Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, доктор юридических наук Миннигулова, Динара Борисовна

• Миннигулова, Динара Борисовна
• доктор юридических наук
• 2013

Оглавление диссертации доктор юридических наук Миннигулова, Динара Борисовна

Введение

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

1.1. Понятие, сущность и виды правового статуса государственных гражданских служащих в административном праве

1.2. Определяющая роль служебного права в регулировании административно-правового статуса государственных гражданских служащих

1.3. Особенности государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе

Глава 2. СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ ! ]

2.1 .Обязанности государственных гражданских служащих

2.2. Права государственных гражданских служащих

2.3. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих

2.4. Правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих в отдельных зарубежных странах

Глава 3. РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

НА ОСНОВЕ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА

3.1. Понятие и субъектный состав служебного контракта

3.2. Существенные и дополнительные условия служебного контракта

3.3. Способы и основания изменения и прекращения служебного контракта

Глава 4. ПРОБЕЛЫ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

4.1. Пробелы в регулировании государственной гражданской службы, направления и способы их преодоления

4.2. Оптимизация регулирования и преодоление пробелов в традиционных субинститутах государственной гражданской службы

4.3. Особенности становления и регулирования потенциальных субинститутов государственной гражданской службы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации»

Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная служба Российской Федерации и ее ведущая часть - государственная гражданская служба (далее - гражданская служба) имеют определяющее значение в выполнении целей, задач и функций государства, в осуществлении государственного управления ключевыми сферами общественной жизни. Реальный и отлаженный механизм функционирования гражданской службы во многом зависит от наделения государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) необходимым комплексом обязанностей и прав, образующим их правовой статус. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор гражданской службы - гражданские служащие, чей административно-правовой статус пока не получил должного научного осмысления.

В конце XX - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. Проблематика административного реформирования государственной службы приоритетна и для Российской Федерации. В целях создания современной дееспособной системы государственного управления в августе 1997 г. разработан первый проект Концепции административной реформы, который 13 марта 1998 г.1 обрел нормативную форму. Позже были приняты Концепция Л административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности го

1 Логунов А. Б. Административная реформа в Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. Сер. Проблемы гос. строительства. М., 2006. №22. С. 17.

2 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720. л сударственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. Указанное свидетельствует о назревшей потребности разработать комплексные меры по совершенствованию государственной, в т. ч. гражданской службы.

Неудовлетворительное состояние государственного управления, системный характер проблем, выявленных в ходе реформы государственной службы, обусловили принятие двух федеральных программ реформирования, последовательно сменивших одна4 другую5. Вместе с тем остаются вопросы, не затронутые реформами. Прежде всего они связаны с правовым статусом государственных, в т. ч. гражданских служащих, которые по статистике составляют большую часть государственных служащих (около 80%)6.

Административной реформой заложен фундамент обновления правового статуса гражданских служащих, принято два федеральных закона7, около двадцати указов Президента Российской Федерации и большое количество подзаконных актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Однако о существенном прогрессе административной реформы заявлять преждевременно, что обуславливает дополнительный прикладной интерес к проблемам регулирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих.

Сложность исследования реализации административно-правового статуса гражданских служащих, в отличие от служащих других видов государственной службы (правоохранительной и военной), проявляется в наметившейся тенденции проявления

3 Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26. Ст. 3826.

4 О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» : указ Президента Рос. Федерации от 19 нояб. 2002 г. № 1336 // Рос. газ. 2002. 23 нояб.

5 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» : указ Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №11. Ст. 1277.

6 Источник : http://www.gks.ru/. См.: Приложение № 1.

7 О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.; О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля. частноправовых элементов, которые вносят новые свойства и влияют на специфику регулирования обязанностей и прав гражданских служащих.

Совершенствование регламентации административно-правового статуса гражданских служащих имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Степень конкретизации, четкое и всестороннее регулирование, полноценная реализация прав и добросовестное исполнение обязанностей государственными служащими влияют на результативность государственного управления, качественное осуществление управленческих функций, решение государственных задач, достижение сложных социально-политических целей, стоящих перед Российской Федерацией.

Необходимостью преодоления выявленных пробелов и установления направлений и пределов субсидиарного применения норм различных отраслей права, особенностей применения аналогии закона и аналогии права в регулировании гражданской службы, потребность в разработке моделей административно-правовых норм для регламентации обнаруженного потенциала неурегулированности административно-правового статуса гражданских служащих и гражданской службы определили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая проблематика представлена широким спектром научных публикаций видных отечественных и зарубежных ученых и практиков.

Генезис взглядов на публичный характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства находят отражение в трудах видных дореволюционных ученых: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича, О. Эйхельмана и др. В советский период данному институту посвящали свои работы такие исследователи, как В.А. Власов, Б.М. Лазарев, С.С. Студеникин и др.

Среди теоретиков, изучающих современное состояние государственной службы и государственного строительства в зарубежных странах, представляют научный интерес работы некоторых западных ученых: это И. Балаж, Т. Боулэнц, Р. Грегори, Ю. Гронненгаард Кристенс, Э. Грэй, X. Дерлиен, К. Даудинг,

Б. Дженкинс, Р. Маймент, Дж. Макинтош, Б. Питере, Д. Силберг, Дж. Томсон, P.M. Уолкер, П. Шрайбер и др. Основательный компаративистский анализ современного российского и зарубежного законодательства по различным аспектам государственной и гражданской службы представлен в трудах Е.В. Болотиной, Д.И. Васильева, Е.А. Истоминой, Е.А. Литвинцевой, М.В. Мелкумовой, A.B. Оболонского, H.A. Синькевича, Т.Х. Тураханова и др.

В выработке методологических принципов исследования большую помощь автору исследования оказали научные работы, посвященные рассмотрению различных процессов и проблем организации, развития, современного состояния государственной и, в частности, гражданской службы, Г.В. Атаманчука, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Вельского, И.Н. Барцица, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждана,

A.A. Гришковца, A.A. Демина, A.C. Дугенца, Н.М. Казанцева, A.A. Кармолицкого,

B.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, JI.M. Колодкина, В.М. Корякина, В.В. Лазарева,

B.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова,

C.А. Старостина, Б.А. Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова и др.

Исследование пробелов в праве, причин их возникновения и способов преодоления в общетеоретическом аспекте проводилось на основе работ С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Л.Н. Бойко, С.Н. Братусь, A.M. Васильева, А.Б. Вен-герова, С.А. Зивса, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.М. Корельско-го, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, В.И. Леушина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, A.C. Пиголкина, Ф.М. Раянова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.

Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы и его влияние на правовой статус гражданских служащих исследовали A.B. Гусев, К.Н. Гусов, A.M. Куренной, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова и др.

Несмотря на значительный объем научной литературы по различным аспектам государственной гражданской службы как в России, так и за рубежом, комплексных исследований административно-правового статуса гражданских служащих, установления степени его неурегулированности, направлений его развития и реализации в условиях административно-правовой реформы в юридической науке проводится недостаточно, что актуализирует настоящее диссертационное исследование.

Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, урегулированные нормами права о статусе государственных гражданских служащих в сфере организации и функционирования государственного управления и гражданской службы.

Предметом диссертационного исследования являются действующее законодательство, регламентирующее структуру и содержание административно-правового статуса гражданских служащих, практика применения, сложившаяся в процессе применения такого законодательства, и научные публикации в исследуемой сфере.

Целью диссертационного исследования является выработка стратегии поступательного развития государственной гражданской службы через призму совершенствования административно-правового статуса гражданских служащих и синхронизации его частноправовых и публично-правовых составляющих, поиска оптимальной модели административно-правового статуса гражданских служащих, способного отразить современные потребности государственного администрирования и обеспечить непрерывное улучшение работы госаппарата.

Для реализации этой цели диссертантом определены следующие задачи:

- раскрыть специфику становления и развития российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих;

- определить место и роль правового статуса гражданских служащих в системе субинститутов гражданской службы;

- проанализировать научные взгляды на содержание и структуру статуса гражданских служащих и определить роль административного права в его регулировании;

- провести системный анализ обязанностей, прав и юридической ответственности гражданских служащих во взаимосвязи между собой и целями и задачами гражданской службы;

- обосновать необходимость дифференциации норм служебного законодательства на традиционные (имеющиеся в законодательстве) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве) субинституты гражданской службы;

- исследовать роль служебного контракта, административных регламентов оказания государственных услуг и должностных регламентов в реализации административно-правового статуса гражданских служащих;

- показать значение и установить соотношение публично-правовых и частноправовых элементов в регулировании гражданской службы и реализации административно-правового статуса гражданских служащих;

- определить степень неурегулированности (проблемы реализации) административно-правового статуса гражданских служащих и предложить концептуальные походы к модернизации правового регулирования гражданской службы;

- раскрыть особенности субсидиарного применения норм смежных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих;

- выявить специфику становления, развития и правового регулирования потенциальных субинститутов гражданской службы;

- рассмотреть потенциал законодательного регулирования социального партнерства, коллективных служебных конфликтов (споров), права на забастовку гражданских служащих;

- разработать структуру и концепцию административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что современное нормативное обеспечение гражданской службы не соответствует характеру государственного строительства и уровню развития общественных отношений. Диссертант полагает, что успешное государственное управление возможно лишь на основе нормативной полноты сформированности и урегулирован-ности административно-правового статуса гражданских служащих, а также его последовательной реализации в правовом пространстве. Не менее важным фактором, определяющим эффективность государственного управления, является защищенность государственных служащих от субъективизма представителя нанимателя, паритета прав сторон в процессе выработки условий служебного контракта с учетом публичных аспектов государственной службы.

Стабилизация и полнота административно-правового статуса, усиление роли гражданских служащих, расширение возможностей их участия в государственном управлении являются фундаментальным условием дальнейшего продвижения административной реформы.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системно-структурный, формально-логический и другие методы), так и частнонаучные (конкретно-социологический, логико-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, правовой герменевтики (толкования), дискриптивный (описательный) и специальные методы (коллизионный, статистический, экспертной оценки, типологии, контент-анализа).

Теоретической базой диссертационной работы являются исследования отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, политологии, социологии, менеджмента, теории государственного, административного, трудового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального и уголовного права, непосредственно связанные с проблемами диссертационного исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования являются: административное, конституционное, трудовое, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельные источники служебного права стран СНГ и иных государств (Соединенные Штаты Америки, Франция, Англия, Германия, Канада), конвенции Международной организации труда (МОТ) и иные международные договоры, регулирующие прохождение гражданской службы и статус государственных гражданских служащих.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют практика реализации законодательства о гражданской службе, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, результаты работы конкурсных, аттестационных и квалификационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики, данные мониторинга законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о противодействии коррупции Министерства юстиции Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. На основе анализа различных подходов к кодификации законодательства о государственной гражданской службе, связанного с необходимостью систематизации и преодоления пробелов в административно-правовом регулировании государственной гражданской службы, предлагается концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, базирующаяся на новых подходах к сущности, содержанию и структуре правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в целях его поступательного совершенствования и динамичного развития.

Содержание предлагаемой концепции включает в себя следующие определяющие блоки правовых норм: нормы о государственной гражданской службе, нормы о статусе государственных гражданских служащих, нормы об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих.

2. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих является основным элементом правового института государственной гражданской службы, поскольку имеет определяющее воздействие на все ее субинституты. Однако данное обстоятельство не всегда учитывается в системе российского законодательства. В связи с этим предлагается наряду с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (далее - Федеральный закон о гражданской службе) принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации», что позволит оптимизировать процесс регулирования и реализации статуса государственных гражданских служащих.

3. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих рассматривается как совокупность служебных обязанностей и прав, направленных на обеспечение властно-распорядительных функций государственных органов, включая ограничения, запреты, правила служебного поведения, гарантии и компенсации.

Специфика данного определения заключается в особой иерархии составляющих элементов административно-правового статуса государственных гражданских служащих, где доминируют их должностные обязанности как детерминант и основа остальных элементов названного статуса (права, запреты, ограничения, правила служебного поведения, гарантии и компенсации), что обусловлено социальной ролью государственных гражданских служащих, представляющих государство.

4. Структуру статического административно-правового статуса государственных гражданских служащих образуют элементы, обусловленные организацией и прохождением государственной гражданской службы, которая включает в себя относительно самостоятельные комплексы (группы) норм: служебные обязанности и права; ограничения, запреты и правила служебного поведения; гарантии и компенсации. В данном структурном построении обосновывается нецелесообразность включения в понятие статического правового статуса юридической ответственности, которая возникает автономно только в особых случаях (при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей) как правоохранительное правоотношение и является средством обеспечения надлежащего выполнения служебных обязанностей. Юридическая ответственность является элементом прохождения государственной гражданской службы или динамического административно-правового статуса государственных гражданских служащих.

Поступление на государственную гражданскую службу, как и на любую другую государственную службу, представляет собой, таким образом, добровольное ограничение части прав взамен на государственные гарантии и компенсации, предусмотренные законом для государственных гражданских служащих.

5. В качестве ключевых видов юридической ответственности государственных гражданских служащих выделены дисциплинарный, административный, материальный и уголовный виды ответственности. Особенности их применения определяются не только их видовым отличием, но и дифференциацией категорий государственных гражданских служащих в зависимости от объема должностных полномочий, степени их участия в принятии государственно-властных (управленческих) решений и прежде всего - от уровня исполняемых ими служебных обязанностей.

Не все традиционные виды юридической ответственности можно применять к государственным гражданским служащим при реализации ими административно-правового статуса. В частности, делается вывод о необоснованности утверждения о возможности применения к государственным гражданским служащим гражданско-правовой ответственности напрямую, поскольку в конечном итоге ответственность за имущественный вред в сфере государственного управления вследствие ненадлежащего исполнения государственным гражданским служащим должностных обязанностей несет государство.

6. В регламентации административно-правового статуса государственных гражданских служащих значительную роль приобретает контрактное регулирование служебных отношений, на базе которого общие законодательные предписания как основы реализации государственной гражданской службы трансформируются в конкретные индивидуализированные правоприменительные положения.

Мы не считаем возможным отказаться от служебного контракта как основания возникновения и конкретизации административно-правового статуса государственных гражданских служащих в пользу акта о назначении на должность и присвоения классного чина как оснований возникновения государственно-служебного правоотношения и прохождения государственной гражданской службы.

Контрактное регулирование административно-правового статуса гражданских служащих находится на стадии становления. Характерная особенность служебного контракта состоит в том, что в нем проявляются публично-правовые и частноправовые элементы регулирования государственной гражданской службы. В акте о назначении на должность государственной гражданской службы отражаются лишь публично-правовые черты организации государственной гражданской службы, которые не раскрывают особенности прохождения государственной гражданской службы и специфику реализации административно-правового статуса государственных гражданских служащих. Предлагается авторское определение служебного контракта, которое формулируется как соглашение между Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации в лице представителя нанимателя и гражданином об условиях прохождения государственной гражданской службы.

7. Недостаточность административно-правового воздействия на статус государственных гражданских служащих является основной проблемой для его успешной и полной реализации, что обусловливает необходимость широкого субсидиарного применения норм смежных отраслей российского законодательства (трудового, финансового, гражданского и др.). Пределы применения последних требуют постоянного уточнения и нормативного обеспечения.

8. Рассмотрение различных способов преодоления пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, направленных на реализацию административно-правового статуса государственных гражданских служащих, позволяет констатировать: неоправданным является положение теории права о том, что при применении аналогии закона обязательным является требование сходства методов отраслевого регулирования. Такой подход значительно сужает возможность субсидиарного применения норм права в служебном законодательстве, а применительно к регулированию государственно-служебных отношений делает аналогию закона, к примеру при применении трудового закона, невозможной.

9. В связи с тем, что административно-правовой статус государственных гражданских служащих имеет значительные пробелы, обосновываются конкретные цели, задачи и направления «служебного» правотворчества с учетом степени урегулированности и значимости отдельных правовых субинститутов государственной гражданской службы. На этой основе предлагается дифференцировать правовые субинституты государственной гражданской службы на две основные группы: традиционные и потенциальные. Такое деление позволяет сконцентрировать внимание на необходимости целенаправленного правотворчества, сделав его системным и научно обоснованным, а правоприменителю точнее установить направления, возможности и пределы применения аналогии закона и аналогии права. К традиционным субинститутам отнесены: служебное время, время отдыха, денежное содержание, гарантии и компенсации государственных гражданских служащих и др., к потенциальным - социальное партнерство, материальная ответственность сторон служебного контракта, коллективные служебные споры и др.

10. Устанавливая потенциал неурегулированности административно-правового статуса государственных гражданских служащих, предлагается легализовать особенности субсидиарного восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе и внести изменение в ст. 73 Федерального закона

О государственной гражданской службе Российской Федерации» с целью отражения в ней возможности применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права: к отношениям, урегулированным указанным Федеральным законом и подзаконными нормативными правовыми актами, содержащими нормы служебного права.

11. В результате научных изысканий автором диссертации выявлены неурегулированные законодательством о государственной гражданской службе положения, требующие восполняющего преодоления в традиционных (денежное содержание; служебное время и время отдыха гражданских служащих; льготы, компенсации и гарантии) и потенциальных (социальное партнерство; материальная и моральная ответственность представителя нанимателя и гражданских служащих за причиненный ущерб; коллективные служебные споры) субинститутах. В связи с этим предложены модели административно-правовых норм для устранения обозначенных пробелов в традиционных и потенциальных субинститутах государственной гражданской службы.

12. Социальное партнерство на гражданской службе в настоящее время находится на стадии становления, очевидно поэтому оно почти не регулируется законодательством о гражданской службе. Лишь отдельные элементы, свойства и фрагменты социального партнерства отражены в служебном законодательстве: в частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает возможность образования в государственных органах профсоюзной организации и право гражданского служащего вступать в нее. Кроме того, предусмотрена возможность регулирования отдельных условий прохождения гражданской службы на основе коллективного договора.

Недостаточность правового регулирования социального партнерства можно устранить либо на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства либо путем введения соответствующих норм в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не исключая возможности принятия самостоятельного закона «О социальном партнерстве на государственной гражданской службе Российской Федерации».

Социальное партнерство на гражданской службе предлагается определить как систему взаимоотношений между коллективом гражданских служащих и представителем нанимателя (государственным органом и (или) органом по управлению гражданской службой), направленную на согласование интересов гражданских служащих и государства по регулированию служебных и социально-служебных отношений, возникающих в связи с прохождением гражданской службы.

13. На государственной гражданской службе следует предусмотреть возможность урегулирования такого потенциального субинститута, как коллективные конфликты (споры), в т. ч. право государственных гражданских служащих на забастовку. Указанный подход обусловлен необходимостью упорядочения отношений между органами государственной власти и организациями государственных гражданских служащих.

Данное направление развития законодательства о государственной гражданской службе связано с тем, что государственные гражданские служащие имеют право пользоваться надлежащей защитой против дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединения и возможности обеспечения и реализации коллективных интересов, что, в частности, определяет Конвенция Международной организации труда от 27 июня 1978 г. № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на гоо сударственной службе» . Автор считает возможным присоединение Российской Федерации к данной Конвенции.

14. В целях устранения коллизии со ст. 32 Конституции Российской Феде

8 О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе : конвенции и рекомендации, принятые Международной организацией труда. 1957 - 1990. T. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1883 - 1887. рации9, предоставляющей свободу выбора вида деятельности, а также п. 4 ст. 32 Конституции России предлагается внести изменения в п. 3 ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей обязательность прохождения государственной гражданской службы. Представляется возможным изложить условие об обязательности прохождения государственной гражданской службы, закрепленное договором на обучение, в ином варианте, а именно - установить альтернативное положение, в соответствии с которым предусмотреть возвращение затраченных на обучение денежных средств, если они были выделены из бюджета. Эта мера позволит также устранить противоречие со ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей свободное расторжение служебного контракта государственным гражданским служащим, которое не может быть ограничено никакими соглашениями сторон служебного контракта, в т. ч. договорными условиями обучения потенциального государственного гражданского служащего.

15. В законодательстве о государственной гражданской службе полностью отсутствуют положения об особом виде ответственности - материальной ответственности представителей нанимателя и гражданских служащих. Однако правоотношения государственных гражданских служащих достаточно часто связаны с движением и использованием товарно-материальных ценностей, которые становятся неотъемлемой частью прохождения государственной гражданской службы. Необходимо разработать комплекс мер законодательного регулирования данного аспекта реализации административно-правового статуса государственных гражданских служащих. В исследовании представлены модели административно-правовых норм, направленных на регулирование материальной ответственности государственных гражданских служащих.

9 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 дек. 2008 г. №6-ФКЗ и от 30 дек. 2008 г. №7-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

16. Значительная часть государственных гражданских служащих, не обладающих властно-распорядительными функциями, может быть, по мнению автора исследования, выведена из сферы регулирования служебного законодательства и переведена в работников по найму. Это обосновывается тем, что большинство государственных гражданских служащих категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» не выполняют непосредственно функции государственного управления и не являются носителями публичной власти, а обеспечивают организационное функционирование государственных органов, не вступая в правоотношения с внешними субъектами административного права. Такой подход позволит значительно уменьшить число чиновников и сэкономить бюджетные средства на содержание государственного аппарата.

17. В связи с усилением нравственного начала государственной гражданской службы (к примеру, введение нового основания увольнения - утрата доверия) и в целях повышения морально-политической ответственности государственных гражданских служащих предлагается включить в законодательство о государственной гражданской службе присягу государственных гражданских служащих. Указанное позволит подчеркнуть последовательность регулирования статуса государственных гражданских служащих как части государственных служащих, приносящих присягу. Предлагается проект присяги государственных гражданских служащих.

Научная новизна диссертационного исследования. На основании актуальных научных и современных нормативных источников, практики применения законодательства о государственной гражданской службе разработана Концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, включающая в себя его структуру. Данная Концепция основана на симбиозе норм конституционного, административного и трудового отраслей законодательства.

Автором диссертационного исследования предложены теоретические определения терминов «административно-правовой статус гражданских служащих» и «служебный контракт», «служебные обязанности государственных гражданских служащих», «права государственных гражданских служащих».

С новых позиций рассмотрены межотраслевые, комплексные свойства государственно-служебных правоотношений, возникающих на гражданской службе, соотношение и роль служебного и иных отраслей российского права в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих.

Элементы новизны присутствуют в анализе иерархии составляющих элементов административно-правового статуса государственных гражданских служащих, где доминируют должностные обязанности как детерминант и основа остальных элементов названного статуса.

Предлагается повысить роль служебно-контрактных отношений (служебного контракта), упорядочив запреты и ограничения на гражданской службе, переведя ряд категорий гражданских служащих в работников по найму, урегулировав коллективные служебные споры и право на забастовку, законодательно закрепив материальную ответственность на гражданской службе. Предложено принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации», что позволит оптимизировать процесс регулирования и реализации статуса государственных гражданских служащих.

Автором установлены причины пробелов в законодательстве о гражданской службе и статусе гражданских служащих, способы их преодоления, а также пределы применения смежных отраслей российского законодательства к правовому регулированию гражданской службы.

Критерию новизны соответствует авторская классификация отдельных групп правовых норм, регулирующих государственную гражданскую службу на традиционные и потенциальные субинституты в зависимости от степени и полноты их урегулированности.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация представляет собой концептуальное комплексное исследование общетеоретических и прикладных проблем правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих, причин возникновения и направлений преодоления пробелов в реализации административно-правового статуса гражданских служащих.

Полученные результаты могут использоваться при проведении дальнейших исследований в области государственной гражданской службы, правового статуса гражданских служащих; в разработке программ реформирования (развития) гражданской службы; совершенствовании законодательства и правоприменительной практики; подготовке руководящих разъяснений высших судебных органов; разработке федеральных и региональных программ борьбы с коррупцией в органах государственной власти; правоприменительной деятельности органов государства; разработке локальных нормативных правовых актов; совершенствовании типовой формы служебного контракта и разработке типовых должностных регламентов; в учебном процессе юридического, управленческого, социологического, политологического и иных видов обучения, связанных с изучением основ и системы государственного управления политической, экономической и социальной сферами российского общества.

Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения, выводы, рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных работах (монографиях, научных статьях, учебных пособиях), в участии автора в научно-практических конференциях, проведенных в 2008 - 2012 гг. на базе высших образовательных учреждений городов Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани, Красноярска, Уфы (Россия), а также Алма-Аты, Астаны (Республика Казахстан), Бишкека (Кыргызская Республика), Шауляя (Литва) и Софии (Болгария). Результаты диссертационного исследования использованы в работе конкурсных, квалификационных и атгестационных комиссий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан и урегулированию конфликта интересов.

Автор использовал полученные результаты в своей деятельности в качестве председателя Экспертного совета по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан; при разработке проекта Кодекса государственной гражданской службы Республики Башкортостан, а также в ходе проведения Мониторинга правоприменения законодательства о государственной гражданской службе и коррупции Министерством юстиции Российской Федерации на территории Республики Башкортостан. Положения диссертационного исследования используются в образовательном процессе на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих ГБОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан».

Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 3 монографиях, 51 научной статье, в т. ч. в 20 изданиях, рекомендованных ВАК. Общий объем составил 61,6 п. л.

Обоснованность и достоверность диссертационного исследования обеспечиваются его комплексным характером и репрезентативным эмпирическим материалом, анализом и применением научных достижений общей теории права и специальными исследованиями отраслевых наук, тесно примыкающими к регулированию гражданской службы и административно-правового статуса гражданских служащих.

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются ее объект, предмет, цель и задачи, методологическая, эмпирическая, нормативная и теоретическая база, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, указаны апробация и внедрение результатов проведенных исследований.

Первая глава «Административно-правовые основы статуса государственных гражданских служащих» направлена на исследование сущности административно-правового статуса гражданских служащих, его содержание и структуры, обоснование определяющей роли служебного права в регулировании гражданской службы, выяснение соотношения и взаимодействие норм служебного и иных отраслей права в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих, установление особенностей государственно-служебных отношений на гражданской службе.

В первом параграфе «Понятие, сущность и виды правового статуса государственных гражданских служащих в административном праве» дана общая характеристика и определены отличительные признаки административно-правового статуса государственных служащих, выявлена специфика их проявления в правовом регулировании статуса гражданских служащих. По мнению диссертанта, правовой статус гражданских служащих составляет центральную и основную область законодательства о гражданской службе, в котором устанавливаются правообязывающие нормы служебной деятельности гражданских служащих. Правовой статус - настолько емкое, содержательное, сущностное и определяющее правовое явление в регулировании государственной гражданской службы, что одного Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» недостаточно. В связи с этим предлагается принять федеральные законы «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации».

На административно-правовое регулирование статуса гражданских служащих оказывает влияние не только служебное законодательство, но и нормы смежных отраслей права. Автор отмечает, что общие свойства статуса государственных служащих не всегда следует полностью распространять на правовой статус служащих всех видов государственной службы и, соответственно, на правовой статус гражданских служащих.

Нормативно-правовая база гражданской службы, основу которой составляет регулирование административно-правового статуса гражданских служащих, имеет определенные особенности, связанные с управленческой деятельностью, с наделением гражданских служащих исполнительно-распорядительной властью.

Автор полагает, что раскрытие понятия административно-правового статуса гражданского служащего тесно связано с другими дефинициями, такими, как «статус субъекта права», «правовой статус субъекта административного права», «статус государственного служащего», «должность гражданской службы» и др. В целях полного раскрытия содержания административно-правового статуса гражданских служащих исследуются соотношение и взаимозависимость названных правовых категорий.

Во втором параграфе «Определяющая роль служебного права в регулировании административно-правового статуса государственных гражданских служащих» автор исследует понятия, содержание, особенности и место служебного права в системе российского и административного права, а также его роль в регулировании статуса государственных служащих, которая достаточно полно отражена в научных исследованиях по теории административного права (Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковец, JIM. Колодкин, JI.JI. Попов, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский).

Отмечается, что понятие «служебное право», сравнительно недавно вошедшее в научную литературу, употребляется в четырех основных аспектах - им обозначается соответствующая отрасль права, отрасль российского законодательства, отрасль юридической науки и учебная дисциплина (Ю.Н. Старилов). Автор диссертации опирается на более распространенное понятие служебного права, определяемого как система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации10.

При разнообразных взглядах на понятие служебного права в большинстве исследований отмечается детерминирующее значение правового регулирования статуса государственных служащих. Диссертант исходит из положения о том, что основное содержание служебного законодательства составляет регулирование обязанностей и прав государственных, в т. ч. гражданских служащих.

По мнению диссертанта, в первоочередном порядке при исследовании сущности административно-правового статуса гражданских служащих следует установить: во-первых, сферу, виды и структуру правовых отношений гражданских служащих, которые характеризуются как комплексные; во-вторых, направления и способы субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, обусловленные спецификой правового статуса гражданских служащих как лиц, наделенных, с одной стороны, властно-управленческими функциями, с другой - являющихся лицами наемного труда; в-третьих, объем и пределы применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которые во многом предопределяются бланкетными нормами, предусматривающими принятие специальных подзаконных нормативных правовых актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России), а также актов федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

К примеру, при применении норм трудового законодательства в регулировании правоотношений гражданских служащих автор исследования придерживается дифференциации норм на три группы. Первую группу составляют нормы трудового законодательства, которые в безусловном порядке могут использоваться в регулировании статуса гражданских служащих. Вторую группу образуют

10 Старилов Ю. Н. Служебное право. М. : БЕК, 1996. С. 21. нормы трудового законодательства, применение которых в регулировании гражданской службы требует определенной «корректировки» (например, регулирование социального партнерства, принятие коллективных договоров, работа (служба) по совместительству и др.). К третьей группе диссертант относит нормы трудового законодательства, применение которых к гражданской службе является проблемным или невозможным (например, регулирование коллективных служебных споров, проведение забастовки, осуществление работы (службы) при совмещении должностей и др.).

Автор исследования исходит из того, что принятие новых нормативных правовых актов в сфере гражданской службы устранит противоречия норм служебного и трудового законодательства, соответственно непосредственное использование норм трудового законодательства неизбежно сузится, что позволит отстаивать исключительно административную направленность регулирования гражданской службы.

Третий параграф - «Особенности государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе». Из множества определений термина «правоотношение», имеющихся в теории права (С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, A.B. Малько и др.), более приемлемым, как полагает диссертант, является определение, получившее наиболее широкое признание как в общей теории права, так и в теории административного права (JIM. Колодкин,

A.M. Кононов, М.И. Мигачев, JI.JL Попов, М.С. Студеникина, М.Ф. Труфанов,

B.Ю. Ухов, В.И. Фадеев и др.).

По мнению диссертанта, служебно-правовые отношения имеют место не только в органах исполнительной власти, но и в органах других ветвей государственной власти Российской Федерации. Гражданская служба, в отличие от иных видов государственной службы, осуществляется во всех органах государства, в т. ч. в судах, представительных органах, правоохранительных и военизированных органах.

Служебные правоотношения, в которые вступают гражданские служащие, характеризуются комплексными свойствами, базирующимися на применении норм различных отраслей права, ключевыми из которых являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Отдельные элементы служебного законодательства требуют применения норм гражданского, финансового (в большей степени налогового) законодательства, а также других отраслей российского законодательства.

В диссертационном исследовании рассматриваются различные аспекты содержания и структуры государственно-служебных отношений гражданских служащих: конституционная, административно-служебная, служебно-трудовая и трудовая модели.

Значительное внимание в исследовании уделяется потенциалу применения норм смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы, которое обусловлено необходимостью преодоления правовых пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих. При этом анализируются две основные проблемы: 1) пределы применения норм иных смежных отраслей законодательства в регулировании гражданской службы; 2) приоритет (либо его отсутствие) законодательства о гражданской службе по отношению к трудовому и иным отраслям законодательства в случае возникновения между ними коллизии при регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.

По мнению автора исследования, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает однозначное верховенство законодательства о гражданской службе над нормами иных смежных отраслей законодательства. Сторонники приоритета трудового закона над служебным законодательством (А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, В.Н. Толкунова, Л.А. Чиканова) не учитывают, во-первых, что «трудоправовые» нормы при «переходе» в другую отрасль законодательства приобретают иные свойства; во-вторых, при интертемпоральной коллизии действует более поздний федеральный закон; в-третьих, в случаях, когда имеет место специфика службы (труда), которая требует принятия специального нормативного правового акта, по правилам конкуренции норм применяется специальный закон; в-четвертых, отраслевое деление норм права не дает преимущества применения какой-либо отрасли законодательства по отношению к другой.

Во второй главе «Структура и основные элементы административно-правового статуса государственных гражданских служащих» рассматриваются основные составляющие административно-правового статуса гражданских служащих, в качестве которых выделены обязанности, права и ответственность. При этом обозначены два уровня законодательного регулирования: первый - основополагающий (исходный) уровень связан с нормативным установлением общего правового статуса государственных служащих; второй уровень обусловлен правовым регулированием государственной гражданской службы, в котором отражается специфика государственно-служебных отношений конкретного вида государственной службы, при этом рассматривается как статический, так и динамический административно-правовой (специальный) статус государственных гражданских служащих.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в гл. 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» выделены правообразующие элементы статуса: основные права и обязанности гражданского служащего; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданских служащих; урегулирование конфликта интересов; представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также расходах. Указанный перечень явно не полон. Автор анализирует необходимость дополнения элементов правового статуса государственных гражданских служащих.

Большое значение в выявлении сущности административно-правового статуса гражданских служащих имеет определение понятий «гражданский служащий» и «должность гражданской службы», а также другие свойства гражданской службы, существенно влияющие на административно-правовой статус гражданских служащих.

В первом параграфе «Обязанности государственных гражданских служащих» представлен анализ структуры административно-правового статуса гражданских служащих, что связано с особым правовым режимом функционирования государственных органов и гражданских служащих как представителей государства.

Приоритетное значение в структуре обязанностей гражданских служащих, имеет обязанность соблюдать Конституцию России, поскольку в случаях несоответствия Основному закону иных нормативных правовых актов гражданские служащие обязаны руководствоваться именно конституционными положениями. Другая особенность, влияющая на установление обязанностей, связана с двухуровневым регулированием гражданской службы - федеральным и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что для региональных гражданских служащих объем правовых предписаний наравне с региональным законодательством определяется нормами федерального законодательства, из чего вытекает еще одна обязанность, непосредственно связанная с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», - обязанность отказа от исполнения «некачественной», «порочной» правовой нормы регионального нормативного правового акта, регулирующего гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Обязанности гражданских служащих конкретизируются должностными регламентами. По своему содержанию рассматриваемые служебные обязанности определяют сущность административно-правового статуса гражданских служащих.

По мнению диссертанта, в традиционной триаде общего построения структуры правового статуса - права, обязанности и ответственность определяющим для административно-правового статуса гражданских служащих являются именно их обязанности, которые обусловливают установление всех остальных элементов административно-правового статуса, в т. ч. и соответствующих прав гражданских служащих. В отличие от правового положения (статуса) гражданина, где права являются исходными по отношению к обязанностям, права гражданских служащих безосновательно выдвигаются в качестве приоритетных для специального - административно-правового статуса гражданских служащих. В действительности права, запреты, ограничения, правила служебного поведения, компенсации, гарантии и прочее являются производными от обязанностей, т. к. именно обязанности доминантны в административно-правовом (специальном) статусе гражданских служащих.

Административно-правовые ограничения и запреты на гражданской службе -второе направление регламентации обязанностей гражданских служащих в административно-правовом регулировании гражданской службы. В соответствии с Конституцией России права и свобода человека и гражданина могут быть ограничены (ч. 3 ст. 55). Принято считать, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающий запреты и ограничения, не вступает в противоречие с конституционными нормами, поскольку совокупность ограничений установлена в целях зашиты государства и общества. В диссертационной работе подвергается сомнению достаточно большой перечень запретов и ограничений для гражданских служащих. Автор исследования выдвигает вопрос о критериях и целесообразности установления отдельных видов запретов и ограничений на гражданской службе.

Нормы об ограничениях на гражданской службе носят императивный характер, однако их перечень не является исчерпывающим, поскольку определена возможность установления иных ограничений, устанавливаемых федеральными законами. Из содержания Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 2 ст. 16) следует, что ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на федеральном уровне и не могут быть уменьшены или расширены законами субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе «Права государственных гражданских служащих» осуществлен анализ прав гражданских служащих, являющихся производными от обязанностей, что признается важной частью административного статуса субъекта государственно-служебных правоотношений. Они в равной мере распространяются на федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Реализация прав федеральных гражданских служащих обеспечивается руководителем государственного органа, лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, либо представителем этого органа. Реализация прав гражданских служащих субъекта Российской Федерации имеет два уровня - федеральный и региональный.

Исходя из целей правоприменения, права гражданских служащих можно разделить на две основные группы: к первой целесообразно отнести права, которые должны реализовываться представителем нанимателя в полном объеме независимо от усмотрения нанимателя; ко второй группе - права, объем которых может быть скорректирован на основе локальных нормативных документов организационного характера (положений, регламентов, указаний, приказов, распоряжений), утверждаемых представителем нанимателя.

Третий параграф «Юридическая ответственность государственных гражданских служащих» направлен на рассмотрение понятия, видов и особенностей юридической ответственности гражданских служащих, основными из которых являются дисциплинарная, уголовная и административная виды ответственности.

Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений, субъектами которых, с одной стороны, являются гражданские служащие, с другой - представитель нанимателя. Публично-правовой характер таких отношений позволяет характеризовать дисциплинарную ответственность гражданских служащих как самостоятельный вид юридической ответственности, особенности которой проявляются: в наличии единой нормативной основы, собственного основания - дисциплинарного проступка, специального субъекта -гражданского служащего, особых санкций - дисциплинарных взысканий, специфики их реализации субъектом государственной власти (представителем нанимателя), а также в наличии специфических последствий - официальной отрицательной оценки служебного поведения гражданского служащего. Состав дисциплинарного проступка на гражданской службе таким образом включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Иными видами юридической ответственности, к которым могут быть привлечены гражданские служащие, являются: административная, уголовная и материальная ответственность. Автор не соглашается с возможностью привлечения гражданских служащих к гражданско-правовой ответственности, которую в научной литературе обозначают как возможную в отношении гражданских служащих (Л.Н. Глебова, С.Ю. Зурабов, А.Ю. Левицкая, С.Е. Нарышкин, Ю.Б. Носова, C.B. Пчелинцев). По нашему мнению, гражданско-правовая ответственность не свойственна гражданским служащим в рамках ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации11.

Действительно, в соответствии с названной статьей вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в т. ч. в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Однако гражданским законодательством в качестве субъектов гражданско-правовой ответственности признаются только физические либо юридические лица.

По своему статусному положению, даже при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, гражданский служащий, если он не является должностным лицом, не может быть субъектом гражданско-правовой ответственности в рамках данного правоположения. Проблемным является и привлечение гражданского служащего к ответственности в регрессном порядке по указанному основанию даже в связи с нанесением прямого действительного ущерба государственным органом (государством), т. к. в данном случае субъектом граж

11 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. : федер. закон от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5. Ст. 410. данско-правовой ответственности является не гражданский служащий, а государство (казна Российской Федерации).

Материальная ответственность, предусмотренная трудовым законодательством как самостоятельный вид юридической ответственности, не регулируется законодательством о гражданской службе и потому является правовым пробелом в служебном законодательстве, который может быть восполнен либо на основе внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» либо на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства. В противном случае гражданских служащих не следует привлекать к материальной ответственности, ибо причиненный ущерб в этом случае становится «бременем» государственного бюджета.

Четвертый параграф «Правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих в отдельных зарубежных странах» рассматривает сравнительный анализ правового регулирования статуса государственных и гражданских служащих во Франции, Англии, США и Германии. В названных странах правовое регулирование статуса государственных служащих в основном совпадает с административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих Российской Федерации. Однако есть и определенные отличия в порядке поступления, прохождения и увольнения с государственной и гражданской службы. В странах Запада более развито социальное партнерство, значительна роль профсоюзов, распространено принятие коллективных договоров. В отдельных зарубежных странах законодательно разрешено проведение забастовок государственными и гражданскими служащими, имеют место особенности юридической ответственности, в частности в видах дисциплинарных взысканий и процедурах их наложения.

Третья глава «Реализация административно-правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта» раскрывает роль и специфику контрактного регулирования государственно-служебных отношений, выявляет публично-правовые и частноправовые элементы конкретизации прав и обязанностей гражданских служащих и их реализации на основе служебного контракта.

В первом параграфе «Понятие и субъективный состав служебного контракта» исследуются свойства служебного контракта, пришедшего на гражданской службе на смену трудовому договору. Между ними прослеживаются существенные отличия, которые достаточно полно освещены в юридической литературе. Служебный контракт рассматривается диссертантом как разновидность административного договора, поскольку последний предусматривает установление условий прохождения гражданской службы на основе добровольного соглашения сторон. При этом определяющее значение в этом соглашении имеет императивное регулирование гражданской службы, возможности и волеизъявление представителя нанимателя.

На основе служебного контракта осуществляется адаптация нормативных положений законодательства о гражданской службе в плоскость индивидуально-конкретных служебных обязанностей и прав конкретного гражданского служащего, в процессе которой нередко возникают или могут возникнуть сложнейшие коллизии соотношения централизованного регулирования гражданской службы и персонализованных условий ее прохождения отдельно взятым гражданским служащим.

При разграничении понятий «трудовой договор» и «служебный контракт» нередко делаются противоположные выводы, связанные с отраслевым подходом к раскрытию названных категорий. Как правило, критически воспринимают сходство трудового договора и служебного контракта (A.A. Гриш-ковец, A.B. Гусев, С.Е. Чаннов, A.A. Осин). Диссертант разделяет мнение авторов о том, что контрактное регулирование не приобрело определяющего значения ни в трудовых ни в государственно-служебных отношениях. Нередко служебный контракт выполняет только регистрационную и формализующую функции, а его потенциал остается реализованным не в полном объеме, что скорее всего связано с недостаточным уровнем правосознания и правовой культуры как работников по найму, так и гражданских служащих. Вместе с тем не следует, по убеждению автора исследования, относиться отрицательно ко всем элементам частноправового регулирования в рамках государственно-служебных отношений.

Основная позитивная роль служебного контракта состоит в том, что на его основе: во-первых, подтверждается факт добровольного поступления на гражданскую службу; во-вторых, удается отразить специфику отраслевого положения государственного органа в государственном аппарате и особенности структурного подразделения в государственном органе; в-третьих, осуществляется индивидуализация государственно-служебных отношений, в ходе которой происходит трансформация общих положений законодательства о гражданской службе в персонализованные права и обязанности для конкретного, а не абстрактного гражданского служащего; в-четвертых, служебный контракт является некой «верительной грамотой», которая дает гражданскому служащему возможность обратиться за защитой в случае возникновения разногласий между ним и представителем нанимателя; в-пятых, служебный контракт придает стабильность служебным отношениям, а также защищает или уменьшает вероятность негативного субъективного отношения и неправомерного произвола непосредственного руководителя или представителя нанимателя по отношению к конкретному гражданскому служащему; в-шестых, служебный контракт предусматривает возможность создания соответствующих условий осуществления служебной деятельности для конкретного гражданского служащего.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что «.служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы» (ч. 1 ст. 26). Административно-служебный акт (как правило, это приказ о принятии на гражданскую службу) устанавливает определяющее условие гражданской службы -должность гражданской службы, которая предопределяет основное содержание индивидуального правового статуса гражданского служащего. При таком подходе служебный контракт во многом становится формальностью, на что справедливо указывают A.B. Гусев, С.Е. Чаннов, A.A. Осин и др. Данное противоречие необходимо устранить, а правовую конструкцию «служебный контракт» применять как инструмент индивидуализации условий прохождения гражданской службы.

Помимо этого в определении условий служебного контракта следует устранить еще одно противоречие, связанное с установлением действительных, а не представительных сторон служебного контракта, а именно: непосредственно отразить в нем государство (Российскую Федерацию или ее субъект) как нанимателя, т. к. все правовые последствия гражданской службы несет не представитель нанимателя, а наниматель, т. е. государство. Некоторые авторы обращают внимание на это несоответствие и обоснованно утверждают, что «.права и обязанности в соответствии с заключенным служебным контрактом должны возникать не у представителя, а у представляемого, т. е. у Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации» (М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов). В связи с этим представляется возможным уточнить определение служебного контракта и изложить его в следующей редакции: «Служебный контракт - это соглашение между Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации в лице представителя нанимателя и гражданином об условиях прохождения государственной гражданской службы».

Во втором параграфе «Существенные и дополнительные условия служебного контракта» рассмотрены не только существенные и дополнительные условия контрактного регулирования гражданской службы, но и ряд их недостатков, основной из которых - отсутствие четких критериев такого деления.

Определяющим условием служебного контракта, конкретизирующим административно-правовой статус определенного гражданского служащего, является должность гражданской службы, с которой связывается круг его полномочий, обязанности, права, льготы, ответственность, размеры денежного вознаграждения, гарантии, компенсации и другие условия прохождения гражданской службы.

Дополнительные условия служебного контракта производны от существенных и играют вспомогательную роль. Применение таких условий в служебном контракте дает возможность уточнить особенности прохождения гражданской службы. Некоторые из них непосредственно указаны в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (нормативные, обычные условия), другие могут вводиться по соглашению сторон (договорные, инициируемые условия). При этом второй вид условий, не получивший широкого распространения, должен соответствовать общим требованиям гражданской службы, иметь реальное финансово-материальное обеспечение и не ухудшать административно-правовой статус гражданского служащего.

В третьем параграфе «Способы и основания изменения и прекращения служебного контракта» рассмотрены варианты изменения служебного контракта. В большинстве случаев это связано с переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган или переводом гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом, которое допускается с письменного согласия гражданского служащего (ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Временное замещение иной должности гражданской службы, по общему правилу, не влечет изменения служебного контракта. В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже прежней.

При сравнении порядка изменения условий служебного контракта гражданского служащего (ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и условий трудового договора (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации12) между ними выявляется принципиальное отличие. Ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не указывает на причины, дающие право представителю нанимателя изменять существенные условия служебного контракта, в то время как основанием изменения условий трудового договора является «изменение организационных или технологических условий труда» (ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации). Автор исследования предлагает законодательно обозначить основания и причины временного изменения условий служебного контракта.

Прекращение служебного контракта может иметь место по различным основаниям. Основания прекращения служебного контракта - динамичное явление, которое часто изменяется в зависимости от задач, стоящих перед государством при регулировании гражданской службы, и влечет увольнение гражданского служащего.

В четвертой главе «Пробелы в административно-правовом регулировании статуса государственных гражданских служащих» автор анализирует понятие и виды пробелов в праве, рассматривает с общетеоретических позиций причины возникновения пробелов, соотношение аналогии права и аналогии закона как общепринятых способов преодоления пробелов в праве, определяет направления преодоления пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих как основных проблем реализации статуса гражданских служащих.

В первом параграфе «Пробелы в регулировании государственной гражданской службы, направления и способы их преодоления» отмечается, что в любой отрасли законодательства постоянно или периодически возникают недостаточность правового регулирования и необходимость восполнения пробелов, связанные с неполнотой регулирования общественных отношений. Исследование пробелов в праве осуществляется как с позиций общей теории права, так и теории отдельных отраслей российского права (законодательства).

12 Трудовой кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1. Ст. 3.

Автором проанализированы общетеоретические понятия, категории, конструкции, имеющие методологическое значение в исследовании пробелов регламентации административно-правового статуса гражданских служащих.

Диссертант отмечает, что в одних случаях речь идет о пробелах в законодательстве, в других - о пробелах в праве. Имеет место и различное толкование понятий «восполнение пробелов», «преодоление пробелов», «устранение пробелов». Несмотря на отличия в терминологии речь идет о недостаточности правового регулирования, влияющей на правоприменительную практику соответствующих нормативных правовых положений в определенной сфере общественных отношений. Различные подходы связаны также с множеством определений понятия «право». В связи с этим возникает различное соотношение понятий «пробел в позитивном праве», «пробел в нормативно-правовом регулировании», «пробел в законодательстве», «пробел в законе», «пробел в правоприменительной практике».

Отдельные исследователи данной проблемы отрицают необходимость восполнения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права, считая, что этот прием применения права возможен в исключительных случаях. Данное утверждение строится скорее на идеальной, чем на реальной модели права. Нередко утверждается, что применение права в связи с пробелами нельзя именовать аналогией права, т. к. в данном случае нет аналогии (т. е. сходства): суть не в применении сходного закона, т. к. такого закона в данном случае не оказывается (иначе была бы аналогия закона), а в решении не предусмотренного законом случая на основании общих принципов законодательства (права) по данному вопросу. При таком подходе, во-первых, сужается область использования категории «пробелы в праве» только сферой гражданско-правовых отношений; во-вторых, значительно преувеличивается возможность права регламентировать все жизненные ситуации, требующие правового регулирования; в-третьих, необоснованно ставится под сомнение общепризнанная конструкция о возможности восполнения пробелов на основе применения аналогии права и аналогии закона.

Существенные расхождения состоят в обосновании причин возникновения пробелов в законодательстве. Обычно утверждается, что пробелы возникают вследствие двух причин: во-первых, в результате появления новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и не могли быть учтены законодателем; во-вторых, из-за упущений при разработке закона. Более убедительным, по мнению автора исследования, является утверждение, в соответствии с которым пробелы в законодательстве возникают по объективным и субъективным причинам. Объективные причины состоят в неготовности законодателя принять закон, способный урегулировать определенные общественные отношения в силу столкновения интересов различных социальных групп, политических партий, а также разногласий в законодательном органе, отсутствия четкой позиции по целям и направленности правового регулирования соответствующего вида общественных отношений. К субъективным причинам относятся «ускоренное» принятие закона, несовершенство законодательной техники, недостаточная «проработка» закона и слабая связь с правоприменительной практикой.

Общетеоретические возможности применения норм различных отраслей права для устранения пробелов на основе аналогии закона и аналогии права оставляют открытым ряд практических вопросов, связанных с возможностью их реализации в различных отраслях права. Такие проблемы возникают при преодолении пробелов в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих. Основным из них является обоснование применения норм именно данной, а не иной, смежной отрасли законодательства. Другая сложность состоит в установлении пределов и направлений использования норм смежной отрасли права.

В диссертационном исследовании критически воспринимается широко распространенное мнение, что в качестве основной причины возникновения пробелов является возникновение новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и поэтому не могли быть учтены законодателем. По мнению автора, при современном развитии юридической техники и существующих процедурах правотворчества это - несколько упрощенное обоснование неполноты регулирования соответствующих общественных отношений. Такой подход делает беспомощным законотворчество, которое будто бы не может учесть возможность возникновения новых общественных отношений, а также оставляет открытым вопрос о причине «упущения» при разработке и принятии того или иного конкретного закона. Такое упрощенное утверждение не объясняет причин отсутствия правового регулирования давно сложившихся и реально существующих общественных отношений.

Во втором параграфе «Оптимизация регулирования и преодоление пробелов в традиционных субинститутах государственной гражданской службы» исследуются пробелы в исторически сложившихся (традиционных) субинститутах гражданской службы, к которым, по мнению диссертанта, следует отнести устоявшиеся и длительное время существующие группы норм, регулирующие правовое положение гражданских служащих. К таким субинститутам относятся: служебное время, время отдыха, денежное содержание (оплата труда), дисциплинарная и иные виды ответственности, льготы, гарантии и компенсации на гражданской службе. Пробелы в этих субинститутах и необходимость их преодоления связаны с недостаточным административно-правовым регулированием статуса гражданских служащих.

В субинституте «служебное время» требуют дополнительного регулирования: особенности нормального и сокращенного служебного времени; режимы служебного времени; продолжительность ежедневной службы; служба в праздничные и выходные дни; служба в ночное время; служба сверх нормальной продолжительности служебного времени (внутреннее совместительство и сверхурочная служба); служба в режиме гибкого служебного времени; сменная служба; возможности разделения служебного дня на части; правила учета служебного времени; совмещение и замещение должностей на гражданской службе.

В регулировании субинститута «время отдыха» Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает лишь условия предоставления ежегодного (основного и дополнительного) отпусков. Вне пределов регулирования законодательства о гражданской службе остается большинство видовых особенностей времени отдыха: перерывы для отдыха и приема пищи; перерывы между служебными днями; специальные перерывы для обогрева и отдыха; выходные и неслужебные праздничные дни; еженедельный непрерывный отдых; основания привлечения к службе в выходные и неслужебные праздничные дни; исчисление стажа, дающего право на ежегодный оплачиваемый отпуск; очередность предоставления ежегодных отпусков; продолжительность учебных (студенческих) отпусков; порядок продления и перенесения ежегодного отпуска; предоставление отпуска без сохранения денежного содержания (административный отпуск). Автор диссертации предлагает конкретные административно-правовые модели регулирования данных отношений.

В правовой категории «денежное содержание гражданских служащих» неурегулированными остаются: критерии установления размера денежного содержания; гарантии денежного содержания; формы денежного содержания; порядок, место и сроки выплаты денежного содержания; порядок и размеры удержаний из денежного содержания; исчисление среднего денежного содержания; сроки расчета при увольнении; выдача денежного содержания, не полученного ко дню смерти гражданского служащего; ответственность за нарушение сроков выплаты денежного содержания; оплата службы при совмещении должностей и исполнении обязанностей временно отсутствующего гражданского служащего; размеры денежного содержания за пределами нормальной продолжительности служебного времени; оплата службы в выходные и неслужебные праздничные дни; оплата службы в ночное время; нормирование службы и нормы службы.

Недостаточно урегулированы гарантии и компенсации на гражданской службе. Наряду с общими, по убеждению автора диссертационного исследования, гражданским служащим должны предоставляться гарантии и компенсации при исполнении государственных или общественных обязанностей, не связанных с гражданской службой; при совмещении службы с обучением (заочное или вечернее); при вынужденном прекращении службы (простое); при предоставлении ежегодного отпуска; при прекращении служебного контракта; при задержке выдачи трудовой книжки и денежного содержания в связи с увольнением гражданского служащего.

Следует отметить, что недостаточно урегулирован и порядок изменения условий прохождения гражданской службы. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не указывает причин, по которым представитель нанимателя может в одностороннем порядке изменить условия служебного контракта. Представляется, что неограниченное правовое дозволение в порядке одностороннего изменения условий служебного контракта (на чем обычно настаивают сторонники жесткой административной модели гражданской службы) имеет не только положительные, но и отрицательные стороны, в частности ничем не ограниченные возможности злоупотребления правом. По мнению автора, для стабилизации условий прохождения гражданской службы ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо дополнить указанием исчерпывающего перечня юридических фактов (причин), на основе которых представитель нанимателя в одностороннем порядке может изменить условия служебного контракта. При этом речь идет не об ограничении прав представителя нанимателя, а о законодательном упорядочении такой возможности.

Третий параграф «Особенности становления и регулирования потенциальных субинститутов государственной гражданской службы» направлен на исследование субинститутов, которые находятся на стадии становления и пока только обозначены законодателем или вообще отсутствуют (потенциальные субинституты), хотя должны иметь место в служебном законодательстве. К таким потенциальным субинститутам диссертант относит социальное партнерство на гражданской службе, материальную ответственность сторон служебного контракта, коллективные служебные споры и право на забастовку гражданских служащих и предлагает конкретные модели административно-правового регулирования для восполнения пробелов в потенциальных субинститутах гражданской службы.

Рассматривая социальное партнерство на гражданской службе, которое впервые установлено Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (например, в ч. 4 ст. 45), автор отмечает, что этот субинститут в настоящее время находится на стадии становления и формирования, что объясняет причины почти полного отсутствия его правового регулирования. В законодательстве отражены лишь отдельные элементы, свойства и фрагменты социального партнерства. В частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает возможность образования в государственных органах профсоюзной организации, право гражданского служащего вступать в них (к примеру, ч. 3 ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), возможность регулирования отдельных условий прохождения гражданской службы на основе принятия коллективного договора (ч. 4 ст. 45 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Существующие пробелы в данном субинституте можно устранить на основе субсидиарного применения норм смежной отрасли (трудового) законодательства либо введением в действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» соответствующих норм.

Не регулируется законодательством о гражданской службе материальная ответственность нанимателя перед гражданским служащим, суть которой состоит в обязательствах государства в лице представителя нанимателя возместить вред, причиненный жизни и здоровью гражданского служащего при исполнении им служебных обязанностей. Диссертант исходит из того, что стороны служебного контракта (представитель нанимателя и гражданский служащий) обязаны нести взаимную материальную ответственность. В данном случае эта возможность решается на основе субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства (трудового, гражданского и др.).

Как полагает диссертант, не урегулирована материальная ответственность гражданских служащих, что является в значительной части субъективным фактором. Предлагается определенная система упорядочения названного вида материальной ответственности, при этом она может быть полной или ограниченной. Полная материальная ответственность состоит в обязанности гражданского служащего возместить причиненный ущерб в полном размере независимо от размера денежного содержания, ограниченная - не более месячного денежного содержания гражданского служащего, привлеченного к такому виду материальной ответственности. Порядок наступления и привлечения к этим видам материальной ответственности является открытым. Субсидиарное применение норм смежной отрасли законодательства, в частности трудового, регулирующих как полную, так и ограниченную материальную ответственность, является сложным и требует легального толкования. Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может предусматриваться служебным контрактом в качестве дополнительного условия прохождения гражданской службы.

Проблемным в настоящее время является отнесение к материальной ответственности и необходимости возмещения затрат, связанных с обучением и повышением квалификации гражданских служащих. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает обязанность выпускника учебного заведения «отслужить» определенный срок, устанавливаемый служебным контрактом, если с выпускником был заключен специальный договор на обучение, т. е. предусмотрена «натурализация» затраченных средств.

Индивидуальные служебные споры, достаточно полно урегулированные законодательством о гражданской службе, оставляют открытыми и нерешенными два вопроса: во-первых, имеет ли право коллектив гражданских служащих или профсоюзная организация гражданских служащих обязать представителя нанимателя образовать комиссию по служебным спорам; во-вторых, предусмотрены ли процедуры образования комиссии по служебным спорам в случае отсутствия профсоюзной организации и порядок рассмотрения служебного спора?

Дискуссионным является регулирование коллективных служебных споров на гражданской службе. Они не упоминаются в служебном законодательстве, а возможность их регулирования в научной литературе не исследуется, поскольку большинство государствоведов и правоведов считает их недопустимыми не только на государственной, но и на гражданской службе. Возникновение коллективных служебных споров на гражданской службе действительно маловероятно. Многие исследователи отрицательно относятся к потенциальной возможности (праву) гражданских служащих на забастовку, являющуюся одной из крайних форм решения коллективных служебных споров. По мнению диссертанта, возникновение коллективных служебных споров (конфликтов), по мере либерализации служебного законодательства и усиления социально-политических средств защиты гражданских служащих, не следует исключать полностью (в отдаленном или ближайшем будущем), как и право гражданских служащих на забастовку.

Возможность существования у гражданских служащих права на забастовку, как полагает диссертант, базируется на следующем: во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав граждан; во-вторых, право на забастовку предусмотрено Конституцией Российской Федерации; в-третьих, возможность законодательного закрепления права на забастовку отвечает общим тенденциям либерализации и реформирования гражданской службы; в-четвертых, законодательство о гражданской службе, в отличие от прежнего служебного законодательства, не содержит прямого запрещения забастовок.

Рассматривая возможность принятия Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации, не все исследователи государственной, в т. ч. и гражданской службы считают необходимым принятие кодифицированных актов служебного законодательства. Это имеет место, в частности, в одной из концепций развития административного законодательства, предложенной группой ведущих ученых, которые утверждают, что вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта, тем более называемого Кодексом о государственных должностях и о государственной гражданской службе.

В то же время, по мнению авторского коллектива Концепции развития российского законодательства (2010 г.), «.развитие административного законодательства направлено на достижение нескольких целей и одной из них является создание на базе выявленных законодательных и иных актов собственно административно-правового содержания скомпилировать своего рода нормы «самоорганизации» отрасли и кодифицировать административные нормы в рамках кодексов (выделено автором диссертации) и иных тематических законов».

Кодекс государственной гражданской службы Российской Федерации может быть комплексным кодифицированным актом, включающим нормы различных правовых отраслей (Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский). Такой кодекс позволит решить ряд актуальных задач: обеспечить систематизацию и кодификацию многочисленных, нередко разрозненных нормативных правовых актов о гражданской службе; создать стабильную и непротиворечивую нормативную правовую основу гражданской службы; изменить или/и принять новые нормы о гражданской службе с учетом приоритетов целостности системы гражданской службы, а не ее отдельных элементов; отразить последние научные достижения и разработки в сфере регулирования гражданской службы.

В принятии Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время, по мнению автора исследования, нет насущной необходимости, однако в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует выделить соответствующие разделы (главы), отражающие особенности прохождения гражданской службы в различных видах государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а в законодательстве о государственной гражданской службе закрепить не только нормы о государственной гражданской службе и статусе государственных гражданских служащих, но и нормы об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих. В диссертации предлагается Концепция административно-правового статуса государственных гражданских слу

13 жащих как способ систематизации административного законодательства о правовом положении государственных гражданских служащих.

Заключение включает основные теоретические выводы, а также предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего административно-правовой статус гражданских служащих, повышению эффективности его реализации в контексте проводимой в Российской Федерации административной реформы.

Приложения содержат статистические данные о численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления с 1998 г. по 2011 г., концепцию административно-правового статуса государственных гражданских служащих, структуру административно-правового статуса государственных гражданских служащих, структуру субинститутов государственной гражданской службы, обобщение результатов анонимного анкетирования на предмет исследования эффективности принимаемых антикоррупционных мер в Республике Башкортостан, обобщение результатов анонимного анкетирования (интернет-опросов) на сайте Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан, а также сведения о мониторинге правоприменения законодательства в сфере гражданской службы.

13 См.: Приложение № 2.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Миннигулова, Динара Борисовна

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 1. Анализ соотношения понятий «пробелы в праве» и «пробелы в законодательстве» позволяет утверждать, что более обоснованным является применение термина «пробелы в законодательстве». Это аргументируется следующим: во-первых, пробелы возникают в источниках правового регулирования, а именно - в законодательстве; во-вторых, понятие «пробелы в праве» требует точного определения материнского понятия «право», которое трактуется различным образом; до настоящего времени нет единой позиции в его определении.

Пробелы в законодательстве о гражданской службе возникают в связи с неполнотой административно-правового регулирования статуса гражданских служащих. Они в основном преодолеваются на основе применения положений таких смежных отраслей законодательства, как конституционное, административное, трудовое, гражданское и других отраслей российского права. Однако открытым остается вопрос о пределах и способах преодоления пробелов. Недостаточность нормативно-правового регулирования статуса гражданских служащих обусловлена особенностями становления законодательства о гражданской службе, которое формируется на базе различных, в основном двух отраслей законодательства: административного и трудового.

В законодательстве о гражданской службе применяются категории, понятия и правовые конструкции не только служебного законодательства, но и других отраслей российского права, в частности конституционного, трудового, гражданского, финансового и семейного права. В связи с этим возникает проблемный вопрос о возможности следовать названным отраслям российского права и в готовом виде использовать нормы, формулирующие соответствую

367 Хаманева Н. Ю., Альхименко В. В., Выручаев А. А. и др. Предложения по основным направлениям совершенствования и кодификации административного законодательства Российской Федерации, а также по разработке проекта концепции его развития // Государство и право. 2011. Хо 12. С. 19. щие понятия, категории, конструкции, или вносить в них специфику правового регулирования гражданской службы. Автор полагает, что первоначально восполнение пробелов возможно только на основе субсидиарного применения норм смежных отраслей права. На втором этапе следует применять административно-правовое регулирование с использованием понятий, категорий, терминов административного права. На третьем этапе следует кодифицировать правовое регулирование государственной службы, где должно быть использовано только административное регулирование (административное право).

Рассматривая применение аналогии закона в ходе преодоления пробелов в законодательстве о гражданской службе, констатируется, что неоправданным является требование о сходстве методов регулирования при восполнении (преодолении) пробелов в служебном законодательстве. Утверждение об обязательности названного признака значительно сужает возможность применения аналогии закона для преодоления пробелов в служебном законодательстве, а применительно к регулированию государственно-служебных отношений делает аналогию закона невозможной, поскольку административное право и трудовое право имеют различные методы правового регулирования.

2. При обосновании возможности применения аналогии закона и аналогии права предлагается учитывать степень урегулированности отдельных правовых субинститутов гражданской службы и на этой основе дифференцировать правовые гражданской службы на две группы: традиционные (имеющиеся в законодательстве, типичные) и потенциальные (отсутствующие в законодательстве, новые, формирующиеся) субинституты. Такое деление дает возможность сконцентрировать внимание законодателя на дополнительном правотворчестве, а в практической деятельности - установить пределы применения аналогии закона и аналогии права.

Потенциальные правовые субинституты гражданской службы характеризуются отличительными признаками: они находятся на стадии становления; представляют собой дополнительные меры защиты прав гражданских служащих; отсутствует их широкое применение; имеет место необходимость принятия дополнительных нормативных правовых актов; «заимствуются» (субсидиарно применяются) нормы смежных отраслей законодательства. Традиционные правовые субинституты охарактеризованы иными признаками, а именно: они имеют историю развития; носят обычно позитивный характер; как правило, разработаны в законодательном акте; не требуют принятия дополнительных нормативных правовых актов; в них отсутствуют или мало вероятны правовые коллизии.

На основе анализа причин пробелов в служебном праве и способов их преодоления делается вывод, что основным фактором недостаточности административно-правового регулирования статуса гражданских служащих является процесс становления и существенного обновления законодательства о государственной, в том числе о гражданской службе. Другой фактор определяется тем, что регулирование труда гражданских служащих осуществлялось ранее трудовым законодательством, в котором отсутствовало выделение специфики труда гражданских служащих, а сейчас трудовое законодательство «довлеет» над служебным. Еще один фактор заключается в недостаточной системности регулирования прав и обязанностей гражданских служащих.

3. Автор исследования считает, что законодатель не реализовал полностью ни административно-правовую ни трудоправовую модели регулирования статуса гражданских служащих. Очевидно в связи с этим вне сферы правового регулирования административно-правового статуса гражданских служащих остаются многие вопросы, требующие конкретизации обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих.

Делается вывод о недостаточности нормативной базы для функционирования и регулировании гражданской службы, которое обусловлено замедленным процессом принятия подзаконных нормативных актов, предусмотренных Федеральным законом о гражданской службе, что в свою очередь вызывает необходимость использования норм других смежных отраслей российского права, направленного на регулирование административно-правового статуса гражданских служащих. Это существенно влияет на успешное выполнение профессиональной деятельности гражданских служащих.

4. Федеральный закон о гражданской службе, предусмотрев возможность применения норм трудового права в регулировании гражданской службы, сформулировал ее в самом общем виде. Такой подход не отвечает на целый ряд теоретических и практических вопросов: во-первых, не установлены положения гражданской службы, подпадающие под действие трудового законодательства; во-вторых, не установлены причины, по которым законодатель замедлил регулирование огромных блоков государственно-служебных отношений; в-третъих, остается нерешенным вопрос - на основе норм каких отраслей права можно и следует преодолевать пробелы в административно-правовом статусе гражданских служащих. Отсюда делается концептуальное предположение, что преодоление пробелов в регулировании гражданской службы может пойти по двум направлениям: путем отсылок к соответствующим нормам смежных отраслей права и их субсидиарное применение или принятием специальных нормативных правовых актов, дополняющих порядок применения не урегулированных положений гражданской службы; в-четвертых, не решена проблема об объеме и пределах регулирования гражданской службы локальными актами государственных органов. В связи с этим обращается внимание на существенное «расслоение» гражданских служащих, связанное с иерархией построения государственного аппарата.

Предлагается внести уточнение в ст. 73 Федерального закона о гражданской службе: во-первых, отразить в ней возможность применения норм не только трудового права, но и иных отраслей российского права; во-вторых, закрепить указанную возможность применения норм не только в Федеральном законе о гражданской службе, но и в подзаконных нормативных актах, а также локальных актах государственных органов.

5. В настоящей главе выделены и исследованы не урегулированные законодательством о гражданской службе положения (пробелы), требующие их преодоления. К ним отнесены: нормальное, сокращенное и неполное служебное время; продолжительность ежедневной службы; продолжительность службы накануне праздничных неслужебных и выходных дней; служба в ночное время; служба сверх нормальной продолжительности служебного времени (внутреннее совместительство и сверхурочные часы службы); режимы служебного времени; служба в режиме гибкого служебного времени; сменная служба; возможности разделения служебного дня на части; правила учета служебного времени; совместительство на службе; совмещение и замещение должностей. Всесторонне рассмотрены недостаточность регулирования времени отдыха, денежного содержания, гарантии, льготы и компенсации. В связи с этим предлагаются «рабочие» модели административно-правовых норм, направленных на преодоление этих пробелов.

6. К потенциальным субинститутам гражданской службы, т. е. сравнительно новым - отсутствующим в законодательстве, а, следовательно, находящимся на стадии становления и развития, отнесены: социальное партнерство на гражданской службе; материальная ответственность сторон служебного контракта; коллективные служебные споры. Для восполнения пробелов в этих субинститутах предложены модели административно-правовых норм, способных восполнить пробелы в административно-правовом регулировании статуса гражданских служащих.

Существование большого количества пробелов в регулировании гражданской службы приводит к выводу о необходимости разработки тематических законов «О правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации» и «Об административных процедурах реализации статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации», которые могут действовать наряду с Федеральным законом «О государственной гражданской службе».

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Миннигулова, Динара Борисовна, 2013 год

1. Абдулаев М. И. Проблемы теории государства и права : учебник / М. И. Абдулаев, С. А. Комаров. СПб. : Питер, 2003. - 590 с.

2. Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / С. А. Авакьян // Конституц. и муницип. право. 2007. - № 8. - С. 3-12.

3. Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт : сб. докл. на рос.-герм. конф. Ростов н/Д.: СКАГС, 2005. - 451 с.

4. Административная реформа в России / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М. : Контракт : Инфра-М, 2006. - 352 с.

5. Административная реформа в субъектах Российской Федерации : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М. : Контракт : ИНФРА-М, 2008. - 342 с.

6. Административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М. : Норма, 2008. - 816 с.

7. Административное право Российской Федерации / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Проспект, 2010. - 752 с.

8. Административное право. Общая часть. / под ред. С. А. Старостина. М. : ИНФРА-М, 2010.-506 с.

9. Административные реформы в России: история и современность / под общ. ред. Р. Н. Байгузина. М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.-645 с.

10. Александров А. Ю. Региональный гражданский служащий кто он? / А. Ю. Александров // Вопр. мест, самоупр. - 2006. - № 4. - С. 35^0.

11. Алексеев С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Проспект, 2009. - 580 с.

12. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации : учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. - 672 с.

13. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации. / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов М. : Теис, 1994. - 280 с.

14. Архипова Т. Г. История государственной службы России, XVIII-XX века / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. М. : Рос. гуманит. ун-т, 2000.-234 с.

15. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций / Г. В. Атаманчук. 4-е изд. стер. - М. : Омега-Л, 2006. - 580 с.

16. Базовская О. М. Государственная служба. Государственное управление : англо-русский и русско-английский слов.-справ. : учеб. пособие / О. М. Базовская, И. Л. Беляева. М. : Наука, 2005. - 278 с.

17. Балаж И. Французская система государственной службы / И. Балаж // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. М. : РАГС, 1995.-Вып. 2.-С. 16-36.

18. Барабашев А. Г. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе / А. Г. Барабашев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. - № 3. - С. 3-35.

19. Барциц И. H. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления / И. Н. Барциц // Конституц. и муницип. право. 2007. -№24. -С. 12-18.

20. Барциц И. Н. Развитие системы государственного управления в условиях административной реформы : лекция / И. Н. Барциц. М. : РАГС, 2006. - 50 с.

21. Барциц И. Н. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации / И. Н. Барциц // Гос. служба. 2007. - №3 (47). - С. 57-66.

22. Барч У. Переподготовка государственных служащих в условиях модернизации государства и системы управления в Германии / У. Барч // Гос. служба.-2005.-№ 4.-С. 143-151 ; № 5. С. 121-127.

23. Барч У. Проблемы совершенствования квалификации в ходе модернизации государства и органов управления / У. Барч // Управленч. консультирование. 2008. - № 2. - С. 36-54.

24. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. 3-е изд., пересмотр, и доп. - М. : НОРМА, 2007. - 816 с.

25. Бахрах Д. Н. Государственная служба в России : учеб. пособие / Д. Н. Бахрах. М. : Проспект, 2009. - 149 с.

26. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. / Д. Н. Бахрах. Екатеринбург : Изд-во гос. юрид. акад., 1995. - 104 с.

27. Бахрах, Д. Н. Государственная служба России. / Д. Н. Бахрах. М. : Проспект, 2007.- 152 с.

28. Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России / К. С. Бельский // Государство и право. 1994. - № 4. - С. 24-32.

29. Бельский К. С. Полицейское право / К. С. Бельский. М. : Дело и Сервис, 2004.-816 с.

30. Бельский К. С. Феноменология административного права / К. С. Бельский. / отв. ред. С. А. Кремень. Смоленск : изд-во Смол, гуманитар. ун-та, 1995. - 144 с.

31. Боуленц Т. Новые методы управления качеством в структурах исполнительной власти Великобритании / Т. Боуленц, Д. Силберг // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. М., 1997. - Вып. 17. - С. 51-69.

32. Вагина Л. В. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации : учеб. пособие / Л. В. Вагина. М. : РАГС, 2006. - 96 с.

33. Вагина Л. В. Оплата труда: государственная гражданская служба : монография / Л. В. Вагина. М. : РАГС, 2008. - 212 с.

34. Вагина Л. В. Реформирование государственной службы Российской Федерации: схемы и комментарии : учеб. пособие / общ. ред. В. Л. Вагиной, И. Н. Панина. М. : Юркнига, 2006. - 240 с.

35. Василенко И. А. Институт государственной службы в Великобритании / И. А. Василенко // Проблемы теории и практики упр. 1997. - № 6. - С. 34-37.

36. Васильев Д. И. Государственная служба Франции / Д. И. Васильев // Государственная служба в странах основных правовых систем мира : норматив, акты / под ред. А. А. Демина. М. : Книгодел, 2005. - С. 260-263.

37. Венгеров А. Б. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов /. А. Б. Венгеров. 3-е изд., испр. и доп.- М. : Омега-Л, 2006. - 608 с.

38. Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности / Н. В. Вит-рук. М. : Норма. 2008. - 448 с.

39. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России : учеб. пособие. -М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1997. 304 с.

40. Власов В. А. Советское административное право. / В. А. Власов, С. С. Студеникин. М. : Госюриздат, 1959. - 535 с.

41. Вол ох О. В. Проблема трансформации современных служебных институтов в публичную службу Российской Федерации / О. В. Волох // Изв. высш. учеб. заведений. Поволжский регион. Обществ, науки. 2006. - № 2. - С. 23-29.

42. Габричидзе Б. Н. Служебное право : учеб. для юрид. вузов / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. М. : Дашков и К, 2003. - 620 с.

43. Галай Ю. Г. Политика Правительства России XVIII века в области формирования корпуса государственных служащих / Ю. Г. Галай, С. Н. Клоков // «Черные дыры» в рос. законодательстве. 2006. - № 3. - С. 444^57.

44. Гимаев И. Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации: правовое регулирование поступления, прохождения и прекращения гражданской службы : учеб. пособие / И. Р. Гимаев, В. JI. Усачев. М. : РАГС, 2004.- 172 с.

45. Государственная гражданская служба в Российской Федерации : учеб. пособие / Е. В. Масленникова, М. В. Пресняков, JI. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. М. : Ось-89, 2006. - 320 с.

46. Государственная служба (комплексный подход) : учеб. пособие. 2-е изд. / под ред. А. В. Оболонского. - М. : Дело, 2000. - 440 с.

47. Государственная служба в зарубежных странах : сб. информ. материалов и статей. Уфа : РИО БАГСУ, 1995. - 88 с.

48. Государственная служба в странах основных правовых систем мира : норматив, акты / под ред. А. А. Демина. М. : Книгодел, 2005. - 560 с.

49. Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. М. : РАГС, 1995.- 103 с.

50. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. В 2 т. Т. 2. Органы управления / А. Д. Градовский. М. : Зерцало, 2006. - 544 с.

51. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник / В. Д. Граждан. 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Кнорус, 2009. - 544 с.

52. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика : учеб. пособие / под общ. ред. В. М. Соколова, А. И. Турчина. М. : РАГС, 2006.-334 с.

53. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации : учеб. курс / А. А. Гришковец. М. : Дело и Сервис, 2003.-464 с.

54. Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы / А. А. Гришковец // Государство и право. 2002. - № 12. - С. 11-24.

55. Гришковец А. А. Дисциплинарная ответственность за административные правонарушения // Административная ответственность: вопросы теории и практики / под ред. Н. Ю. Хаманаевой. М., 2005. - С. 175-185.

56. Грэй Э. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка переворота / Э. Грэй, Б. Дженкинс // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. М., 1995. - Вып. 8. -С. 5-15.

57. Гусев А. В. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы / А. В. Гусев // Трудовое право. 2005. - № 3. - С. 29-31.

58. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования / А. В. Гусев. Екатеринбург : УРГЮА, 2005. - 275 с.

59. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования : автореф. дис. . д-ра юрид. наук /

60. A. В. Гусев. Екатеринбург : УРАГС, 2009. - 49 с.

61. Гусев А. В. Служебный контракт на государственной гражданской службе / А. В. Гусев // Южно-Уральский юрид. вестн. 2006. - № 6. - С. 77-80.

62. Гусов К. Н. Трудовое право России : учеб. для вузов. / К. Н. Гусов,

63. B. Н. Толкунова М. : Проспект, 2004. - 496 с.

64. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка : в 4-х т. / В. Даль. М. : Русский язык, 1989. - 699 с.

65. Демин А. А Государственная служба в Российской Федерации : учеб. для магистров / А. А. Демин. 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2012.-391 с.

66. Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / В. Егоров // Гос. служба. 2006. - № 5. - С. 11-23.

67. Ершова Е. А. Договорные существенные условия служебного контракта / Е. А. Ершова // Трудовое право. 2006. - № 2. - С. 65-72.

68. Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма / Е. А. Ершова // Трудовое право. 2006. - № 1. - С. 43-56.

69. Жильцов В. Эффективность в системе государственной гражданской службы / В. Жильцов // Гос. служба. 2008. - № 4. - С. 14-22.

70. Зайцева Г. Служебный контракт в свете меняющегося законодательства / Г. Зайцева//Бизнес-адвокат. -2005. -№ 15. С. 6-11.

71. Зубарев С. М. Некоторые проблемы теории и правового регулирования контроля за деятельностью государственных служащих в современных условиях / С. М. Зубарев // «Черные дыры» в рос. законодательстве. 2006. - № 2. -С. 219-226.

72. Ивановский В. В. Учебник государственного права Электронный ресурс. / В. В. Ивановский Казань : Типо-литография Император, ун-та, 1908.- 500 с. URL : // http://fictionbook.ru/.

73. Игнатов В. Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность./ В. Г. Игнатов, В. К. Бе-лолипецкий. Ростов н/Д : Феникс, 2000. - 256 с.

74. Илларионова Т. С. Информационно-аналитическая деятельность в системе государственной службы / Т. С. Илларионова. М. : РАГС, 2006. - 38 с.

75. Интернет-опрос о государственной гражданской службе // Новости юстиции. 2010. - № 3 (сентябрь). - С. 4.

76. Интернет-портал Правительства России Электронный ресурс. URL : http://www.government.ru/power/.

77. Иоффе О. С. Вопросы теории права / О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский.- М. : Юрид. лит., 1961. 378 с.

78. Ирвин Р. Реформа системы государственной службы в Канаде / Р. Ирвин // Гос. служба. 2003. - № 1. - С. 86-96.

79. Истомина Е. А. Реформирование пенсионного обеспечения государственных служащих Французской республики : опыт правового регулирования / Е. А. Истомина // Чиновникъ. 2006. - № 2. - С. 64-69.

80. Ищенко Е. П. Криминалистика : учеб. для студентов вузов / Е. П. Ищенко, А. А. Топорков М. : КОНТРАКТ : ИНФРА-М, 2006. - 746 с.

81. Киселев И. Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда : учебник. / И. Я. Киселев, А. М. Душников, под ред. М. В. Лушниковой. М. : Эксмо, 2008. - 608 с.

82. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко. СПб. : Питер, 2008.-576 с.

83. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» / под ред. А. Н. Козырина. М. : НОРМА, 2007.- 192 с.

84. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия : учеб. пособие. 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Волтерс Клувер, 2010. - 656 с.

85. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М. : Эксмо, 2010. - 736 с.

86. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. / Н. М. Коркунов 2-е изд. - СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1893. -623 с.

87. Крамер Д. Административные услуги гражданам / Д. Крамер, X. Кауфунг // Гос. служба за рубежом : рефератив. бюл. 2003. - № 2. -С.133-143.

88. Кузьмин В. В. Применение показателей результативности деятельности органа государственной гражданской службы (на примере Великобритании) / В. В. Кузьмин // История государства и права. 2007. - № 22. - С. 32-34.

89. Кунакбаев Р. X. О единстве правовой природы гражданской службы и муниципальной службы / Р. X. Кунакбаев // Конституционно-правовые основы реформирования местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов : сб. науч. ст. Уфа, 2007. - С. 74-78.

90. Курбанов Р. Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации : автореф. дис. . д-ра юрид. наук / Р. Д. Курбанов. М. : РАГС, 2010. - 54 с.

91. Куренной А. М. Современные проблемы российского трудового права / А. М. Куренной, С. П. Маврин, Е. Б. Хохлов // Изв. высш. учеб. заведений. Правоведение. 1997. - № 2. - С. 19-40.

92. Лазарев Б. М. Государственная служба / Б. М. Лазарев. М. : Ин-т гос-ва и права АН, 1993.- 127 с.

93. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву / О. Э. Лейст. М. : Изд-во Моск. гос. ун-та, 1981. - 240 с.

94. Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах / Е. А. Литвинцева. М. : РАГС, 2004. - 129 с.

95. Логунов А. Б. Административная реформа в Российской Федерации / А. Б. Логунов // Аналит. вестн. Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. Сер. Проблемы гос. строительства. М., 2006. - № 22. - С. 17-20.

96. Лукьяненко В. И. Управление персоналом государственной службы: содержание, функции, структура : лекция / В. И. Лукьяненко. М.: РАГС, 2006. - 24 с.

97. Любимов А. П. Принципы правовой этики государственных служащих и других должностных лиц / А. П. Любимов // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2007. - № 6. - С. 11-15.

98. Максимов М. О механизме реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе / М. Максимов, Е. Соломатин // Гос. служба. 2006. - № 6. - С. 69-73.

99. Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы / Г. В. Мальцев. -М. : Прометей, 1999. 419 с.

100. Манохин В. М. Советская государственная служба. / В. М. Манохин. -М. : Юрид. лит., 1966. 195 с.

101. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права : учебник / М. Н. Марченко. М. : ТК Велби - Проспект, 2008. - 768 с.

102. Мезенцева А. Справедливо оценить труд чиновника / А. Мезенцева // Служба кадров. 2002. - № 1. - С. 67-73 ; № 3. - С. 57-61.

103. Мелкумова М. В. Организационные формы и материальное стимулирование труда государственных служащих в США / М. В. Мелкумова // Труд за рубежом.-2008.-№ 2.-С. 41-56.

104. Мельников В. П. Государственная служба в России : отечественный опыт организации и современность : учеб. пособие / В. П. Мельников, В. С. Нечипоренко. М. : РАГС, 2004. - 506 с.

105. Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт : учеб. пособие / В. П. Мельников. М. : РАГС, 2005. - 444 с.

106. Миловидов О. Д. Особенности позитивного и негативного регулирования публичной службы в США / О. Д. Миловидов // Право и политика. 2011. -№ 4. - С. 560-566.

107. Миронов А. Н. Административное право : учебник / А. Н. Миронов. М. : Форум : Инфра-М, 2008. - 304 с.

108. Митрошенков О. А. Государственная служба России: движение по замкнутому кругу (социологические аспекты) / О. А. Митрошенко // Личность. Культура. Общество. 2006. - Т. 8, вып. 4. - С. 107-122.

109. Москаленко О. В. Психология профессиональной карьеры государственного служащего / О. В. Москаленко. М. : РАГС, 2006. - 32 с.

110. Ноздрачев А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. 2007. - № 2. -С. 13-24.

111. Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации : монография / Ю. Б. Носова ; Воронежский гос. ун-т. Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2011. - 208 с.

112. О государственной гражданской службе Российской Федерации : ком-мент. к Федер. закону / под ред. С. Е. Чаннова, Э. Г. Липатова М. : Теис, 2005.-507 с.

113. О государственной гражданской службе Российской Федерации : коммент. к Федер. закону / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М. : МЦФЭР, 2005. - 576 с.

114. Оболонский А. В. Государственная служба Великобритании: традиции и поиск новой парадигмы/ А. В. Оболонский III Вопр. гос. и муницип. упр. 2009. - № 2. - С. 57-80.

115. Оболонский А. В. Сторонники и противники реформы государственной службы / А. В. Оболонский // Обществ, науки и современность. 2006. -№ 5.-С. 97-102.

116. Общая теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. -4-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2005. -575 с.

117. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие. / Д. М. Овсянко. 4-е изд., переб. и доп. - М. : Юрист, 2008. - 447 с.

118. Ожегов С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов ; под общ. ред. Л. И. Скворцова. 24-е изд., испр. - М. : Мир и образование, 2003. - 895 с.

119. Орловский Ю. П. Проблемы совершенствования трудового законодательства / Ю. П. Орловский // Журн. рос. права. 2005. - № 9. - С. 40-51.

120. Осин А. А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта / А. А. Осин // Трудовое право. 2007. - № 5. - С. 63-73.

121. Подалинский Е. Преодоление дефектов правового сознания государственных служащих / Е. Подалинский // Гос. служба. 2006. - № 6. - С. 74-77.

122. Пономаренко Б. Т. Система профессионального обучения государственных служащих : лекция / Б. Т. Пономаренко. М. : РАГС, 2006. - 24 с.

123. Попов Л. Л. Алчность, жадность тех, кто ворочал огромными капиталами, без отсутствующего контроля и регулирования со стороны государства привела к финансово-экономическому кризису / Л. Л. Попов // Административное право. 2009. - № 1. - С. 13-18.

124. Права человека : учеб. для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М. : НОР-МА-ИНФРА-М, 2001. - 573 с.

125. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации : учебник / под общ. ред. И. Н. Барцица. М. : РАГС, 2007. - 560 с.

126. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург : УрАГС, 1998. - 128 с.

127. Правовые аспекты технического регулирования / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Саламатов. М. : Волтерс Клувер, 2010.-384 с.

128. Пресняков М. В. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. / М. В. Пресняков, С. Е. Чанов Саратов : Научная книга, 2008. -412 с.

129. Пресняков М. В. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Трудовое право. 2009. - № 8. - С. 19-26.

130. Пресняков М. В. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Трудовое право. 2009. - № 9. - С. 103-110.

131. Пресняков М. В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципа равенства и справедливости. / М. В. Пресняков, под ред. Г. Н. Комковой. Саратов : Научная книга, 2007.- 152 с.

132. Пресняков М. В. Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Трудовое право. 2005. - № 3. - С. 32-37.

133. Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М. : НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - 580 с.

134. Проблемы теории государства и права : учеб. пособие / под ред. М. Н. Марченко. М. : Проспект, 1999. - 504 с.

135. Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. В. М. Сырых. -М. : Эксмо, 2008.-618 с.

136. Прокуратура уличила министра и 85 сотрудников МВД в сокрытии ценных бумаг и доходов Электронный ресурс. URL : http://www.pravo.ru/ news/view/50646/.

137. Пронкин С. В. Государственное управление зарубежных стран : учеб. пособие / С. В. Пронкин, О. Е. Петрунина. М. : Аспект пресс, 2001. - 416 с.

138. Публичные услуги и право / под ред. Ю. А. Тихомирова. М. : Норма, 2007.-416 с.

139. Ракитская Г. Я. Социально-трудовые отношения (Общая теория и проблемы становления их демократического регулирования в современной России) / Г. Я. Ракитская. М.: Институт перспектив и проблем страны, 2003. - 480 с.

140. Раянов Ф. М. Проблемы теории государства и права (Юриспруденция) : учеб. курс / Ф. М. Раянов. М. : Право и государство, 2003. - 304 с.

141. Реформа государственной службы в Великобритании // Вопр. гос. управления для руководителей органов исполнит, власти. 2006. - № 5. - С. 42-44.

142. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). М. : Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - 244 с.

143. Реформирование государственной службы Великобритании : реф. докл. Бристольской шк. бизнеса // Гос. служба за рубежом : рефератив. бюл. 2003. - № 2. - С. 21-30.

144. Реформирование государственной службы США: стратегический план на 2002-2007 годы. // Гос. служба за рубежом : рефератив. бюл. 2003. -№2.-С. 5-13.

145. Россинский Б. В. Административное право / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М. : Норма, 2009. - 928 с.

146. Савленков А. Пробелы в административном законодательстве / А. Савленков // Законность. 2008. - № 3. - С. 21-23.

147. Сазонова Е. Ограничение прав государственных гражданских служащих в целях противодействия коррупции / Е. Сазонова // Власть. 2006. - № 11-С. 55-59.

148. Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления Федеративной Республики Германия / Н. Ф. Саюров. Липецк, 1997. - 156 с.

149. Свод законов США (United States Code). Раздел 5 // Государственная служба в странах основных правовых систем мира : норматив, акты / под ред. А. А. Демина. М. : Книгодел, 2005. - С. 211-258.

150. Серегин А. Пробелы в законах влекут безнаказанность / А. Серегин // ЭЖ-Юрист. 2006. - № 46. - С. 14.

151. Сидакова А. X. Нормативно-правовое регулирование кадровых отношений на государственной гражданской службе / А. X. Сидакова // Социология власти.-2008.-№2.-С. 156-161.

152. Синькевич Н. А. Генезис и эволюция публичной службы во Франции / Н. А. Синькевич, Е. В. Болотина // История государства и права. 2006. -№ 5. - С. 39^42.

153. Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Образование и общество. 2006. - № 1. - С. 10-16.

154. Словарь русского языка. В 4-х т. Т. 1 / под ред. А. П. Евгеньевой. 2-е. изд., испр. и доп. - М. : Русский язык, 1981. - 696 с.

155. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование / Ю. Н. Старилов. Воронеж : Изд-во ВГУ, 1996 - 520 с.

156. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2 : Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. / Ю. Н. Старилов — М. : НОРМА- ИНФРА-М, 2002. 600 с.

157. Старилов Ю. Н. Служебное право / Ю. Н. Старилов. М.: БЕК, 1996. - 698 с.

158. Старостин С. А. Вопросы реформирования исполнительной власти Российской Федерации / С. А. Старостин // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России : материалы междунар. науч.-практ. конф. М., 2008. - С. 210-213.

159. Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М.: РИО ВЮА, 1948. - С. 3-37.

160. Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М. : Юристъ, 2004. - 768 с.

161. Теория государства и права : учеб. для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. -3-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2006. - 486 с.

162. Теория государства и права : учеб. для вузов / под ред. М. М. Рассолова. 2-е изд. перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2004. - 735 с.

163. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов / под ред. А. С. Пиголкина. М. : Городец, 2003. - 544 с.

164. Тихомиров М. Ю. Трудовые договоры, служебные контракты: комментарии и образцы документов. / М. Ю. Тихомиров М. : Изд-во Тихомирова М. Ю., 2010.- 159 с.

165. Ткач А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы в Российской Федерации» / А. Н. Ткач. М. : Юстицинформ, 2004.-46 с.

166. Толковый словарь русского языка : в 4-х т. / под ред. Д. И. Ушакова. М. : Астрель, 2000. - 848 с.

167. Трудовое право России : учебник. / отв. ред. Ю. П. Орловский, А. Ф. Нуртдинова. М. : КОНТРАКТ : ИНФРА-М, 2011. - 656 с.

168. Туманов Д. А. Юридическое толкование и пробелы в гражданском процессуальном праве / Д. А. Туманов // Право и политика. 2006. - № 6. - С. 80-87.

169. Тураханов Т. X. Радикальные изменения условий труда государственных гражданских служащих США в конце XX и начале XXI в. / Т. X. Тураханов // История государства и права. 2011. - № 1. - С. 27-29.

170. Уолкер Р. М. Реформа государственного управления и повышение эффективности государственной службы: эмпирическая оценка стратегии лейбористского правительства Великобритании / Р. М. Уолкер // Вопр. гос. и му-ницип. упр. 2008. - № 2. - С. 88-117.

171. Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М. : Закон и право : Юнити, 1998.-703 с.

172. Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты : автореф. дис. . д-ра юрид. наук / С. Е. Чаннов. Саратов : ПАГС им. П. А. Столыпина, 2010-47 с.

173. Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура и обеспечение. / С. Е. Чаннов. М. : Ось-89, 2009. - 220 с.

174. Червонюк В. И. Теория государства и права : учебник / В. И. Червонюк. -М.: ИНФРА-М, 2007. 704 с. - (Высшее образование).

175. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студентов вузов / В. В. Черепанов; В. П. Иванов. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2007. - 575 с.

176. Чиканова J1. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / JI. А. Чиканова // Журн. рос. права. 2005. - № 4. - С. 61-73.

177. Чиканова JI. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика) : дис. . д-ра юрид. наук. / JI. А. Чиканова М. : Спарк, 2005 - 312 с.

178. Чиканова JI. А. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования / JI. А. Чиканова // Трудовое право. 1999. - № 3. - С. 64-67; № 4. - С. 76-80.

179. Чиркин В. Е. Публичное управление : учебник / В. Е. Чиркин. М. : Юристъ, 2004. - 475 с.

180. Шахов М. О. Реализация принципа светскости государственной гражданской службы в Российской Федерации : лекция / М. О. Шахов. М. : РАГС, 2006. - 44 с. - (Лекции ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации).

181. Шрайбер П. Карьерный рост государственная служба Франции. / П. Шрайбер // Муницип. служба. 2006. - № 1. - С. 93-97.

182. Шувалов Н. Н. Правовые и нравственные регуляторы служебного поведения государственных служащих / Н. Н. Шувалов // Право и управление. XXI век.-2006.-№ 1.-С. 85-91.

183. Эйхельман О. Хрестоматия русского международного права Электронный ресурс. В 2 ч. Ч. 2. / О. Эйхельман Киев : Типография В. И. Завадского, 1889. - 476 с. - URL : // http://fictionbook.ru/.

184. Явич Л. С. Общая теория права / Л. С. Явич. Л. : Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1976.-287 с.

185. Civil Service Code of Standards and Behavior Электронный ресурс. URL : //http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en. pdf.

186. Civil Servise Code Электронный ресурс. URL : //http://www/gad.gov. uk/Documents/Careers/CivilServiseCode.pdf.

187. Code des pensions civils et militaries de retraite // Code de la fonction publique. Paris : DALLOZ, 2004.

188. Code of Ethics for U.S. Government Service Электронный ресурс. URL : //http ://usgo vinfo. about. com/bl eth i cs. htm.

189. Codes of Conduct Электронный ресурс. URL : //www.cabinet-office. gov.uk/propriety andethics.

190. Derlien H. The State at Work: Comparative Public Service Systems / H. Derlien, B. Peters // Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA : Publisher: Ed-. ward Elgar Publishing 2009. 229 p.

191. Dowding K. Civil Service (Theory and Practice in British Politics). / K. Dowding -London : Routledge, 1995. 259 p.

192. Dowding K. Managing the Civil Service / K. Dowding // Thompson G., Maidment R. Managing the UK. London : Sage, 1993.-388 p.

193. Dowding K. The Civil Service / K. Dowding // Hollowell J. Britain Since 1945. Oxford : Blackwell, 2002. - 274 p.

194. Mackintosh J. The Government and Politics of Britain / J. Mackintosh. London, 1970.-453 p.