Формирование и развитие в США ведомственного и гражданского контроля над вооруженными силами и разведывательными службами тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Лаврентьев, Александр Владимирович

• Лаврентьев, Александр Владимирович
• кандидат политических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат политических наук Лаврентьев, Александр Владимирович

Введение

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА 1. Формирование и развитие в США системы взглядов и органов ведомственного и гражданского контроля над вооруженными силами и разведывательным сообществом

1.1. Формирование основных принципов гражданского контроля над вооруженными силами на этапе борьбы за независимость, становления и функционирования государственности.

1.2. Особенности обеспечения гражданского контроля над вооруженными силами в XX веке.

1.3. Социально-политический анализ обеспечения надзора за стратегической разведкой США в первой половине XX века.

ГЛАВА 2. Формирование и эволюция в США системы контроля над разведывательными службами во второй половине XX века

2.1. Осуществление надзора за спецслужбами в послевоенный период.

2.2. Особенности обеспечения контроля над деятельностью спецслужб органами законодательной и исполнительной власти в последней четверти XX века.

2.3. Средства массовой информации США в осуществлении контроля над деятельностью разведывательных служб.

2.4. Социально-политический анализ проблем гражданского контроля над Вооруженными силами и спецслужбами в России.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование и развитие в США ведомственного и гражданского контроля над вооруженными силами и разведывательными службами»

Процесс демократизации всех сфер общественной жизни и системы государственного управления России ставит перед руководством страны ряд вопросов, ответы на которые не могут быть получены только из отечественного опыта. Одним из них является вопрос об организации контроля над силовыми структурами, под которыми обычно подразумеваются вооруженные силы, система органов Министерства внутренних дел, органы государственной безопасности (контрразведка и внешняя разведка).

Практика показала, что, сломав существовавшую партийную систему контроля, государство и общество не смогли предложить взамен ее какую-либо новую. Более того, проходящая в последние годы дискуссия выявила дефицит конструктивных идей в данной области, а зачастую и незнание сути обсуждаемого предмета многими участниками полемики. Например, в качестве главного или даже единственного предложения по созданию новой системы надзора выдвигалось требование назначить министром обороны гражданское лицо, а сторонники самой радикальной «перестройки» непременно видели на этом посту женщину.

В несколько меньшей степени (хотя только, видимо, публично) дебаты по проблемам контроля за силовыми ведомствами затронули внешнюю разведку (Службу внешней разведки и Главное разведывательное управление Генерального штаба). Однако в течение ряда лет предпринимались попытки создать в России некое «разведывательное сообщество», позаимствовав это понятие у специалистов США и не задумываясь над его сутью. В разные периоды прорабатывалась идея подчинить это сообщество или помощнику президента по национальной безопасности, или секретарю Совета безопасности (варианты менялись только в зависимости от конкретных личностей, занимавших эти посты).

Актуальность данного исследования состоит в том, что затронутые проблемы представляют интерес с точки зрения создания теоретико-методологической основы осмысления американского опыта, изучения возможностей его использования в российской практике, и обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, нарастающим осознанием в обществе необходимости реального гражданского контроля над силовыми ведомствами и отсутствием в России правовой базы и соответствующего исторического опыта.

Во-вторых, наличием опыта формирования законодательной базы, создания системы органов контроля над вооруженными силами и разведывательными службами, методов и форм их деятельности в ряде западных стран, в частности в США.

В-третъих, очевидным стремлением достаточно многочисленной группы российских политиков сделать ставку на прямое копирование опыта США. Однако, пропагандируя идею использования американских стандартов формирования отношений между политическим руководством и военными, сторонники данной точки зрения не предпринимают попыток ознакомиться с этим опытом, осмыслить возможность его применения в России с ее абсолютной исторической непохожестью на Америку. При этом практически не берутся в расчет принципиальные различия в национально-психологических особенностях и традициях населения, игнорируются веками вырабатывавшиеся в России нормы отношений между армией и народом, роль военных в российской истории и многие другие факторы.

В-четвертых, чрезвычайной важностью изучения американской практики надзора за силовыми структурами для избежания ошибок в процессе формирования органов контроля и самой системы взглядов на указанную проблематику.

В-пятых, очевидным застоем в реформировании силовых ведомств, в том числе отсутствием реального прогресса в становлении гражданского контроля, что связано, на наш взгляд, с непониманием перспектив развития государства в целом и гражданского общества, в частности. Особенно настораживает то, что на фоне заявлений о стабилизации ситуации в России полемика по проблематике контроля над силовыми структурами отошла на второй план, а проблема остается в целом нерешенной, так же как открытым остается и вопрос об изучении и разумном использовании западного (американского) опыта.

В целом можно отметить явное несоответствие между актуальностью рассматриваемой проблемы и ее отражением в отечественных источниках. Избранная тема в российской политической науке в качестве самостоятельного диссертационного исследования не рассматривалась.

Степень научной разработанности проблемы.

Характер исследования, его цели и поставленные задачи предполагали изучение обширного материала. Причем, все использованные для подготовки данной работы источники представляют собой оригинальные американские документы: законы и другие документы законодательной власти, указы и директивы президента, изданные в США монографии и сборники, публикации средств массовой информации. Все их можно условно разделить на несколько групп. К первой, безусловно, нужно отнести материалы, составляющие правовую базу деятельности вооруженных сил и разведывательных служб. Главными здесь являются такие документы, как Декларация независимости, Конституция США, Закон о национальной безопасности и некоторые другие.1 Именно в них изложены основополагающие нормы и принципы гражданского контроля над вооруженными силами, организации системы обеспечения национальной безопасности и функционирования специальных служб. Представляется важным обращение к текстам оригинальных документов, так как их содержание остается неизменным с момента принятия. В частности, в военных положениях Конституции США отражены механизмы закрепления гражданского контроля над военными, которые действуют и в настоящее время.

Другая часть документов этой группы представляет собой комплекс законов, относящихся к деятельности вооруженных сил и внешней разведки.2 Особенностью является то, что основные из них были приняты в последние двадцать лет и отражают современные взгляды американского общества на рассматриваемые проблемы. С учетом темы исследования главное внимание при отборе документов данной группы было уделено законам о деятельности разведывательного сообщества США. Кроме того, значительный акцент был сделан на анализе решений обеих палат конгресса по вопросам проведения расследований незаконных действий спецслужб и формирования

A Declaration By the Representatives of the United States of America In Congress, July 4, 1776.; - Washington, D.C.: GPO, 1971; The Constitution of the United States of America. - Washington, D.C.: GPO, 1971; National Security Act of 1947. Passed July 26, 1947.

2 War Power Resolution. Public Law 93-148, 93th Congress, 1973; Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978. Public Law 95-511, 95th Congress, October 25, 1979; Classified Information Procedures Act. Public Law 96-456, 96th Congress, October 15, 1980; Intelligence Identities Protection Act Of 1982. Public Law 97-200, 97th Congress, June 23,1982. специальных комитетов по делам разведки, которые стали играть ведущую роль в осуществлении надзорных функций3.

Большое место в исследовании занимает изучение роли исполнительной власти в организации контроля за деятельностью разведывательного сообщества. В связи с этим возникла необходимость анализа многих нормативных документов - указов и директив президента, докладов различных комиссий, а также директив и инструкций, регулирующих деятельность военной разведки. Преимущество здесь отдано серии президентских указов, поскольку на протяжении отдельных периодов они определяли политику в отношении надзора за функционированием спецслужб США4. Последовательное их изучение дает представление об эволюции взглядов на выполнение данных задач и об изменении подходов исполнительной власти в зависимости от складывающейся в стране и в мире ситуации. Характерной особенностью при этом является то, что в течение ряда лет каждая новая администрация отменяла или принципиальным образом изменяла решения предыдущей, что создавало обстановку неопределенности в сфере организации контроля за деятельностью внешней разведки. Особо в этом ряду стоит изданный президентом Р.Рейганом 4 декабря 1981 года исполнительный указ 12333.5 Он содержит

3 Senate Resolution 400, 94th Congress. A Resolution Establishing a Select Committee on Intelligence, May 1976; House Select Committee on Intelligence. Recomendations of the Final Report, 94th Congress, 2nd sess., 1976.

Presidential Order, July 11, 1941; Coordinator of Information; Military Order, June 13, 1942; Office of Strategic Services; Presidential Order, January 22, 1946; Coordination of Federal Foreign Intelligence Activities; Executive Order 11905, February 18, 1976; United States Foreign Intelligence Activities. Executive Order 12036, January 24,1978; United States Intelligence Activities.

5 Executive Order 12333, December 4, 1981; United States Intelligence Activities. Issued by President Ronald Reagan. фундаментальные нормы регулирования деятельности разведсообщества и сохраняет силу до настоящего времени.

Нельзя не отметить некоторые источники, освещающие постановку контроля за деятельностью военной разведки. К ним относятся директивы министра обороны и инструкции министров видов вооруженных сил, в которых детально описываются права и обязанности должностных лиц в данной сфере.6 Изучение этих материалов дает основание сделать вывод о том, что в военном ведомстве существует наиболее жесткая система надзора за функционированием разведывательных служб.

Важное значение для раскрытия дополнительных аспектов проблематики данной работы имело привлечение в качестве источников публикаций американской прессы. Необходимо отметить, что именно обнародование в средствах массовой информации США фактов незаконной деятельности спецслужб стало толчком для начала принципиальных изменений в организации системы контроля за ними. Ведущая роль в этом, безусловно, принадлежит статьям таких авторов, как С.Херш, Б.Гертц, п

Э.Сиолино и др. Как представляется, без изучения оригиналов таких публикаций было бы сложно оценить реальную ситуацию и понять существо поднимаемых в них проблем.

6 Department of Defense Directive 5240.1. DoD Intelligence Activities, April 25, 1988; Department of Defense Directive 5148.11. Assistant to the Secretary of Defense for Intelligence Oversight, July 1, 1994; Regulations no.60-4. Defense Intelligence Agency, December 3, 1997; Oversight of Intelligence Activities within the Department of the Navy. SECNAV Instruction 3820.D, August 26, 1988.

7 Hersh S. Huge CIA Operation Reported in US against Antiwar Forces, Other Dissidents in Nixon Years // New York Times, 1974, December 22; Gertz B. Intelligence Operations Red Star of Pelton Trial // The Washington Times, 1986, June 2; Sciolino E. US Reviews Focus of Securitie Data // New York Times, 1991, December 22.

Особо следует остановиться на использованных в работе сборниках различных авторов и монографиях. Однако прежде уместно будет сделать пояснение, суть которого состоит в том, что в Соединенных Штатах проблемам гражданского контроля над военными, взаимоотношений политического и военного руководства, деятельности специальных служб и их подотчетности обществу уделяется чрезвычайно большое внимание. В связи с этим опубликовано огромное количество трудов различной значимости, что вызвало необходимость проводить исследования по методике отбора нужной литературы.

Среди использованных источников в первую очередь хотелось бы отметить монографии и автобиографические издания бывших высокопоставленных государственных деятелей США: помощника президента по национальной безопасности З.Бжезинского, госсекретаря Г.Стимсона, директоров ЦРУ А.Даллеса и С.Тэрнера, заместителя директора ЦРУ Р.Клайна и других политиков8. Они на основе собственного опыта детально и точно описывают механизмы функционирования властных структур, сложные отношения между различными ведомствами исполнительной власти, неписаные законы, действующие внутри администрации.

Другой важной составной частью использованных работ являются исследования признанных авторитетов, своего рода «классиков», к которым можно, например, отнести Д.Траска, С.Хантингтона, Л.Смита9. Они

8 Brzezinski Z. Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981; Dulles A. The Craft of Intelligence; Turner S. Secrecy and Democracy: The CIA in Transition; Cline R. The CIA Under Reagan, Bush and Casey.

9 Trask D. Democracy and Defense: Civilian Control of the Military in the United States; Huntington S. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. посвятили изучению и анализу особенностей существующей в США системы гражданского контроля над военными десятилетия, и их труды являются основой учебных курсов в высших учебных заведениях. Целая группа таких авторов работает и в области изучения разведсообщества. Наиболее известными из них являются МЛоуэнталь, Р.Годсон, Дж.Ричелсон, Ф.Смист, П.Холт и др. Труды этих специалистов, как правило, стали результатом длительной работы в органах исполнительной и законодательной власти, непосредственно связанных с разведкой10.

Кроме того, нельзя не отметить некоторые уникальные по содержанию издания, к которым, безусловно, нужно отнести единственное в своем роде исследование Дж.Бамфорда об организации и деятельности одного из самых засекреченных ведомств американского разведывательного сообщества -Управления национальной безопасности11. Созданное в 1952 году секретным указом президента оно до сих пор остается наиболее закрытым учреждением, что связано с характером его деятельности, которая заключается не только в радио- и радиотехнической разведке, но и в обеспечении шифрами всех государственных органов США. К этой же категории источников относится и подготовленная Б.Уотсоном энциклопедия американской разведки -многостраничный труд, высоко оцениваемый всеми исследователями12.

10 Lowenthal М. US Intelligence. Evolution and Anatomy; Richelson J. The US Intelligence Community; Smist F. Congress Oversees the Intelligence Community, 1947-1989; Holt P. Secret Intelligence and Public Policy: A Dilemma of Democracy.

11 Bamford J. The Puzzle Palace.

12 Watson B. United States Intelligence. An Encyclopedia.

Значительная часть использованных источников относится к изданиям исторического и биографического плана. Среди них можно отметить монографии АБрауна, А.Дарлинга, Х.Хансена, Б.Катца, С.Кента13.

Данная работа много бы потеряла без использования для ее подготовки ряда изданных в США документальных материалов разоблачительного характера, относящихся к деятельности разведсообщества. Особый интерес представляет то, что часть из них написана бывшими сотрудниками спецслужб, по тем или иным причинам решившими публично изложить свои соображения по поводу форм и методов работы разведки, конкретных операций, нарушений законности. В первую очередь, необходимо отметить публикации Ф.Эйджи, У.Корсона, Р.Кесслера, В.Марчетти и Дж.Маркса, Б.Вудворда.14

В отечественной литературе в 90-е годы прошлого века публикации на рассматриваемую тему носили общий характер, в них раскрывался только теоретический смысл понятия гражданского контроля над военными и специальными службами15. Однако постепенно проблема стала

13 Brown A. The Last Hero: Wild Bill Donovan; Darling A. The Central Inteligence Agency: An Instrument of Government to 1950; Hansen H. The Civil War; Kent S. Strategic Intelligence for American World Policy.

14 Agee P. Inside the Company: CIA Diary; Corson W. The Armies of Ignorance: The Rise of the American Intelligence Empire; Kessler R. Inside the CIA: Revealing the Secrets of the Worlds Most Powerful Spy Agency; Marchetti V., Marks J. The CIA and the Cult of Intelligence; Woodword B. Veil: The Secret Wars of the CIA 1981-1987.

15 Анисимов B.M. Гражданский контроль над военными структурами//Полис,1995. - №4. - С. 37-45; Ефимов Н. Армия. Общество. Реформы // Свободная мысль, 1995. - №9. - С. 28-40; Серебрянников В.В. Армия и политика // Социально-политический журнал, 1996. - №3. - С. 1228. рассматриваться известными политологами уже в прикладном плане, применительно к российской действительности.16

С течением времени это нашло свое отражение в модельных законах СНГ «О парламентском контроле над военной организацией государства» и «О внешней разведке», принятых Межпарламентской ассамблеей государств-участников в 2001 году.

Кроме того, объективное исследование темы не позволяет не упомянуть отдельные материалы политических и общественных организаций и публикации средств массовой информации по отдельным направлениям гражданского контроля над военными.17

Объектом исследования является деятельность силовых структур -вооруженных сил, органов внутренних дел, государственной безопасности (контрразведки и внешней разведки) США.

Предметом исследования является система взглядов на роль и место вооруженных сил и внешней разведки в структуре государственных институтов США, их взаимоотношения с политическим руководством страны, а также сложившаяся в американском обществе система ведомственного и гражданского контроля над деятельностью силовых структур.

16 Арбатов А. Безопасность: Российский выбор; Военное строительство и модернизация Вооруженных сил России: Доклад Совета по внешней и оборонной политике. 17 апреля 2004.; Федоров Ю. Военная реформа и гражданский контроль над вооруженными силами в России.

17 Гражданский контроль над спецслужбами. Программа партии «Яблоко»; Демократический контроль над военной сферой в России и странах СНГ/ Под ред. А.И. Никитина; Золотарев В.А. Элемент демократии//Независимое военное обозрение, 24 сентября 2004.

Основная цель исследования состоит в проведении политологического анализа особенностей формирования и опыта функционирования в США ведомственного и гражданского контроля над вооруженными силами и разведывательным сообществом, дающего возможность на основе системного комплексного изучения законов США, указов и директив президента, документов исполнительной власти, материалов средств массовой информации, научных трудов и справочной литературы сформулировать основные нормы, регулирующие взаимоотношения в указанной сфере деятельности, и в обобщенном виде представить формы и методы контроля над деятельностью силовых структур, а также выяснить, насколько действенной является сложившаяся в Соединенных Штатах данная система надзора.

В соответствии с поставленной целью исследовательские задачи работы конкретизировались следующим образом: выявить основные причины изначальной жесткости норм конституционного контроля над военными структурами;

- определить смысловые границы американского понятия «контроль» (oversight);

- провести комплексное исследование законодательной базы контроля над военными ведомствами и внешней разведкой;

- сформулировать современные взгляды американского руководства на роль и место разведки в системе государственных институтов;

- рассмотреть проблему эффективности применяемых мер контроля над деятельностью специальных служб США.

В качестве методологических основ исследования использованы наиболее распространенные категории и понятия, вошедшие органической частью в инструментарий теоретических и прикладных исследований. Автор значительное внимание уделил комплексному изучению американских источников, сравнительному анализу их содержания для выявления устойчивых явлений и тенденций развития взглядов на изучаемые проблемы. При этом применялся также метод критического обзора источников и системный подход.

Теоретическую базу исследования составляют оригинальные американские документы: законодательные акты и резолюции Конгресса, указы и директивы президента США, ведомственные нормативные документы, составляющие правовую базу деятельности вооруженных сил и разведывательных служб. Важным источником информации стали фундаментальные труды и монографии американских политологов, правоведов, бывших высокопоставленных государственных деятелей, а также публикации средств массовой информации, которые на определенном этапе сыграли принципиальную роль в организации контроля над разведсообществом США.

Новизна исследования заключается в том, что рассматриваемая в работе проблематика еще не стала предметом сколько-нибудь серьезного анализа в отечественной научной литературе, тогда как в США данные вопросы в течение длительного времени находятся в центре внимания политологов и историков. В связи с этим важным является и тот факт, что исследование проводилось только на основе изучения оригиналов документов на английском языке. Такой подход исключает ложное толкование, которое может возникнуть при использовании переводных материалов или научных работ, подготовленных на основе обзора переводов. Кроме того, хронологически работа охватывает практически всю историю США, поскольку это государство существует всего лишь немногим более 200 лет. Это дает уникальную возможность проследить развитие взглядов на проблему гражданского контроля над военными от истоков до начала XXI века, а реализацию надзора за деятельностью спецслужб - с момента возникновения национальной разведки США.

Основными положениями, раскрывающими новизну диссертационного исследования, являются: а) выяснение основных принципов, заложенных в США в основу гражданского контроля над вооруженными силами; б) социально-политический анализ обеспечения надзора за стратегической разведкой США; в) выявление особенностей обеспечения контроля за деятельностью спецслужб США в последней четверти XX века; г) обоснование роли средств массовой информации в осуществлении контроля над разведывательным сообществом США.

Исходя из актуальности, степени разработанности и научной новизны диссертационного исследования, автор выносит на защиту следующие основные положения:

1. Основные принципы гражданского контроля над вооруженными силами США и их изменение в зависимости от исторических условий.

2. Социально-политический анализ обеспечения надзора за стратегической разведкой США.

3. Особенности обеспечения контроля над деятельностью спецслужб в последней четверти XX века.

4. Роль средств массовой информации США в осуществлении контроля над спецслужбами.

Практическая значимость исследования определяется прежде всего тем, что в нем использован политологический метод анализа особенностей формирования в США системы гражданского контроля над силовыми структурами, занимающей исключительно важное место в обеспечении функционирования гражданского общества. Выводы и рекомендации диссертационной работы могут быть и частично востребованы органами законодательной власти России, в первую очередь, комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности и обороне для совершенствования правовой базы, регулирующей деятельность вооруженных сил и специальных служб. Кроме того, работа могла бы заинтересовать аппарат Совета Безопасности при Президенте России, специалистов отдельных подразделений Администрации Президента РФ и Правительства России. Частные выводы и положения могут стать полезными для нужд учебного процесса и подготовки кадров в некоторых (специализированных) учебных заведениях.

Поставленные задачи определили структуру исследования, состоящего из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. В первой главе «Формирование и развитие в США системы взглядов и органов ведомственного и гражданского контроля над вооруженными силами и разведывательным сообществом» прослеживается весь процесс становления и укрепления принципов и норм взаимоотношений между политическим руководством страны и военными. В обобщенном виде формулируются эти нормы. В главе также затронуты последние изменения системы обеспечения национальной безопасности США, которые подтвердили сохранение тенденции на укрепление гражданского контроля над военным ведомством и спецслужбами. Особое внимание также уделяется современным взглядам американского руководства на роль и место разведки в обеспечении национальной безопасности.

Во второй главе «Формирование и эволюция в США системы контроля над разведывательными службами во второй половине XX века» отмечается, что главная роль в осуществлении надзорных функций в течение многих лет принадлежала исключительно президентам. Такой подход делал спецслужбы неподотчетными перед обществом, позволял им планировать и осуществлять любые операции под предлогом обеспечения национальной безопасности. Отдельно в главе рассматривается организация контроля над деятельностью военной разведки, поскольку система ее органов составляет основу разведывательного сообщества и поглощает более 80 процентов его бюджета. Кроме того, затрагивается роль средств массовой информации в осуществлении надзорных функций и делается обзор ситуации с обсуждением проблемы гражданского контроля над силовыми ведомствами в России.

Основные идеи и положения диссертации изложены автором в монографии и научных статьях. Общий объем публикаций по теме диссертации — 11,4 п.л.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Лаврентьев, Александр Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В каждой из глав данной работы подведены определенные частные итоги. Поэтому, видимо, имеет смысл остановиться на общих выводах в рамках рассматриваемой тематики.

1. Еще до создания независимого американского государства среди населения будущих Соединенных Штатов Америки начало формироваться убеждение в том, что демократия может существовать только при наличии жесткого гражданского контроля над военными. Причем, сложилось устойчивое понимание того, что военная сила является не целью сама по себе, а лишь средством достижения целей, определенных гражданским руководством. Это понимание было изначально заложено в Конституцию США.

На протяжении всей истории страны особенностью функционирования вооруженных сил США является наличие достаточно жесткого контроля за их деятельностью со стороны президента и конгресса. Это находит свое выражение прежде всего в том, что главе Белого дома как Верховному Главнокомандующему дано право назначать все высшее руководство ВС с последующим утверждением его сенатом. Кроме того, поскольку значительное количество постов в Министерстве обороны может быть занято только гражданскими лицами, президент путем назначения на них лояльных ему людей получает возможность эффективно проводить в жизнь свою военную политику и контролировать деятельность Министерства обороны и вооруженных сил в целом.

Конгресс обеспечивает свое влияние на ВС, используя право окончательного утверждения президентских кандидатов на высшие посты, а также право требовать от Министерства обороны регулярно представлять доклады по различным вопросам функционирования армии. Важным инструментом влияния конгресса на военное строительство является его право и обязанность рассматривать и утверждать детально расписанный по статьям и программам бюджет Министерства обороны и других ведомств, реализующих военные программы. Эффективной формой контроля является также по сути непрерывное рассмотрение в течение года военных вопросов на заседаниях соответствующих комитетов палаты представителей и сената, на которые регулярно приглашаются высшие военные и гражданские руководители ВС. Все это позволяет конгрессу постоянно контролировать Министерство обороны и направлять деятельность его руководства, а также воздействовать на выработку военной политики страны

Важной особенностью сложившейся в США системы взаимоотношений между военными и гражданскими является то, что военнослужащие воспринимают гражданский контроль как необходимое и обязательное условие жизнедеятельности профессиональной армии и не вмешиваются в действия политического руководства.

В целом американский опыт показывает, что этих мер по контролю за деятельностью вооруженных сил вполне достаточно, чтобы не допустить превращения военного ведомства в закрытую структуру, обособленную от остальной системы государственных органов и общества.

2. Система органов национальной разведки США начала формироваться только после 1947 года. Однако за сравнительно короткий исторический срок американцам удалось создать мощные структуры, объединенные ныне в разведывательное сообщество. За время его существования были отдельные периоды, когда в обществе возникало негативное отношение к деятельности спецслужб, хотя руководство страны, независимо от партийной принадлежности и личных пристрастий, никогда не подвергало сомнению необходимость всемерной поддержки разведки и ее важность для обеспечения национальной безопасности США. Дискуссии начала 90-х годов о роли и месте спецслужб в эпоху после окончания "холодной войны" фактически закончились в 1995 году, когда президент Б.Клинтон, выступая перед сотрудниками ЦРУ, заявил: «Я полагаю, что радикальное сокращение разведки в мирное время сравнимо с поведением человека, который, чувствуя себя в данный момент здоровым, перестает оплачивать медицинскую страховку».

В современных условиях руководство США рассматривает разведку как одно из важнейших средств, обеспечивающих выработку и гибкое проведение внешнеполитического курса страны, а также принятие необходимых мер по защите государственных интересов в сложных условиях международной обстановки. С целью максимального использования возможностей спецслужб президент и Совет национальной безопасности формулируют приоритеты и основные задачи разведки. Приоритеты, т.е. ключевые области концентрации усилий, как правило, формулируются на длительный период времени (5-10 лет) и уточняются каждый год. Основные задачи разведке ставятся ежегодно. Они включают и контрразведывательные задачи по пресечению деятельности иностранных разведок в США.

Важным провозглашенным принципом деятельности американских спецслужб является так называемая независимость от политического курса администрации, что закреплено в лозунге «разведка вне политики». Теоретически это предполагает объективность и беспристрастность докладываемых высшему руководству разведывательных оценок. Однако на практике данный принцип часто нарушается в угоду конкретным политическим заказам Белого дома или Пентагона.

Еще одним принципом организации разведывательного обеспечения военно-политического курса США является разделение функций между разведсообществом и другими правительственными организациями в предоставлении президенту требуемой информации. В соответствии с этим принципом, спецслужбы занимаются сбором, анализом и распределением только такой информации, которая никакими другими организациями получена и проанализирована быть не может. Необходимо отметить, что руководство центральной разведки настойчиво отстаивает этот принцип, несмотря на неоднократные попытки навязать спецслужбам выполнение несвойственных им функций.

Устойчивой тенденцией является повышение роли разведки в формировании политического курса США. Это проявляется в назначении на ключевые государственные должности лиц, имеющих опыт работы в разведывательных органах, в объединении политических и специальных акций и проведении их под единым контролем, во вновь начавшемся увеличении бюджета разведывательного сообщества. Не в последнюю очередь на повышение роли разведки влияют и личные отношения руководства разведсообщества и администрации. Так, например, при президенте Р.Рейгане его личный друг У.Кейси, занимавший пост директора ЦРУ, получил статус члена кабинета. Именно этот период характеризовался значительным усилением влияния разведки на формирование внешней и военной политики США. Данная традиция сохраняется и в последние годы -Дж.Дейч уже при Клинтоне также сохранял подобный статус, а назначенный позднее директором ЦРУ Дж.Тенет пришел с руководящей должности в аппарате СНБ и находился в достаточно дружеских отношениях с президентом.

Разведывательные органы США активно используются не только для сбора и анализа информации, необходимой для формирования военно-политического курса страны и прогнозирования развития обстановки в мире, но и для целенаправленного воздействия на события в различных регионах и отдельных государствах в выгодном для США направлении. Это воздействие осуществляется путем предоставления по каналам ЦРУ военной и финансовой помощи антиправительственным движениям и группировкам, обучения их методам ведения подрывной деятельности, проведения мощной пропагандистской кампании в поддержку этих сил с использованием широкого арсенала средств массовой информации. Важное место в деятельности разведки США по оказанию влияния на ход политических процессов в различных странах мира занимает предоставление финансовой помощи партиям, профсоюзам, молодежным организациям проамериканской ориентации. Эта помощь и поддержка направляются через различного рода неправительственные организации, которые зачастую финансируются из федерального бюджета, через общественные организации, частично финансируемые из фондов ЦРУ и других спецслужб, многочисленные фонды, участвующие в различных программах борьбы за права человека и т.д.

3. Система контроля над деятельностью спецслужб США начала формироваться только с середины 70-х годов, когда конгресс отказался от сложившейся практики невмешательства в дела разведки. Однако до настоящего времени в сфере надзора за разведорганами сохраняются чрезвычайно серьезные проблемы, что иллюстрируется регулярными скандальными разоблачениями незаконных действий тех или иных компонентов разведсообщества. Хотя и в несколько завуалированной форме, сохраняются и серьезные противоречия между исполнительной и законодательной властью по вопросу о главенстве в исполнении надзорных функций, однако американцы считают это естественным и нормальным проявлением действия системы сдержек и противовесов, заложенной в принцип разделения властей. В то же время, по оценкам американских исследователей, лишь с созданием в обеих палатах конгресса комитетов по разведке и активным подключением средств массовой информации к освещению проблем разведки контроль над деятельностью спецслужб стал приобретать реальную основу.

Однако в этом процессе существуют серьезные противоречия и вопросы, на которые нет однозначного ответа. Речь идет о том, что не найден приемлемый баланс между соблюдением необходимой секретности в деятельности разведки и правом граждан на получение информации о работе правительства, между необходимостью принимать меры для обеспечения национальной безопасности и соблюдать в полном объеме права человека. Главным же противоречием конституционного уровня является вопрос о соотношении полномочий президента, его прав как главы исполнительной власти и закрепленной в Конституции США обязанностью конгресса не допускать злоупотребления властью со стороны администрации. Эта проблема, видимо, на данном этапе не может быть разрешена в чью-либо пользу, и она неизбежно будет порождать столкновения в связи с различным пониманием исполнительной и законодательной властью законности средств и методов специальных служб.

Представляется, что исследование имеет не только определенную теоретико-методологическую, но и прикладную ценность. Особое значение приобретает то, что формирование в России системы действующего гражданского контроля над военными и специальными службами является неотъемлемой частью становления и функционирования гражданского общества. Данный процесс в нашей стране пока нельзя охарактеризовать как успешный. В связи с этим основные практические рекомендации автора состоят в следующем: а) на уровне законодательной власти:

- комплексное совершенствование всей правовой базы деятельности силовых структур с учетом меняющейся обстановки;

- формирование отсутствующего в настоящее время механизма парламентского контроля и проведения специальных парламентских расследований с законодательным закреплением норм и правил, регламентирующих такие действия, как формы реализации своих контрольных функций;

- резкое повышение роли Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формировании и надзоре за исполнением бюджета силовых структур;

- превращение контроля за выделением и расходованием ассигнований в мощное средства воздействия на ведомства;

- установление жесткого контроля за соблюдением законодательных актов о средствах массовой информации, обеспечивающих реализацию права граждан на получение и распространение информации. б) на уровне исполнительной власти:

- принципиальное изменение роли и места Главной военной инспекции Министерства обороны; превращение ее в независимый контролирующий орган, ответственный за проведение проверок, расследований и инспекций, касающихся всей деятельности ведомства;

- придание главным юрисконсультам силовых структур более широких полномочий по надзору за исполнением правовых норм и консультированию руководства ведомств.

В настоящее время в российском обществе еще не сложилось устойчивого понимания необходимости существования реального гражданского контроля над вооруженными силами и специальными службами, а также не найден приемлемый баланс между обеспечением прав и свобод гражданина и защитой интересов страны. Поэтому данная проблематика требует как дальнейшего теоретического осмысления, так и конкретных практических шагов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Лаврентьев, Александр Владимирович, 2006 год

1. Agee P. Inside the Company: CIA Diary. N.-Y.: Pengiun Books, 1975. -312 p.

2. Ameringer C. U.S. Foreign Intelligence : The Secret Side of American History. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1990. - 278 p.

3. Bamford J. The Puzzle Palace. Boston: Hougton Miffin Co, 1982.- P. 89117.

4. Barnds W. Intelligence and Foreign Policy: Dilemmas of Democracy // Foreign Affairs. 1969, January.

5. Brown A. The Last Hero: Wild Bill Donovan. N.-Y.: New York Times Books, 1982.-244 p.

6. Brownell G. The Origin and Development of the National Security Agency. -Laguna Hills., Calif.: Aegean Park Press, 1981. 317 p.

7. Brzezinski Z. Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser, 1977 1981. - N.-Y.: Farrar, Strauss and Giroux, 1983.- 367 p.

8. Cline R. The CIA Under Reagan, Bush and Casey. Washington, D.C.: Acropolis Books, 1981.-288 p.

9. Cochran C. L., Ed., Civil-Military Relations: Changing Concepts in the Seventies. N.-Y.: The Free Press, 1974. -314 p.

10. A Compilation of the Messages and Papers of the Presidents: 1789 1897. -Washington, D.C.: GPO, 1987. - 612 p.1 l.The Constitution of the United States of America. Washigton, D.C.:GPO, 1971. -17 p.

11. Corson W. The Armies of Ignorance: The Rise of the American Intelligence Empire. N.-Y.: Dial Press, 1977.- 292 p.

12. Crewdson J. A New Spy Panel Is Voted by House // New York Times. 1976, July 18.

13. Crewdson J. A New Spy Panel Is Voted by House // New York Times. 1976, July 18.

14. Darling A. The Central Intelligency Agency: An Instrument of Covernment to 1950. University Park, Pa.: Pensilvania State University Press, 1990. -212 p.

15. A Declaration By the Representatives of the United States of America In Congress, July 4, 1776. Washington, D.C.: GPO, 1971. - 8 p.

16. Department of Defense, Defense Intelligence Agency. Organization, Mission and Key Personnel. Washington, D.C.: DIA, 1986.- 64 p.

17. Department of Defense Directive 5240.1. DoD Intelligence Activities, April 25, 1988.-14 p.

18. Department of Defense Directive 5148.11. Assistant to the Secretary of Defence for Intelligence Oversight, July 1, 1994. 18 p.

19. Draper T. A Very Thin Line: The Iran-Contra Affairs. N.-Y.: Hill and Wang, 1991.-522 p.

20. Dulles A. The Craft of Intelligence. N.-Y.: Harper and Row, 1963.-416 P

21. Ekirch A. The Civilian and the Military. N.-Y: Oxford University Press, 1956.-24 p.

22. Executive Order 11905, February 18, 1976. United States Foreign Intelligence Activities. Issued by President Gerald Ford. 14 p.

23. Executive Order 12036, January 24, 1978. United States Intelligence Activities. Issued by President Jimmy Carter.- 16 p.

24. Executive Order 12333, December 4, 1981. United States Intelligence Activities. Issued by President Ronald Reagan. 37 p.

25. Executive Order 12334, December 4,1981. Presidents Intelligence Oversight Board. Issued by President Ronald Reagan. 44 p.

26. Executive Order 12356 April 1, 1982. National Security Information. Issued by President Ronald Reagan. 46 p.

27. Executive Order 12537, October 28, 1985. President Foreign Intelligence Advisory Board. Issued by President Ronald Reagan.- 34 p

28. Executive Order 9621, September 30, 1945. Termination of the Office of Strategic Services and Disposition of its Functions. Issued by President Harry S. Truman. 43 p.

29. The Federalist. Indianapolis: Modern Library, 1937. - 68 p.

30. Felton J. Reagan Tries to Put Out the Fire on Iran Dealings//Congressional Quarterly Weekly Report. 1981, November 15.

31. Fisher L. Congressional Checks on Military Initiatives.: Political Science Quarterly. Vol. 109, no. 5, Winter 1994-95. p. 739-762.

32. Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Public Law 95 511, 95th Congress. Approved October 25, 1978. - 64 p.

33. Gates R. The CIA and American Foreign Policy // Foreign Affairs. 1987/1988, Winter. P. 34 -47 .

34. Central Intelligence Agency and National Organization for Intelligence. A Report to the National Security Council, January 1, 1949. 177 p.

35. Gertz B. Intelligence Operations Red Star of Pelton Trial // The Washington Times. 1986, June 2.

36. Godson R. Intelligence Requirements for the 1990s: Collection, Analysis, Counterintelligence and Covert Action. Lexington, Mass.: Lexington Boob, 1989.-426 p.

37. Goodpaster A. and Huntington S. Civil-Military Relations.- Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977. 72 p.

38. Hansen H. The Civil War. New York, 1962.- 298 p.

39. Hendrickson D. Reforming Defense: The State of American Civil-Military Relations. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1988.- 312 p.

40. Hersh S. Democrats Vote Wide CIA Study by Senate Panel // New York Times. 1975, January 21.

41. Herbers J. Helms Says CIA Will Cancel Some Private Subsidies // New York Times. 1967, February

42. History of the Defense Intelligence Agency. DIA, 1985. - 432 p.

43. Holmes H. Civil Affairs Soldiers Are Crucial to Peace.: Defense Issues, vol.11, no.60, June 1996. 82 p.

44. Horrock N. Senator Church s Committee: More Than One Voice // New York Times. 1976, April 25

45. Howard M. Soldiers and Governments: Nine Studies in Civil-Military Relations. Bloomington, IN: Indiana University Press, 1959. 268 p.

46. House Permanent Select Committee on Intelligence. Intelligence Support to Arms Control, 100th Congress, 1st sess., 1987. 124 p.

47. House Foreign Affairs Committee, The Role of Intelligence in the Foreign Policy Process, 96th Congress, 2nd sess., 1980. 344 p.

48. House Permanent Select Committee on Intelligence, Iran: Evaluation of US Intelligence Performance Prior to November 1978, 96th Congress, 1st sess., 1979.-24 p.

49. House Select Committee on Intelligence, Recommendations of the Final Report, 94th Congress, 2nd sess., 1976. 72 p.

50. Huntington S. Reforming Civil-Military Relations.: Journal of Democracy, vol.6, no. 4, October 1995, pp. 9-16.

51. Huntington S. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil Military Relations. Bloomington: Indiana University Press, 1959. - 212 p.

52. Huntington S. The Ungovernability of Democracy.: American Enterprise, vol. 4, November/December 1993., P. 34-37.

53. Johnson L. Americas Secret Power: The CIA in a Democratic Society. N.-Y.: Oxford University Press, 1989. - 162 p.

54. Johnson L. A Season of Inquiry: The Senate Intelligence Investigation. -Lexington, Ky.: University of Kentucky Press, 1985. 92 p.

55. Johnson L. On Drawing a Bright Line for Covert Operations // American Journal of International Law. 1992, April. P. 13-27.

56. Katz B. Foreign Intelligence: Research and Analisis in the Office of Strategic Services, 1942 1945. - Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989.-92 p.

57. Kent S. Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1966. - 112 p.

58. Kessler R. Inside the CIA: Revealing the Secrets of the Worlds Most Powerful Spy Agency. N.-Y.: Pocket Books, 1992. - 294 p.

59. Kilborn P. Reagan Drops 11 in Foreign Policy Advisory Group // New York Times, 1985, November 5.

60. Kimball Penn. The File. N.-Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1983. - 276 p.

61. Kohn R. Out of Control: The Crisis in Civil-Military Relations: National Interest, no.35, Spring 1994, P.3-17.

62. Laqueur W. A World of Secrets: The Uses and Limits of Intelligence. N.-Y.: Basic Books, 1983.-264 p.

63. Lowental M. The National Security Council: Organizational History, Report no. 78-104 F.- Washington, D.C.: Congressional Research Service, June 27, 1978.-320 p.

64. Lowenthal M. US Intelligence. Evolution and Anatomy. Westport, Connecticut: Praeger, 1995.-448 p.

65. Lydon C. Frank Church Is Moving Center Stage // New York Times. 1975, June 15

66. Marchetti V., Marks J. The CIA and the Cult of Intelligence. N.-Y.: Alfred A. Knopf, 1974. - 392 p.

67. Military Order, June 13, 1942. Office of Strategic Services. Signed by President Franklin D. Roosevelt. 12 p.

68. Millett A. The American Political System and Civilian Control of the Military: A Historical Perspective. Mershon Center Position Papers no. 4, April 1979. Columbus, OH: Mershon Center. - 218 p.

69. Morgan R. Domestic Intelligence: Monitoring Dissent in America. Austin: University of Texas Press, 1980. - 277 p.

70. National Security Act of 1947. Passed July 26, 1947. 17 p.

71. National Security Decision Directive Number 84, March 11, 1983. Safeguarding National Security Information 68 p.

72. Oversight of Intelligence Activities within the Department of the Navy. SECNAV Instruction 3820.3D, August 26, 1988. 34 p.

73. Perry M. Eclipse: The Last Days of the CIA. N.-Y.: William Morrow and Co., 1992.-112 p.

74. Powers T. The Man Who Kept the Secrets: Richard Helms and the CIA.- N.-Y.: Alfred A.Knopf, 1979. 244 p.

75. Prados J. Keepers of the Keys: A History of the National Security Council from Truman to Bush. N.-Y.: William Morrow and Co., 1991.-372 p.

76. Pratt F. Ordeal by Fire. An Informal History of the American Civil War. L, 1950.- 112 p.

77. President's Special Review Board, Report of the President s Special Review Board, February 26, 1987. 678 p.

78. Presidential Order, July 11, 1941. Coordinator of Information. Signed by President Franklin D. Roosevelt. 37 p.

79. Presidential Order, January 22, 1946. Coordination of Federal Foreign Intelligence Activities. Issued by President Harry S. Truman. 37 p.

80. Public Law 96 456, 96th Congress, October 15, 1980. Classified Information Procedures Act. - 24 p.

81. Public Law 97 200, 97th Congress, June 23, 1982. Intelligence Identities Protection Act of 1982. - 84 p.

82. Public Law 93 148. H. J. Res. 542, 87 Stat. 555, 50 United States Code 1541 - 1548. War Powers Resolution, 1973. - 8 p

83. Regulations no.60-4. Defence Intelligence Agency, December 3, 1997. 361. P

84. Report Blows Cover of Top Secret Agency // Los Angeles Times, 1973. December 25.

85. Richelson J. The US Intelligence Community. Cambridge, Mass.: Ballinger, 1985.-418 p.

86. Rockefeller Commission, Report to the President by the Commission on CIA Activities within the United States, June 1975. 534 p.

87. Section 552, Title 5, United States Code. Freedom of Information Act, 1967. -37 p.

88. Senate Resolution 400, 94th Congress. A Resolution Establishing a Select Committee on Intelligence. May 1976. 39 p.

89. Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities, Final Report, Book 1. Foreign and Military Intelligence. 94th Congress, 2nd sess., 1976. 368 p.

90. Senate Select Committee on Intelligence, Whether Disclosure of Funds Authorized for Intelligence Activities Is in the Public Interest, 95th Congress, 1st sess., 1977. 277 p.

91. Shulsky A. Silent Warfare: Understanding Intelligence. London: Brasseys, 1993.-218 p.

92. Smith L. American Democracy and Military Power: A Study of Civil Control of the Military Power in the United States. Chicago: University of Chicago Press, 1951. - 148 p.

93. Smist F. Congress Oversees the Intelligence Community, 1947 1994. -Knoxville, Tenn.: University Press, 1990. - 124 p.

94. Taubman P. Secrecy of US Reconnaisance Office Is Challenged //New York Times. 1981, March 1.

95. The White House. Reorganization of the US Intelligence Community: Announcement Outlining Management Steps for Improving the Effectiveness of the Intelligence Community, November 5,1971.- 67 p.

96. Tidwell W. Target: Abe Lincoln// The Washington Post. 1988, October 16.

97. Tolchin M. Senators Assail Anarchy in New Chamber of Equals //New York Times. 1984, November 25.

98. Trask D. Democracy and Defense: Civilian Control of the Military in the United States. Washington, D.C.: US Information Agency, April 1993. -48 p.

99. Turner S. Secrecy and Democracy: The CIA in Transition. N.-Y.: Harper and Row, 1985. - P. 55-59, 195-202.

100. Van Voorst B. We see a World of More, Not Fewer, Mysteries //Time, 1992, April 20.-P. 7-12.

101. Watson B. United States Intelligence. An Encyclopedia. N.-Y.: Garland Publishing, 1995.-868 p.

102. Wines M. Bush to Streamline Advisory Panel on Intelligence // New York Times. 1990, March 16.

103. Wines M. A Nomination Sets Off Battle on CIA Role // New York Times. 1991. July 14.

104. Wines M. Intelligence Chief Tells about his Plan for Reorganizing // New York Times . 1991. December 5.

105. Wise D. Molehunt: The Secret Search for Traitors that Shattered the CIA. N.-Y.: Random House, 1992. - 243 p.

106. Woldman J. U.S Presidential National Security Advisers: Changing Roles and Relationships, Report no. 87-334 F. Washington, D.C.: Congressional Research Service, April 15, 1987. - 72 p.

107. Woodward B. Veil: The Secret Wars of the CIA 1981- 1987. N.-Y.: Simon and Schuster, 1987. - 249 p.

108. Альбац E. Спецслужбы должны конкурировать в борьбе за бюджет //Новая газета, 17 марта 2003.

109. Ш.Анисимов В.М. Гражданский контроль над военными структурами //Полис, 1995. № 4.

110. Арбатов А. Безопасность: российский выбор. М., ЭПИцентр, 1999. -156 с.

111. ПЗ.Военное строительство и модернизация Вооруженных сил России. Доклад Совета по внешней и оборонной политике 17 апреля 2004. М.: ЭПИцентр, 2004. - 68 с.

112. И4.Гражданский контроль над спецслужбами. Программа партии «Яблоко». М., ЭПИцентр, 2003. - 16 с.

113. Ефимов Н. Армия. Общество. Реформы // Свободная мысль, 1995. № 9. - С. 17-23.116.3олотарев В. А. Элемент демократии // Независимое военное обозрение, 24 сентября 2004.

114. Караганов С. Вооруженные силы, которые нам нужны //Российская газета, 2 апреля 2004.

115. Комиссия, о необходимости которой так долго говорили //Литературная газета, 2004. № 45.

116. Модельный закон СНГ «О внешней разведке»: Документы Межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружестванезависимых государств в Санкт-Петербурге 19 апреля 2001. С-Пб.: Век, 2001. -18 с.

117. Отношения между военными и гражданскими структурами: Бюро международных информационных программ Государственного департамента США. www.infousa.ru.

118. Серебрянников В.В. Армия в общественно политических взаимодействиях//Социс, 1996. № 6. С. 24-27.

119. Серебрянников В.В. Армия и политика // Социально-политический журнал, 1996. № 3. - С.24-35.

120. Социально-политические проблемы России: Справочник. С-Пб.: Норма, 2001.-232 с.

121. Федеральный закон № 5-ФЗ 10 января 1996 г. «О внешней разведке» (с изменениями от 22 августа 2004 года). М.: Норма, 2004. - 24 с.

122. Федоров Ю. Военная реформа и гражданский контроль над вооруженными силами в России. М.: ПИР-Центр, 1998. - 288 с.

123. Фоменко Е. У законопроекта об армейской службе есть альтернатива // Коммерсант, № 224.

124. Шлейнов Р. Мы должны слышать тех, кто прослушивает // Новая газета, 17 сентября 2001.