Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.19, кандидат экономических наук Константинов, Виктор Александрович

• Константинов, Виктор Александрович
• кандидат экономических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Константинов, Виктор Александрович

Введение

1 Лицензирование и государственная экологическая экспертиза как механизмы управления хозяйственной деятельностью в ^ условиях рыночной экономики

1.1 Цели, задачи и основные принципы лицензирования, история его развития

1.2 Нормативно-правовое обеспечение лицензирования

1.3 Система лицензирования в Российской Федерации

1.4 Государственная экологическая экспертиза в Российской Федерации

1.5 Зарубежный опыт лицензирования и экологической экспертизы

1.6 Нормативно-правовое обеспечение лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

1.7 Организация системы лицензирования и контроля за выполнением лицензионных условий в Госкомэкологии России

1.8 Номенклатура видов лицензируемой деятельности

1.9 Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности и обращения с отходами

1.10 Оценка эколого-экономического эффекта результатов государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования лицензий.

2 Деятельность, обусловливающая прямое 43 экологически неблагоприятное воздействие

2.1 Обращение с отходами

2.1.1 Нормативно-правовое регулирование

2.1.2 Лом и отходы металлов и сплавов

2.1.3 Утильсырье

2.1.4 Опасные отходы

2.1.5 Эколого-экономический эффект установления лицензионных условий и требований

2.2 Природоохранные работы на территориях и акваториях

2.2.1 Общая характеристика деятельности

2.2.2 Работы по очистке природных и производственных объектов от углеводородного загрязнения

2.2.3 Применение микробиологических и биохимических препаратов для деструкции нефтяного загрязнения почв и водных объектов

3 Разработка природоохранной документации

3.1 Оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду

3.2 Оценка экологической безопасности различных объектов

3.3 Экологический консалтинг

3.4 Экологическая паспортизация

4 Адаптация процесса государственной экологической применительно к материалам лицензий проведения экспертизы обоснования

Выводы Литература

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности»

Актуальность проблемы. 90-е годы текущего столетия характеризуются для Российской Федерации сменой общественно-экономического уклада - переходом от административно-командной системы управления хозяйственной деятельностью к рыночной экономике.

Приватизированные и вновь созданные предприятия и организации обладают имущественной независимостью, а также -что не менее важно - правом самостоятельного определения направлений своей деятельности, выбора заказчиков, подрядчиков и поставщиков.

Вместе с тем, упразднение большинства отраслевых министерств и ведомств, значительное сокращение полномочий оставшихся органов исполнительной власти, а также фактическое отсутствие препятствий для создания хозяйствующих субъектов, не располагающих достаточной базой для ведения деятельности на должном профессиональном уровне, стало предпосылкой появления на рынке фирм, качество чьих товаров и услуг не соответствует установленным нормам и требованиям1. Кроме того, фактически неподконтрольной государству стала деятельность большого числа фирм, осуществляющих работы на рынке проектирования (в том числе опасных производственных объектов) и работ информационного характера, медицинском и фармацевтическом рынках, при обращении с ресурсами страны, а также с составляющей государственную тайну информацией.

Действием этого фактора обусловлена значительная угроза как жизни и здоровью граждан России, так и безопасности государства в целом.

В связи с изложенным возникла острая необходимость разработки и использования механизма, регулирующего проникновение на различные рынки организаций и предприятий в зависимости от их способности обеспечить соответствие предлагаемых товаров и услуг нормативно установленным требованиям.

Таким механизмом является лицензирование, не регулирующее непосредственно число субъектов предпринимательской деятельности, действующих на рынке, а призванное обеспечить допуск на рынок только организаций и предприятий, располагающих достаточным кадровым, материально-техническим и нормативно-методическим обеспечением, что дает возможность обеспечить необходимый уровень качества поставляемых ими товаров и услуг.

Инструментом установления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности природоохранным нормам и правилам является государственная экологическая экспертиза, которой в соответствии с федеральным законом «Об экологической экспертизе» подлежат материалы, обосновывающие возможность получения лицензий на виды деятельности, осуществление которых может оказывать отрицательное воздействие на окружающую природную среду. В зависимости от территории осуществления намечаемой деятельности государственная экологическая экспертиза материалов обоснования лицензий проводится Госкомитетом РФ по охране окружающей среды на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

Настоящая работа посвящена разработке методического обеспечения для экологического обоснования лицензий на деятельность по обращению с отходами и на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, для проведения государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов, а также адаптации процедуры проведения государственной экологической экспертизы применительно к указанной разновидности экспертируемых материалов.

Темой работы являются:

1. Анализ научных основ проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий на виды деятельности, находящиеся в части лицензирования в ведении Госкомэкологии России (деятельность по обращению с отходами производства и потребления, а также природоохранные работы и услуги различного профиля).

2.Анализ законодательной основы, нормативно-методических и технических особенностей осуществления лицензируемых Госкомэкологии России видов деятельности.

3.Разработка методического обеспечения для экологического обоснования лицензий на обращение с отходами и по отдельным видам деятельности в области охраны окружающей среды; создание методического подхода для проведения государственной экологической экспертизы указанных материалов и установления лицензионных условий и требований.

В российских законодательных и нормативных актах, нормативно-методических документах по лицензированию и государственной экологической экспертизе отсутствует методическое обеспечение для установления способности заявителей осуществлять деятельность на должном профессиональном и техническом уровне, отсутствуют также научно-методические разработки по данной проблематике, а многие нормативные документы противоречат друг другу. Этим обусловлена сложность в проведении экспертизы обосновывающих материалов при лицензировании, отсутствие единого подхода и требований к заявителям на разных территориях, а в связи с ним - и возможность произвольного принятия решений при лицензировании.

Кроме того, необходимо отметить, что подавляющее большинство предприятий и предпринимателей, действующих в сфере обращения с отходами и выполнения природоохранных работ, относятся к категории малого и среднего бизнеса, специфические экологические аспекты деятельности которого на сегодняшний день в России практически не регулируются государственными органами и не регламентируются нормативными документами. Поэтому вопросы выработки единого подхода к выдаче лицензий таким предприятиям и предпринимателям и вопрос установления условий осуществления лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями экологической безопасности крайне актуальны.

В дополнение к сказанному нобходимо отметить, что постоянный рост потока обосновывающей документации (на примере Управления государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России - рис.1) в отсутствие необходимого методического обеспечения в ряде территориальных природоохран

600 5 00 400 300 200 100 0

578

344

18

580

Рис. 1. Рост потока обосновывающей документации, представленной на госэкоэкспертизу в Госкомэкологии России в 1996-1999 годах (1 - 1996; 2 - 1997; 3 -1998; 4 - 1999 (прогнозная оценка)). ных органов обусловил ощутимую перегрузку работников экспертных подразделений, что также делает тему работы весьма и весьма актуальной.

Цель работы. Целью работы является разработка и апробация необходимого методического обеспечения для экологического обоснования лицензий по вышеуказанным видам деятельности, проведения государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов, установления лицензионных требований и условий с учетом специфики деятельности лицензиата и его реальных возможностей, а также адаптация процедуры проведения государственной экологической экспертизы и работы экспертных комиссий применительно к материалам обоснования лицензий.

Научная новизна.

Выявлены и сформулированы основные функции лицензирования природоохранной деятельности и специфическая функция государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий.

Выявлены основные связи в системе «Производство -Окружающая среда» для лицензируемых видов деятельности, подлежащих государственной экологической экспертизе, обусловливающие возникновение экологически неблагоприятного воздействия и рассмотрены пути возможного сокращения этого воздействия.

На основании анализа причин, обусловливающих принятие экологически необоснованных и неэффективных решений при осуществлении рассматриваемых видов деятельности в части организации производственного процесса, материально-технического, кадрового и нормативно-методического обеспечения), сформулированы требования к материалам экологического обоснования лицензий как объекту государственной экологической экспертизы.

Разработан механизм отсева некомпетентных заявителей и ограничения деятельности лицензиатов в целях сокращения ее экологически неблагоприятного воздействия.

Практическая значимость исследования. Разработано методическое обеспечение для обоснования лицензий на обращение с отходами и природоохранную деятельность, а также для проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий, принятое к использованию в системе Госкомэкологии России (центральный аппарат и природоохранные органы в субъектах Российской Федерации), использование которого позволило установить единые требования к заявителям, сократить число запросов дополнительных сведений у лицензируемых организаций и существенно облегчило работу экспертных комиссий, проводящих экспертизу обосновывающих материалов.

Разработаны и внедрены типовые лицензионные условия и ограничения для конкретных видов лицензируемой деятельности, позволяющие обеспечить осуществление лицензируемой деятельности с соблюдением природоохранных требований, санитарных, гигиенических и прочих норм и правил. Их применение обеспечивает единый подход к заявителям при принятии решений о возможности выдачи лицензии и существенно сокращает экологически неблагоприятное воздействие от деятельности лицензиатов.

Учет выявленной в работе ограничительной функции государственной экологической экспертизы при определении эколого-экономического ущерба, предотвращенного в результате государственной экологической экспертизы, позволил более полно определять величину указанного предотвращенного ущерба.

Сэкономлены значительные бюджетные средства на разработку указанного методического обеспечения.

Проведена адаптация работы экспертных комиссий государственной экологической экспертизы применительно к рассмотрению обосновывающих лицензии материалов, позволившая сократить трудозатраты, сроки рассмотрения документации и расходы на проведение экспертизы.

Апробация работы. Результаты работы используются Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России и территориальными природоохранными органами на протяжении более чем двух лет.

Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на семинарах в Международной академии предпринимательства, г.Москва, совместных семинарах Госкомэкологии России и Международной кафедры-сети ЮНЕСКО/МЦОС в Академии госслужбы при Президенте Российской Федерации, на конференции ISEB'97-Meeting Bioremediation, Leipzig, 3-й Международной конференции по безопасности путей сообщения в МИИТ, М., 1999.

Активное обсуждение работы, в том числе консультации по отдельным вопросам со специалистами центрального аппарата и территориальных органов Госкомэкологии России, позволило усовершенствать первоначально разработанную документацию.

Публикации. По теме работы опубликованы:

1 .Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности. Голубева С.Г., Жаркова Ю.Г., Катышев В.Н., Константинов В.А., Кузнецова А.В. и другие. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1996, № 3.

2.Legal and methodological instructions for oil-eliminating agents for the biological remediation of environmental pollution and industrial facilities. V. Konstantinoff. Abstracts of ISEB'97-Meeting Bioremediation, Leipzig, 24-27 September 1997.

3.Химико-технологические особенности сжигания твердых бытовых отходов. Григорьев B.C., Константинов В.А. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1997, № 4.

4.0 государственной экологической экспертизе материалов экологического обоснования лицензий на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды. Константинов В.А. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1997, № 4.

Заключение диссертации по теме «Экономика природопользования и охраны окружающей среды», Константинов, Виктор Александрович

Основные выводы по проделанной работе:

1. По результатам проведенного анализа действующего правового обеспечения лицензирования и государственной экологической экспертизы сформулированы основные функции лицензирования природоохранной деятельности и новая функция государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов. Их выявление способствует эффективному государственному управлению как системой лицензирующих органов, так и деятельностью лицензиатов.

2. Выявлены основные виды возможного экологически неблагоприятного воздействия лицензируемой деятельности и их связь с производственным процессом лицензиата, а также основные пути сокращения такого неблагоприятного воздействия.

3. На основе изучения и комплексного анализа лицензируемой деятельности (включая научно-методические основы, техническую базу, нормативно-правовое и кадровое обеспечение деятельности) разработано и внедрено отсутствовавшее ранее методическое обеспечение по экологическому обоснованию лицензий. Его использованием в системе природоохранных органов улучшено качество представляемых на экспертизу материалов, обеспечено единство требований при лицензировании и облегчена работа экспертных комиссий по выявлению некомпетентных заявителей.

4. По результатам анализа и проведения государственной экологической экспертизы более 1200 комплектов обосновывающей документации разработан и внедрен в Управлении государственной экологической экспертизы и территориальных экспертных подразделениях Госкомэкологии России эффективный и удобный методический подход по экспертизе материалов экологического обоснования лицензий и установлению основных лицензионных условий, основывающийся на предложенных в работе принципах оценки заявителей. Подход позволил ужесточить отсев заявителей, а также адекватно квалификации и реальным возможностям заявителя ограничивать область действия каждой лицензии с целью сокращения негативного воздействия лицензиатов на окружающую среду.

5. Использование разработанного подхода по определению предотвращенного в результате государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий эколого-экономического ущерба от деятельности лицензиатов за счет использования и учета ограничительной функции госэкоэкспертизы позволяет (в отличие от применяемого до сих пор методического обеспечения) определять полную величину предотвращенного ущерба (включая предотвращенный ущерб, i I обусловленный сокращением экологически вредного воздействия и в случае выдачи лицензии).

6. Ввиду большого количества индивидуальных особенностей в осуществлении заявителями лицензируемой деятельности проведенным анализом выявлена невозможность полной типизации оценки заявителей и содержания заключений государственной экологической экспертизы.

7. Проведена адаптация процедуры государственной экологической экспертизы применительно к материалам экологического обоснования лицензий в Госкомэкологии России и его территориальных органах. Результатом является существенное сокращение сроков рассмотрения документации, стоимости экспертизы и затрат на ее проведение.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Константинов, Виктор Александрович, 1999 год

1. М., Варяг, 1996

2. Об экологической экспертизе. Федеральный закон. 23.11.95, № 174-ФЗ

3. О лицензировании отдельных видов деятельности. Федеральный закон. 25.09.98, № 158-ФЗ

4. О видах деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий). Постановление Верховного Совета СССР. 28.05.91, № 2195-1

5. Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности. Постановление Правительства РФ. 24.12.94 № 1418 (ред. от 12.10.95 №1001)

6. Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов леятельности в области охраны окружающей среды. Постановление Правительства РФ. 26.02.96, № 168

7. Регламент проведения государственной экологической экспертизы.

8. Утвержден приказом Госкомэкологии России от 17.06.97 № 280,зарегистрирован Минюстом России 28.07.98, № 1359

9. Gesetz zum Schutz vor schaedlicher Umwelteinwirkungen durch

10. Umweltverunreinigungen, Geraeusche, Erschuetterungen und aehnliche

11. Vorgaenge (Bundes-Immissionsschutzgesetz), 14.05.19909Vierte Verordnung zur Durchfuehrung des Bundes1.missionsschutzgesetzes (Verordnung ueber genehmigungsbeduerdtige

12. Anlagen) 4.BImSchV), 22.04.93, BGB1.IS.466

13. Environmental Protection Act. No 358 of June 6, 1991 Ministry of the1. Environment, Denmark

14. Быстрова A.K. Экологическая политика Великобритании. Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация ВИНИТИ. 1989, № 7

15. Виноградова A.E. Экологическая экспертиза в Великобритании. Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация ВИНИТИ. 1989, № 4

16. Порфирьев Б.Н., Виноградова А.Е. Административно-правовые основы экологической экспертизы в странах Западной Европы. Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация ВИНИТИ. 1989, № 7

17. Об утверждении Временного порядка организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. Приказ Минприроды России. 18.06.96, № 282

18. Об отходах производства и потребления. Федеральный закон. 24.06.98, № 89-ФЗ

19. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Постановление Правительства РФ. 11.06.96, № 698

20. О «Рекомендациях по оформлению документации при организации и проведении государственной экологической экспертизы документации намечаемой хозяйственной деятельности (примерное содержание)». Госкомэкология России. 20.11.97, № 0213/29-3628

21. Об утверждении «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности». Приказ Минприроды России.2912.95, №539

22. Проект программы «Разработка нормативно-методического обеспечения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды». М., Институт экономических проблем природопользования, 1996

23. Временная методика определения эколого-экономического ущерба. М., 199925Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. М., ТЕИС, 1997

24. О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Федеральный закон. 25.11.94, № 49-ФЗ

25. О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов. Постановление Правительства РФ.0107.96, №766

26. О федеральном классификационном каталоге отходов. Приказ Госкомэкологии России. 27.11.97, № 527

27. Заготовка вторичных черных металлов. Справочник.М., Металлургия, 1987

28. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Термины и определения. ГОСТ 18978-7331Пессель К. Машины и установки для механической обработки отходов. Материалы симпозиума «Уничтожение и переработка отходов в крупных городах СССР». М., 1989

29. Тамуров В.П., Ярошевский С.М., Левин М.И., Рудевский С.Г. Оборудование по переработке вторичных черных металлов. М., Металлургия, 1976

30. Временное положение о радиационном контроле металлолома. Утверждено Зам. Главгоссанврача России 14.10.98, согласовано Минэкономики России 03.07.98 и ГТК России 28.07.97

31. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Общие технические условия. ГОСТ 1639-78

32. Металлы черные вторичные. Общие технические условия. ГОСТ 2787-75

33. Методика расчета выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферу при сварочных работах (на основе удельных показателей). Утверждена приказом Госкомэкологии России от 14.04.97, № 158

34. О рекомендациях по составу и содержанию материалов экологического обоснования лицензий на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды. Госкомэкология России. 05.11.98, № 13-2-25/1525

35. Об охране окружающей природной среды. Закон РФ. 19.12.91, № 2060-1

36. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон РФ. 19.04.91, № Ю34-1

37. О радиационной безопасности населения. Федеральный закон. 09.01.96, №3-Ф3

38. Правила безопасности при заготовке и переработке лома и отходов черных металлов. Утверждены Минчерметом СССР 19.01.79, согласованы Госстроем СССР 06.12.78 и ЦКП рабочих металлургической промышленности 15.02.78

39. Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. Утверждены Минприроды России 15.07.94

40. Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природныхресурсов, размещения отходов. Постановление Правительства РФ. 03.08.92, №545

41. Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Постановление Правительства РФ. 28.08.92, № 632 (изменения от 27.12.94, № 1428)

42. О промышленной безопасности опасных производственных объектов. Федеральный закон. 21.07.97, № 116-ФЗ

43. Ресурсы материальные вторичные. Термины и определения. ГОСТ 25916-83

44. Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторсырья. Утверждены Минздравом СССР, 1982

45. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации. Утверждены МВД России, приказ от 14.12.93, № 53649Работа с ртутью. Требования безопасности. ССБТ. ГОСТ 12.3.03183

46. Санитарные правила при работе со ртутью, ее соединениями и приборами с ртутным заполнением. Утверждены ГСЭН СССР, 1988

47. Очистка почв, грунтов и поверхности водоемов от нефтепродуктов на территориях Министерства обороны Российской Федерации.

48. Технологический регламент. Утвержден Минобороны России 10.11.98

49. Экологические аспекты экспертизы изобретений. Справочник. М., ВИИПИ, 1989

50. Суровцева Э.Г., Борзенков И.А. и другие. Использование бактериального препарата для очистки поверхностных сточных вод от нефтепродуктов. Тезисы докладов международного конгресса «Вода: экология и технология. Экватек-96». М., 1996

51. Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования препарата «Уни-Рем» для очистки почвы и воды от углеводородного загрязнения. Утверждено приказом Госкомэкологии России от 19.05.98 №304

52. Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. СП 11-101-95

53. Папенов К.В. Экономика и природопользование. М., Изд-во МГУ, 1997

54. Справочное пособие по экологической оценке. Технический документ Всемирного Банка № 139. Вашингтон, 1991

55. Инженерные изыскания для строительства. СНиП 11-02-96

56. Инженерно-геологические изыскания для строительства.

57. Инженерно-экологические изыскания для строительства. СП 11102-97

58. Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания. М., ЦЭП, 1997

59. Охрана природы. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения. ГОСТ 17.0.0.04-90

60. Паспорт безопасности вещества (материала). ГОСТ Р 50587-93

61. Временная инструкция о порядке разработки и регистрации паспорта безопасности вещества (материала) по ГОСТ Р 50587-93 80Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности. ГОСТ 12.1.007-76 ССБТ