Конституционно-правовой статус автономных округов в Российской Федерации: проблемы и перспективы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Ожегина, Наталья Климентьевна

• Ожегина, Наталья Климентьевна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ожегина, Наталья Климентьевна

Введение.

Глава I. Автономный округ как субъект Российской Федерации.

§ 1. Развитие правового статуса автономных округов.

§ 2. Сложносоставные субъекты Российской Федерации: понятие и особенности территориального устройства.

§ 3. Разграничение полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

Глава II. Развитие конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях.

§ 1. Правовое регулирование вопросов объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации.

§ 2. Образование Пермского края - первый опыт объединения автономного округа и области.

§ 3. Перспективы осуществления процессов объединения автономных округов и краев (областей).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовой статус автономных округов в Российской Федерации: проблемы и перспективы»

Актуальность темы диссертационного исследования. В отечественном правоведении для характеристики субъектов Российской Федерации, в состав которых входят автономные округа, используется понятие - «сложносоставные субъекты Федерации». Конституция Российской Федерации 1993 года не только не раскрыла сущность сложносоставности и не предложила конституционной модели разрешения возникающих в связи с этим явлением противоречий, но, напротив, содержит в себе положения, которые нуждаются в детальном законодательном раскрытии и последующем правовом регулировании. Конституция Российской Федерации 1993 года ограничивается констатацией существования «автономных округов, входящих в состав края или области» (ч. 4 ст. 66), при этом определяя входящие в состав края или области автономные округа в качестве равноправных субъектов федерации.

Подобный конституционный феномен не может не порождать многочисленных противоречий в социальной, экономической, политической областях. Федеральные органы государственной власти при возникновении таких противоречий должны предоставить правовые механизмы их преодоления. Однако, в науке конституционного права до настоящего времени не получил должного рассмотрения правовой аспект включения в состав территории края (области) территории автономного округа.

Противоречия между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти краев и областей, в которые автономные округа входят, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности анализа регулирующих данные вопросы нормативных правовых актов, внесения в них соответствующих дополнений и изменений. Эти изменения призваны (среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России) закрепить механизмы развития федеративного устройства страны.

Разворачивающаяся дискуссия о важности изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов, прежде всего, путем объединения автономных округов и краев, областей, поставила перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые отечественная конституционно-правовая доктрина не предоставила удовлетворительных решений. В научной литературе предлагаются различные варианты решения проблем сложносоставных субъектов Российской Федерации: а) сохранение автономных округов в качестве равноправных субъектов Федерации и подтверждение их нахождения в составе области (края); б) выход автономных округов из состава края (области) и признание их самостоятельными субъектами Федерации; в) объединение автономных округов с краем (областью) и прекращение их существования как субъектов Федерации. В 2003-2004 гг. отечественная конституционная практика обогатилась первым в современной истории государственного устройства Российской Федерации опытом объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край.

Очевидно, что существующее сегодня количество и вариативность субъектов Российской Федерации избыточны и их укрупнение является способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации. Обращение к феномену сложносоставных субъектов Федерации, к исследованию истории становления и современному конституционно-правовому статусу автономных дает возможность рассмотреть сущностные процессы, происходящие в государственном строительстве Российской Федерации, проанализировать вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федерации, использования договорных механизмов в федеративных отношениях, охарактеризовать перспективы развития российской модели государственного устройства.

Разработка юридически обоснованной концепции объединения автономных округов и краев (областей) призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. Необходимость анализа истории становления и современного конституционно-правового статуса автономных округов, потребность разработки моделей правового регулирования объединения автономных округов и краев (областей) обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации. В современной юридической науке исследования конституционно-правового статуса автономных округов представлены трудами целого ряда авторитетных правоведов: С.А. Авакьяна, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Иванова, М.В.Золотаревой, Б.С. Крылова, В.А.Кряжкова,

A.А.Ливеровский, В. Л. Лучина, В.Н.Лысенко, М.А.Митюкова,

B.В.Невинского, М.И.Пискотина, И.А. Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.

По теме, ставшей предметом настоящего исследования, подготовлены диссертации В.И.Ульянова, Н.М. Добрынина,

C.С.Собянина, И.Б.Юндуновой. Однако, большинство названных исследований подготовлены до начала дискуссии о возможности объединения автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят. В 2000-2004 гг. принят ряд нормативных правовых актов, в которых изменяется система взаимоотношений между органами государственной власти автономных округов и органов власти краев, областей, которые также нуждаются в детальном правовом анализе. Особо противоречиво складывается система взаимоотношений между автономными округами и краями, областями в Тюменской области, Красноярском крае. В силу объективных причин научному изучению не был подвергнут опыт формирования Пермского края и комплекс связанных с этим фактом вопросов,

При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: A.C. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Н.С. Бондаря, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, C.B. Соловьевой, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Источниковедческую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Уставы краев, областей, автономных округов Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, акты советского периода становления национальных (автономных) округов (в частности, Конституции РСФСР 1978 г., Закона РСФСР «Об автономных округах РСФСР» 1980 г.).

В диссертации детально анализировались положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 30 ноября 2001 г., а также договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти края, области, автономного округа.

Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд (например, Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области», Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66

Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»).

В работе использовались проекты законов, стенограммы парламентских слушаний, аналитические материалы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационное исследование преследует цель представления концепции правового статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, выработку критериев сохранения этого статуса либо объединения автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач: исследование конституционно-правового статуса автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, в ходе чего представлены историко-правовые аспекты возникновения и становления этого вида субъектов Федерации; анализ особенностей территориального устройства сложносоставных субъектов Российской Федерации, функционирования в таких субъектах Федерации системы органов государственной власти; характеристика противоречий, возникающих между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входят, разработка способов их преодоления; рассмотрение принципов разграничения полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации, анализ конституционно-правовых основ и практики договорного регулирования федеративных отношений; анализ вопросов изменения конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях, изучение правового регулирования и перспектив объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации;

- исследование политико-экономических аспектов изменения статуса автономных округов и разработка механизмов преодоления возникающих в процессе объединений правовых коллизий.

Итогом проведенного исследования выступает раскрытие конституционно-правового статуса автономных округов, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся в сложносоставных субъектах Российская Федерация: конституционно-правовой статус автономных округов; осуществление государственной власти в пределах краев, областей, включающих в свой состав автономные округа; взаимодействие органов государственной власти краев, областей и органов государственной власти автономных округов.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование конституционного статуса автономных округов. В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы осуществления территориального устройства сложносоставных субъектов Российской Федерации, особенности осуществления процессов объединения автономных округов с краями, областями.

Методология исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, является системный, комплексный подход к анализу вопросов статуса автономных округов, правового режима территории и границ субъектов Российской Федерации. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в сфере конституционного права, международного права и отраслевых юридических наук.

Изучение конституционно-правового статуса автономных округов и анализ вопросов правового регулирования объединения округов с краями, областями в новый субъект Российской Федерации предопределило использование диссертантом различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий: нормативный метод применялся при анализе нормативной правовой базы становления и современного состояния правового статуса автономных округов, при разрешении противоречий, возникающих между уставами краев и областей и автономных округов; конкретно-исторический метод - при анализе истории возникновения автономных округов и формирования их правового статуса. интегральный метод призван определить оптимальное состояние системы государственного устройства Российской Федерации как единого целого и выявить механизмы поддержания его единства в современных политических и экономических условиях; сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации;

- ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий между органами государственной власти, автономных округов и органами власти краев, областей; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлено авторское понимание становления и развития конституционно-правового статуса автономных округов, исследуются особенности территориального устройства сложносоставных субъектов Федерации и критерии их реформирования на основе объединения автономных округов с краями, областями в новый субъект Федерации. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики конституционно-правового статуса автономных округов, проанализирован первый опыт объединения субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:

• Норм, устанавливающих принципы территориального единства и территориального разграничения сложносоставных субъектов Российской Федерации и упорядочивающих регулирование возникающих на их основе правоотношений Конституция Российской Федерации не содержит. На основе анализа конституционных положений диссертант приходит к выводу о диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в состав области (края). Как равноправные субъекты Федерации автономные округа вправе ставить вопрос о своем правовом статусе: а) о непосредственном вхождении в состав Российской Федерации; б) о вхождении в состав края (области); в) об объединении с краем, областью в один субъект Федерации.

• Автономный округ может передать осуществление любой части своих полномочий области (краю) и область (край) будет их реализовывать на его территории, а область (край), в свою очередь, может передать автономному округу только те полномочия, которые она обязана осуществлять на его территории, на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона области, края или автономного округа. Диссертант приходит к выводу, что на современном этапе основным способом регулирования взаимоотношений между автономными округами и областями (краем) является согласованное определение их основ в уставах соответствующих субъектов Федерации и заключение договоров между ними. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти края, области, автономного округа являются важным, но юридически факультативным инструментом регулирования отношений края, области, автономного округа.

• Основным инструментом реформирования федеративного устройства страны является укрупнение субъектов. Сама идея укрупнения субъектов Федерации не является новой, но признает диссертант, отсутствуют юридически проработанные модели реализации этой идеи. Особо остро этот вопрос стоит в сложносоставных субъектах. Практическим подтверждением данного вывода стали проблемы, возникшие в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Диссертант рассматривает основания, процедуры образования нового субъекта Российской Федерации и анализирует недостатки Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», среди которых: а) неопределенность «особого статуса» Коми-Пермяцкого округа как административно-территориальной единицы в составе Пермского края; б) необоснованность названия «Пермский край; в) чрезмерность ограничений полномочий представительных органов власти (Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа) в переходный период.

• Диссертант приходит к выводу, что ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь серьезные негативные социально-политические и экономические последствия, и в качестве примера приводит Тюменскую область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Их объединение лишь на основании исторического критерия и игнорирование сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к негативным результатам. Диссертант останавливается на вопросе включения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края, обосновывает полезность объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, высказывает предложение об объединении Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа. Подобное естественное укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить в состав более благополучных регионов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации обусловлено, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик правового статуса автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, рассматривается правовой режим территорий сложносоставных субъектов Российской Федерации, исследуются правовые основы и принципы изменения конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционно-правового статуса автономных округов формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию системы государственного устройства Российской Федерации.

Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, при принятии политических и юридических решений, касающихся различных вопросов как внутри сложносоставных субъектов Российской Федерации, так и в отношениях между органами государственной власти краев, областей и автономных округов. Кроме того, материал настоящего исследования может быть использован в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права и некоторых других юридических дисциплин

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы исследований использовались автором в его практической деятельности в Администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Основные результаты диссертации были отражены также в предложениях автора, направленных в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Ожегина, Наталья Климентьевна

Заключение

Подведем выводы исследованию правового статуса автономных округов. Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов РФ. Они имеют свою территорию, органы государственной власти, свою нормативно-правовую систему во главе с Уставом, собственную компетенцию, право на участие в реализации совместных полномочий с РФ, представительство в федеральных органах власти.

Статья 65 Конституции РФ при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край). В ч.4 ст.66 Конституции РФ упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края). Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более, что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.

Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции РФ 1993 года дает повод для двоякого толкования: первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области. На сегодняшний день есть основания утверждать, что практика пошла по второму пути.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ статус автономных округов определяется самой Конституцией и Уставом автономного округа. В ч. 3 указанной статьи подтверждается ранее имевшееся права автономных округов на «именные» законы, которые, скорее всего, должны выполнять определенные гарантийные функции, а также регулировать какие-то специфические присущие конкретному автономному округу особенности.

Часть 4 ст. 66 Конституции РФ предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый - через специальный федеральный закон, второй - через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ. Следует заметить, что два указанных способа ни коим образом не противоречат друг другу, а скорее взаимодополняют.

Данная позиция высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 14 июля 1997 года № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области». Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации установлено, что:

1. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

2. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта

Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

3. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы, как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

4. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

Данным федеральным законом стал Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым не в полной мере были учтены интересы автономных округов.

Пунктом 3 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ допускается иное, чем предусмотрено данным законом осуществление полномочий органами государственной власти края, области по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи

26.3 данного Федерального закона на основе федерального закона об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договоре между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Таким образом, законодатель предоставил право органам государственной власти края, области и автономного округа на основе взаимного согласия и учета интересов всех субъектов Российской Федерации (края, области и автономного округа) установить договором иной порядок разграничения полномочий между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Совершенно очевидным является факт, что для реализации отдельных жизненно важных государственных полномочий на территории автономного округа, например, обеспечение социальной защиты населения, обеспечение прав граждан на получение образования и др., органам государственной власти края, области необходимо создание определенной структуры (аппарата) органов государственной власти, обеспечивающих реализацию указанных полномочий.

Однако в силу того, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут формироваться только в рамках административно-территориальных единиц, создание таких органов на территории автономного округа недопустимо, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации он является самостоятельным субъектом Российской Федерации. Данная правовая позиция высказывалась ранее Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П).

Проанализированные материалы подтверждают, что отношения областей (края) и автономных округов носят сложный характер, содержат значительные противоречия и их регулирование сопряжено с большими трудностями, что и нашло отражение в уставах. Значительное число противоречий между ними наряду с недоверчивым отношением большинства областей и края к договорам и отчетливой их тенденцией регулировать в своих уставах все вопросы, не считаясь с волей автономных округов, говорит о том, что какой-то период эти отношения вряд ли будут развиваться бесконфликтно. Однако не только автономные округа, но и области и край постепенно приходят к пониманию того, что углубление противоречий без попытки их разрешить может привести к тупику - как правовому, так и фактическому. В целях избежания подобных тупиков обе стороны (округа и области и край) должны проявить добрую волю при обязательном продуманном проведении твердой политической линии по разрешению складывающихся проблем федеральным центром. И потому сейчас необходимо активизировать попытки изменить сложившуюся ситуацию. Одной из их форм являются процессы по согласованию тех глав и положений уставов, где речь идет о взаимоотношениях областей (края) и автономных округов, по приведению их к взаимному соответствию.

Конкретные отношения (например, вопросы недропользования, охраны окружающей среды и так далее) лучше урегулировать отдельными соглашениями, принятыми на основе и в соответствии с договором и определяющими подробный механизм взаимодействия округов и областей (края) в этих сферах.

Таковы, в основном, наиболее существенные аспекты взаимоотношений автономных округов соответственно с областями и краем и пути, варианты, формы разрешения возникающих проблем. Какие же из них представляются наиболее реальными и перспективными?

Как уже отмечалось, ни в одной статье действующей Конституции РФ не закреплены ни обязательность вхождения автономных округов в состав края или области, ни запрет для автономных округов, находящихся в составе области или края в настоящее время, на выход из него в будущем. В частности, ст. 65 Конституции Российской Федерации, открывающая главу III «Федеративное устройство», а следовательно, определяющая его основные, принципиальные моменты, содержит перечень субъектов, находящихся в составе Российской Федерации, и при этом не указывает на какую-либо, в том числе территориальную, принадлежность автономных округов к областям или краю. Нет, они даны отдельным, самостоятельным блоком, как и все другие субъекты Федерации.

При этом следует отметить, что непосредственно входящий в Российскую Федерацию Чукотский автономный округ указан в этом перечне через запятую с другими автономными округами, без каких-либо оговорок о его особом статусе, что еще раз подчеркивает предусматриваемую Конституцией РФ возможность для каждого автономного округа войти в нее непосредственно. Наряду с этим в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ (как и в ее ч. 1 ст. 5) автономные округа включены в перечень субъектов Федерации опять же без указания на их вхождение в состав края или области.

Часть 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации говорит о том, что по представлению законодательных и исполнительных органов государственной власти автономного округа о нем может быть принят федеральный закон, что может предполагать непосредственное вхождение округа в Российскую Федерацию. Принятие такого федерального закона например предусматривается в п.4 ст.1 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

Таким образом, предусмотренное ч. 4 ст. 66 Конституции РФ вхождение автономного округа в состав края или области не является императивной нормой, раз и навсегда определившей положение автономных округов. Оно было записано в Конституции Российской Федерации потому, что на момент ее принятия такова была историческая реальность: большинство автономных округов входило в состав какой-либо области или края. Но это не означает, что данная норма навсегда закрепила нахождение автономных округов в составе определенной области (края). Согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, органы государственной власти автономного округа всегда могут обратиться в федеральные органы государственной власти с проектом соответствующего закона и войти в Российскую Федерацию непосредственно. На это указывает и положение ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о том, что отношения автономных округов, входящих в состав области или края, с этой областью (краем), могут регулироваться федеральным законом или указанным в статье договором. Как видим, здесь нет жесткой конструкции, предполагаемой понятием «регулируются», то есть обязательностью правового регулирования данной реальной ситуации. Здесь предусматривается, что отношений, требующих подобного регулирования, может и не возникнуть, что как раз и имеет место при непосредственном вхождении автономного округа в Российскую Федерацию.

Следовательно, встает вопрос о целесообразности и возможности принятия единого федерального закона об отношениях органов государственной власти автономных округов, входящих в состав области (края), и соответственно органов государственной власти области (края).

В принципе, как уже отмечалось, положения ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации можно понимать двояко. Их анализ позволяет предположить, как уже отмечалось, и возможность принятия единого для всех автономных округов федерального закона, и вероятность принятия конкретных, отдельных федеральных законов.

Позволим высказать ряд соображений, доказывающих нецелесообразность принятия единого федерального закона для всех автономных округов (во всяком случае, не по их инициативе).

Во-первых, это важнейшее значение договоров в системе регулирования рассматриваемых взаимоотношений, причем при их заключении не возникало и не возникает необходимости в общем федеральном законе.

Во-вторых, автономные округа существенно отличаются друг от друга - по величине территории, развитости инфраструктуры, степени развития экономики, наличию природных ресурсов, количеству населения, зависимости от области (края) и так далее. Эти моменты в их совокупности во многом предопределяют характер взаимоотношений с областью краем).

Единым федеральным законом невозможно охватить все эти различия, все аспекты, связанные с фактическим неравенством округов, отразить все тонкости, а следовательно, это может привести к значительному усреднению регулирования, и закон не достигнет своей цели. Создание, прохождение через Федеральное Собрание Российской Федерации, отклонение Президентом Российской Федерации федерального закона «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами», на наш взгляд, является косвенным доказательством вышесказанного утверждения.

В любом случае инициатива принятия подобного федерального закона - будь он конкретный или общий - должна исходить от автономных округов. Именно его отношения с областью (краем), согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, должны быть урегулированы, поскольку именно округ является стороной, прежде всего заинтересованной в регулировании своих отношений с областью (краем).

Что касается вопроса, в какой степени договор заменяет федеральный закон относительно статуса автономного округа, входящего в состав края (области), то, согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и его Уставом. Часть 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации предусматривает, что по представлению органов государственной власти округа может быть принят федеральный закон о данном округе, в котором будут регулироваться отношения округа с Федерацией. Норма эта диспозитивна и закон принимается не в обязательном порядке, а по инициативе округов.

Вариант принятия конкретных федеральных законов по каждому автономному округу и соответствующей области (краю) представляется более логичным, реалистическим, но потребует чрезвычайно большого количества времени и усилий. Следовательно, можно сделать вывод, что пока основным способом регулирования взаимоотношений между автономными округами и областями (краем) является согласованное определение их основ в уставах соответствующих субъектов Федерации и заключение договоров между ними, о чем говорит и правовая логика, и практический опыт. Заключение договоров и соглашении и надлежащий контроль за их исполнением позволят наиболее оперативно разрешать возникающие проблемы.

Очевидно, что положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

В связи с этим важно помнить, что согласно 4.1 ст. 15 Конституции РФ федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч.1 ст.76). Следовательно, Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция РФ, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей Федерации.

Договор - инструмент нормализации взаимоотношений регионов, входящих в состав «сложносоставньгх»субъектов Российской Федерации Известно, что внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации нередко возникают конфликты между органами власти края (области) и органами власти входящих в их состав автономных округов. В середине 90-х гт. резко обострились отношения Ханты-Мансийского и

Ямало-Ненецкого автономных округов с Тюменской областью, до сих пор не гармонизованы отношения Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Красноярского края. В таких случаях юридически грамотно разработанные договоры помогают разрешать самые тупиковые ситуации. На сегодняшний день существует три прецедента: это два трехсторонних договора органов власти Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского (Бурятского) автономного округа, а также Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; и четырехсторонний договор органов власти Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.

Необходимо принять федеральный конституционный закон о статусе субъекта Российской Федерации, где были бы отражены все концептуальные положения относительно не только территории субъекта Федерации и полномочий этих субъектов на конкретной территории, но и полномочия самой Федерации на территории данного субъекта, а также ответственность субъектов за нарушение норм федерального законодательства и норм Конституции Российской Федерации. Законодатель должен четко выработать модель построения взаимоотношений, вытекающих из территориального единства сложных субъектов Российской Федерации, которая должна найти свое закрепление в новом федеральном законе.

В законы субъектов РФ о референдумах субъектов РФ следует включить отдельные главы, разъясняющие порядок проведения референдумов по вопросам образования, преобразования и упразднения субъектов Федерации. Эти изменения должны повлечь регламентацию процессуальных сроков проведения референдумов в субъектах РФ, заинтересованных в образовании нового субъекта Федерации, условия признания референдумов состоявшимися, а решения на референдуме принятыми; а также процессуальные сроки представления Президенту РФ уполномоченными государственными органами субъектов федерации данных о результатах таких референдумов. Следует принять законы субъектов федерации, предметом которых должны стать иные вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения субъектов федерации.

На федеральном и региональном уровнях государственной власти следует урегулировать вопросы о роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе принятия федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерация, на основании которого вносятся соответствующие изменения в Конституцию Российской федерации. В частности, порядок совместной работы органов федерации и органов государственной власти субъектов федерации, заинтересованных в образовании нового субъекта федерации; учета мнения, рекомендаций и предложений органов государственной власти данных субъектов федерации. А также порядок участия органов государственной власти субъектов федерации в разработке проекта федерального конституционного закона, при рассмотрении и одобрении федерального конституционного закона палатами Федерального Собрания РФ.

Субъекты федерации совместно и при помощи федерального центра должны определить перечень федеральных и региональных нормативных правовых актов, подлежащих отмене, изменению и дополнению, а также перечень и содержание нормативных правовых актов, принятие которых требуется в связи с образованием нового субъекта федерации.

Все выше указанные пути решения проблем федеративного устройства приведут к положительным результатам, если будут реализованы системно, а системность может быть достигнута при разработке и принятии единой концепции реформирования федеративных отношений в России. Такой концепции пока нет.

Объединение субъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральным законом, предусматривающим формы и процедуры изменения границ субъектов Федерации и проведения соответствующих референдумов, - один из элементов подобной концепции. Начало этому процессу уже положено в декабре 2003 г., когда произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Полагаем, что будет также инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.

Следует отметить, что подобное «естественное» укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить в состав более благополучных регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда ответственность за поддержку таких территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень соответствующего субъекта Федерации (например - Пермской области). В то же время на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно сохранить систему целевой федеральной поддержки таких депрессивных ареалов внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простой логикой экономической целесообразности. Более того, федеральный Центр должен, на наш взгляд, стимулировать такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что, по сути, может быть своеобразной «премией» за совершенствование федеративной структуры государства.

Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем остальная часть Тюменской области. В настоящее время достигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и в части межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края. Тогда остался бы единственный прецедент функционирования «матрешечных» субъектов Федерации в России (кроме субъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской области).

Однако и интеграционные процессы в Красноярском крае не представляются ныне столь очевидными, как еще год назад. Напомним, что в ходе своей предвыборной компании на пост губернатора Красноярского края А.Хлопонин в целом поддерживал идею объединения и говорил о том, что эти процессы в случае его победы могут начаться уже в течение его первого года пребывания у власти. Сейчас А.Хлопонин занимает по этому вопросу более осторожную позицию: «.союз нищих под гордым названием «Объединенный красноярский край» никому, кроме Министерства финансов РФ, не нужен. Как губернатор, я ни при каких условиях не могу пойти на то, чтобы обеспечивать «объединительные» амбиции центра деньгами Красноярского края.»1. Безусловно, что А.Хлопонин прав в том, что нужно «. сначала считать экономику вопроса, а потом уже запускать политические процессы». Такие расчеты и обоснования необходимы, тем не менее, мы считаем, что Красноярский край мог бы быть удачным полигоном интеграционных процессов на территории Сибири и ликвидации там «матрешечных» территорий. Нужно также учитывать, что г. Норильск (и, соответственно основной донор краевого бюджета -Норильский комбинат), расположенный на территории Таймырского автономного округа, в финансовом отношении округу не подчиняется, а является городом краевого подчинения. Более запутанной ситуации в системе межбюджетных отношений трудно представить.

1 Эксперт-Сибирь. 2003. № 7.

Автономные округа пока недостаточно последовательно отвечают своему главному назначению - защищать интересы коренных малочисленных народов России. Как отмечается в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 г., продолжается «развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояние здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей; алкоголизм и преступность среди малочисленного коренного (аборигенного) населения приняли угрожающие размеры». В этой связи требует незамедлительного решения, как на федеральном уровне, так и в автономных округах, вопрос о расширении экономических, социальных, культурных, а также политических гарантий для коренных малочисленных народов России.

Конечно, именно экономическая специализация и взаимодополнение хозяйственных комплексов могут послужить основой для будущего единения российских регионов, но никак не политические и иные предпочтения региональных элит и федеральных лидеров. Между смежными субъектами Федерации часто бывает достаточно противоречий, и это нормальная ситуация в каждой стране, когда регионы цивилизованно реализуют свои конкурентные преимущества. Очевидно также и то, что эксперименты с «перекройкой границ» может себе позволить только стабильное в экономическом и политическом отношении государство. Россия приобретает сегодня такую стабильность и, по нашему мнению, это может быть дополнительным аргументом в объединительных процессах российских регионов и в модернизации федеративной структуры страны.