, 1996-1997.

46 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998; Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. М., 1998; и др. строительства и местного самоуправления,47 Совета по местному самоуправлению РФ.48

Отдельно автором привлекались комментарии к законодательству.49 Нельзя отметить и того, что нормативные основы муниципальной реформы в России в значительной степени определялись следованием признанным документам международного права.50

Среди официальных документов следует также выделить отдельные

С 1 С9 документы Государственной Думы, Конституционного суда, министерств и ведомств,53 материалы совещаний по вопросам развития системы местного самоуправления.54

Для исследования темы значение имеют программные документы политических партий (в т.ч. для советского периода - документы КПСС), а также общественных движений и организаций, возникших на рубеже

47 Конституционное совещание: 25, 26, 28 июня 1993 г. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т.1-19. М., 1995; Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. М., 1995; Парламентские слушания «Проблемы и практика реализации Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Черкесск, 19-20 июля 1996 года; и др.

48

Совет по местному самоуправлению Российской Федерации (Материалы заседаний и официальные документы). Т. 1-2. М., 1999.

49 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997; и др.

50 Европейская Хартия о местном самоуправлении. М., 1990; и др.

51 Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления от 25 февраля 1994 г. // Российская газета. 1994. 23 марта; Реформа местного самоуправления: первый опыт: Информационная записка Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ // Городское управление. 1996. №3;и др.

52 Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального Закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст.4902 э3 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. М., 1998. и др.

54 Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. М., 1995 и др.

1980-х - 1990-х годов, содержащие определения их приоритетов в сфере развития системы местного самоуправления.55

Отметим также работы видных российских политиков,56 мемуары,57

58 справочную литературу.

Широко использовались в диссертации периодические издания. В 1990-е годы существенно возросло количество изданий, специально посвященных проблемам совершенствования организации и работы органов государственной власти и управления, а также органов местного

59 самоуправления.

Особый блок источников составили архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Государственной Думы ФС РФ, ее комитетов, Совета Федерации ФС РФ, администраций отдельных субъектов Федерации. В текущих архивах содержатся важные для изучения темы материалы аналитического характера, проекты документов, переписка с регионами и пр.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в 1990-х годах была существенно снижена делопроизводственная дисциплина; это приводило к тому, что коллекции документов, даже обозначенные инструкциями, поступали в архивы не в полном объеме. Кроме того, текущие архивы таких органов, как, например, комитеты Государственной Думы ФС РФ, содержат разного рода документы и материалы различных государственных и общественных органов, которые не подлежат

55 Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 - 1971) : В 14 т.-8-е изд., доп. М.: Политиздат, 19711982; Программные документы политических партий и организаций. М., 1990; Куксин А.Н. Кодин Е.В. Политические партии России: Документы и материалы. Смоленск, 1993; Политические партии и движения России. 1996: Ежегодник. М., 1996 и др.

56 Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. М., 1996; Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008; и др.

57 Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М., 2000; и др. со

Москва: Городское управление. Справочник. М., 1997; и др.

59 «Российская газета», «Известия», «Независимая газета», «Государственная власть и местное самоуправление», «Муниципальный мир» и др. обязательной сдаче в архивы. Эти документы можно найти в иных архивах, что само по себе затруднительно, а порой они по разным причинам, прежде всего служебной принадлежности, не доступны в архивах.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов осуществлен комплексный анализ феномена российской «муниципальной революции» 1993-1999 гг.

Исследованием установлено, что в основе глубокой реформы местного самоуправления, начатой серией президентских указов сентября-ноября 1993 г. и получившей закрепление в Конституции 1993г., преобладала известная увлеченность идеальными схемами и некритическими заимствованиями институтов западной демократии. Невнимание к базовым вопросам развития общественной активности на основе защиты прав человека и формирования основ гражданского общества фактически оставило широкие слои россиян за рамками реформы. Торжество бюрократических механизмов обусловило ее выхолащивание до мимикрии под отвлеченные стандарты. В итоге, политическая практика доказала явную неспособность федеральной власти к реализации целого ряда конституционных норм местного самоуправления.

Изученные материалы показали, что, несмотря на усилия по развитию самоуправления, ослабление основ российской государственности нашло свое логическое завершение в его деградации, превращении в выразителя не столько местных, сколько групповых и личных интересов представителей низших слоев бюрократии, зачастую не обладавших необходимым уровнем культуры и профессионализма. Отличительной чертой местной властной реальности стало сращивание структур исполнительной и представительной власти и образование узких местнических групп, отчасти компенсированное ограниченной компетенцией местного самоуправления. Как следствие, органы самоуправления в основном не смогли завоевать уважения населения.

Установлено, что наиболее уязвимым местом в работе органов местного самоуправления стала крайняя ограниченность их компетенции в сфере финансово-хозяйственной деятельности на фоне растущей отягощенности проблемами социального плана. Основным стратегическим просчетом здесь была передача вопроса о разделении полномочий региональных и местных властей в ведение субъектов федерации. Известную негативную роль сыграли и ограничившие налоговые права местных властей нормы Бюджетного кодекса. В итоге, не подкрепленное финансово, реальное самоуправление оказалось недостижимым. На практике оно нередко перерождалось в хищническую эксплуатацию муниципальной собственности группами временщиков.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования позволяют составить более полное и рельефное представление не только об основных направлениях реорганизации системы местного самоуправления в России в рассматриваемый период, но и о тех глубинных взаимосвязях, которые определяют наиболее существенный черты российского политического процесса в целом. В этом смысле, многие выводы диссертационного исследования содержат ответы на насущные вопросы современности. Анализ истории создания новой модели местного самоуправления может способствовать оптимизации путей ее современного развития.

Результаты предпринятого изыскания расширяют знания по актуальной научной проблеме, позволяют внести необходимые коррективы в практику современного муниципального строительства. Результаты исследования важны для понимания политических и социально-экономических процессов, протекающих в России сегодня, способствуют созданию необходимых идейно-теоретических предпосылок для дальнейшего реформирования российской системы местного самоуправления.

Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы исследования: системного анализа, логический, метод классифицирования. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе также исторический, проблемно-хронологический, статистический и структурно-системный методы. Автор рассматривает развитие местного самоуправления в России как сложное социально-политическое явление, на которое оказывает влияние совокупность различных факторов (политические, экономические, социальные, идеологические и другие) в комплексе с объективными и субъективными условиями.

Использование в научном исследовании рассмотренных методов позволит переосмыслить и обобщить опыт развития системы местного самоуправления в России.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора. О результатах своего научного исследования соискатель докладывал в секции российской истории Научно-исследовательского института истории, экономики и права. Автор принимал участие в ряде научных конференций, на которых выступал с докладами по проблемам развития системы местного самоуправления в России.

Структура работы соответствует избранной цели и задачам. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Кононов, Олег Игоревич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги исследования процесса создания новой системы местного самоуправления в Российской Федерации, в контексте конституционной реформы 1993 года, следует в первую очередь признать, что активизация деятельности в сфере изменения системы местного самоуправления была связана с эскалацией противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти. Основной вектор реформы определило

255 мнение Б. Ельцина: «Советы и демократия несовместимы».

В итоге, драматические события октября 1993г. среди прочего повлекли за собой демонтаж прежней системы Советов и создание новой политической модели, в том числе - на уровне местного самоуправления. Несмотря на принятие «Положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы», решение Президента РФ о роспуске местных Советов фактически превратило самоуправление в фикцию, сведя его к сепаратной деятельности назначенных глав местных администраций, одновременно являвшихся главами местного самоуправления.

Политико-правовое обеспечение статуса органов местного самоуправления оставалось неудовлетворительным и после принятия Конституции 1993 г., установившей их самостоятельность, автономию, невключенность в систему органов государственной власти.

Реформа развивалась трудно. Затянулась борьба вокруг различных проектов закона о местном самоуправлении. Медленно шла доработка итогового документа в Государственной Думе. Лишь в августе 1995 г. закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничил диктат исполнительной власти, заложил реальные основы местного самоуправления, дал толчок разработке регионального законодательства, уставов муниципальных образований. Постановлением

255

Конституционное совещание. Стенограмма. Материалы. Документы. M 1995 Т 2 С.10.

Правительства РФ по реализации закона № 154-ФЗ от 6 марта 1996 г. был утвержден перечень федеральных законов, подлежащих разработке («О государственных и муниципальных землях» и др.) или доработке («О милиции» и др.) в ближайшей перспективе.

Несмотря на предпринятые усилия, во второй половине 1990-х гг. наиболее существенным фактором эволюции местного самоуправления стала неспособность федеральной власти реализовать принятые нормы. Право принимать акты в развитие закона 1995 г. субъекты федерации, открывшие настоящее соревнование по поиску оригинальных форм самоуправления, вскоре обратили в инструмент его реального ограничения. В 1996 году лишь в 6 субъектах оно было организовано в соответствие с законом № 154-ФЗ. В подавляющем большинстве регионов власти принимали массу решений прямо противоречивших федеральному законодательству.

В данном контексте, с 1995-1996 гг., когда стала нарастать волна конфликтов региональных и местных властей, центр стремился защитить неокрепший институт самоуправления. Так, по делу о конституционности ряда положений Устава Читинской области Конституционный суд РФ постановлением от 1 февраля 1996 г. пресек попытку предписать органам местного самоуправления норму обязательного создания исполнительных структур. В стремлении снять противоречия по вопросу о статусе органов местного самоуправления, постановлениями от 24 января 1997г. и от 15 января 1998г. Конституционный суд ввел понятие муниципальной власти.

Основным стимулятором развития реформы в это время, по сути, являлось стремление к интеграции в европейское сообщество. В 1996 г. Россия вступила в Совет Европы, стала довольно активным участником работы Конгресса местных и региональных органов власти Европы. В 1998 г. она ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления и создала собственную аналогичную структуру.

В целом, на фоне сокращения числа муниципальных образований, даже в конце 1990-х гг. в сфере организации местного самоуправления наблюдались разнобой и хаос. Ситуацию запутывали более 1,3 тысяч нормативных актов, принятых в дополнение к закону, и нередко шедших вразрез и с законом, и с Конституцией. К примеру, губернатор Курской области А. Руцкой даже вынес эту проблему на референдум, предложив определиться: «какая вам нужна власть»: «Государственная - подотчетная населению через Советы народных депутатов и исполнительный орган власти, или муниципальная (самоуправляющаяся) - не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами».256

Осознавая необходимость активизации усилий, в апреле 1999г. власть предложила к обсуждению проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в РФ, утвержденный указом Президента в октябре 1999г. В декабре правительство приняло соответствующую федеральную целевую программу на 15 лет. Однако их реализация оказалась проблемной.

В целом, очевидно, что в период 1993-1999 гг. становление местного самоуправления было затруднено главным образом в силу неопределенности и противоречивости политики федерального центра.

Рассматривая основные тенденции и проблемные моменты становления органов местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-1999 гг., осуществляя комплексный анализ реального состояния дел в сфере самоуправления, нужно признать, что реализация заложенных в Конституции 1993 г. норм о независимости и самостоятельности органов местного самоуправления на деле оказалась весьма проблематичной.

Первоначально их сознание велось в рамках эксперимента, начавшегося по приказу министерства по делам национальностей и федеративным отношениям № 104 от 28 сентября 1994 г. Даже к концу 1996 г. в нем участвовало только 7 субъектов федерации и 15 субъектов местного самоуправления (Московская, Псковская, Калужская, Свердловская области, города Дубна, Обнинск и др.).

В условиях абсолютного доминирования исполнительных структур,

256 уд р0сударственн0й Думы ФС РФ. органы самоуправления добивались формально отведенных им полномочий с немалым трудом. Ситуация принципиально не изменилась и после принятия федерального закона № 154-ФЗ, сохранившего в структуре местного самоуправления приоритет исполнительных органов власти.

В итоге, после 1995 г., с одной стороны, шло развитие институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, наблюдалась активизация нормативной работы на местном уровне (принятие уставов, законов о референдумах, опросах, порядке обращений граждан в органы самоуправления и пр.). С другой стороны, на местах систематически нарушались и нормы Конституции, и нормы федеральных законов.

Следствием растущей конкуренции (между мэрами и главами регионов, мэрами и представительными органами и пр.) стало формирование различных типов самоуправления. В концептуальном плане, наибольшую степень распространения имела модель организации «сильный мэр - слабый совет», в которой глава администрации даже формально возглавлял представительный орган, вырождавшийся в сугубо совещательную структуру. В редком случае мэры работали по контракту. Как правило, объем полномочий мэра прямо коррелировал с величиной конкретного муниципального образования. И чем крупнее был город - тем более широкие права он делегировал своему главе. В то же время, становление механизмов самоуправления в малых городах и сельской местности застопорилось практически изначально.

Наибольшей конфликтностью во второй половине 1990-х гг. отличались отношения глав муниципалитетов (особенно столиц краев и областей) и регионов. В частности, общероссийское звучание получило противостояние Е. Наздратенко и В. Черепкова в Приморском крае, А. Ефремова и П. Балакшина в Архангельской области, К. Титова и Г. Лиманского в Самарской области и т.д. Отличительной чертой периода стала практика отзыва глав самоуправления, привлечения их к суду. Скандальный оттенок нередко носили публикации в прессе, местные избирательные кампании. Несмотря на поддержку центра, видевшего в укреплении муниципального звена средство ограничения сепаратизма регионов, победа, как правило, оставалась на стороне губернаторов, все более успешно контролировавших и региональные собрания представителей.

В целом, закон 1995 г. исполнялся крайне плохо, создавая скорее иллюзию многоуровневой системы местного самоуправления. В силу этого к 2000 г. реально оно действовало не более чем в четверти регионов страны. Послание Президента РФ 1999 года «Россия на рубеже эпох», в известном смысле, подводившее итоги реформы, помимо массовых нарушений закона, пессимистично зафиксировало, что органы местного самоуправления так и не были созданы в Коми, Тыве, Ингушетии, на Алтае, во многих районах Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии) и т.д. Особо в нем подчеркивалась недопустимость отказа от выборов на муниципальном уровне.

Изученный материал показал, что на местах допускались грубейшие нарушения демократических процедур. Регионы «давили» на муниципалитеты, последние - препятствовали самодеятельности граждан. Следствием этого стали рост недоверия населения к органам местного самоуправления, его пассивность на местных выборах, активное голосование «против всех» и пр. Особенно тревожным моментом явилось отсутствие сколько-нибудь широкого общественного резонанса вокруг документов о дальнейшем развитии начал самоуправления. Социологические опросы показывали, что россияне не рассматривали местное самоуправление как особую ценность. Это свидетельствовало о пассивности общественности в данной сфере.

В целом, опыт 1993-1999гг. показал, что органы местного самоуправления не стали достаточно авторитетными и эффективными структурами. Одной из главных причин этого состояла в недостаточности финансово-экономических прав российских органов местного самоуправления.

В контексте конституционной нормы о «независимости» местного самоуправления, при неопределенности механизмов раздела материально-финансовых источников, особую остроту для него изначально приобрели вопросы изыскания средств финансирования образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы, дорожного хозяйства и пр.

Попытки федерального центра укрепить экономические основы местного самоуправления изначально являлись паллиативными. В частности, в 19941995 гг. долгое «согласование» по инстанциям проходил проект федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. В то же время, целая серия президентских указов и постановлений правительства 1993-1995 гг. существенно урезала их полномочия.

Ресурсная база самоуправления оказалась очень плохо «прописанной» и в законе 1995 г., предоставившем органам самоуправления право устанавливать и собирать налоги.

В 1996-1999 гг. по инициативе федерального центра было разработано значительное количество методик и технологий в области финансовой и экономической деятельности органов местного самоуправления. Однако на деле они в основном проходили апробацию в отдельных муниципальных образованиях. Обычной практикой стало урезание местных бюджетов, почти полностью поглощавшихся финансированием социальной сферы.

В 1990-е годы в муниципальную собственность были переданы объекты социально-культурной сферы, дороги, ЖКХ, муниципальный жилой фонд. В итоге, по некоторым оценкам, 95% муниципалитетов оказались безнадежно убыточными, максимально отягощенными социальной инфраструктурой. Здесь практически исчезли бюджеты развития. По сути, центр и регионы забрали ресурсы себе, а ответственность переложили на органы местного самоуправления. К 2000 году на бюджеты муниципальных образований приходилось 32% расходов при 17% доходов.

Фактически российская элита сняла с себя заботу о непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения по довольно широкому спектру вопросов, переложив бремя ответственности и расходов на самих граждан. Решающее значение при этом принадлежало региональным властям. К примеру, закон «О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации» в 1997 году был подписан Б. Ельциным без одобрения Советом Федерации. Не удивительно, что фактически он оказался политическим манифестом, декларацией о намерениях.

Ограниченная ресурсная база, в значительной степени, обуславливала фиктивность самоуправления. Однако понимание этого не изменило основной тенденции развития, состоявшей в дальнейшем ограничении прав муниципалитетов в финансово-хозяйственной сфере. В частности, это показало принятие Бюджетного кодекса, существенно ограничившего ставки местных налогов. Финансовое состояние муниципалитетов к концу 1990-х гг. в решающей степени определялось отчислениями из федерального и региональных бюджетов.

Исходя из проведенного анализа, автор пришел к выводу о том, что положение дел, сложившееся в сфере финансово-хозяйственной жизнедеятельности органов местного самоуправления, ставило под угрозу само существование этих структур, по закону выступавших в качестве самостоятельного уровня публичной власти.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Кононов, Олег Игоревич, 2012 год

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 сентября 1985 г. //СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

2. Ельцин Б.Н. Порядок во власти порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета. 1997. 30 марта.

3. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР //Ведомости съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267.

4. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. Ред. Б.Н Топорина., Ю.М.Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994.- 624 с. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. М., 1993.

5. Куксин А.Н. Кодин Е.В. Политические партии России: Документы и материалы. Смоленск, 1993.

6. Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. М.: Республика, 1995. -138с. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998.

7. Новые законы СССР. М.: Юрид. лит., 1990 1991.Вып. 1. -1990. -176с. Вып.3.-1991.-143с.

8. Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. М., 1998.

9. О местном самоуправлении в Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г., с послед, изм. и доп. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 29, Ст. 1010.

10. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 //Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

11. О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве. Закон города Москвы от 4 июня 1997 г. // Ведомости Московской Думы. 1997. № 6.

12. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ. //СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2251.

13. О статусе наукограда Российской Федерации. Федеральный закон от 7апреля 1999 г. № 70-ФЗ., с послед, изм. и доп. // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.

14. О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 65 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 486.

15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, с послед, изм. и доп.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

16. Об основах территориального общественного самоуправления в Московской области. Закон Московской области от 25 декабря 1998 г. //

17. Вестник Московской областной Думы. 1999. № 2.

18. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370. // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

19. Отчет о работе администрации города Астрахани за 1995 год // Горожанин. 1996. 22 марта.

20. Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по делам национальностей и федеративным отношениям» // Собр. законодательства РФ. 1996. №13. Ст.1364.

21. Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»// Собрание законодательства РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.

22. Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ. 1996. №12. Ст. 1139.

23. Реформа местного самоуправления: первый опыт: Информ. записка Комитета по вопросам местного самоуправления Гос. Думы Федерального Собрания РФ // Городское управление. 1996. № 3.

24. Реформа местного самоуправления: первый опыт: Информационная записка Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ // Городское управление. 1996. № 3.

25. Схема самоуправления в городе Волгограде. Волгоград, 1997. Указ Президента РФ «О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст.4659.

26. Указ Президента РФ «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» //САПП. 1993. №52. Ст.5086.

27. Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. актов Президента и Правительства РФ.1993. №52. Ст.5071.

28. Указ Президента РФ «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления // Собрание законодательства РФ.1994. №31. Ст. 3249.

29. Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы)// САППРФ. 1993. №44. Ст.4188.

30. Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

31. Указ Президента РФ «О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3508.

32. Указ Президента РФ «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. Законодательства РФ. 1999. № 42. Ст.5011.

33. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления // Российская газета. 1996. 27 января.

34. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. №39. Ст.4464.

35. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст.3506.

36. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1998. №2. Ст.224.

37. Статистическая и справочная литература. Программа углубления экономических реформ в России. М.: Республика, 1992. 63 с.

38. Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 19942000.

39. Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М.: Госкомстат, 1999. 416 с. Сборник статистических материалов, 1990. М.: Финансы и статистика, 1991. 351 с.1. Архивные материалы

40. Текущий архив Государственной Думы ФС РФ. Текущий архив Совета Федерации ФС РФ. Текущий архив Администрации Краснодарского края. Текущий архив Администрации Волгоградской области. Текущий архив Администрации Ростовской области.

41. Периодическая печать Аргументы и факты. 1999-2004.

42. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1993-1997.

43. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993-2000.

44. Государство и право. 1990-2003.1. Известия. 1987-1997.

45. Комсомольская правда. 1990-1999.

46. Местная власть. Ростов-на-Дону, 1996-1997.

47. Независимая газета. 1992-1997.1. Правда. 1987-1997.

48. Российская газета. 1991-1997.

49. Советская Россия. 1993-1997.

50. Солидарность. 1993-1997. Экономика и жизнь. 1996-1997.

51. Исследовательская литература Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. 1997. № 1. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М.,1974.

52. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

53. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.

54. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской

55. Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997.

56. Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской

57. Федерации в 90-е годы XX века. М., 1997.

58. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

59. Барабашев Г.В. Районный городской Совет на современном этапе. М.,1975.

60. Барабашев Г.В. Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988. Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. М., 1994.

61. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на/Д, 1998. Брячихин А.Н. Власть в городе. М., 1995.

62. Воронин А.Г. Лапин В.А. Широков А.Н. Основы управления муниципальнымхозяйством. М., 1997.

63. Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация.1995. № 23.

64. Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов, 1990.

65. Емельянов JI.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997.

66. Ефремова H.H. Немытина М.В. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11. Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб., 1995.

67. Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб.,1996.

68. Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. 1994. №3.

69. Куликова Г.Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. М., 1978.

70. Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис. 1995. №1.

71. Лысенко В. Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20.

72. Местная власть и проблема регулирования предпринимательства. Екатеринбург, 1998.

73. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994;

74. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,1994.

75. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993.

76. Муниципальное управление в России: становление и адаптациязарубежного опыта. Волгоград, 1995.

77. Овчинников И.И. Советы России: к новым рубежам. М., 1986.

78. Орлов И.М. Партийное руководство местными Советами. М., 1982.

79. Павлов Р.В. Власть на местах. Л., 1990.

80. Партия и Советы. М., 1982.

81. Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам // Российская Федерация. 1995. № 13. и др.

82. Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14.

83. Проблемы совершенствования организации и деятельности местных Советов. Алма-Ата, 1967.

84. Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996.

85. Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. 1993. № 6.

86. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. Ржевский В. А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношения) // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993.

87. Руководство КПСС государственными и общественными организациями (на материалах областей Центрального Черноземья). Воронеж, 1986. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

88. Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997.

89. Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. 168 с. Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы. Хабаровск, 1997.

90. Ход реформ на местном уровне // IV годичная конференция программы Евроград-XXI. СПб., 1994.

91. Центральная Россия на рубеже XXI века. Орел, 1996.

92. Черник Д.Т. Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: Исторический аспект. М., 1993.

93. Черник И. Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1994.

94. Экономическая реформа в регионе: проблема сочетания федеративного и территориального. Екатеринбург, 1994.1. Диссертации.

95. Благодатских В.Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917-1993гг. (на материалах Урала). Дисс. . докт. ист. наук. Екатеринбург, 2001.

96. Боцу И.А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. .канд. соц. наук. М., 2002.

97. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. .докт. ист. наук. Волгоград, 2000.

98. Глухов A.B. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества (на примере России). Дисс. .канд. полит, наук. Саранск, 1997.