Современные этнополитические процессы Северо-Кавказского региона: Проблемы политического управления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, доктор политических наук в форме науч. докл. Хоперская, Лариса Львовна

• Хоперская, Лариса Львовна
• доктор политических наук в форме науч. докл.
• 1997

Оглавление диссертации доктор политических наук в форме науч. докл. Хоперская, Лариса Львовна

в) на основе данных социологических и экспертных опросов выявлены установки в общественном сознании населения и административно-политической элиты региона по проблемам национальной и федеративной политики; г) обобщена и проанализирована специфика современного состояния в сфере управления национальными и федеративными процессами на Северном Кавказе (дана

1 Срач> оговоримся, что считаем эту концепцию теоретическим конструктом локального уровня, т.е. позволяющим удовлетворительно объяснять и прогнозировать тенденции этнополитических процессов именно на Северном Кавказе. характеристика нормативно-правовой базы управленческой деятельности в сфере национальной политики и федеративных отношений на региональном уровне); д) выделены основные тенденции конституционного процесса в республиках Северного Кавказа и рассмотрено их влияния на судьбу федерализма в России.

Теоретическая значимость исследования заключается прежде всего в конкретизации обших теоретико-методологических подходов к проблемам управления национальными и федеративными процессами и фокусировке исследования на решении практической задачи - изучении специфики федерализма, реализуемого в северокавказском регионе.

К непосредственным теоретическим результатам автор относит следующие: сформулирована и введена в научный оборот концепции этнической субъектности; раскрыты исторические формы управления регионом с точки зрения концепции этнической субъектности;*, ¡> прослежена логика становления этнической субъектности на современном этапе; выявлены концептуальные подходы федерального центра и северокавказских субъектов Российской Федерации к национальной и федеративной политике; федерализм рассмотрен как способ управления полиэтничным регионом.

Положения, выносимые на защиту

1 Политическое управление на уровне региона должно учитывать однотипность этно-политических процессов в северокавказских субъектах Российской Федерации и требует дополнения политических и правовых форм управления федеративными и национальными отношениями на уровне субъектов федерации регулятивами, позволяющими учесть специфику региона как некоей целостности и обеспечить эффективность политических решений, не достижимую при реализации иных подходов. Особенностью федерализма в Российской Федерации, наиболее ярко проявляющейся на Северном Кавказе, является использование его в качестве не только способа построения государственности, но и метода разрешения межнациональных противоречий (1, 2, 4, 7, 9, 13, 14, 28-29,32, 34, 38)'.

2. Исторически сложившиеся модели кавказской политики России - силовая и либеральная - детерминированы пониманием природы этноса как специфического социального субъекта:

- признание этнической субъектности ведет к формированию политических принципов взаимоотношений этноса и власти;

- отказ в этнической субъектности влечет использование силовых методов реализации национальной политики (1, 4, 7, 16, 20, 22, 23, 26, 28-29, 30, 37, 47, 48, 52, 54, 58, 59).

3. Основанием социально-политической активности северокавказских народов в условиях общего политического и экономического кризиса, разрушения привычной социальной структуры общества служит сохранение ими внутренней родовой структурированности (тейпы, тухумы и т.п.) и механизмов ее функционирования (адаты), т.е. их жизнь никогда не исчерпывалась официальным правом, а всегда дополнялась своими, внут Здесь и далее в скобках укатан Л? позиции списка пу бликаций автора, представленного в III разделе настоящего доклада. ренними законами. Возрождение национальной жизни пошло через ее фактическую ииституализацию в новом политическом и правовом пространстве. Право, понимаемое народами Северного Кавказа как внутренняя регулятивная система, противопоставляется ими бесправию как непредусмотренное™ права для этнических групп (1, 4, 28-29, 30, 36, 37, 38, 39, 40, 47, 52, 57, 60, 64, 65).

4. На общероссийском уровне индикатором изменения государственного устройства стало образование новой стороны политико-правовых отношений - субъектов федерации, способных стать равным партнером центральной власти, участником политического процесса и вступать в договорные (конституционные) отношения с центральной властью. На Северном Кавказе проблема реформирования российской государственности заключается еще и в том, что процесс перераспределения властных полномочий должен учитывать наличие не только федерального центра и субъектов федерации, созданных по территориальному) принципу, но и существование новых субъектов политико-правового процесса - этнических групп и созданных ими институтов национального самоопределения. Должна быть создана система национального права, призванная регулировать взаимоотношения органов власти всех уровней с этническими группами, в рамках которой некоторые функции управления внутренними национальными процессами, сохранения этнической самобытности должны принадлежать не государственным органам (федерального, регионального и муниципального уровней), а экстерриториальным структурам, созданным по национальному принципу (1, 2, 7, 10,

12, 13, 15, 19, 21, 22, 23, 25, 27 28-29, 40, 46, 52).

5. На Северном Кавказе обеспечение конституционных гарантий представительства этнических групп в органах власти является одним из компонентов российского федерализма. На федеральном уровне практическим шагом в становлении российской государственности может стать предусмотренное Концепцией государственной национальной политики создание и функционирование Ассамблеи народов России как представительного совещательного органа при Президенте РФ (1, 2, 7, 9, 11, 12,

13, 27,30,33,46,49, 51,52,54).

Практическая значимость исследования

Предложенная концепция явилась теоретической базой научных отчетов, выполненных в период 1989-97 гг. по заказу Администрации Президента РФ, Верховного Совета РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Министерства РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, Совета безопасности РФ, Администрации Ростовской Области, исполкома Совета народных депутатов Мясниковского района Ростовской области (общий объем научных отчетов, выполненных под руководством автора, составляет около 70 п.л.).

В составе исследовательской группы, представляющей общественное Движение «Сенежский форум», автор принимал участие в разработке и обсуждении основополагающих идей Концепции государственной национальной политики, был членом Рабочей группы Специальной межрегиональной комиссии при Совете Безопасности РФ по Северному Кавказу, находился в составе организаторов и экспертов различных миротворческих акций в регионе.

Анализ разрабатываемой автором проблематики, выводы и оценки, данные в его публикациях и научных отчетах, имеют практическую значимость для разработки конкретных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации в северокавказском регионе, других документов органов государственной власти. Они могут быть использо|аны в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих, в лекционных курсах, научных исследованиях.

Апробация работы

Работа обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при'Президенте Российской Федерации.

Научные результаты исследования во|1щи;-составной частью в концепцию и структуру ряда коллективных монографий, указанньрс в III разделе доклада.

Основные идеи автора были апробированы при проведении Северо-Кавказской академией госслужбы совместно с Миннацем Российской Федерации целевого семинара для работников органов исполнительной и представительной власти северокавказского региона «Стратегия национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе» (Ростов н/Д, 1994 г.).

Материалы научных исследований диссертанта используются в учебном процессе в Северо-Кавказской академии госслужбы при чтении курса «Современные этнополитиче-ские процессы на Юге России».

Автор является участником сети международного этнологического мониторинга по раннему предупреждению конфликтов, в рамках которой имел возможность неоднократного обсуждения развиваемых им подходов с коллегами из России, а также стран ближнего и дальнего зарубежья.

Основные положения и выводы докладывались на серии (около 100) международных, всесоюзных, всероссийских и региональных конференциях.

Структура диссертации

Научный доклад, обобщающий результаты исследования, состоит из трех разделов.

В первом обосновывается актуальность темы, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируется цель и задачи, теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследований, научная новизна полученных результатов. Здесь же изложены положения, выносимые на защиту, дана характеристика научно-практической значимости результатов, а также приведены сведения об апробации работы.

В пяти

главах второго раздела изложено основное содержание исследования.

I Концепция этнической субъектности.

2. Исторические модели национальной политики на Северном Кавказе.

3. Становление идеи этнической правосубъектности в современных условиях.

4. Содержание национальной политики на современном этапе.

5. Федерализм как способ управления полиэтничным регионом.

В третьем разделе содержится перечень основных научных трудов по теме.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1.Концепция этнической субъектности

Одной из важнейших задач современного отечественного обществоведения является разработка теоретических и методологических подходов к проблемам управления федеративными и национальными процессами. При этом, если теоретические аспекты имеют общецивилизационное значение, то методология реализации общих федералистских принципов специфична для каждой из стран и даже регионов. Особенно актуальной эта задача стала для Российской Федерации после принятия новой Конституции, зафиксировавшей федеративные принципы в построении российской государственности', «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоуправлении народов Российской Федерации» (ст.З).

Специфика российского федерализма, обусловленная реальными политическими процессами, приводит к признанию того факта, что современная Российская Федерация не сводится ни к классической федерации, ни к конфедерации, ни к империи, ни к иной форме унитаризма. Принципы национально-государственного устройства России отличаются от международно-правовой практики, где под нацией понимается «согражданство, социальное сообщество граждан, составляющих государство»1, «многокультурная политическая общность»2. Министр Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям В.Михайлов подчеркивает, что «российский федерализм - совсем не тот федерализм, который мы понимаем в общемировом смысле этого слова»3.

В общественном сознании национальных республик Российской Федерации нация трактуется, & первую очередь, как национальность (этничность). Поэтому сочетание элементов этнического и территориального федерализма в российских условиях требует особого подхода.

С нашей точки зрения, специфика управления этнополитическими процессами на Северном Кавказе детерминирована изначальной конфликтогенностъю этого региона, связанной с его геополитическим положением.

Геополитическое значение того или иного региона характеризуется конкретно-историческими формами воздействия территориально-пространственных особенностей его положения на локальные и глобальные международные процессы.

Применительно к Северному Кавказу геополитический фактор можно рассматривать в двух аспектах: а) на глобальном уровне - место Северного Кавказа в системе геополитических интересов мировых держав; См.: В.Тишков Дилеммы развития России // Этаополис. 1992. N1. С.76-77. З.Тишков Очерки теории и политики этничиости в России. М.: 1997. С. 80.

3 Вопросы национальных и федеративных отношений. Вып. II. М.: 1997. С. б) на локальном уровне - геополитическое влияние Северного Кавказа на Российскую Федерацию.

Глобальный» аспект характеризуется, прежде всего, наличием традиционных военно-стратегических и геополитических интересов России и других государств мирового сообщества на Кавказе в целом.

Локальный» геополитический фактор заключается в том, что место и роль Северного Кавказе определяется его географическим положением, контроль над которым дает возможность влиять на развитие ситуации в Закавказье и на Ближнем Востоке.

Выделим основные геополитические параметры, на протяжении веков оказывающие существенное влияние на происходящие в регионе социально-политические процессы:

- особенность региона, требующая постоянного внимания, заключается в том, что Северный Кавказ является контактной зоной исламской и православной цивилизаций. В культурном и политическом отношении Северный Кавказ является частью России, а население Северного Кавказа - российскими подданными. В то же время в результате исторического развития у народов Северного Кавказа преобладающей религией стал ислам. Это создает конфликтный потенциал, который определяется не только политическими, военно-стратегическими, экономическими и другими материальными интересами, но и более глубокими - культурными и конфессиональными различиями;

- несмотря на то, что место Северного Кавказа в системе геополитических интересов исторически существенно менялось, в этом процессе всегда обнаруживалась доминанта, обусловленная тем, что Северный Кавказ представляет собой особую региональную целостность, характеризующуюся особенностями природных условий, способов хозяйственной жизни и социальной организации, а также спецификой горского менталитета, заключающимися в синкретизме духовно-нравственных и правовых представлений (традиционный биюридизм горских народов);

- фактором социально-экономического и культурного развития всегда являлась борьба за влияние в этом регионе великих империй. На индустриальном этапе стало неизбежным включение (или установление зависимости) Северного Кавказа в состав исламского или российского мира, практически исключая возможность его самостоятельного развития.

Северный Кавказ на протяжении ХУ1-ХХ вв. постоянно находился в зоне политических интересов крупнейших мировых держав. Положение горских народов, сложившееся к началу XX в., - это не только результат сложных русско-кавказских отношений, но, прежде всего, следствие столкновения интересов великих империй, что постоянно вело к обострению обстановки. В настоящее время это положение еще более обостряется из-за распада СССР и ослабления центральной российской власти.

Уже в нашем веке неоднократно высказывались притязания Англии и Турции на данный регион, связанные с открытием и началом эксплуатации крупных нефтяных месторождений. Так было в период начале века, когда страны Антанты надеялись расчленить Россию, так планировалось Германией и Турцией в годы Отечественной войны.

Спецификой современного периода является переплетение обоих геополитических аспектов - локального и глобального, выразившееся в ломке прежней структурированности (соподчиненности) субъектов международных отношений, появлении на Кавказе новых государств и государственных образований (республик в составе РФ), имеющих отличные от Москвы внешнеэкономические и внешнеполитические интересы.

Значительное влияние на дальнейшее развитие ситуации в регионе оказывает международный проект, предусматривающий добычу и несколько вариантов транспортировки каспийской нефти для западноевропейских и американских потребителей. Основные конкуренты в споре «за направления» традиционны - это Россия и Турция.

В отличие от Турции, предпринимающей определенные шаги для укрепления своего влияния, Россия до сих пор не смогла обеспечить политических гарантий стабильности в регионе. Кроме того, заинтересованность в развитии экономического потенциала региона проявили северокавказские республики, входящие в состав РФ и обладающие широкими внешнеэкономическими и политическими полномочиями. В случае, если интересы северокавказских республик не будут учтены условиями контракта (или учтены, с их точки зрения, недостаточно), национальные элиты республик могут поддержать различные сепаратистские движения на Кавказе.

Кроме того, изменение геополитического положения Северного Кавказа, превращение его в пограничную зону, на которую самое непосредственное влияние оказывают внутриполитические процессы ближнего зарубежья, привело к возникновению интенсивного миграционного процесса и возрастанию потока беженцев, следствием чего явилось нарушение привычного уклада жизни и обострение социально-политической, экономической и межнациональной обстановки в регионе.

Поэтому наряду с анализом геополитических факторов, характеризующих традиционные военно-стратегические и экономические интересы России и других государств мирового сообщества на Кавказе и задающих изначально высокий фоновый уровень социальной напряженности, необходимо отметить, что обстановка в регионе определяется многослойностью социально-политических факторов, которые условно можно разделить на долгосрочные и ситуативные.

Долгосрочные факторы действуют при любом политическом режиме и должны учитываться системой политической власти. Их анализ в достаточно полной форме представлен в этнографической и политологической литературе, поэтому мы ограничимся лишь перечислением наиболее существенных. К ним относятся:

- исторически сложившаяся полиэтничность Северного Кавказа, наличие многочисленных языковых групп народов, обладающих самостоятельными национальными интересами в различных сферах общественной жизни;

- влияние на политические институты традиционных родовых структур, таких как тейпы, тухумы, вирды и т.д.;

- историческая память этносов как элемент национального самосознания и основа консолидации национальных интересов;

- разностатусность различных национальных групп, проявляющаяся, прежде всего, в структуре занятости и уровне образования населения в полиэтничных обществах. Важнейшим фактором межнациональной напряженности и дестабилизации обстановки на Северном Кавказе являются территориальные споры и претензии, что по мнению Р.Абдулатипова1, объясняется особой экономической ролью земельных участков в республиках Северного Кавказа в отличие от других регионов Российской Федерации.

1 Р.Абдулатипов Заговор против нации. -СПб: 1992. С. 137

Прежде всего, вопрос о земле имеет большое значение для коренного кавказского населения в силу специфики их этносоциальной структуры, значительной доли сельского населения, для которого земля является основным, а часто и единственным источником существования. В густонаселенном, трудоизбыточном и малоземельном регионе субъективное восприятие ценности земли, территории у неурбанизированных кавказских народов существенно отличается от такового в центральной России.

Отличительной особенностью политической жизни Северного Кавказа в 1992-96 гг. явились открытые вооруженные конфликты (осетино-ингушский, грузино-осетинский и грузино-абхазский, чеченский). Вовлеченность прямым или косвенным образом в конфликты национальных движений и казачества привела к тому, что наиболее влиятельные из них способны в случае необходимости в короткое время организовать собственные вооруженные формирования. Милитаризация национальных движений и казачества проявляется и в привлечении к руководству ими военных, а также в целенаправленной демонстрации силы на митингах и им подобных массовых мероприятиях или в случаях конфликтов на межэтнической почве.

Группа ситуативных факторов обусловлена общим ухудшением экономического положения, которое сопровождается разрушением традиционных хозяйственных связей, обострением криминогенной обстановки, ростом влияния мафиозных структур и расширением возможностей незаконного распространения оружия.

Соотношение ситуативных факторов очень динамично, но именно они определяют сегодня специфику региона.

К ситуативным факторам принадлежат и такие как деятельность основных политических сил в регионе. К последним относятся: органы федеральной власти, органы власти субъектов федерации, политических партий и общественных организаций. В условиях унитаризма все перечисленные политические силы делились на две категории - субъект (центральная власть) и объекты (местные органы власти, общественно-политические структуры) управления, федерализм как способ управления обществом основан на признании статуса субъекта за всеми участниками политического процесса. Если деятельность органов власти всех уровней и общественно - политических организаций, выражающих интересы традиционно выделяемых социальных групп, достаточно регламентирована федеральным и местным законодательством, то этнические группы получили признание в качестве политических субъектов совсем недавно. Нормативная база взаимоотношений государства и его основных институтов с этносами находится в стадии становления и нуждается в теоретическом обосновании.

Использование в политологическом анализе категории «субъект» применительно к этнической группе означает, что эта группа рассматривается в качестве носителя культурной и политико-правовой активности, т.е. форм общественной активности, которые традиционно находятся в сфере регулирования институтами государства.

Истолкование этноса как активного начала (субъе^а) в политическом процессе требует исследования условий и форм этого процесса, т.е. его объективных и субъективных предпосылок (факторов).

Социологи разных направлений считают, что этносы являются элементами социальной структуры общества, антропологи изучают системы внутриэтнических связей в традиционных обществах, культурологи анализируют особенности национальных культур и способов их трансляции, этнологи - социально-психологические механизмы этнической идентичности, а конфликтологи - причины и типологию межэтнических конфликтов'.

Тем не менее вопрос о механизме «превращения этничности в относительно самостоятельную политическую величину»2, о причинах и формах влияния на политическую жизнь национальной, этнической самобытности, этничности остается очень сложным. На практике бывает трудно определить, до какого исторического момента сохранение тех или иных этнических особенностей в неприкосновенности является условием не только простого воспроизводства, но и развития этноса, причем такого развития, при котором он оказывается способным адекватно реагировать на вызовы времени. Что лежит в основе и обеспечивает сохранение и утверждение этнической самобытности, того, что отличает один этнос от другого?

С нашей точки зрения,' это совокупность свойственных определенной этнической группе особенностей образа жизни и социального взаимодействия. Это внутренняя специфическая характеристика, позволяющая проявляться особенностям этноса при любых условиях его жизнедеятельности и называемая нами этнической субъектностью.

Этническая субъектность - это особый тип социальной связи, которая обеспечивает устойчивость внутриэтнической структуры. Формой выражения этнической субъектности является самоорганизация и самоуправление, т.е. наличие общинно-родовых институтов (тейпов, тухумов и пр.) и механизмов их функционирования (адаты)3.

Этническая субъектность - это способность этноса как целого вступать в диалог с инонациональным окружением. Формы и характер такого диалога всегда специфичны, но отсутствие способности у каждого члена этнической группы идентифицировать себя с ней как целостным образованием и выступать от имени этого целого ведет к ассимиляции, растворению одного народа в другом, к потере своего исторического лица. Каждый этнос обязан своим сохранением определенным социальным механизмам, обеспечивающим его устойчивость. Этническая субъектность - это своеобразие социальных связей, формирующих и организующих этническую общность. Этническая субъектность - это свойство этноса, отражающее его активность во взаимодействиях с другими социальными субъектами.

Мы считаем, что северокавказские народы обладают этим свойством, поскольку демонстрируют огромный потенциал самосохранения. В отношениях с различными структурами российской власти на разных исторических этапах они неизменно выступали активной стороной, заявляли о себе как субъекте, а не объекте властных отношений, переводя их в диалоговый режим.

В понятии этническая субъектность фиксируется не застывшая, неизменная характеристика этноса, а его способность к выработке способов собственного самосохранения. Историчность этнической субъектности проявляется в способности этноса перестраивать формы внутренней самоорганизации в соответствие с изменяющейся природной и социальной средой. Становление этнической субъектности северокавказских народов в советский и постсоветский периоды выразилось в том, что они смогли вступить в диалог с го

Соврсмснные подходы к этим вопросам изложены в кн.: Идентичность и конфликт в постсоветских государствах: Сб.статей/ Под ред. М.Олкотт. В.Тишкова и А.Малашенко. М.:1997. Р. Абдулатипов Заговор против нации: Национальное и националистическое в судьбах народов. - С.

3 Более подробно о родовых формах регуляции общественной жизни см. например, А. Авксентьев Ислам на Северном Кавказе. Ставрополь. сударством и персонифицирующими его органами власти и активно заявить о себе как субъектах культуры, политики и права. Причем формы, в которых конституировалась культурная и политическая субъектность (создание национально-культурных и национально-политических организаций), оказались эффективными способами достижения правовой субъектности.

Период построения политических отношений на принципиально иных, нежели в советское время, основаниях и закрепление норм этих взаимоотношений в системе права был использован этническими группами Северного Кавказа для декларации претензий на юридическое оформление собственной правоспособности, т.е. способности этнической группы выступать равноправным субъектом политических и правовых отношений.

Статус политической и правовой субъектности не присущ социальным сообществам изначально, Социальные субъекты «становятся субъектами политики в ходе формирования их самосознания как субъектов политики, самоорганизации и социально-политического самоопределения»'. При этом, если коллективное сознание и самосознание и общая коллективная воля к политическому действию и самостоятельный выбор целей, способов и средств этого действия конституирует политическую субъектность этноса, то наличие определенной институциональной организации и «открыто выражаемое во вне деятельное отношение к политической системе и ее институтам»2 позволяет говорить о его правовой субъектности.

Известно, что политико-юридическое мышление на каждом историческом этапе выражается в концепции права и правоспособности субъектов, составляющих социальную структуру общества. Источником правоспособности (а также объема прав и ответственности) служит выполнение определенной социальной группой объективно существующих общественных функций.

Высочайшее (монаршее) признание степени полезности данной функции было основанием наделения «правами» различных феодальных сословий. В эпоху буржуазных революций появилось изречение «права не дают - их берут», когда новый класс силовыми методами обеспечивал наделение себя правами. Революционное социалистическое правосознание, по существу, исходило из этой же установки.

В советский период общественные функции этносов (впрочем, как и других групп населения) сводились к представительству в официальной модели культуры, какие-либо политические возможности самовыражения (статус автономии различных уровней, представительство в союзных органах власти и т.п.) предоставлялись «сверху». Именно такой характер приобретения правоспособности закрепляли добуржуазные конституции (хартии, своды монархических пожалований, указы о привилегиях).

В советский период исходили из посылки, что государство обязано заботиться об этносе, который не обладает никакими самостоятельными специфическими общественными (экономическими, политическими и т.д.) функциями и потому ставит его жизнь под свой неограниченный контроль. Этносу не дано было самостоятельно искать свой путь, фактически это означало отказ в его правоспособности. Философия политики Кн 11 Закономерности и законы политического процесса. М.: 1993 С.

1 Там же. С.

Отрицание правоспособности этнических групп в то же время сочеталось с очень жесткими формами их юридической ответственности (репрессиями по этническому принципу).'

К парадоксам советского права относится и то, что:

1) антиправовые действия (репрессии) преподносились в форме законничества, процессуального порядка и юридической обоснованности (в форме указов ВС и т.п.), а традиционные (национальные) регулятивные институты, лишенные внешней законности, объявлялись неправовыми.

2) национальное бесправие утверждалось в строго правовой форме всеобщности и равенства (перед законом) как граждан правового государства. Отсюда, с нашей точки зрения, недоверие и неприятие принципа приоритета прав гражданина перед всеми остальными;

3) фактическое неравенство в правах представителей различных этнических групп было явлением повсеместным в мире повседневных социально-политических отношений.

С нашей точки зрения, несовпадение закона и права в общественном сознании стало объективной основой стремления к новому правопорядку как способу регуляции взаимоотношений этноса и государства, причиной активизации политико-правовой деятельности различных институтов, выражающих национальные интересы.

По мнению авторов книги «Философия политики», социально-политическая форма (строй) «представляет субъектам исторически определенные места в политической жизни, образующие поле их социально-политических возможностей. Ее назначение, следовательно, быть способом связи субъектов политики между собой и общественным целым. Эту опосредующую функцию она выполняет: а) посредством института собственности, б) посредством институтов политической власти»2. В условиях кризиса социально-политического строя такие социальные субъекты как этносы сделали заявку на новое место в государственной системе и на существенное расширение поля своих политико-правовых возможностей.

Функционирование норм обычного права как института, обеспечивающего сохранение системы внутриэтнических и межэтнических отношений, было использовано в качестве основания для распространения этих норм на процессы регуляции отношений с другими субъектами (государством, федеральной и республиканской властью). Право, понятое как регулятивная система, было противопоставлено бесправию как непредусмотренное™ права для этнических групп.

Кризис советского мировоззрения и права вызвали к жизни различные концепции, сутью которых является протест против «имперской идеологии». Подчеркивание вины империи и страдания народов (этносов) дает нравственную высоту позиции националистов и обосновывает их призывы к нравственному возрождению этносов. В этом заключается сила национальной идеи в современных условиях. Протест против имперского правопорядка на Северном Кавказе оказался достаточно успешным, поскольку строился на утверждении преодоления бесправия (непредусмотренности права) этнической группы и личности как национально определенной личности перед законом. В результате этого См.:Тяк уго было: Национальные репрессии в СССР. В 3-х т. М.: 1993. " Философия полигики. Кн.11 Закономерности и чаконы политического процесса. С. протеста в современных национально-идеологических концепциях складывается такая система взглядов (норм), где право нации объявляется высшей, вневременной ценностью, формируется новое «суверенное мировоззрение», в рамках которого абсолютизируются правовые нормы, установления, институты, обеспечивающие приоритетные права этносов на территориях их исконного проживания. Установление правопорядка, основанного на этих нормах, происходит «снизу», без вмешательства центральной власти.

Очевидно, что в этих условиях должны появиться новые принципы государственного устройства, концепция правового государства, где сформулированы новые ориентации, предусмотрены новые правовые и социальные гарантии этническим группам, конструктивный диалог которых в полиэтничном государстве является необходимым условием его сохранения.

Концепция становления этнической субъектности как процесса включения этнических групп в политико-правовую структуру российского общества должна быть дополнена фактологическим материалом, иллюстрирующим ее основные тезисы.

Предлагаемый ниже исторический анализ имперского, советского и современного периодов призван обосновать вывод, что различные формы управления Северным Кавказом всегда «натыкались» на некое свойство этноса, которое и пытались реформировать или уничтожить соответственно либерально-просветительскими или репрессивными методами.

Автор определяет это свойство как этническую субъектность, которая стремится к своему самоутверждению через сохранение или достижение определенного культурного, политического и правового статуса. Стремление к получению этого статуса носит конкретно-исторический характер и требует изучения его специфики.

2. Исторические модели национальной политики на Северном Кавказе

Имперский период. Начиная с XVIII в. на Кавказе начинается строительство цепи кордонных укреплений и казачьих станиц, крепостей-городов (1722 г. - Святой Крест, 1765 г. - Моздок, 1777 г. - Ставрополь, 1784 г. - Владикавказ и др.) как форпостов установления власти России на Кавказе. С этой же целью в 1785 - 86 гг. создается Кавказское наместничество в Екатеринограде. В духе просвещенного абсолютизма оно не только должно было обеспечить присоединение Кавказа к России, но и провести масштабные административные, политические, экономические и культурные мероприятия, чтобы «цивилизовать» и «просветить» Кавказ, приобщить его к российскому (европейскому) обществу, «гражданскому состоянию».

В первой трети XIX в. переход Северного Кавказа к России был признан в международном масштабе (Адрианопольский мир 1829 г. и др.).

Непосредственная интеграция Северного Кавказа в состав России мыслилась двумя путями. Один представляли П.Д. Цицианов, А.П. Ермолов и др. Начавшийся диалог качественно различных цивилизаций - православной российской и кавказской горской они пытались разрешить исключительно насильственными мерами.1 Они рассматривали чуждый мир горских обществ как хищнический и разбойный.

1 В.Черноус К вопросу о горской цивилизации//Россня в XIX - XX вв. Ростов н/£: 1992.

Другая модель политики в отношении народов Кавказа исходила из несостоятельности наступательных действий и исключительно военной силы как главных средств усмирения горских народов и включения их в состав империи (А.Грибоедов, Н. Мордвинов и др.).

Известные факты и коллизии исторического процесса (Кавказская война), накопленный в XIX в. опыт в сфере управления полиэтничным и поликонфессиональным регионом вылились в определение принципов и правовых основ политики Российской империи на Северном Кавказе, которые были закреплены в положениях «О Кавказском управлении» (1865г.) и «О Кавказском военно-народном управлении» (1880).

Военно-народное управление соединяло общеимперскую систему управления на макроуровне (наместничество, губернии) с традиционным местным самоуправлением и судопроизводством и являлось переходной системой управления, создающей условия для достаточно длительной и постепенной унификации управления при сохранении местного своеобразия. Она строилась на следующих принципах:

- неприкосновенности этнического общественного строя;

- праве горских народов управляться по адатам (чтобы ослабить влияние ислама и Османской империи);

- сохранении местного судопроизводства и традиционных способов разрешения правовых проблем;

- ведении делопроизводства как на русском, так и арабском языках;

- поддержании внешнего порядка на принципах единоначалия русской администрации.

Важно отметить, что российская политика не была универсальной и в каждой административной единице носила своеобразный характер.

Таким образом, в результате введения Кавказского управления произошло разграничение полномочий между центральной и местной властью: состояние гражданских отношений подпадало под действие традиционных горских институтов (внутриродовых и межродовых), а также норм шариата, а сфера государственно-политического управления полностью находилась в ведении империи.

Разделение сфер управления между империей и органами местного самоуправления при всех противоречиях1 отвечало интересам кавказских народов в сохранении самобытности, а поощряемый империей рост их общекультурного уровня привел к тому, что автономность горцев постепенно повышалась.2 Поэтому попытка в 1906 г. заменить военно-народное управление общегражданскими формами правления, введением земских учреждений натолкнулась на сопротивление местных народов. В годы первой русской революции было восстановлено Кавказское наместничество с чрезвычайными полномочиями.''

В определенном смысле двойственность нормативно-правовой системы соответствовала традициям горских народов. В ХУШ-Х1Х вв. на Северном Кавказе происходило

1 В.Дзидзоев Национальные отношения на Кавказе. В.Матвеев Особенности административно-политического устройства северокавказской окраглы России накануне революции 1917 г.//Исторические эподы. Выл.1. Ростов к/Д: 1993: ¿.Черноус Развитие государственного управления России на Кавказе в дореволюционный периода/Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов

1 М.Флоринский Совет Министров - Кавказское наместничество в 1905-1914 гг.//Вестник ЛГУ История, язык литература. Вып. 1-2. 19М. разрушение родового принципа расселения и замена его территориально-сельской общиной. На ее основе формировались различные самоуправляющиеся государственные образования авторитарного (ханство, шамхальство, майсумство, уцмийство), олигархического и демократического («вольные общества» и «союзы вольных обществ») типа. Одним из следствий этого процесса стал факт биюридизма общественной жизни горских народов, при котором сельские кадии возглавляли повседневную политическую и хозяйственную жизнь на основе норм и адата и шариата.

Хотя система военно-народного управления Кавказом вводилась временно - до полного замирения горцев, фактически она просуществовала до марта 1917 года, когда вследствие падения империи Кавказское наместничество было упразднено Временным правительством.

Исторический экскурс интеграции Кавказа в Российскую империю позволяет сде-л,щ> следующие выводы:

- В XIX веке российское правительство и Кавказская администрация строили дифференцированные отношения с отдельными этническими группами (ныне составляющими современные народы) и социальными слоями внутри этих групп. Даже признавая ситуативный характер этих отношений можно говорить о формировании государственной национальной политики России на Северном Кавказе.

- В XIX в. сложились два направления кавказской политики Российской империи -силовое и либерально-колонизаторское (просветительское), конкурирующие друг с другом и создающие фактор политической конъюнктуры в разрешении кавказских противоречий.

- Была осознана неприемлемость исключительно силовых мер и механического применения общероссийских форм управления Северным Кавказом и признана необходимость учета самобытности кавказских народов, которая проявлялась не только в хозяйственной, социальной, духовно-культурной, но и в политической сфере. Местная власть у народов Кавказа вне зависимости от конкретного характера ее устройства осуществляла законодательную, исполнительную и судебную функции, что свидетельствовало о наличии достаточно развитых институтов самоуправления и требовало определенного компромисса в построении отношений с местными этническими элитами.

- Введение системы двойного - российско-кавказского управления учитывало менталитет кавказского населения, большинство которого воспитывалось в традициях по-лиюридизма (одновременном подчинении нормам адата и шариата, законам империи). В это же время с учетом местных условий бьши апробированы такие механизмы управления этническими процессами как переселение по этническому принципу и включение ислама в политическую систему империи.

- Введение империей правовых форм взаимодействия с горскими народами, по существу, явилось признанием того факта, что они стали не только объектом силового воздействия со стороны России, но и субъектом ее внутриполитической жизни.

Советский период. Падение самодержавия и двоевластие привели к ослаблению российской государственности, что оказало свое влияние на этнополитические процессы на Северном Кавказе. Распад империи пошел по этническому принципу, это выразилось в росте настроений автономизма у казачества и сепаратизма у некоторых кавказских народов.

По нашему мнению, их политическая активность в значительной степени была обусловлена выдвинутым в начале XX в. большевистским лозунгом о праве нации на самоопределение. В нем впервые была декларирована политическая субъектность этноса.

Следующий шаг - признание правовой субъектности этнических групп - был осуществлен в одном из первых актов Советской власти - «Декларации прав народов России» (2 ноября 1917 г.).

Концептуально за нормами Декларации стояло понимание Советской России как федерации равноправных народов, т.е. принципом государственного строительства выступал этнический федерализм. Другой вопрос, насколько реалистично было ее воплощение в жизнь.

Для Северного Кавказа положения Декларации о правах народов не являлись абстрактными политическими лозунгами. В годы гражданской войны здесь были провозглашены национальные и территориальные Советские республики, белым казачеством и местными этнинескими элитами также предпринимались попытки провозгласить различные этнические и федеративные государства.

В этих условиях стремление сохранить территориально-государственную целостность России при признании права народов на самоопределение привело к изменению содержания принципа федерализма, в первую очередь, к изменению понимания того, кто может выступить субъектом федерации.

Не имея возможности отказаться от права народов на самоопределение, возглавлявший Наркомнац И.Сталин попытался подменить субъекты федерации, поставив на место народов некие сконструированные общности. Поиск форм этих конструктов прошел несколько этапов, однако их общим содержанием была задача разрушения этнической субъектности.

На первом этапе конструируемой общностью выступила нация: «Нация есть исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры»1. В соответствие с этим определением начала складываться традиция отождествления нации и национальной республики. В то же время понятия «этнос» (народ) и «нация» различались, следствием чего явилось формирование национальных, но не мо-ноэтничных республик.

В ноябре 1920 г. И.В. Сталин принял участие в работе Съездов народов Дагестана и Терека, на которых была предпринята попытка административного передела территорий народов Северного Кавказа и провозглашены две автономные национальные советские республики- - Дагестан и Горская республика.

Создание этих республик имело целью в перспективе сконструировать в соответствии со сталинским определением две нации - горскую и дагестанскую, в основе которых лежат экономическое и территориальное единство, признание «шариата таким же правомочным, обычным правом, какое имеется у других народов, населяющих Россию»3, а И.Сталин Марксизм и национальный вопрос//. - Соч. Т.2. М.: 1951. С.

Н.Бугай. ДМередуков Народы и власть: социалистический эксперимент. Майкоп: 1994:

В.Черноус Опыт национально-государственногороительства на Северном Кавказе вветский период/Стратегия нацио- ■ нальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д: 1995: Национально-государственноероительство Российской Федерации: Северный Кавказ (1917-1940). Майкоп: 1995 и др. ' И.Сталин. Соч. т.4. также поддержка арабского и тюркского языков. Хотя как государственные образования обе республики были полиэтничными, в административном отношении они делились на округа по этническому признаку.

Такой принцип административного деления был выбран не случайно, поскольку отказаться в одночасье от права народов (не наций, а этнических групп) на самоопределение в условиях Северного Кавказа было чревато антисоветскими и сепаратистскими настроениями. Но даже сохранение минимального политико-правового статуса народов Северного Кавказа в виде административных округов, которые воспринимались населением в качестве формы самоопределения народов, и произвольное установление границ между ними вызвало обострение межэтнических противоречий на территориальной почве.

Попытка создание,единых горской и дагестанской наций не удалась. Горская республика ввиду острых межэтнических, противоречий была упразднена в 1924 г. Дагестан сохранился в качестве автономной республики, но формирования единой нации не произошло и там. С нашей точки зрения, это объясняется тем, что в Дагестане ко времени сталинских экспериментов уже существовала исторически сложившаяся социально-этническая стратификация, обеспечивающая относительную стабильность межэтнических отношений на основе разграничения сфер управления и деятельности между различными народами, при этом за каждым из них признавался определенный «набор» прав. В отличие от Дагестана, в искусственно созданной Горской республике на роль доминирующего этноса было немало претендентов.

Опыт Дагестанской АССР, ставшей формой коллективной государственности для многих этнических групп, заставил продолжить эксперименты по конструированию субъектов федерации на Северном Кавказе.

Отказавшись от идеи быстрого формирования социалистических наций из различных народов, И. Сталин перешел к концепции «этнической разностатусности», что знаменовало собой начало этапа конструирования административно-территориальных общностей. Теперь их субъектами выступали не народы, не квазинации, а, по примеру Дагестана, стратифицированное полиэтничное население территорий, обладающих определенным уровнем экономического и политического развития.

После упразднения Горской АССР в 1924 г. был образован Юго-Восток России -край в составе РСФСР, который в конце 1924 г. был переименован в Северо-Кавказский край.

Смыслом создания Северо-Кавказского края, по нашему мнению, являлось утверждение на всем Северном Кавказе принципа социально-этнической стратификации при доминировании русского населения.

Формирование такой крупной социальной общности помимо благоприятных последствий - выравнивания социально-экономического и культурного уровня населения -имело и другую сторону. Проводилась активная переселенческая политика и районирование Северного Кавказа, окончательно запутавшие территориальные проблемы. Вместе с отказом от конструирования горской и дагестанской наций произошел и отказ от политики поддержки ислама, арабского и тюркского языков (замена графики на латинскую, а затем на кириллицу). В действие вступил новый, разработанный И.Сталиным, механизм национальной политики - создание условий социальной дезориентации личности и этнических групп (быстрая смена административной подчиненности, мест проживания, территориальных границ, сфер занятости, билингвизм, искоренение националистической и внедрение советской идеологии и т.д.). Однако в это же время и вследствие проводимых преобразований происходило укрепление внутриэтнических и родовых связей, что не разрушало, а, напротив, способствовало дальнейшему становлению этнической субъект-ности.

В политическом плане это находило выражение в стремлении к сохранению административного статуса этносов. Пренебречь этнической субъектностью не смог даже И Сталин, который был вынужден согласиться с тем, что национальные автономные области вошли в Северо-Кавказский край в качестве самостоятельных единиц с сохранением всех прав, предоставленных им соответствующими законодательными актами.

Несмотря на детальное разграничение полномочий между краевыми органами и автономными областями между ними часто возникали противоречия не только социально-экономического, но и межэтнического характера.

В результате нарастающих противоречий следующим, третьим, шагом в конструировании административно-территориальных общностей с учетом национальной специфики стало разделение в 1934 г. Северо-Кавказского края на Азово-Черноморский и Северо-Кавказский края.

В Азово-Черноморском крае с центром в г. Ростове-на-Дону оказалось сконцентрировано преимущественно русское население и национальные группы, численность которых не позволяла им претендовать на какие-либо крупные формы административно-государственного устройства. В состав Северо-Кавказского края с центром в Пятигорске вошли Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чеченская, Ингушская, Карачаевская и Черкесская автономные области и территория нынешнего Ставрополья. Включение Ставрополья в состав края, населенного коренными кавказскими народами, объясняется, с нашей точки зрения, необходимостью разместить административный центр края за пределами национально-территориальных образований с целью предупреждения межэтнических столкновений на почве стремления к кавказскому доминированию. Но и это образование оказалось трудно управляемым и мало устойчивым.

Тогда И.Сталин перешел к конструированию не просто административных, а государственно-административных общностей при неявном в правовом отношении соподчинении этносов. В ходе принятия Конституции СССР 1936 г. наряду с Дагестаном статус автономных республик получили Северная Осетия, Чечено-Ингушетия, Кабардино-Балкария. Общим основанием их формирования послужил принцип коллективной государственности территориально близких народов: иронцев и дигорцев, чеченцев и ингушей, кабардинцев и балкарцев, между которыми тем не менее постоянно воспроизводились межэтнические, и, в первую очередь, территориальные противоречия. Введение статуса республики позволяло государству регулировать межэтнические отношения в наиболее конфликтогенных районах Северного Кавказа.

При этом этническая стратификация как механизм регуляции строилась на основе численного доминирования одного этноса над другим, кадровой политики (негласного закрепления определенных должностей за представителями конкретных народов), контроля первого должностного лица, как правило, русского, за сохранением статус-кво в отношениях этих народов.

Конечной целью политики Сталина было разрушение этнической субъектности, которая выступала формой самоорганизации крупных социальных групп и, тем самым, служила препятствием в становлении режима тотального регулирования общественной жизни.

Для достижения этой цели Сталин использовал и уже известный на Кавказе способ

- насильственные депортации, которые проводились именно по этническому признаку. И. Сталин вынужден был признать этническую субъектность, но обернул это признание против самих народов, попытавшись уничтожить их именно как субъектов. На уровне официальных документов утверждался принцип коллективной ответственности этнических групп, которые навечно выселялись в Среднюю Азию и Казахстан, т.е. он решился на крайнюю меру, использовав радикальный механизм национальной политики - разрыв этноса с природной средой его обитания. В то же время с целью стирания этнических границ на территории репрессированных народов насильственно депортировались представители других кавказских этносов. л.

Ссылка репрессированных народов продолжалась до 1957 г. За этот период под воздействием изоляции от политической и гражданской жизни произошло не разрушение, а укрепление общинно-родовых структур и осознание этносами своей субъектности.

Следующий период национальной политики датируется серединой 50-х - серединой 70-х годов. Его формальные признаки возвращение репрессированных народов на родину и восстановление их национальной автономии. Однако содержательно этот период характеризуется усилением межэтнических противоречий на Северном Кавказе, что объясняется восстановлением не просто национальной автономии, но восстановлением в более жестком, чем до выселения, режиме принципа этнической стратификации. Кризис несоответствия этнической субъектности и этнических интересов правовым формам их выражения наступил в начале 70-х годов и остро проявился в событиях в Чечено-Ингушетии и Северной Осетии, где от имени этносов были предъявлены претензии официальным органам власти, которые силовыми методами добились ситуации внешнего благополучия, но не разрешили межэтнических противоречий.

Новый этап характеризуется попыткой разрешения кризиса в межэтнических отношениях во всех регионах, в том числе и на Северном Кавказе, посредством сочетания государственного контроля (прежде всего, кадрового) с идеологическим воздействием в общем контексте снятия этнической субъектности путем формирования новой исторической общности - советского народа.

Однако несмотря на формирование наднациональной общности советского народа

- полного вытеснения этнического самосознания северокавказских народов не произошло. Это объясняется разномасштабностью значимых для личности социальных групп, которые обеспечивали включенность в систему социальных связей. Этническая группа через общинно-родовые структуры формировала и транслировала нормы и ценности повседневной реальной жизни. Советский народ, в отличие от нее, представлял собой такую общность, целью которой являлось включение в идеологическую и государственную систему социалистического общества, ценности которого имели абстрактно-всеобщий характер. Результатом сосуществования двух ценностных систем являлось утверждение двойной морали: в быту следование традиционным этническим нормам, в политической сфере - официальной советской идеологии. Перенос этнических норм с бытового на политический уровень влек за собой жесткие санкции. Применяемые меры имели своей целью ограничение национальной жизни культурно-бытовым уровнем.

В условиях демократизации и гласности в годы перестройки этническая субъект-ность нашла свое проявление в стремлении к суверенизации бывших автономий и сепаратизме.

Анализ советского периода национальной политики на Северном Кавказе приводит к следующим выводам:

- на протяжении всего советского периода шла борьба с этнической субъектностью на Северном Кавказе, которая проявлялась в попытках конструирования новых общностей при помощи механизмов административно-территориальных переделов, массовых переселений по этническому принципу, ограничения сфер функционирования национальных языков, общеобязательности атеистического мировоззрения и прямых политических репрессий;

- несмотря на предпринятые меры советское государство оказалось вынужденным признать субъектность этносов через формальноеп(юридическое) утверждение их различных статусов. В 20-е гг. была введена сложная иерархия форм национальной государственности в зависимости от степени зрелости этнической группы: союзная, автономная республики, автономные области, национальные районы;

- во времена сталинского конструирования наций разностатусность стала использоваться как механизм национальной политики. В 70-е гг. была предпринята попытка идеологического снятия разностатусности через введение категории «советский народ». Объективно эта попытка имела два важнейших, но противоречивых следствия: а) формирование нового гражданского общества; б) укрепление родовых связей. На основе этого противоречия формировалась двойная мораль, сохранялся и фактический полиюридизм (адат, шариат, советское право);

- принцип разностатусности этносов лег в основу национальной политики советского государства и в условиях тоталитарного общества оказался эффективным механизмом регуляции и стабилизации межэтнических отношений на Северном Кавказе; в условиях демократизации политической системы обнаружилось, что используемые в советский период репрессивные меры, направленные на разрушение этничности, на Северном Кавказе привели к сохранению и укреплению этнической структуры.

З.Становление идеи этнической правосубъектности в современных условиях

На протяжении 1990-96 гг. на Северном Кавказе происходило становление идеи правосубъектности этносов, в ходе которого завершилось формирование национальных движений и разработка ими собственных концепций реформирования национально-государственного устройства. Выдвигались проекты раздела или федерализации республик (Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) по национальному принципу, создания двухпалатного Парламента для паритетного представительства основных национальностей республик в одной из палат. Инициаторами этих процессов выступали политические оппоненты республиканских органов власти национальные движения.

Например, в Дагестане - это кумыкское движение «Тенглик» (нацеленное на создание собственной государственности), «Бирлик» (ногайская организация, стремившаяся добиться для ногайцев автономии), в какой-то мере по известным причинам чеченцы-аккинцы, сторонниками федеративного устройства Дагестана одно время было лезгинское движение «Садвал», которое грозило в случае затягивания Россией решения их проблем попытаться создать собственную государственность. О выходе из республики заявляло терское казачество, подчеркивающее свой статус отдельного (от русского) народа.

В Кабардино-Балкарии в середине 1990 г. встал вопрос о федерализации республики, об образовании Федеративной республики Кабарда и Балкария с определением Бал-карии как ее полноправного субъекта. В дальнейшем кабардинское и балкарское общественные движения договорились относительно цели - не о федерализации, а о разделении единой Кабардино-Балкарской республики, но вошли в острый конфликт по вопросу территориального размежевания. Следует особо отметить, что Верховный Совет КБР поддержал решения Съездов балкарского и кабардинского народов о восстановлении самостоятельных республик Балкарии и Кабарды.

На динамику политического конфликта между балкарцами и кабардинцами существенное влияние оказывало русскоязычное население, в первую очередь казачество.

Наибольшей остроты противоречия, порожденные стремлением этносов к приобретению правового статуса, достигли в Карачаево-Черкесии. В их основании лежало требование признания за пятью этносами статуса «субъектообразующих». Если карачаевское, черкесское и казачье движения, апеллируя к тому, что их народы имели ранее собственные формы государственности, стремились к их восстановлению, то абазинское и ногайское движения ратовали за создание национальных районов. На проблеме национально-государственного устройства республики (сохранение единства, федерализация, раздел по национальному принципу) фокусировалась борьба основных политических сил республики.

Примечательно, что вне зависимости от национальной специфики все движения проходили следующие стадии:

1) создание общественных организаций (например, «Адыге Хасэ», «Тенглик», «Бирлик», «Казачий круг» и т.п.), провозглашающих своей целью национально-культурное возрождение;

2) выделение из этих организаций политических партий, ставящих целью изменение государственного устройства. Наряду с политическими задачами (территориально-административного деления, форм правления), остро ставились вопросы о субъектах и формах собственности. Насаждалась мысль о приоритете тех или иных этносов (по различным основаниям - коренной, репрессированный, депортированный) в правах на собственность - землю и средства производства. Вопрос о субъектах собственности выливался во взаимные территориальные претензии, требования материальной компенсации, и т.п.;

3) консолидация национальных общественных и политических организаций с целью создания структур, способных взять власть и выполнять властные функции в полном объеме. Например, смещение Д.Р.Завгаева с поста председателя Верховного Совета ЧИ-АССР произошло после того, как основные политические силы республики создали ОКЧН, располагающий всеми властными структурами: военизированными формированиями, законодательными и исполнительными органами, институтом судебной власти. Подобным образом были сформированы властные структуры казачеств Юга России, Конфедерации народов Кавказа и некоторых др.

В это же время (1991-1992 гг.) стали создаваться межреспубликанские национальные общественные движения (Конфедерация народов Кавказа, Ассамблея тюркоязычных народов Северного Кавказа, Союз казачеств Юга России), нацеленные на изменение государственного устройства на Северном Кавказе, в частности на создание государств по национальному принципу вне зависимости от их формы - унитарных, федеративных или конфедеративных.

Объективным результатом деятельности национальных движений в регионе стало официальное признание правомерности постановки вопроса о политическом и правовом статусе этносов, что впервые было зафиксировано в решениях проведенного под патронажем республиканских органов власти Съезда народов Дагестана (ноябрь 1992г.).

Такое признание определило логику развития событий в последующие годы: от активного противостояния официальной республиканской власти национальные движения перешли к сотрудничеству с реформированными органами власти, в свою очередь, последняя заимствовала многие лозунги бывших оппозиционеров. Начавшийся диалог власти с национальными (этническими) элитами нашел свое отражение и в оценке ситуации населением региона (см. табл. 2).

Приведем один из ярких примеров, подчеркивающий закономерный, а не случайный, характер взаимосвязи общественного института съезда народа как органа выражения политических интересов этноса с официальной властью республики: накануне вооруженного осетино-ингушского конфликта (осень 1992 г.) и осетины, и ингуши созвали экстерриториальные съезды, которые с юридической точки зрения не обладали никакими правами, но фактически решали важнейшие вопросы национальной жизни. Так, постановление Верховного Совета Северной Осетии о социально-экономической и культурной (в перспективе - и политической) интеграции Северной и Южной Осетия, было принято после ряда решений Съезда осетинского народа, касающихся жизни одного народа, проживающего в двух суверенных государствах. Накануне осетино-ингушского конфликта Съезд ингушского народа принял решение о проведении выборов в органы власти Ингушетии на территории Пригородного района, по Конституции относящегося к другой республике.

В настоящее время эта проблема перешла на конституционный уровень. Так, ст. 16 Конституции Республики Северная Осетия посвящена ее отношениям с Республикой Южная Осетия, а ст. 11 Конституции Республики Ингушетия фактически предъявляет территориальные претензии Северной Осетии: "Возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории и сохранение территориальной целостности Республики Ингушетия - важнейшая задача государства".

Общая линия вмешательства этноса как субъекта права в дела другой республики- с целью защиты национальных интересов граждан некоренной национальности наблюдается повсеместно - помимо приведенного примера, это казаки в Молдавии и Казахстане, адыги, черкесы и кабардинцы в Абхазии, лезгины в Азербайджане и т.д.

Трактовка этноса>как субъекта права лежала в основе ст. 58 проекта Конституции Республики Адыгея, вводящей гражданство республики для представителей адыгской диаспоры за границей, которым на основании этнической принадлежности предоставляется право приобретения гражданства Республики Адыгея. Однако в процессе обсуждения проекта позиция была смягчена и в более нейтральной форме вошла в статьи 10 и 57 Конституции РА. Прецеденты подобного подхода имеются и в международной практике, например, Израиль, Греция и некоторые другие страны предоставляют свое гражданство лицам «своей» национальности, пожелавшим возвратиться на историческую родину.

За такой постановкой вопроса скрывается следующая логика: Российская Федерация понимается как федерация народов, и, следовательно, любой представитель народа -«учредителя» Федерации вправе претендовать на гражданство Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о выраженной тенденции переосмысления основ Российской Федерации, сопровождающейся изменением статуса этнических групп: из субъектов культуры, которыми они признавались в советское время, - к 1994 г. этносы превратились в субъекты политики. В настоящий момент завершается процесс формирования этносов как субъектов права, несовпадающих с официальными по территориальным и по функциональным признакам.

Несовпадение действующих субъектов политики с официальными (и по территориальным и по функциональным признакам) наиболее ярко продемонстрировал договор Донского казачества с Чеченской Республикой (август 1994 г.), которому был придан статус межгосударственного. Об этом же свидетельствует инициатива кумыкского национального движения о придании национальным движениям статуса общественно-государственных организаций с правом законодательной инициативы.

На федеральном уровне в 1991-95 гг. также появилось официальное признание народов в качестве субъектов права, которое происходило различными путями: а) в федеральных законах, как например, в «Законе о реабилитации репрессированных народов», а ранее в постановлениях об их депортациях; б) в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ о мерах по социально-экономической поддержке отдельных народов; в) в документах законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ.

Еще один ар г* мент правомерности рассмотрения этносов как субъектов современного права основывается на правовой коллизии советского законодательства, унаследованной современным российским законодательством, - признании в качестве субъектов государственного права и республик, и этносов. Термин «субъект» в федеральном законодательстве относится к республикам, краям и областям, а во внутриреспубликанских -к этносам. Например, общеупотребительным является использование выражения «многосубъектные» республики по отношению к Дагестану, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии.

Следует отметить, что двойственность толкования федеральной властью понятия «субъект» дала веские основания национальным группам ставить вопрос о своем правовом статусе не только на республиканском, но и на федеральном уровне. Принимаемые указы и постановления по отдельным народам в конечном итоге создают ситуацию в общественном сознании, когда меры по поддержке конкретной этнической группы расцениваются населением многонациональных республик как доказательство правомерности применения понятия субъект права (в отдельных случаях - субъект федерации) к этносу. Особенно этому способствует развиваемый в федеральной правовой практике подход, основанный на ст. 13 «Закона о реабилитации репрессированных народов», предусматривающий издание отдельных постановлений по каждому из репрессированных народов.

Начиная с 1993 г. вслед за республиканскими органами власти и на федеральном уровне произошло официальное признание этнических групп в качестве субъектов политической жизни, а выражающих их интересы национальных движений (национальных элит) - равноправной стороной политического переговорного процесса.

Впервые это признание было осуществлено на Пятигорской встрече (январь 1993 г.), инициаторами которой выступили официальные органы власти - Верховный Совет и Госкомнац Российской Федерации. В Пятигорск приехали представители 93 общественных организаций региона, многие из которых подписали «Декларацию о принципах межнациональных отношений на Северном Кавказе». К явным успехам встречи относится инициирование осетино-ингушских переговоров на уровне национальных движений, фактически выступивших в политической роли с заявлениями о позициях конфликтующих сторон.

Закрепление политического статуса этнических групп на федеральном уровне повысило авторитет национальных движений, политических партий и общественных организаций Северного Кавказа в общественном мнении региона и привело к качественному изменению характера их активности. Это выразилось в поисках почвы для консолидации всех субъектов этнополитического процесса в регионе. За достаточно короткий срок были апробированы следующие модели консолидации политических сил: на пророссий-ской, антироссийской основе, а также вариант регионального объединения против Центра.

Следует особо остановиться на том факте, что одновременно с формированием идеи этнической правосубъектности среди кавказских народов началась интенсивная пропаганда концепции о специфически отличном от великорусского этногенезе казачества, а, значит, особом его этническом статусе и в настоящее время. Эта концепция оказалась особенно привлекательной для определенных сил в казачьем движении, поскольку в условиях этнической конкуренции на социально-экономической почве доказала свою эффективность следующая идеологическая модель:

- борьба за приобретение статуса коренного народа на определенной территории или в регионе;

- провозглашение суверенитета этнической группы как средства давления на федеральные органы власти и других субъектов политической жизни региона с целью достижения определенных привилегий.;

- в результате силового давления или компромисса с центром доминирование на данной территории (контроль за распределением власти и собственности и т.д.) или получение гарантий учета своих интересов при распределении власти и собственности.

Если в Указе Президента, по существу, декларировалось восстановление казачеством особого сословного статуса, что усиливало межнациональную напряженность на Северном Кавказе, то утверждение этнического статуса казачества позволяло ему стремиться к осуществлению указанной модели. То, что казачество как региональная политическая сила так и не смогло консолидироваться и остановиться на выборе одного из вариантов достижения статуса - сословного или этнического, другой вопрос, связанный с его вовлеченностью в общероссийскую политическую конъюнктуру.

На официальном республиканском уровне утверждение идеи этнической правосубъектности произошло в форме конституционного утверждения статуса этносов как го-сударствообразуюших и создания системы этнического представительства в органах власти.

В результате формирования высших законодательных органов республик на принципиально новых основах, учитывающих многонациональный состав населения, в регионе в целом заметно снизилась межнациональная напряженность.

В принятых к 1996 г. конституциях северокавказских республик закреплен их статус в качестве суверенных государств, образованных в результате реализации права на самоопределение проживающих в них народов. Вообще, следует обратить особое внимание на то, что сегодня государствообразующей единицей на Северном Кавказе выступает именно этнос.

Правовой статус этносов проявляется и через введение в конституциях республик норм представительства этносов в высших органах власти (пропорционального или паритетного). Например, принцип паритета адыгского и русскоязычного населения в исполнительных и представительных органах власти республики заложен в Конституции Адыгеи, в Конституции Дагестана - нормы паритетного представительства коренных народов Дагестана в высшем исполнительном органе власти республики - Госсовете, квотного (пропорционального) представительства в Народном Собрании - высшем законодательном и представительном органе. В Конституции КБР (ст. 103) предусмотрено создание Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, который формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской национальности на паритетной основе.

Значимость фактора этнического представительства в органах власти и для населения и для политических элит региона была еще раз подтверждена результатами социологических опросов, проведенных в 1995-96 гг. лабораторией регионального управления Северо-Кавказской академии государственной службы (см. табл.4).

Этническая представленность не только в законодательных, но и в исполнительных органах власти оказалась существенным фактором национального самочувствия большей части населения региона (см. табл. 5, 6, 7).Интересно, что мнение обеих групп опрошенных (населения и элиты) в этом вопросе во многом совпали.

Считаем необходимым подчеркнуть, что в северокавказских республиках содержанием национальной политики в отличие от центра стала регуляция взаимоотношений между государством (в лице республиканской власти) и этносами (в лице элит), а также между различными этническими группами.

В настоящее время получение государственного статуса, т.е. официальной власти, рассматривается обеими сторонами как эффективное средство стабилизации межэтнических отношений. Однако достижение этого статуса требует тщательной разработки законодательной и нормативной базы национальной политики, что является функцией высших законодательных и исполнительных органов власти. Сегодня нормативно-правовая база разработана неодинаково в республиках Северного Кавказа и цешре, что существенно сдерживает ее реализацию.

Необходимо принятие федеральной концепции национальной политики на Северном Кавказе, поскольку сегодня эту функцию выполняют республиканские органы власти, а центр только следует за ними в своих решениях.

Следует обратить внимание, что, наряду со стабилизирующими аспектами, стремление этносов к получению правового статуса (в предельном случае - этнической государственности) используется как политическими этноэлитами, так и некоторыми представителями федеральных органов власти в качестве «разменной карты» национальной политики. Например, на вопрос «В какой мере власти региона учитывают интересы национальных групп?» представители элиты дали ответы, приведенные в табл.8.

Руководство Российской Федерации должно опережать реформационные процессы в сфере национально-государственного устройства и придавать им законный статус. В частности, требуется законодательное урегулирование вопроса о взаимных правах и претензиях различных этнических групп россиян. Так, уже сегодня недостаточность ныне действующих правовых форм регуляции национальной жизни на федеральном уровне на практике оборачивается неравенством прав нетитульного населения республик, что приводит к вытеснению русских из сфер управления и престижных социальных ниш, и, в свою очередь, влечет рост социальной межнациональной напряженности и «исход» русскоязычного населения из республик Северного Кавказа.

По нашему мнению, игнорирование фактора полиэтничности Российской Федерации и непонимание историчности форм этнического самосохранения и самоутверждения способны привести к разрушению российской государственности, поскольку, отказывая нерусским народам в праве на обретение политико-правового статуса в рамках единого государства, подпитывают самые радикальные сепаратистские направления национальных движений. С другой стороны, этническая разностатусность, значимая сегодня, прежде всего, для русского населения северокавказских республик, вызывает к жизни радикальный русский национализм.

4. Содержание национальной политики на современном этапе

Переход от унитаризма к федерализму в построении российской государственности носит сложный, противоречивый характер и еще далеко не завершен. Согласование на федеральном и субъектном уровнях законодательного, правового обеспечения и институционального оформления федеративного строительства являются основными задачами переходного периода.

Механизмы реализации национальной политики России на Северном Кавказе всегда представляли собой систему административно-организационных, социально-экономических, силовых, правовых, культурно-воспитательных и т.п. институтов и мер, в основе которых лежит определенная концепция.

Остановимся на характеристике концептуальных подходов федерального центра и национально-государственных образований на Северном Кавказе на этапе, содержанием которого являются утверждение этнической субъектности и снятие разностатусности. Сразу отметим, что в этих подходах существуют противоречия.

Во-первых, центром и республиками по-разному понимается вопрос о субъектах Российской Федерации.

Первоначально концепция центра мыслилась как формирование новых субъектов федерации вне национальной специфики. Субъект федерации - это территориальная единица территории. Идеологами этого направления в первую очередь выступили В.Тишков, О.Румянцев, которые рассматривали нацию как квази-общность.

Более мягкую позицию занял С.Шахрай, признав право этнической группы на национальную специфику в форме национально-культурной автономии.

Другая линия привела к появлению на базе национально-культурных движений идеологии права нации, этноса, народа вне зависимости от его официального статуса.

Таким образом, преодоление разностатусности пошло по двум направлениям - демократическому и национальному. Был короткий период (1992 г.), когда они сосуществовали, например, в деятельности Конгресса Демократических сил Северного Кавказа. Основой для объединения политиков демократического направления и лидеров национальных движений стало требование реформирования национально-государственного устройства России, но у одних на базе полного отказа от идеи национальной государственности, у других путем ее реализации.

В дальнейшем «демократы» и «националы» разошлись вследствие принципиальной несовместимости их позиций. В то же время идея национальной государственности на Северном Кавказе была подхвачена руководством республик и, в конечном счете, позволила ему подчинить себе национальные движения и стать не только официальными, но и неформальными национальными лидерами.

Сегодня московские политики в большинстве случаев говоря о субъектах федерации имеют в виду так называемые «территории», российские политики регионального уровня обязательно конкретизируют, какую «территорию» они представляют - край или область, а главы северокавказских республик настоятельно подчеркивают, что являются

главами национально-государственных образований.

В современных условиях, по нашему мнению, формой утверждения этнической субъекг-нослги является становление идеологии национального суверенитета.

В Конституциях северокавказских республик закреплен их статус в качестве суверенных государств, образованных в результате реализации права на самоопределение проживающих в них народов, а население Северного- Кавказа однозначно воспринимает свои республики как национальные государства.

Признание этносов субъектами политики и права проецируется на понимание характера российского федерализма, который в республиках интерпретируется не как территориальный, а как этнический. Такая точка зрения поддерживается и официальными лицами, в частности, министр юстиции Республики Ингушетия М. Дзагиев в газете «Ингушетия»1 заявил, что Российская Федерация - это государство с федеративным устройством по национальному признаку, а отношения между ее субъектами (государственными образованиями) должны регулироваться международными правовыми актами.

Следует подчеркнуть, что в откровенной форме цель конституционного пересмотра сущности современной Российской Федерации не выдвигалась ни общественными организациями, ни официальными органами власти северокавказских республик. Однако она прорабатывалась в идеологической форме представителями науки и культуры на различных культурологических семинарах и симпозиумах регионального и международного уровня ( особенно активно в этом отношении Европейское общество кавказоведов); на участившихся встречах с зарубежными соотечественниками, для контактов с которыми в 1988 г. было специально учреждено общество «Родина».

О привлекательности и значимости идеи национальной государственности свидетельствует, например, тот факт, что в той или иной форме она просматривается даже в

См.: Ингушетия. 1995. 16 марта работах ученых, исследования которых выдержаны в жестких рамках советской идеологии. Показательными в этом отношении являются работы известного в регионе специалиста в области межнациональных отношений М.Беджанова.

Он считает, что «в идеале законодательная база в сфере регулирования межнациональных процессов должна была бы зиждиться на положениях Федеративного Договора»1. Отмечая при этом, что до сих пор «в стране не было подлинной федерации», он настаивает на том, что Российская Федерация должна приобрести другой характер. В частности, должны быть созданы правовые гарантии, чтобы «обновленная Россия стала прочным и жизнеспособным союзом действительно равноправных народов, независимо от формы и статуса их государственной организации»2. М.Беджанов, анализируя процессы возрождения национального самосознания народов Северного Кавказа и отмечая необходимость укрепления интернациональной дружбы с русским народом и его большую культурнуюги экономическую помощь северокавказским народам, он проводит тезис о Российской Федерации как федерации народов и указывает на необходимость создания её правовой базы.

Видимо такая правовая база, предлагаемой М. Беджановым модели федерации, должна основываться на следующих положениях:

1) признание в качестве субъектов не территорий, а этносов, проживающих на определенной территории;

2) наличие конституционно закрепленной системы представительства этносов в высших государственных органах;

3) обеспечение приоритетного права коренного этноса на владение, распоряжение и пользование землей и природными ресурсами на его исконной территории.

В настоящее время данный подход из сферы теории переходит в сферу политической практики. Так, в созданных по национально-территориальному принципу государствах-республиках правовой статус этнических групп четко зафиксирован, например, в Конституции Дагестана: «Республика Дагестан гарантирует права коренных народов и национальных меньшинств в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Каждому из народов Дагестана гарантируется равное право на защиту жизненных интересов на конституционной основе» (ст. 5).

Классификация в конституциях республик народов в определенном порядке -«коренной народ», «национальное меньшинство» (Дагестан), «народы, образующие республику» (Карачаево-Черкесия) и «исторически сложившиеся общности людей, проживающих на территории республики» (Адыгея) не оставляет сомнений в общепризнанности и обыденности использования понятий «этнос как субъект права» и «этнос как субъект федерации».

Помимо вопроса о субъектах Российской Федерации, центр и республики по разному трактуют проблему природы Российской Федерации: договорной или конституционной.

На основании результатов социологических опросов и анализа публикаций региональной прессы в 1992-96 гг. можно утверждать, что после принятия Декларации о госу М Беджанов На пути национального возрождения. Майкоп: 1992. С- 41 : Там же, С.45, дарственном суверенитете Российской Федерации общественное мнение Северного Кавказа положительно отнеслось к идее обновленной федерации, понимая под обновлением изменение порядка ее образования, добровольность вхождения в нее. Неоднократные попытки федерального центра заключить двусторонний договор с Чеченской республикой в еще большей степени дали основание ориентироваться на договорную основу Российской Федерации.

Надо отметить, что такая ориентация была усилена в результате подписания Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации в марте 1992 г., которое на уровне массового сознания было воспринято как заключение Федеративного договора, т.е. договора о создании федерации.

Договорная природа федерации закреплена сегодня в конституциях северокавказских республик. Так, «Республика Дагестан входит в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта» (ст.64), но- «сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса» (ст.70).

В Конституции Республики Северная Осетия-Алания зафиксировано, что она является суверенным государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации (ст.61).

Республика Ингушетия - демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение. Отношения Республики Ингушетия и Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, Конституцией РИ и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенной Республики Ингушетия в составе РФ (ст. I).

Согласно Конституции Республики Адыгея, она образована «в результате реализации права на самоопределение адыгского народа и исторически сложившейся общности людей, проживающей на ее территории» (ст.51).

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики провозглашено, что КБР - это «суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации» (ст. 1).

Карачаево-Черкесская Республика есть исторически сложившееся многонациональное государство, образованное по национально-территориальному принципу в составе Российской Федерации (ст. 79).

Противоречия в вопросах понимания природы и субъектов федерации объясняются, с нашей точки зрения, различными концепциями национальной политики.

Центр трактует национальную политику в ряду таких понятий как «национальная безопасность», «национальные интересы России», «национальная экономика» и т.п., т.е., по существу прилагательное «национальная» использует как синоним прилагательного «государственная». Объектами воздействия национальной политики со стороны федерального центра выступают республики, края и области РФ (субъекты федерации). Содержательно понимаемая таким образом национальная политика является системой мер, направленных на регуляцию отношений между федеральным центром и субъектами федерации, прежде всего, национально-государственными образованиями.

Этот подход к национальной политике определяет набор механизмов ее реализации со стороны федерального центра. К ним относятся:

- признание права республик на принятие Деклараций о государственном суверенитете;

- обеспечение конституционного статуса национально-государственных образований в составе РФ;

- подписание Федеративного договора;