Управление имущественным комплексом субъекта Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Плужник, Геннадий Николаевич

• Плужник, Геннадий Николаевич
• кандидат экономических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Плужник, Геннадий Николаевич

Введение.

Глава 1. Контроль государственной собственности в управлении социально-экономическим развитием субъекта РФ.

1.1. Собственность субъекта Федерации в итоге 10 лет процессов разгосударствления и приватизации.

1.2. Ключевые проблемы управления государственной собственностью субъекта Федерации.

1.3. Специфика государственной собственности региона как объекта государственного финансового контроля.

Глава 2. Организационно-методические основы контроля имущественных отношений на региональном уровне

2.1. Специфика принципов и методов финансового контроля в сфере имущественных отношений.

2.2. Методологические проблемы оценки и контроля эффективности использования государственной собственности.

Глава 3. Практические вопросы финансового контроля за использованием собственности субъекта Федерации.

3.1. Контроль финансовых аспектов функционирования регионального имущественного комплекса в бюджетном процессе субъекта Российской Федерации.

3.2. Финансовый контроль деятельности пользователей собственности субъекта Федерации производственной и инфраструктурной направленности.

3.3. Финансовый контроль деятельности при осуществлении региональных целевых инвестиционных программ.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление имущественным комплексом субъекта Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что управление социально-экономическим развитием субъекта Федерации как одно из необходимых слагаемых предполагает эффективное управление его государственной собственностью. Не случайно наиболее «продвинутые» программы или концепции социально-экономического развития российских регионов включают в себя и блоки, посвященные кругу вопросов связанных с формированием и управлением собственностью соответствующего субъекта Федерации. Принципиально важным элементом такого управления является осуществление соответствующих функций государственного финансового контроля (ГФК). При этом формирование качественно новой роли государства в управлении региональным социально-экономическим развитием, а также нового механизма осуществления функций государственного управления при переходе к модели рыночного хозяйствования особо усиливает значимость (ГФК) как необходимого слагаемого процессов управления и как важнейшего условия их эффеетивности.

Реализуя эту важную задачу, ГФК как бы «пронизывает» две главные составляющие, которые в современной модели социального рыночного хозяйства образуют экономическую основу функций государственного и муниципального управления, а также практический инструментарий централизованного воздействия на процессы, протекающие в экономической и в социальной сфере. Речь идет о централизованных финансовых ресурсах (бюджеты всех уровней, средства государственных внебюджетных фондов), а также о государственной и муниципальной собственности, как имущественном комплексе (нефинансовые активы - основной капитал, природные ресурсы и иные имущественные права). Практика управления социально-экономическим развитием на уровне субъекта Российской Федерации убедительно показывает, что в нынешних российских условиях обе составляющие экономической базы централизованного управления сохраняют свое значение и весомые воспроизводственные позиции.

Так, через бюджеты всех уровней в экономике страны (консолидированный бюджет РФ) ежегодно перераспределяется до 30% и более ВВП1. Доля государ

1 «Финансы России. 2002». Статистический сборник. М.: Госкомстат России, 2002. ственной собственности, с учетом миноритарных государственных акционерных пакетов, составляет в настоящее время порядка 40% стоимости основного капитала в российской экономике, а с учетом имущества муниципалитетов доля публичной, т.е. государственной и муниципальной собственности, составляет более половины основного капитала. Исключительно велика и значима доля государственной собственности на природные ресурсы, в частности, на недра, где еще длительное время она будет оставаться абсолютно преобладающей.

Соответственно, в структуре государственной собственности России как государства федеративного типа важная роль принадлежит собственности субъектов Российской Федерации, включая и её имущественный комплекс. Существенное значение для управления социально-экономическим развитием на региональном уровне все более приобретают вопросы разграничения и эффективного использования государственной и муниципальной собственности на основные фонды, земельные и лесные участки, а также на некоторые виды так называемых «общераспространенных» полезных ископаемых (все прочие виды полезных ископаемых, по-видимому, составят предмет исключительной собственности федерального центра).

Обе составляющие экономической базы современного государства (государственные имущества и бюджетные ресурсы) в практике централизованного управления тесно взаимосвязаны, что в равной мере проявляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Тем не менее, следует признать, что и в институциональном, и в методическом, и в правовом отношении управление государственной собственностью на финансовые ресурсы (бюджетный процесс) в настоящее время организовано в стране на несравнимо более высоком уровне, чем управление государственным имуществом. Причем это проявляет себя как на федеральном, так и на региональном уровне государственного управления.

Особенно негативно то, что и институционально, и методически названные аспекты государственного управления, а также и связанные с ними контрольные функции, в значительной мере разобщены. Это снижает эффективность управления экономическими ресурсами государства в целом, но в еще большей мере негативно сказывается на состоянии того направления деятельности ГФК, которое непосредственно обращено к анализу различных аспектов состояния и движения объектов государственной собственности, в том числе имеется в виду и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, в плане контроля «бюджетного эффекта» использования этой собственности.

Действительно, в повседневной практике управления функционирование государственной собственности тесно взаимосвязано с важными финансово-бюджетными потоками доходного и расходного характера. Так, государственная собственность создает определенные формы бюджетных доходов (налоги, аренда, а также доходы от приватизации) и одновременно делает необходимыми значительные объемы бюджетных расходов (прежде всего, на поддержание и воспроизводство этой собственности). Это существенно повышает «цену» качества управления в сфере отношений государственной собственности во всех ее составляющих с точки зрения полной мобилизации той доходной базы, которой должно располагать современное государство как собственник, включая доходы в виде налогов, арендных платежей, поступлений от приватизации и пр., а также с точки зрения эффективности использования тех бюджетных средств, которые направляются на поддержание и расширение необходимого объема государственной собственности (имуществ). Названное подтверждает положение о том, что использование государственной собственности субъекта Федерации есть, прежде всего, важная сфера государственного контроля.

Цель данного направления ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению объектами государственной собственности и государственными имущественными правами. ГФК осуществляется, прежде всего там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями - например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами и пр.1 Достижение названных целей ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:

1 Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности. - «Менеджмент в России и за рубежом». 2001, № 2, стр.75-90.

- контроль за сохранностью, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ресурсами (собственностью) государства;

- контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);

- контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;

- оценка эффективности организации и проведения преобразования форм государственной собственности (в частности, при ее приватизации);

- контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущими образование финансовых ресурсов);

- контроль за состоянием государственных запасов и резервов.

Сказанное позволяет сделать вывод об исключительной важности государственной собственности (имуществ) субъекта РФ и связанных с ними экономических отношений (прежде всего отношений управления) как самостоятельного объекта ГФК, как интегрального направления решения стоящих перед ним целей и задач. Тем не менее, приходится констатировать, что на сегодня единой концептуальной базы и институциональной системы ГФК в сфере использования и воспроизводства государственной собственности, особенно па уровне субъекта РФ, практически не существует. Эта негативная ситуация, по сути, предопределена тремя причинами.

Во-первых, общим недостаточно осмысленным в целевом контексте подходом к формированию необходимого массива государственной собственности в ходе российских реформ. Последнее, как было сказано выше, в наибольшей мере проявило себя в формировании института государственной собственности субъектов Российской Федерации, которая чаще всего складывалась по принципу некоего «случайного остатка», и в силу этого чрезвычайно дифференцирована по объему и составу среди отдельных регионов России1. При этом до недавнего времени не было полной ясности в характере тех экономических и социальных функций базой, осуществления которых во многом и должна служить государственная собственность субъекта РФ2.

Во-вторых, ситуация определяется сохраняющимся недостаточным вниманием к управлению всеми формами государственной собственности (имуществ), которое и сейчас, после длительной полосы приватизации, продолжает сталкиваться со значительным числом нерешенных проблем институционального, методического и нормативно-правового характера.

В-третьих, до последнего времени функции ГФК, в том числе и на региональном уровне, преимущественно ориентировались на бюджетные процессы как достаточно обособленный объект контроля со слабой увязкой этих процессов с состоянием и движением собственности (имуществ) субъекта Федерации.

Названные выше факторы и ныне проявляются в тенденциях непрофессионализма и слабой ответственности организаций, вовлеченных в процесс управления собственностью субъекта РФ, в явно недостаточной информационной и аналитической обеспеченности принимаемых решений, в отсутствии достаточной гласности и демократического контроля за состоянием и движением этой собственности и пр. Разумеется, такое положение дел в области управления государственной собственностью не могло не сказаться негативно и на характере проводящейся в данном направлении контрольной деятельности. Эта работа, если и осуществляется, то разрозненно, некомплексно, вне необходимой нормативно-правовой базы и, главное, вне ясного понимания того, как и по каким критериям следует оценивать действия тех, кто по закону несет ответственность не

1 См. Бухвальд Е.М. Собственность в экономическом механизме федеративных отношений: основные институты и важнейшие тенденции развития. - «Экономические проблемы становления российского федерализма». Глава 2. М.: «Наука», 1999, стр.22-50.

2 Имеется в виду отграничение хозяйственных, социальных и иных функций субъекта РФ от функций (полномочий) федерального центра и полномочий институтов муниципального управления. Сегодня эта задача во многом решена благодаря принятию двух законов по федеративной реформе, а именно Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года, №131-Ф3 - полная новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». только за формальную сохранность государственной собственности, но и за ее законное, экономически и социально рациональное и бюджетно-эффективное использование. Особенно негативно эта ситуация проявляется в сфере формирования и управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации.

Существенное продвижение в этом смысле обеспечивает Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 года №95-ФЗ. В процессе длительной работы над данным законом он обрел целый ряд статей, посвященных содержанию государственной собственности субъекта РФ и принципиальным вопросам управления ею. Можно уверенно констатировать, что последовательное исполнение положений данного закона обеспечит вывод управления государственной собственностью, имущественным комплексом субъекта РФ и возможности контрольных действий в данной сфере на качественно более высокий уровень.

Таким образом, функции и задачи государственного контроля в сфере управления имущественным комплексом субъектов РФ еще нуждаются в значительном развитии их теоретико-методологической и законодательной базы с учетом того опыта, который уже накоплен контрольными органами регионального уровня, с его увязкой со спецификой государственной собственности как объекта финансового контроля. Привлечение к решению данной проблемы таких независимых институтов ГФК как счетные палаты (контрольно-счетные органы - КСО), в том числе и на уровне субъектов РФ, дает основания полагать, что в деле управления государственной собственностью на региональном уровне может наступить серьезный перелом к лучшему. Однако повседневная деятельность региональных КСО в этом направлении нуждается в более качественном и разностороннем методическом, информационном и нормативно-правовом обеспечении, что и послужило исходной мотивацией и главной задачей данной диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблем, исследуемых в диссертационной работе. По проблематике данного диссертационного исследования наиболее разработанным следует считать блок вопросов, касающихся путей формирования и преобразования отношений государственной собственности и её роли в управлении социально-экономическим развитием на региональном уровне. В этом направлении можно выделить исследования таких авторов как В.Андреев, Е.Балацкий, Е.М. Бухвальд, И.Р. Бусыгина, М.А.Дерябина, Н.Дорогов, В. Крюков, Б.З.Мильнер, С.Р.Муртазин, Л.В.Никифоров, А.О.Павлов, С.В.Тюренков, В.Н. Федоткин и других.

Значительный задел накоплен нашей наукой и практикой управления по вопросам теории и практики ГФК, в том числе и на уровне субъектов РФ, в деятельности региональных контрольно-счетных органов. Здесь можно выделить работы таких авторов как А.Г.Андреев, В. Г. Белолипецкий, Н. Г.Белов, М. И. Бесхмельницын, В. В. Бурцев, Ф. Ф. Бутынец, Э. А. Вознесенский, Н. Г. Горазе-ев, Е. Ю. Грачева, В. А. Жуков, В. М. Игнатов, X. М. Кармоков, Н. Г. Кондраков, Е. А. Кочерин, А. С. Наринский, С. П. Опенышев, В. Г. Пансков, В. К. Сенчагов, Г. А. Соловьев, М. С. Студеникина, П. В. Черноморд, Н. Г. Чумаченко, В. Н. Шеметов, С. О. Шохин и других.

Однако, несмотря на значительные теоретические заделы, сегодня следует констатировать очевидную недостаточность теоретико-методологического обоснования функций ГФК применительно к сфере отношений формирования, использования и бюджетного финансирования государственной собственности субъектов Российской Федерации. Следствием этого выступает фрагментарность и низкая эффективность подобного контроля, его ведомственная разобщенность и возникающие вследствие этого существенные потери как самих объектов собственности, так и потенциально связанных с ним бюджетных доходов, а также отсутствие достаточной обоснованности и эффективности в расходовании средств, ставящих своей целью поддержание необходимого массива государственной собственности субъекта РФ.

Объектом исследования в диссертационной работе являются система отношений государственной собственности субъекта РФ, а также управление и контроль имущественным комплексом, формирующимся в рамках этой собственности. Соответственно, предметом исследования выступают общеэкономические, методические и организационно-правовые основы осуществления деятельности органов ГФК в области формирования, приватизации, муниципализации, а также общего управления имущественным комплексом субъекта Федерации в процессе его социально-экономического развития.

Целью диссертационной работы является научный анализ, развитие методологических основ, практического содержания (инструментария) и правовой базы ГФК в сфере формирования, управления и бюджетного финансирования различных форм государственной собственности (имуществ) субъекта Федерации. Указанная цель предопределяет постановку и решение ряда взаимосвязанных задач диссертационного исследования. К основным из этих задач могут быть отнесены следующие: задачи теоретико-методологического плана:

- исследование институциональных, методологических и иных особенностей, характеризующих место и роль ГФК в процессе формирования и управления имущественным комплексом субъекта РФ;

- анализ особенностей имущественного комплекса субъекта Федерации как особого объекта государственного финансового контроля;

- развитие принципов и методов ГФК применительно к такому объекту контроля как государственная собственность (имущественный комплекс) субъекта Федерации;

- исследование и структуризация финансово-бюджетных отношений, складывающихся в связи с процессами формирования и использования государственной собственности субъекта РФ;

- исследование критериев и показателей, характеризующих эффективность использования имущественного комплекса субъекта РФ. задачи практического плана:

- разносторонняя оценка массива государственной собственности субъекта Федерации на примере Рязанской области, его структуры и динамики, а также оценка систем инвентаризации и управления имущественным комплексом региона;

- количественная характеристика и обобщение фииансово-бюджетных отношений (потоков), связанных с формированием и использованием имущественного комплекса субъекта РФ;

- развитие методов и инструментов ГФК, используемых для контроля за формированием и использованием государственной собственности субъекта РФ;

- внесение предложений по развитию нормативно-правовой и информационной базы ГФК, а также межведомственного взаимодействия с целью более полного и эффективного охвата этим контролем различных сторон формирования и использования государственной собственности субъекта РФ.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-специалистов в области функционирования региональных хозяйственных комплексов, государственного управления региональным развитием, финансового контроля, аудита, бюджета и бюджетной политики. Использовались нормативные, методические и информационные материалы региональных финансовых органов и органов по управлению государственным имуществом, органов, занятых его инвентаризацией, оценкой и пр.

Методологическая основа исследования. Работа строится па методах системного анализа функций и задач институтов контроля в современных системах управления государственной собственностью субъекта РФ. Методологической основой исследования является целостная модель финансового контроля, интегрирующего систему имущественных, финансово-экономических и организационно-правовых отношений, возникающих в процессе воспроизводства государственной собственности субъекта РФ в соответствии с теми функциями (полномочиями), экономической базой осуществления которых выступает данная собственность в условиях государства федеративного типа.

Эмпирическую базу исследования составили данные региональной социально-экономической и финансово-бюджетной статистики; фактические данные о деятельности органов государственного управления, в частности по управлению государственным имуществом субъектов РФ и органов финансового контроля ряда регионов России. Использованы результаты проверок и аналитические материалы аудиторов и специалистов Счетной палаты РФ, Счетной палаты Рязанской области (в т. ч. проверок, проведенных при непосредственном участии автора), а также материалы КСО других субъектов РФ, в частности, Красноярского края, Воронежской, Калужской, Владимирской, Белгородской областей.

Научная новизна диссертационного исследования характеризуется следующими результатами, полученными лично автором в результате исследования, и состоит в следующем:

- определены институциональные, методологические и иные особенности, характеризующие место и роль ГФК в системе управления имущественным комплексом субъекта РФ, в частности, с позиции последовательной конкретизации управленческих полномочий, реализуемых на региональном уровне;

- на примере конкретного региона России раскрыто состояние институциональных, методических и организационно-правовых основ управления государственной собственностью субъекта Федерации;

- выявлены особенности формирования и использования имущественного комплекса субъекта Федерации как объекта управления и контроля, в т. ч. в связи с теми или иными аспектами бюджетного процесса в регионе;

- впервые в качестве объекта ГФК целостно представлена картина финансово-бюджетных отношений, складывающихся в экономике субъекта Федерации в связи с формированием и использованием его имущественного комплекса;

- достигнуто развитие и конкретизация принципов ГФК, прежде всего, принципа системности и использования комплексного подхода применительно к такому объекту контроля как государственная собственность субъекта Федерации;

- обосновано понятие эффективности использования государственной собственности субъекта Федерации, а также ее возможных критериев и границ их применения.

Практические результаты, полученные автором в итоге диссертационного исследования, могут быть представлены следующим образом:

- на примере государственной собственности Рязанской области как субъекта Федерации представлена аналитическая картина роли региона как субъекта имущественных отношений, дана оценка систем инвентаризации и управления имущественным комплексом на региональном уровне;

- за ряд лет представлена структура финансово-бюджетных потоков, связанных с формированием и использованием государственной собственности конкретного субъекта РФ, а также дана оценка полноты этой категории бюджетных доходов;

- на основе развития системного подхода сформулировано практическое содержание принципов, «рабочих» методов и конкретных инструментов контроля за формированием и использованием имущественного комплекса субъекта РФ;

- внесены предложения по использованию показателей эффективности использования отдельных имущественных объектов как базы контрольных действий в отношении конкретных пользователей и распорядителей собственности субъекта РФ;

- внесены предложения по развитию нормативно-правовой и информационной базы управления собственностью субъекта РФ и осуществляемых здесь функций ГФК; по организации межведомственного взаимодействия с целью более полного и эффективного охвата этим контролем различных сторон формирования и использования собственности субъекта РФ.

Апробация результатов диссертационного исследования. Резу льтаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором на Всероссийских конференциях и семинарах работников КСО субъектов РФ. Результаты работы нашли отражение в законах Рязанской области и в методических материалах Счетной палаты Рязанской области, Красноярского края, а также КСО ряда других субъектов РФ.

Обоснованность и достоверность выдвигаемых в диссертации научных положений и выводов подтверждаются результатами их использования в деятельности КСО Рязанской, Вологодской, Калужской и других областей, а также практикой преподавательской и консультационной деятельности диссертанта. Положения работы могут быть использованы при подготовке методических материалов по различным вопросам организации ГФК, учебных материалов для преподавания ряда финансовых и экономических дисциплин в образовательных учреждениях, а также при подготовке учебно-методических материалов для повышения квалификации кадров контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Плужник, Геннадий Николаевич

2. Выводы и рекомендации, касающиеся развития ГФК в отношении государственной собственности конкретного субъектов Федерации

Рязанской области)

2.1. В отличие от законодательно жестко регламентированного бюджетного процесса, где жестко прописаны необходимые случаи и процедуры финансового контроля, контроль в сфере использования государственной собственности такой методической и процедурной регламентированностью пока не обладает. Этот круг вопросов должен был бы быть урегулирован в Законе Рязанской области «О государственной собственности в Рязанской области». Закон должен обозначить организационно реальные, но практически значимые масштабы и периодичность проверки различных составляющих государственной собственности, с тем, что бы в рамках системы имущественных отношений с участием государственной собственности не было сфер, недоступных для ГФК. Государственным контролерам надо формально предоставить право доступа к любой необходимой для проведения контроля информации, независимо от стадии ее формирования или прохождения (в том числе, к проектам документов, первичным бухгалтерским документам, учетным регистрам, отчетам, организационно - распорядительной документации, документам по переписке, справкам, расчетам).

2.2. Для успешного осуществления функций ГФК в сфере имущественных отношений с участием государственной собственности субъекта Федерации принципиальное значение имеют также тенденции межведомственной кооперации. В настоящее же время отношения Счетной палаты области с уполномоченными органами по управлению областной собственностью, прежде всего Комитетом по имуществу, носят «добровольно-партнерский» характер; частично эти отношения закреплены договорными документами, но жестко нормативно никак не регулируются. Эту задачу мы также адресуем качественно новой редакции Закона Рязанской области «О государственной собственности в Рязанской области».

2.3. Проведенный анализ показал необходимость усиления роли органов ГФК на всех этапах принятия управленческих решений по вопросам использования государственной собственности области. Это направление деятельности регионального органа ГФК должно быть существенно активизировано.

Так, подлежат предварительному контролю ставки, которые полномочные органы управления области предполагают использовать для заключения договоров аренды; необходимо тщательно контролировать использование здесь исключительно конкурсных процедур. Необходимо добиться резкого сужения имеющихся здесь льгот и тщательно контролировать целевое использование тех льгот, которые будут признаны целесообразными. Необходимо преодолеть ситуацию, при которой отсутствуют четко сформулированные интересы области при участии областной доли собственности в уставных капиталах акционерных обществ. Необходимо тщательно - и с правовой, и с методической точки зрения -контролировать работу представителей государства в данных АО, обеспечив меру ответственности за достижение соответствующего бюджетного эффекта пакетов государственных акций в АО. Должна быть прекращена практика назначения одного и того же лица представителем собственника в ряде акционерных обществ, что не способствует полноценной работе эти представителей.

2.4. Необходимо (на федеральном уровне) внести уточнение в «Типовой устав» государственного унитарного предприятия, предусматривающее обязательную консолидацию в доходах соответствующего бюджета до 95% чистой прибыли этого предприятия (возможно, что каждый такой устав перед утверждением должен получать «визу» Счетной палаты). Далее, часть чистой прибыли ГУП может быть капитализирована на инвестиционные цели, при этом такие инвестиции ГУП-а субъекта Федерации должны утверждаться законодательным органом субъекта РФ и обязательно рассматриваться и утверждаться как составная часть адресной инвестиционной программы региона с четкой перспективой увеличения массива государственной собственности области. Счетной палатой области предложено провести инвентаризацию ранее осуществленных вкладов (инвестиционных вложений) из областного бюджета через Рязанский областной Фонд имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ за весь период деятельности Фонда и восстановить их в бухгалтерском учете.

2.5. В целях обеспечения полного и непрерывного учета и контроля областной собственности, формирования информационной базы данных, содержащей достоверную информацию о составе имущества, его техническом состоянии, стоимостных и иных характеристик необходимо сформировать полный реестр областной недвижимости, содержащий стоимостный, количественные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости. Необходимо дополнить учредительные документы областных государственных органов, предприятий и учреждений правовыми нормами, регламентирующими сроки внесения изменений в Реестр, в течение которых эти органы обязаны представить сведения об изменениях в составе имущества, являющегося предметом учета в данном Реестре. Необходимо создать в специализированную организацию - балансодержателя для объектов недвижимости в областной собственности, не закрепленных за действующими областными предприятиями или учреждениями.

2.6. В рамках контроля финансовых и иных аспектов выполнения инвестиционных программ области очень важно повысить степень открытости бюджет-но-финансируемой инвестиционной деятельности на уровне субъекта РФ. С этой целыо необходимо подготовить постановление администрации области о порядке формирования и финансирования перечня объектов региональной инвестиционной программы на каждый очередной финансовый год, исходя из закрепленных в нормативном порядке целей и приоритетов социально-экономического развития региона и критериев оценки эффективности инвестиционного вложения средств областного бюджета. Необходимо усилить внимание к фиксации полномочий и ответственности инвестора и заказчика каждой программы; к наличию качественной проектно-счетной документации. Недостаточно внимание областных органов управления к привлечению внебюджетных источников финансирования инвестиционных программ, на что также должно быть акцентировано внимание органов ГФК.

2.7. В поле зрения органов ГФК должны находиться и возможные дальнейшие шаги в области приватизации государственного имущества области. Эффективное решение этой задачи возможно только при условии существенного расширения практического инструментария приватизации. Это включает в себя следующие новации экономического, правового и организационного характера: выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг; приватизации путем продажи акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия эффективных инвесторов в хозяйственных товариществах и обществах; продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе, в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком, с экспертным заключением Счетной палаты; приватизация путем продажи государственного имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков.

Принятие приватизационных решений необходимо проводить только на основе тщательного анализа и открытой конкуренции представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства. Необходим также обязательный учет мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту.

Необходимо также усиление социальной направленности приватизации, а именно предварительный «обсчет» и строгий контроль социальных последствий приватизационных процессов. Другими словами, способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан.

2.8. Важнейшим элементом правовой культуры государственного управления и контроля на уровне субъекта Федерации должна стать система периодической отчетности региональной администрации по всем существенным вопросам экономической жизни, включая полный отчет об объемах и характере использования государственной собственности региона. Такой доклад (с приложением заключения областной Счетной палаты) должен ежегодно направляться администрацией области ее законодательному органу и, конечно, доводиться до общественности путем открытой публикации.

В итоге необходимо отметить, что успешное осуществление функций ГФК невозможно вне адекватного развития необходимой ему нормативно-правовой базы как федерального, так и регионального уровня. Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, — проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». На этой базе целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов. Скорейшая доработка данного закона положит правовое начало качественно новому этапу развития отечественного ГФК, переходу его на уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона - установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан. В Законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе, передаваемой субъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ.

Развитие законодательных основ ГФК должно помочь решению ряда его ключевых методических проблем. Так, в настоящее время на «качестве» ГФК, в том числе в сфере имущественных отношений с участием государственной собственности, негативно отражается отсутствие принятых на федеральном и/или региональном уровне нормативно-правовых актов, устанавливающих четкое законодательное закрепление нецелевого, неэффективного, нерационального использования бюджетных средств и государственной собственности. Например, при толковании ст. 289 Бюджетного Кодекса РФ в вопросе определения «нецелевого использования бюджетных средств» возникает много проблем и неясностей. Для государственной собственности нет даже таких, самых приблизительных регулирующих положений контроля.

Проведенный Счетной палатой Рязанской области анализ состояния организации финансового контроля в области показал отсутствие систематического взаимодействия субъектов финансового контроля, согласованных подходов при проведении контрольных мероприятий по проверке полноты и своевременности поступления в бюджет области доходов от использования имущества. Назрела необходимость по разработке мероприятий по улучшению организации финансового контроля в регионе, системы мероприятий по внедрению сетевых информационных технологий в бюджетном процессе на областном уровне (через принятие поправок в законодательство области о бюджетном процессе и о государственной собственности). В целях повышения эффективности финансового контроля необходима разработка законопроектов, связанных с более четкой классификацией доходов и расходов бюджета области, в т.ч., связанных с использованием и финансированием собственности субъекта Федерации.

Заключение

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Плужник, Геннадий Николаевич, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1996. - 64с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. -№ 31. - Ст. 3823. (ред. от 08.08.01 № 126-ФЗ с изм. от 30.12.01).

3. Земельный кодекс Российской Федерации: № 136-Ф3 // СЗ РФ 2001. -№ 44. - Ст. 4147. (в ред. от 30.06.2003 № 86-ФЗ).

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая): № 146-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. -№ 31. - Ст. 3824. (ред. от 29.12.01 № 190-ФЗ).

5. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть вторая): № 117-ФЗ // СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340. (ред. от 31.12.01 № 198-ФЗ).

6. Федеральный закон от 11 января 1995г. № 4-ФЗ (с изм. от 30.12.01 № 194-ФЗ) «О Счетной палате РФ» // СЗ РФ. -1995. № 3. - Ст. 167.

7. Федеральный закон от 26.12.1995г. № 208-ФЗ (ред. от 27.02.2003 № 29-ФЗ) "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. - № 1. - Ст. 1.

8. Федеральный закон от 21 июля 1997г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 09.06.2003 № 69-ФЗ) // СЗ РФ. 1997. - № 30. - Ст. 3594.

9. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СЗ РФ. -2001.-№26.-Ст. 2582.

10. Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ. 2001. - № 30. - Ст. 3060.

11. Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // СЗ РФ. 2001.- № 33 (часть I). - Ст. 3431.

12. Федеральный закон от 21 декабря 2001 № 178 ФЗ (ред. от.27.02.03 № 29-ФЗ) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ.-2002, №4, Ст. 251.

13. Федеральный закон от 14 ноября 2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 08.12.2003 № 169-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. - № 48. - Ст.4746.

14. Указ Президента РФ от 16 марта 1996. № 383 «О главном контрольном управлении Президента РФ» (в ред. Указа Президента РФ от 27.06.00 № 1192 // СЗ РФ.- 1996.- №12. Ст. 1066.

15. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» (в ред. Указа Президента РФ от 18.07.2001 № 872) // СЗ РФ. 1996. - № 31. - Ст. 3696.

16. Постановление Правительства РФ от 6 августа 1998г. № 888 «Об утверждении положения о территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов РФ» // СЗ РФ. 1998. - № 33. - Ст. 4007.

17. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 (ред. от 29.11.2000) "О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ" // СЗ РФ. 1999. - № 39. - Ст. 4626.

18. Постановление Правительства РФ от 09.12.1999 № 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов РФ" // СЗ РФ. 1999. - № 50. - Ст. 6237.

19. Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в Федеральной собственности, в собственность субъектов РФ» // СЗ РФ. № 43. -2000. -Ст. 4243.

20. Постановление Правительства РФ от 31.05.2002 № 369 (ред. от 31.07.2003) "Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества" // СЗ РФ. -2002.-№23.-Ст. 2172.

21. Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 584 "Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. - № 33. - Ст. 3228.

22. Постановление Правительства РФ от 29 мая 2003 г. № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» // СЗ РФ. 2003. - № 22 - Ст. 2171.

23. Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 03.09.2003 № 546) // СЗ РФ. -1998.-№8.-Ст. 963.

24. Приказ Минюста РФ от 25.03.2003 № 70 "Об утверждении методических рекомендаций о порядке государственной регистрации права общей собственности на недвижимое имущество" // Документ опубликован не был.

25. Законы и иные нормативные акты субъектов РФ

26. Закон г. Москвы от 01.11.1995 № 23-73 (ред. от 15.03.2000) «О контрольно-счетной палате Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 1996, № 1.- (система КонсультантПлюс Региональное законодательство).

27. Устав (Основной Закон) Рязанской области от 28 октября 1998 года № 12-03 (ред. от 03.09.2002 № 58-03) // Рязанские ведомости. 1998. -№№ 208 - 209.

28. Закон Рязанской области от 25 июля 1997 года № 24 «О Счетной палате Рязанской области» (в ред. от 29.01.2001) // Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. М.: Прометей, 1998. - С. 435-449.

29. Закон Рязанской области от 2 октября 1996 года № 81 (ред. от 07.10.2003 № 70-03) «О государственной собственности Рязанской области» // Приокская газета. 1996. -№ 243.

30. Закон Рязанской области 3 августа 1998 года № 1-03 (ред. от 28.02.2003 № 9-03) «Об арендной плате за государственное имущество Рязанской области» // Рязанские ведомости. 1998. - № 163.

31. Закон Рязанской области от 27 ноября 1998 года № 17-03 (ред.от 04.09.2000 № 62-03) «О налоге на имущество предприятий на территории Рязанской области» // Рязанские ведомости. -1998. №№ 234-235.

32. Закон Рязанской области от 3 апреля 2001 года № 20-03 (ред. от 29.07.2002 № 48-03) «О порядке сдачи в аренду государственного имущества в Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2001. - № 72.

33. Закон Рязанской области от 6 марта 2001 года № 15-03 (ред. от 27.12.2001 № 90-03) «Об областном бюджете на 2001 год» // Рязанские ведомости. -2001.-№№48-49.

34. Закон Рязанской области от 25 декабря 2001 года № 88-03 (ред. от 26 декабря 2002 года № 90-03 «Об областном бюджете на 2002 год» // Рязанские ведомости. -2001.- №№ 251 -252.

35. Закон Рязанской области от 31 января 2002 года № 6-03 «Об утверждении региональной целевой программы «Социальное развитие населенных пунктов в 2002-2004 годах» // Рязанские ведомости. 2002. - №№ 22-23.

36. Закон Рязанской области от 31 января 2002 года № 7-03 «Об утверждениирегиональной целевой программы «Развитие газификации Рязанской области в 2002-2004 годах» // Рязанские ведомости. 2002. - М» 22-23.

37. Закон Рязанской области от 22 ноября 2002 года № 78-03 «О приватизации государственного имущества Рязанской области» // Рязанские ведомости. -2002. №№ 229-230.

38. Закон Рязанской области от 24 декабря 2002 года № 84-03 «Об областном бюджете на 2003 год» (ред. от 03 декабря 2003 года № 87-03) // Рязанские ведомости. 2002. - №№ 251-252.

39. Закон Рязанской области от 25 декабря 2002 года № 85-03 «Градостроительный кодекс Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2003. - № 5.

40. Закон Рязанской области от 25 декабря 2002 года № 86-03 «О базовой стоимости аренды 1 квадратного метра площади государственного имущества Рязанской области на 2003 год» // Рязанские ведомости. 2002. -№№ 254-255.

41. Закон Рязанской области от 26 ноября 2003 года № 85-03 «О налоге на имущество организаций на территории Рязанской области» // "Рязанские ведомости". 2003. - Ms 245-246.

42. Постановление администрации Рязанской области от 15 декабря 1997 г. № 589 «О специализированном государственном учреждении по продаже имущества, находящегося в областной собственности» // Документ опубликован не был.

43. Постановление администрации Рязанской области от 7 апреля 1998 г. № 154 «О Рязанском областном фонде имущества» (ред. от 13 марта 2003 г. №109-пг) // Документ опубликован не был.

44. Постановление главы администрации Рязанской области от 29 мая 2000 г.337 «Об организации учета государственного имущества Рязанской области и ведения реестра государственного имущества Рязанской области» // Документ опубликован не был.

45. Постановление главы администрации Рязанской области от 9 апреля 2001 г. № 188 «Об усилении контроля за эффективностью управления государственным имуществом» // Рязанские ведомости. 2001. - № 77.

46. Постановление главы администрации Рязанской области от 10 июня 2002 г. № 380 «О работе по разграничению государственной собственности на землю» // Рязанские ведомости. 2002. - №№ 112-113.

47. Постановление администрации Рязанской области от 8 августа 2002 г. № 520 «О продаже государственного имущества Рязанской области» // Документ опубликован не был.

48. Постановление администрации Рязанской области от 25 сентября 2002 г. № 498-III РОД «О прогнозном плане (Программе) приватизации областной собственности на 2002 год» // Рязанские ведомости. 2002. - № 190.

49. Постановление администрации Рязанской области от 25 ноября 2002 г. № 66 (ред. от 3 ноября 2003 г. № 212) «О прогнозном плане (Программе) приватизации областной собственности на 2003 год» // Рязанские ведомости.-2003.-№ 120.

50. Постановление Губернатора Рязанской области от 15 августа 2003 г. № 387-пг «Об утверждении положения о Комитете по управлению государственным имуществом Рязанской области» // Документ опубликован не был.

51. Постановление администрации Рязанской области от 7 октября 2003 г. № 198 «О прогнозном плане (Программе) приватизации областной собственности на 2004 год» // Рязанские ведомости. 2003. - № 205-206.

52. Проекты законов и иных нормативных актов РФи субъектов РФ

53. Проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле» // Опубликован не был.

54. Проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности кон3