Проблемы досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Матиенко, Виктор Андреевич

• Матиенко, Виктор Андреевич
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Матиенко, Виктор Андреевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 .ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ФАКТАМ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ.

§ 1. Понятие и содержание досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов.

§ 2. Принципы досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов.

§ 3. Правовое регулирование досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ФАКТАМ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ.

§ 1. Правовые процедуры досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов.

§ 2. Информационное обеспечение доказывания по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов.

§ 3. Совершенствование правового и организационного обеспечения досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов. 129 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО- ПРАВОВЫХ АКТОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 161 ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс формирования налогового законодательства, которое является одной из самых динамично развивающихся отраслей права. За последние годы проведения налоговой реформы сделано многое на пути совершенствования налогового законодательства. Вместе с тем не стоит забывать о таком важном институте налогового права, как досудебное производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.

Представляется, что в налоговом законодательстве досудебное производство по делам о нарушениях законодательства в области налогов и сборов является действенным юридическом механизмом, которое обеспечивает работу налоговой системы. Не разработанность или неисполнимость данной налоговой процедуры может свести «на нет» контрольную, финансовую и юрисдикционную составляющую в деятельности органов исполнительной власти.

Прошел достаточно продолжительный период времени для того, чтобы применение на практике реформированного налогового законодательства позволило выявить некоторые проблемы.

В части первой Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных подзаконных актах законодателем урегулированы отдельные вопросы деликатных отношений между государством в лице налоговых органов и их должностных лиц и налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, подлежащим ответственности за налоговые правонарушения. Вместе с тем, в научной литературе указывается на слабую развитость и неэффективность досудебного порядка разрешения споров1.

1 См.: Жильцов A.C. Проблема эффективности досудебного порядка разрешения налоговых споров// Финансовое право. Издательская группа «ЮРИСТ». М., 2005. С. 22- 26.

Актуальность данной проблемы обусловлена также процессом реформирования административного законодательства России за счет унификации административно- юрисдикционной деятельности по всем видам правонарушений, в том числе и налоговых. С учетом этого возникает проблема совершенствования правового регулирования процедур по производству налоговых правонарушений, которые требуют особых форм формирования доказательственной базы и доказывания вины налогоплательщиков. Степень научной разработанности проблемы. Анализ литературных источников свидетельствует о том, что досудебное производство по делам о правонарушениях в области налогов и сборов не было предметом монографического исследования. Преимущественно усилия ученых были направлены на исследование криминологических аспектов противоправного поведения в сфере налогообложения, а также уголовно- процессуальных и криминологических проблем расследования налоговых преступлений1.

Отдельные вопросы досудебного производства по делам об административных и налоговых правонарушениях рассматривались в диссертационных исследованиях А.П. Зрелова, A.B. Новикова, Т.Ю. Журавлевой, A.A. Козырева, Е.С. Ефремовой.

Однако комплексно правовые и организационные вопросы изучаемого явления не исследовались. В определенной мере это обусловлено сложностью его изучения, динамичным развитием административного и налогового законодательства, отсутствием достаточной и достоверной эмпирической информации.

С учетом изложенного, назрела потребность в разграничении досудебного производства и функций контрольно- проверочной работы; определения

1 См.: Кучеров И.И. Налоговая преступность: криминологические и уголовно- правовые проблемы: Авто-реф. дисс. докт. юрид наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры РФ, 1999; Бембетов А.П. Предупреждение налоговых преступлений: Автореф. дисс. канд юрид. наук. М.: ВНИИ МВД РФ, 2000; Ларичев В.Д., Решетняк Н.С. Налоговые преступления и правонарушения. Кто и как их выявляет и предупреждает. M.: Учебно- консультационный цетр «ЮрИнфор», 1998; Сологуб Н.М. Налоговые преступления: методика и тактика расследования. М.: ИНФРА- М, 1998; Михайлов В.А. Уголовно-процессуальная деятельность федеральных органов налоговой полиции: Учебное пособие. Департамент налоговой полиции РФ, 1995. форм досудебного производства по тем явлениям, которые определены в НК РФ как налоговые правонарушения и имеющие также признаки административных правонарушений.

Объектом научного исследования настоящей диссертационной работы являются общественные отношения, возникающие в результате взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками в процессе досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах.

Предмет исследования составляют материальные и процессуальные нормы налогового и административного права, определяющие методы, формы и порядок налогового контроля, а также досудебного производства по фактам правонарушений в области налогов и сборов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования досудебного производства по делам о налоговых правонарушениях заключается в выработке концепции досудебного производства по фактам налоговых и административных правонарушений в области налогов и сборов, охватывающей правовые и организационно- структурные вопросы данного производства.

Цель и логика исследования предопределили необходимость решения следующих задач:

• проанализировать основные признаки досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений как разновидности процессуальной деятельности, осуществляемой только налоговыми органами;

• изучить досудебное производство по фактам налоговых правонарушений, исходя из системной совокупности определенных процессуальных действий, последовательно осуществляемых во времени и в рамках конкретных стадий;

• выявить и охарактеризовать закономерности, которым подчиняется досудебное производство по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений;

• оценить состояние правового обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений и выработать научно аргументированные предложения и рекомендации по выявлению разногласий между подходом к регламентации досудебного производства в НК РФ и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях;

• изучить организационное обеспечение досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений, определить основные направления совершенствования досудебного производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.

Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в единстве, целостности и системности, а с другой- воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики. 1

Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально- логический, сравнительное правоведение, статистический опрос, экспортные оценки).

В этой связи в процессе исследования по специально разработанной методике изучено мнение 1000 сотрудников налоговых органов. Автором опрошено в качестве экспертов 50 руководителей налоговых подразделений. Помимо этого диссертант обобщил 300 аналитических материалов по фактам применения финансовых санкций к налогоплательщикам- правонарушителям.

1 См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2- е изд. М.: Аванта+, 2001. С. 79, 310- 311.

Исследование проводилось в течение 2003- 2005 гг. на территории Воронежской, Московской, Тульской областях, в г. Москве и Санкт- Петербурге.

Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на действующем налоговом и административном законодательстве, директивных документах Министерства финансов РФ, включая обобщение, критическую оценку результатов, предыдущих исследований пограничных проблем.

Учитывая междисциплинарный и сравнительно- правовой характер подхода к исследованию избранной проблематики ее общетеоретическую базу составили труды отечественных ученых правоведов, таких как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Е.Ю. Грачева, Е.В. Додин, А.П. Коренев, И.И. Кучеров, В.Д. Ларичев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.М. Сологуб, Ю.Н. Старилов, О.В. Панков, Г.В. Петрова, А.П. Шергин, АЛО. Якимов и др.

Достижению цели исследования и формулированию итоговых выводов способствовали и труды ученых, обращавшихся к вопросам досудебного производства по фактам налоговых правонарушений: В.Ф. Бердника, А.Б. Борисова, A.B. Брызгалина, А.Н. Головкина, А.Н. Миронина, С.Д. Шаталова, A.M. Эрделовского, А.П. Юдинкова.

Научная новизна исследования обусловлена доктриальной и практической значимостью рассматриваемой проблемы, комплексным подходом к возможным путям их решения. Данная работа представляет собой одно из первых диссертационных исследований, посвященных досудебному производству по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.

Кроме того, научная новизна настоящей работы определяется тем, что в ней обосновывается теоретическая модель досудебного производства об административных правонарушениях в области налогов и сборов с учетом принятия новых КоАП РФ и НК РФ и анализа правоприменительной практики.

Новизну диссертационного исследования характеризуют также сформулированные и обоснованные в работе положения и выводы, которые выносятся на защиту:

1. Обоснование досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений в сфере налогов и сборов как особого вида государственно- правовой деятельности налоговых органов и характеристика его основных признаков.

2. Анализ производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений в разрезе системы стадий, охватывающих ряд взаимосвязанных между собой налогово- проверочных действий, обеспечивающих выявление и сбор информации о противоправных деяниях налогоплательщиков, их правовую оценку, принятие решений о привлечении виновных к ответственности и исполнении принятых решений.

3. Определение основных закономерностей, обусловливающих эффективное осуществление досудебного производства, и их характеристика.

4. Анализ состояния правового обеспечения досудебного производства и определение вариантов совершенствования налогового законодательства, регулирующего эти вопросы.

5. Обоснование особенностей доказывания по материалам о налоговых правонарушениях и предложения по совершенствованию налогового законодательства применительно к данной категории противоправных деяний.

6. Предложения по совершенствованию правового и организационного обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений в области налогов и сборов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в ней представлен системный научный анализ положений и юридических категорий досудебного производства по материалам о налоговых правонарушениях, имеющих признаки административных правонарушений в области налогов и сборов.

Сформулированные автором выводы, предложения являются вкладом в формирование отечественной теории налоговых расследований. Ряд теоретических положений диссертации могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании налогового законодательства в части производства по материалам о налоговых правонарушениях, правового и организационного обеспечения доказывания обстоятельств противоправного поведения налогоплательщиков.

Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию досудебного производства о правонарушениях в области налогов и сборов.

Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы при разработке предложений по совершенствованию деятельности налоговых органов; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ВГНА Минфина России при проведении лекционных, семинарских, практических занятий и деловых игр по специальным курсам «Налоговое расследование», «Организация и методика налоговых проверок», а также по учебным курсам «Административное право», «Налоговое право», «Административно- налоговая юрисдикция».

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, приложения.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Матиенко, Виктор Андреевич

Эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени. В заключении эксперта должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы.

Заключение эксперта не является обязательным для сотрудника отдела, однако несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано.

В целях обнаружения правонарушения и других доказательств, выяснения обстановки правонарушения сотрудник отдела производит осмотр территорий и помещений, документов и предметов, имеющих значение для дела.

При производстве осмотра составляется протокол, в котором должно быть описано все обнаруженное в той последовательности, как производился осмотр. В протоколе осмотра указываются: место и дата производства осмотра, время его начала и окончания, классный чин и фамилия, имя и отчество сотрудника отдела; какая территория или помещение осмотрены, их размеры, точное местоположение обнаруженных предметов, следов и вещественных доказательств, какие технические средства применялись при осмотре.

При осмотре территорий и помещений, документов и предметов должно обращаться внимание на обнаружение следов о нарушении законодательства в области налогов и сборов и вещественных доказательств.

В ходе осмотра могут производиться фото-, кино- и видеосъемка, сниматься копии документов.

Осмотр осуществляется при участии понятых.

Вещественными доказательствами являются предметы, которые служили орудиями нарушения законодательства в области налогов и сборов или сохранили на себе следы такого нарушения, или были объектом действий, направленных на нарушение законодательства в области налогов и сборов, а также деньги и иные ценности, которые могут служить средством к обнаружению нарушения законодательства в области налогов и сборов, установлению фактических обстоятельств дела.

Выемка документов. Выемка документов у предприятий, учреждений, организаций и граждан производится на основании письменного мотивированного постановления начальника отдела. Постановление о производстве выемки оформляется на бланке установленной формы. Перед производством выемки документов начальник отдела определяет перечень необходимых документов, подлежащих выемке, и устанавливает место их нахождения или хранения.

О производстве выемки сотрудник отдела составляет протокол.

Выемка документов производится в присутствии должностных лиц предприятия, учреждения, организации и граждан, у которых производится изъятие документов, при этом они имеют право делать заявления по поводу этих действий, подлежащие отдельному занесению в протокол. Выемка производится в присутствии понятых.

В случае производства выемки сотрудник отдела после предъявления постановления предлагает добровольно выдать подлежащие выемке предметы или документы, а при отказе производит выемку принудительно.

В качестве свидетеля для опроса вызывается любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по делу о нарушении законодательства в области налогов и сборов, за исключением:

-лиц, которые в силу малолетнего возраста, своих физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела;

-лиц, которые получили информацию, необходимую для налогового контроля, в связи с исполнением ими своих профессиональных обязанностей, и подобные сведения относятся к профессиональной тайне этих лиц, в частности, адвокатов и аудиторов.

Если показания свидетеля основаны на сообщениях других лиц, такие лица также должны быть опрошены.

Показания свидетеля заносятся в протокол, который ведется в порядке, предусмотренном ст. 99 НК РФ. Он может отказаться от дачи показаний против себя, своего супруга и близких родственников, ссылаясь на право, предоставленное гражданину ст. 51 Конституции РФ.

Вызов свидетелей осуществляется повесткой.

Повестка вручается свидетелю под расписку или отправляется по почте заказным письмом с уведомлением.

Показания свидетеля могут быть получены и по месту его нахождения, если он вследствие болезни, инвалидности, старости не в состоянии явиться в налоговый орган.

Инвентаризация принадлежащего налогоплательщикам имущества. Инвентаризация проводится на основании письменного распоряжения руководителя налогового органа по месту нахождения налогоплательщика или принадлежащего ему недвижимого имущества и транспортных средств. В распоряжении указываются причина и сроки проведения инвентаризации, состав инвентаризационной комиссии и перечень подлежащего инвентаризации имущества, в который может включаться любое имущество налогоплательщика независимо от его местонахождения: основные средства и нематериальные активы; производственные и прочие запасы, готовая продукция, товары, денежные средства, кредиторская задолженность и иные финансовые активы.

Фактическое наличие имущества при инвентаризации определяется путем обязательного подсчета, взвешивания и обмера. Количество материалов и товаров, хранящихся в неповрежденной упаковке, может определяться на основании документов, но при обязательной выборочной проверке части этих ценностей в натуре. Определение веса или объема навалочных материалов допускается производить на основании обмеров и технических расчетов.

Проверка фактического наличия имущества производится при участии должностных и материально ответственных лиц, а также работников бухгалтерской службы проверяемой организации-налогоплательщика.

Привлечение понятых. Вызов понятого осуществляется на основании письменного извещения (уведомления, постановления), направленного лицу налоговым органом. Это извещение подписывается и направляется понятому сотрудником отдела. Извещение вручается понятому под расписку с указанием даты вручения.

Привлечение понятых осуществляется только с их согласия. Отказ лица от участия в качестве понятого в проведении того или иного действия в ходе осуществления налогового контроля не признается нарушением законодательства в области налогов и сборов и не влечёт за собой применения к такому лицу мер ответственности.

Понятые вызываются в количестве не менее двух человек.

Они вправе делать по поводу произведенных действий замечания, которые подлежат занесению в протокол. По окончании соответствующего действия (или комплекса действий) понятые подписывают представленный им протокол.

В случае необходимости понятые могут быть опрошены по указанным обстоятельствам уже в качестве свидетелей.

Истребование от налогоплательщика или налогового агента документов. Истребование от налогоплательщика или налогового агента документов заключается в направлении письменного требования должностного лица налоговой администрации в связи с проводимой им налоговой проверкой добровольным предоставлением ему в срок не позднее 5 дней информации, относящейся к деятельности налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) или его контрагентов.

Истребование документов может проводиться только в ходе налоговой проверки (как выездной, так и камеральной). При этом, если при проведении камеральной или выездной налоговой проверки возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанной с иными лицами, документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика, могут быть истребованы и у лиц, у которых соответствующие документы находятся (встречная проверка).

Отказ от представления запрашиваемых при проведении налоговой проверки документов или непредставление их в установленные сроки влечет за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Истребование документов может производиться как в письменной, так и в устной форме.

При составлении протокола о нарушении законодательства в области налогов и сборов физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело о нарушении законодательства в области налогов и сборов, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело о нарушении законодательства в области налогов и сборов, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом о нарушении законодательства в области налогов и сборов. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Протокол о нарушении законодательства в области налогов и сборов должен быть подписан сотрудником отдела, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело о нарушении законодательства в области налогов и сборов. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело о нарушении в области законодательства налогов и сборов, по их просьбе вручается под расписку копия протокола о нарушении законодательства в области налогови сборов.