Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века: Историко-правовое исследование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Лагутин, Игорь Борисович

• Лагутин, Игорь Борисович
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Лагутин, Игорь Борисович

Введение

Глава 1. Государственная организация финансового контроля в России в первой половине XIX века

1.1. Основные характеристики государственного контроля. Становление счетно-ревизионной деятельности в России.

1.2. Создание и развитие органов государственного финансового контроля

1811-1836 гг.).

1.3. Формирование новой контрольно-ревизионной системы (1836-1855 гг.).

Глава 2. Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России в первой половине

XIX века.

2.1. Основы контрольно-ревизионной деятельности.

• 2.2. Особенная часть в законодательстве о финансовом контроле.

2.3. Специфика финансово-контрольных правоотношений в первой половине

XIX века.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века: Историко-правовое исследование»

Актуальность исследуемой проблемы. Вопросы правового регулирования финансовых отношений в государстве является сейчас одними из наиболее актуальных в процессе реформирования государственного механизма в нашей стране. Важнейшим элементом финансовой системы государства является организация финансового контроля.

В условиях постоянно меняющегося законодательства о финансах в нашем государстве, становится понятной необходимость осмысления теоретических аспектов и исторических основ развития механизма правового регулирования, данной части государственной системы. Исторически сложившейся опыт позволяет ответить на ряд вопросов, касающихся совершенствования такого вида государственной деятельности, как финансовый контроль.

Значение исторического опыта России невозможно переоценить при формировании государственной правовой системы, в полной мере это относиться и к вопросам финансового контроля, который как известно, является одним из наиболее важных элементов функционирования государства. Исследование вопросов истории позволяет ускорить процесс создания действенной системы государственного финансового контроля современной России.

Усиливающиеся в нашем обществе негативные тенденции, такие как коррупция, злоупотребление служебным положением, неэффективное использование государственных средств, прямое хищение, сокрытие доходов, «отмывание» капиталов через зарубежные банки и иные правонарушения, наносящие существенный ущерб нашему государству, усиливают необходимость в совершенствовании контрольных механизмов. Наличие таких проблем делают эффективный государственный финансовый контроль ключевым элементом в процессе наведения порядка в сфере финансовых отношений, следствием чего должно быть повышение эффективности функционирования всей административной системы России. Обращение к истории данного вопроса позволяет избежать множество проблем при совершенствовании современной системы государственного финансового контроля.

Вместе с тем важно заметить, что улучшение работы государственных финансово-контрольных органов включает в себя изменение двух важнейших элементов. Первый - это административная структура этих органов, второй - это создание адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативной правовой базы. Помочь в этом может опыт организации государственного финансового контроля дореволюционной России.

Объектом диссертационного исследования выступают организационно-правовые основы специализированного государственного финансового контроля сложившиеся в России в первой половине XIX века.

Предмет исследования составляют конкретные формы организации и правового регулирования финансово-контрольной деятельности в Российской империи в исследуемый период.

Хронологические рамки исследования включают период с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX века. Выбор этого периода обусловлен тем, что позволяет раскрыть цепь изменений и событий, ознаменовавших собой создание в России независимой, специализированной, основанной на национальном опыте финансово-контрольной системы. Начало - 1811 г. это год создания Главного управления ревизии государственных счетов - первого специализированного органа государственного финансового контроля. Конец - середина 50-х гг. XIX в., это время начала процесса реформирования системы государственного финансового контроля, на основе зарубежного опыта, под руководством В.А. Татаринова.

Цель настоящего исследования состоит в историко-правовом анализе российского законодательства первой половины XIX в. регулирующего финансово-контрольную деятельность, а также в обобщении исторического опыта организации и правового регулирования государственного финансового контроля в России.

Цель исследования определила его основные задачи:

- анализ процесса развития финансового контроля с момента его появления и до начала XIX века;

- анализ основных концепций реформирования системы государственного финансового контроля, а также механизма его правового воплощения в первой половине XIX века;

- нормативно-правовой анализ общей и особенной частей финансово-контрольного законодательства регулирующих систему финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века;

- исследование существовавшей системы правоотношений;

- обобщение исторического опыта правового регулирования финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века.

Особенностью организации финансового контроля в Российской империи являлось наличие разнообразных структурных элементов государственного финансового контроля. Вот почему среди задач, сформулированных диссертантом, значительное место занимает исследование организационно-правовых основ деятельности государственных финансово-контрольных учреждений на различных этапах развития государства.

Степень изученности темы. Институт финансового контроля в первой половине XIX века до нашего времени не является предметом специального комплексного исследования. В дореволюционный период было написано несколько работ касающихся функционирования и деятельности Государственного контроля, среди которых особое место занимают труды правоведов, среди которых С.И. Иловайский1, В.А. Лебедев2, И.Х. Озеров3, И.И. Янжул4. Вопросы происхождения и становления специализированного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX века в своих работах поднимали такие исследовали, как: А.П. Иванов5, П.П. Гензель6, И.И. Блёх7, Н. Алышевский8. Особый интерес вызвала работа служащего одного из департаментов Государственного контроля В. А. Саковича9, который показал целостную и детальную картину развития контрольных органов.

Глубокий анализ происходящих в финансово-контрольной сфере процессов можно найти в работах дореволюционного исследователя М. Кремяновского10, а также Ф.Н. Белявского11, издавшего свой труд в 1919 г., подвергнувший с позиций нового государства не всегда оправданной критике систему государственного финансового контроля Российской империи.

Во второй половине XIX века был издан ряд трудов посвя

1 Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912.

2 Лебедев В.А. Финансовое право. Т. 1-2. СПб., 1882, 1885.

3 Озеров И.Х. 1) Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. М., 1907; 2) Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907;

4 Янжул И.И. 1) История финансового права. СПб., 1882; 2) Финансовое право. М„ 1889.

5 Иванов А.П. Тайны государственного контроля. СПб., 1908.

6 Гензель П.П. Очерки по истории финансов. М., 1913.

7 Блёх И.И. Устройство финансового управления и финансового контроля в историческом их развитии. -СПб., 1881.

8 Алышевский Н. О прошлом и нынешнем государственного контроля в России. СПб., 1881.

9 Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. Т.1. 4.2. СПб., 1896.

10 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет //Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7). Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. щенных изучению зарубежных финансово-контрольных систем12, а также их сравнению с российской системой. В этой связи можно отметить работу Ф. Бочковского13, который изучил устройство финансово-контрольных органов Англии, Франции, Пруссии, Италии, в сравнении с Российской империей.

Множество работ в досоветский период было посвящено исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности14. Особый интерес вызывают труды, касающиеся подбора и анализа счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века15.

В советское время интерес к изучению финансово-контрольного опыта России первой половины XIX века снижается. В довоенный период этот предмет практически никем не исследовался, за исключением лишь небольшой работы А.И. Ефимовича16. В середине века появился ряд исследований, посвященных изучению дореволюционного развития финансового контроля, это диссертационное исследование В.М. Митрофано

17 18 ва и труд А.И. Коняева . Помимо этих двух крупных работ был издан ряд публикаций в различных периодических изданиях .

В современный период вновь возрождается интерес к изучению опыта дореволюционного развития финансового права в на

12 См., например: I) Бунге Н.Х. Государственное счетоводство и финансовая отчетность в Англии. СПб., 1890; 2) Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. СПб., 1858; Государственная отчетность во Франции. СПб., 1858; Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции. СПб., 1858 и др.

13 Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.

14 См., например: Арнольд К.И. 1) Опыт гражданской бухгалтерии Ч.' 1-2. СПб., 1814; 2) Он же. О системе государственного счетоводства. СПб., 1823; 3) Березин П.М. Счетное делопроизводство: Пособие для слушателей интендантского курса. СПб., 1901; 4) О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России //Морской сборник. 1859. №12; 5) Сакович В.А. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908; 6) Шамшин А.И. О счетоводстве в применении к государственным управлениям. СПб., 1866; 7) Он же. О теории счетоводства. СПб., 1865.

15 См., например: 1) Пестов И.С. Собрание российских законов о счетоводстве и Государственный контроль в России, губерниях и городах. СПб., 1827; 2) Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912; 3) Он же. Общий устав счетный. СПб., 1910.

16 Ефимович А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1911) //Финансовый контроль в государствах Западной Европы. М., 1928.

17 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. (1811-1917). Диссертация к.э.н., М., 1961.

18 Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (Очерки истории). М., 1959. шей стране и его составляющей - финансового контроля. Появилось множество публикаций различных авторов, вышли учебники по финансовому контролю, целые разделы которых посвящены истории становления данного института государственной системы. Особого внимания заслуживают диссертационные исследования А.А. Ялбулганова19, посвященного исследованию дореволюционного финансового контроля в армии, и Е.Ю. Граче-~ 20 вой затрагивающем процесс исторического развития института финансово-контрольной деятельности в нашей стране. Общий ход развития финансового контроля в дореволюционной России показан в работе О.В. Владимировой21, в одном из параграфов которой показана общая организация органов финансового контроля в России первой половины XIX века.

В целом созданные в последнее время работы исследуют либо отдельные части финансового контроля, либо показывают общий ход государственных изменений, а комплексного исследования государственно-правовой составляющей развития специализированного финансового контроля до настоящего времени не создано.

Методологическая основа исследования. Общенаучные методы - системный и логический - позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта. Част-нонаучные методы - формально-юридический, сравнительный, институциональный, статистический, функциональный, моделирования - дают возможность выделить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их с целью выявления сходства и различия. Важным для исследования стал системный подход, способствующий выявлению многообразных типов связей

19 Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX -нач. XX). Диссертация д.ю.н. М., 1999.

20 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация д.ю.н. М„ 2000.

21 Вадимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVI1-XIX вв.: историко-правовое исследование. Диссертация к.ю.н. Белгород, 2003. субъектов финансового контроля, и дающий возможность создать единую картину этой сферы государственной деятельности, и его важнейших аспектов - правового, финансово-экономического, организационные и др.

Исследование велось исходя из принципа историзма, т.е. события рассматривались в хронологической последовательности и с учетом условий существовавших в момент совершения данного события. Изучение проблемы велось с использованием последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, финансового права и финансовой науки.

Источниковую базу исследования составляют: нормативные правовые акты, архивные материалы, акты финансово-контрольных органов, отчеты Государственного контролера, официальные юбилейные издания государственных учреждений, издания российских архивов.

В основе работы лежат, главным образом, нормативно-правовые акты, принятые в первой половине XIX века и направленные на регулирование контрольно-ревизионной деятельности, законы, указы, манифесты и др., важнейшими из которых являются манифест «о Государственном контроле и об устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811 г.22 и манифест «Об утверждении образования Государственного контроля»23 от 30 декабря 1836 г., а также Свод законов Российской империи.

Впервые отдельный систематизированный нормативный документ, регулирующий счетно-ревизионную деятельность, появился в России в 184 8 г. Этой части государственного управления была посвящена вторая часть восьмого тома свода законов Российской империи, который вошел в издание 1857 г., которое было опубликовано Сенатом на основе Высочайшего указа

22 Полное собрание законодательства Российской империи. Издание первое. Т. XXVII. № 24502. СПб., 1830.

23 Полное собрание законодательства Российской империи. Издание второе. Т. XII. № 9812. СПб., 1836. от 12 мая 1858 г. «О третьем издании общего свода законов Российской империи»24. Именно это издание, как более полное, позволяет более качественно изучить нормы, регулирующие финансово-контрольную деятельность.

Диссертант использовал в работе материалы фонда 57 6 Российского государственного исторического архива (РГИА), в котором содержатся сведения о деятельности Главного управления ревизии государственных счетов и Государственного контроля, а также фонда 184 Государственного архива Курской области (ГАКО) позволяющего изучить структуру и правоприменительную практику местных финансово-контрольных органов. Наиболее интересным является «Общая архивная опись дел контрольного отделения с 1781 - 1843 гг.»25. В данных источниках можно найти множество интересных фактов характеризующих организацию и деятельность финансового контроля в России в первой половине XIX века.

Соискатель использовал акты ревизионных органов, многие из которых впервые были введены в научный оборот, так например, акт составленный после ревизии Фатежского уездного казначейства Курской губернии чиновником особых поручений Феоктистовым26. Данный вид источников позволяет исследовать функции контрольных чиновников, их практические обязанности и возможности в контрольно-ревизионной сфере.

Диссертант использовал периодические отчеты Государственного контролера о делах Государственного контроля, наиболее интересным для исследования финансового контроля в первой половине XIX века является Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. (СПб., 1880 г.) . В этом источнике описываются произошедшие с 1835 по 1880 г. события в жизни контрольных органов, мнения современников

24 См.: Там же. T.XVIII. № 16584.

25 Государственный архив Курской области (ГАКО), ф. 184, on. 1.

26 Там же, ф. 184, on. 1, д. 3849 (1211). совершаемых процессов, проведен анализ изменений их целесообразность и эффективность.

Соискатель изучил официальные юбилейные издания государственных органов, в которых излагалась официальная точка зрения на происшедшие в истории становления финансово-контрольных органов события. Наиболее интересным для исследования является юбилейные издания, посвященные 100-летию с момента образования Государственного контроля и Министерства финансов Российской империи27.

Важное значение для диссертации имело официальное издание Российского государственного исторического архива (РГИА) «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2: Высшие государственные учреждения» (СПб., 1998 г.) Это издание содержит информацию (фактический материал, статистические данные и др.), содержащуюся в 57 6 фонде РГИА, в котором собраны данные о деятельности Государственного контроля.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем одним из первых проведен всесторонний анализ организации и деятельности финансового контроля в России в первой половине XIX века. Диссертант впервые с современных позиций осуществил комплексное исследование эволюции государственного устройства специализированных финансово-контрольных органов и провел анализ правового регулирования данного института государственной власти с момента её зарождения и до середины 50-х гг. XIX века. Это дало возможность устранить существовавшие пробелы в изучении истории создания финансового контроля и при анализе процесса его правового регулирования в первой половине XIX века.

27 См.: 1) Государственный контроль 1811-1911. СПб., 1911; 2) Министерство финансов 1802-1902. СПб., 1902.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Специализированные органы финансового контроля в составе государственной системы управления России, вопреки сложившимся в науке представлениям, были созданы только в первой половине XIX века. В компетенцию этих органов входило наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов.

2. В ходе проводимой в начале XIX века кодификации российского законодательства были созданы первые систематизированные счетно-ревизионные акты - Счетные уставы. Однако кодификация норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, не была доведена до логического завершения, поскольку наряду со Счетными уставами продолжали действовать и иные нормативные правовые акты по этим вопросам.

3. Законодательство России первой половины XIX века по вопросам финансового контроля фактически содержало особенную и общую части. В качестве общей части выступал Общий Счетный устав, а отдельные уставы министерств и государственных управлений представляли собой в совокупности его особенную часть.

4. Единая система финансового контроля в России в первой половине XIX века так не была создана. Наряду с Государственным контролем действовавшим на правах министерства, существовали независимые от Государственного контроля местные специализированные ревизионные органы, относившиеся к Министерству финансов.

5. Механизм финансового контроля, созданный в России в первой половине XIX века, был крайне неэффективным. Большинство злоупотреблений, допускаемых должностными лицами, не вскрывались. Кроме того, этот механизм предполагал проведение ежемесячных и ежегодных (генеральных) проверок министерств и государственных управлений. Относительно действенной в тот период была лишь деятельность по проверке ежемесячных отчетов центральных учреждений, поскольку на этом этапе имелась реальная возможность для сличения представленных на ревизию отчетов с первичными документами. Проверки ежегодных (генеральных) отчетов были нерегулярными и не давали даже таких результатов, ибо реально Государственный контроль не в состоянии был обработать весь массив документов, накопленных за год.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших исследованиях по истории отечественного государства и права, при чтении лекций, спецкурсов и проведении семинарских, а также при решении проблем возникающих в процессе совершенствования современной системы государственного финансового контроля России.

Положения диссертации были апробированы:

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах Курского государственного университета, Курского представительства Международного института экономики и права, Курского института социального образования (филиал Российского государственного социального университета) ; в выступлениях с докладами на различных научно-практических конференциях; в ходе прохождения стажировки в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в Курской области.

- основные положения диссертации раскрыты автором в научных публикациях, перечисленных в приложении к автореферату.

Диссертация обсуждена и утверждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета.

Структура диссертации определена с учетом специфики темы диссертации, а также степени научной разработанности затрагиваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Лагутин, Игорь Борисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 1811 г. в России впервые происходит процесс формирования независимого, основанного на национальном опыте, специализированного финансово-контрольного органа. После учреждения Главного управления ревизии государственных счетов произошло выделение финансового контроля в самостоятельное направление государственного управления.

Соискатель пришел к выводу, что впервые в России в первой половине XIX века было законодательно закреплена роль финансового контроля, как отдельной части государственной системы управления, которая имеет свой четкий предмет ведения, заключающийся в наблюдении за правильностью движения казенных и общественных капиталов.

В первой половине XIX века была проведена кодификация (систематизация) норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность. Счетные уставы, стали первыми кодифицированными счетно-ревизионными актами. Однако систематизация, не была доведена до логического завершения, поскольку продолжала существовать неоднородность и отсутствие единообразия в нормах регулирующих деятельность органов финансового контроля, что отражалось на эффективности их деятельности. Существовали лишь специальные частные счетные уставы для каждого отдельного ведомства.

По мнению соискателя, организация финансового контроля не была завершена в первой половине XIX века: не созданы специализированные самостоятельные ревизионные органы на местах, продолжали существовать неподконтрольные Государственному контролю министерства и государственные управления в сфере финансов.

Законодательно была создана действенная система финансового контроля, предполагавшая проведение ежемесячных и ежегодных (генеральных) проверок министерств и государственных управлений. Наиболее эффективной была деятельность по проверке ежемесячных отчетов центральных учреждений, так как на этом этапе имелась реальная возможность для сличения представленных на ревизию документов с первичными документами. Проверка ежегодных (генеральных) отчетов была менее эффективна, так как делала процесс перепроверки документов невозможным, она зачастую служила только методом для исправления ошибок в отчетных документах.

Нельзя, применительно ко всей системе финансового контроля сложившейся в первой половине XIX века употреблять понятие «система генеральной отчетности, так как помимо ежегодной (генеральной) отчетности (неэффективной), были предусмотрены также ежемесячные (более эффективные) проверки министерств и государственных управлений на местах. Применять термин «генеральная отчетность» можно только для определения ежегодных проверок проводимых Государственным контролем.

Можно говорить о формировании в первой половине XIX века общей и особенной частей в нормах регулирующих финансово-контрольную деятельность.

Важнейшим моментом в организации нового финансово-контрольного органа стало появление должности отвечающей за все действия этого учреждения, она называлась Государственный контролер. Первым руководителем Главного управления ревизии был барон Б.Б. Кампенгаузен.

Нормативная правовая база для организации и функционирования института финансового контроля, включала прежде всего законы, которые можно разделить на общие и специальные. Первые содержали нормы общерегулятивного характера государственной финансовой системы, важнейшим из таких актов был манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих». Вторые это нормативные акты, непосредственно регулирующие деятельность ревизионных органов, главным из которых являлся манифест от 2 8 января 1811 г. «О государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».

Создание правовых основ для финансового контроля не выходило из общего процесса реформирования государственного устройства Российской империи. Также происходило объединение правил счетоводства в единое целое. Начало этому было положено в 30-х годах ещё при М.М. Сперанском, из-за разобщенности нормативных актов, эту деятельность удалось завершить лишь в 1848 г., когда были изданы Счетные уставы. Что помогло ликвидировать столь важный пробел в счетно-ревизионной деятельности, как отсутствие обстоятельных систематических правил счетоводства, отчетности и ревизии.

Финансово-счетная деятельность в первой половине XIX века подразделялась на: счетную, отчетную в делах счетных и ревизионную. Это разграничение определяло специфику правового регулирования. К финансовому контролю относился именно процесс проведения ревизионных мероприятий, в остальных частях важными являются лишь те части, которые связаны с механизмом составления отчетной документации.

В Общем счетном уставе четко определялся предмет ревизионных действий Государственного контроля - это проверка счетов по каждому министерству и государственному управлению. Государственный контроль и его департаменты имели право в случае необходимости требовать для проверки подлинные приходно-расходные документы, что было призвано повысить эффективность ревизионных мероприятий.

Проверка документации по общему счетному уставу состояла из двух этапов (ежемесячная и ежегодная). Первый - заключался в ревизии документов в самих министерствах и государственных управлениях контрольными чиновниками Государственного контроля. Второй - это присылка в Государственный контроль составленных по специальной форме ревизионных книг, такая отчетность получила название «генеральной отчетности». Раскрываются основные этапы ревизии «генеральных» отчетов, заключавшихся в предварительном обозрении, подробном исследовании и заключении ревизии. Наиболее эффективными были ежемесячные проверки, дававшие больше возможностей для выявления злоупотреблений.

Законодательно закреплялись сроки присылки отчетной документации, а также перечень документов необходимых для проведения ревизионных мероприятий. В целом в счетно-ревизионном законодательстве первой половины XIX века появилась четкость, логика, целостность норм, отсутствие серьезных противоречий, что сыграло положительную роль в повышении эффективности финансового контроля.

В технологии проверки отчетной документации и в процессе её составления существовали как схожие черты, так и особенности, между различными министерствами и государственными управлениями от ревизии Государственного контроля не изъятыми, вызванные спецификой их деятельности. Практически во всех учреждениях проверке подвергались текущие расходы, такие как жалование, квартирные выплаты, пособия, хозяйственные затраты на содержание имущества им принадлежащего. В некоторых учреждениях существовала внутриведомственная специфика, когда отчетная документация одних департаментов отличалась от отчетности других, делая их разными в правах по отношению к Государственному контролю.

Почти во всех министерствах и государственных управлениях предусматривалась трехступенчатая проверка документации внутри самого ведомства перед отправлением её в Государственный контроль. Первая - это ежемесячное освидетельствование кассовых приходных и расходных книг со всеми сопроводительными документами, в которых фиксировались все движения государственных денежных средств за прошедший месяц. Вторая

- проверка книг и отчетов в местах средней инстанции; для этого назначались специальные Контролеры, проверявшие отчетные документы в соответствии с общим счетным уставом. Третья - проверка книг и отчетов в высшей инстанции конкретного учреждения, обычно им был один из департаментов.

Особым статусом в системе государственного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX века обладали государственные учреждения, управление которыми непосредственно относилось к ведению императора и его жены. Эти учреждения имели иммунитет со стороны Государственного контроля при проверке финансовой отчетности, они самостоятельно осуществляли контроль над движением своих средств, однако технология этой деятельности тоже содержалась в частных счетных уставах.

Сложностью в характере правоотношений было наличие подотчетных и неподотчетных Государственному контролю и его департаментам министерств и ведомств. Эта тенденция в системе отношений появляется практически с самого начала возникновения в России специализированного финансового контроля . В основном это было следствием сложившихся в России имперских традиций, не позволявших усомнятся в правильности действий императорского двора, в том числе и в процессе расходования государственных денежных средств. Практически весь исследованный период существовали неподотчетные Государственному контролю учреждения, что не позволяло обеспечить целостность финансового контроля в Российской империи. Существовала также тенденция к увеличению количества непроверяемых государственных органов.

В целом Государственный контроль был независимым от других государственных учреждений специализированным финансово-контрольным органом, что наделяло его особым статусом в государственной системе Российской империи.

Современная структура органов государственного финансового контроля имеет ряд схожих черт со структурой сложившейся в первой половине XIX века. Так в соответствии с Постановлением Правительства РФ от б августа 1998 г.1 на базе Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита; помимо этого Минфину РФ переподчинились территориальные контрольно-ревизионные органы, существующие в нашей стране с 1923 г. Практически также формировалась система местного финансового контроля в первой половине XIX века, ревизионные функции в губерниях осуществляли Контрольные отделения при Казенных палатах Министерства финансов. О неэффективности такой организации говорилось ещё в XIX века.

Основной задачей контрольно-ревизионных органов является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных денежных средств. Таким образом, основной институт, использующий бюджетные денежные средства - Министерство финансов, как в начале XIX века, так и сейчас, получило возможность самостоятельно осуществлять проверку своей собственной деятельности. Что является существенным просчетом в процессе аккумулирования государственных финансовых ресурсов .

В 2004 г. произошла реорганизация Департамента государственного финансового контроля и аудита при Министерстве финансов РФ и его территориальных отделений Контрольно-ревизионных управлений в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. Данная реформа по-прежнему оставила контролирующий орган в составе подконтрольного Министерства финансов.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации (далее СЗ РФ). 1998. № 33. Ст. 4007.

158

Изученный материал показывает, что наиболее хорошо финансовый контроль может осуществляться при соблюдении следующих условий:

1) стабильность в работе ревизионных органов, этого можно добиться лишь путем укрепления органов контроля в системе исполнительной власти государства. Парламентский контроль мало подходит нашему государству, так как состав Счетной палаты и Контрольных палат с субъектах РФ подвержен частым изменениям, в результате перевыборов аудиторов каждые четыре года, а залогом успешной работы ревизоров является высокий профессионализм, появляющийся только с опытом;

2) обособленность ревизионных органов от своих подопечных, а также самостоятельность в осуществлении действий, т.е. возможность проведения внезапной проверки любых денежных потоков по своему усмотрению;

4) усиление наказаний за финансовые злоупотребления и нецелевое использование государственных денежных средств;

5) детальное законодательное регулирование процесса проведения ревизионных мероприятий, принятие федерального закона «О государственном финансовым контроле», с четким определением прав и обязанностей всех субъектов финансово-контрольных правоотношений;

6) достаточное финансирование контрольно-ревизионных органов;

7) надзор со стороны законодательных органов власти за деятельностью учреждений государственного финансового контроля .

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Лагутин, Игорь Борисович, 2005 год

1. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

2. Свод законов Российской империи издания 1857 г.: Том 8-й: Часть II: Уставы счетные. СПБ: В тип. 2-го Отд. Собств. Е.И.В. Канцелярии, 1857. -134с.+ 153с.+ 64с.+ 51с.+ 18с.+ 17с.+ 24с.+ 18с.+ 40с.+ 91с.

3. Свод законов Российской империи 1857 г.: Том III: Уставы о службе гражданской. СПБ: В тип. 2-го Отд. Собств. Е.И.В. Канцелярии, 1857. -752с.+ 184с.+ 314с.+ 153с.

4. Манифест «о Государственном контроле и об устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов». От 28 января 1811 г. ПСЗ-1 СПб.,1830. Т.XXVII. № 24502.

5. Манифест «Об утверждении образования Государственного контроля» с Приложениями. От 30 декабря 183 6 г. ПСЗ-1. Спб., 1836. Т. XII. № 9812.

6. Указ «0 назначении в Коллегиях Президентов и Вице-Президентов». От 15 декабря 1717 г. ПСЗ-1. СПб., 1830. Т. V. № 3133.

7. Указ «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями». От 12 декабря 1718 г. ПСЗ-1. СПб., 1830. Т. V. № 3255.

8. Ф. 57 6. Российский государственный исторический архив (РГИА). Главное управление ревизии государственных счетов и Государственный контроль.

9. Ф. 18 4. Государственный архив Курской области (ГАКО). Счетные экспедиции и Контрольные отделения Казенных палат Министерства финансов.1.I. НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА

10. Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. Издание народного комиссариата государственного контроля. М., 1919. 63 с.

11. Гегель Г.В.Ф. Философия права. Пер. с нем.: Ред. и сост. Д.А. Керимов и B.C. Нерсесянц; Авт. Вступ. Ст. и примеч. B.C. Нерсесянц. М.: Мысль, 1990. - 524 2. с.

12. Годме П.М. Финансовое право/Пер. и вступ. статья Халфиной Р.Ф. М.: Прогресс, 1978. - 429 с.

13. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М. : Юриспруденция, 2000. - 192 с.

14. Ирвин Д. Финансовый контроль: Пер. с англ./Под ред. И.И. Елисеевой. М.: Финансы и статистика, 1998. - 256 с.

15. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: ИНФРА-М. 2001. 288 с.

16. Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (Очерки истории). М.: Госфиниздат, 1959. 164 с.

17. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2000. 384 с.

18. Ногина О.Н. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. - 160 с.

19. Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX-XX вв.). М.: Госфиниздат, 1954. 268 с.

20. Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М.: Финансы и статистика. 2003. 272 с.

21. Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М. : Госфиниздат, 1947. 242 с.

22. Сабанти Б.М. Развитие финансов и финансовой науки в России (период феодализма). Иркутск. 1986. 104 с.

23. Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воронеж, 1998. 208 с.

24. Стешенко JI.A., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. МГУ, 1973. - 122 с.

25. Хромов П.А. Экономическое развитие России. Очерки экономической истории России с древних времен до Великой Октябрьской революции. М., «Наука», 1967. - 535 с.

26. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1999. - 240 с.

27. Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование. М. : Академия налоговой полиции, 1999. 206 с.

28. Ялбулганов А. А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М.: Моск. Ин-т-интернат. 1999. 60 с.

29. Ялбулганов А. А. Финансовый контроль в Российской армии XIX — начала XX в.: организационно-правовые реформы. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999. 127 с.1.. ДИССЕРТАЦИИ, АВТОРЕФЕРАТЫ

30. Балакин Д. В. Финансовый аппарат России в конце XVII -первой половине XVIII в. : Организационно-правовое строительство. Диссертация к.ю.н. М., 1998. 250 с.

31. Вадимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.: историко-правовое исследование. Диссертация к.ю.н. Белгород, 2003. 228 с.

32. Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор в России в XVIII-XX вв. (историко-правовое исследование). Диссертация к.ю.н. Саратов, 2001. 195 с.

33. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация д.ю.н. М., 2000. 372 с.

34. Ерошкин Н.П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России первой половины XIX века. Автореф. дисс. д.и.н. М., 1983.

35. Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. Диссертация д.э.н. М., 2000. 295 с.

36. Казанцев С.М. Реформы высших и центральных государственных органов в Российской империи в начале XIX века. Диссертация к.ю.н. JI., 1981. 186 с.

37. Марней Л.П. Финансовая политика России в первой четверти XIX века. Диссертация к.и.н. М., 1999. 189 с.

38. Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. (1811-1917). Автореф. дисс. к.э.н., М., 1961.

39. Парусов А. И. Административные реформы в России I четв. XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Автореф. дисс. д.и.н. Л., 1965.

40. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века. Диссертация к.и.н. М., 2000. 220 с.

41. Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2003.

42. Стешенко Л.А. Государственный строй в XVIII в. Диссертация к.ю.н. М., 1966. 346 с.

43. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: (проблемы и перспективы). Автореф. дисс. д.ю.н. М., 1999.

44. Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX нач. XX). Диссертация д.ю.н. М., 1999. - 523 с.

45. V. УЧЕБНИКИ И УЧЕБНИЕ ПОСОБИЯ.

46. Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. Учебное пособие для вузов./Под ред. С.А. Комарова. СПб.: Питер, 2004. - 224 с.

47. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Учебник для вузов. М. : Изд. группа НОРМА-ИНФА, 1998. 622 с.

48. Государственные финансы России: XIX первая четверть XX века: Учеб. пособие для вузов/Под ред. И.В. Караваевой. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 304 с.

49. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов./ С. Степашин, Н. Столяров, С. Шохин, В. Жуков. Спб., Изд-во «Питер», 2004. - 560 с.

50. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учебник для студентов высших учебных заведений по специальности «Историко-архивоведение» М.: Высш. шк., 1983. - 352 с.

51. История финансового законодательства России: Учебное пособие. Серия «Экономика и управление». Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2003. -256 с.

52. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М. : «Юристъ», 1999. - 320 с.43