Региональная политика Японии на общенациональном и местном уровне тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 25.00.24, кандидат наук Меркушева Ольга Андреевна

• Меркушева Ольга Андреевна
• кандидат наук
• 2016

Оглавление диссертации кандидат наук Меркушева Ольга Андреевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Анализ понятийного аппарата, теорий, концепций и моделей региональной политики, и разработка методологии ее исследования на разных уровнях государственной власти

1.1.Анализ понятийного аппарата и подходов к изучению региональной политики

1.2. Инструменты и способы финансирования региональной политики

1.3. Различные подходы к реализации региональной политики: примеры развитых стран

1.4. Методология исследования региональной политики на разных уровнях государственной власти

Глава 2. Эволюция региональной политики в Японии

2.1. Предпосылки формирования современной территориальной структуры Японии, диспропорций в развитии регионов и направлений региональной политики

2.2. Основные концепции и этапы развития региональной политики с послевоенных лет до наших дней

2.3. Особенности современной региональной политики. Приоритетные направления и результаты реализации региональной политики

Глава 3. Механизмы региональной политики в Японии

3.1. Изменения законодательства в сфере региональной политики и регионального планирования

3.2. Система местного самоуправления в Японии и ее роль в осуществлении региональной политики

3.3. Реформы в сфере финансирования региональной политики

Глава 4. Анализ региональной политики Японии на разных уровнях власти на примере отдельных регионов

4.1. Проблемы развития урбанизированных и сельских районов в Столичном регионе

4.2. Новые направления развития региона Кансай (Кинки)

4.3. Хоккайдо: уникальный регион и особая роль региональной политики в его социально-экономической политике

4.4. Решение актуальных региональных проблем в регионе Окинава

4.5. Регион Тохоку: фокус современной региональной политики Японии, преодоление последствий землетрясения 2011 г

4.6. Выводы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Региональная политика Японии на общенациональном и местном уровне»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Региональная политика как отдельное направление деятельности государства, направленное на решение региональных проблем и уменьшение диспропорций в развитии разных частей страны, получила распространение во многих странах. Полностью решить региональные проблемы в большинстве случаев не представляется возможным, поскольку они вызваны объективными причинами - неравномерностью размещения природных ресурсов, населения, разницей в уровне экономического развития отдельных районов, в социальной, этнической структуре населения и т.д. Вместе с тем, как показывает практика, многие развитые страны достигли больших успехов в смягчении этих проблем. Япония - одна из стран, осуществляющих комплексную региональную политику по всей территории страны на разных уровнях управления.

С 1950-х гг. в Японии происходит формирование сложной системы многоуровневого регионального планирования, постоянно реформируемой в зависимости от изменений в экономике и обществе. Особого внимания заслуживают реформы принципиального характера, проводимые в стране с начала 2000-х гг. в сфере местного самоуправления и межбюджетных отношений. Регионы становятся более независимыми, в большей степени самостоятельно определяют приоритетные направления развития, опираясь на свои ресурсы и возможности.

Вместе с тем изучению комплексной региональной политики Японии, применяемых инструментов и полученных результатов, в том числе и на локальном уровне, который становится все более значимым, в отечественной и зарубежной литературе уделяется недостаточно внимания. Актуальность данной работы особенно очевидна для нашей страны, поскольку изменения в законодательстве и практической реализации региональной политики Японии в последние годы в значительной степени расширили полномочия местных органов власти. Несмотря на то, что Япония является унитарным государством, методы осуществления региональной политики, применяемые на современном этапе,

свидетельствуют о возрастании степени самостоятельности регионов.

4

Объектом исследования являются инструменты и результаты региональной политики в Японии. Территориальные единицы, вовлеченные в эти процессы -регионы, префектуры, города, уезды и деревни. Помимо исследования региональной политики в целом в нашей работе анализируются отдельные регионы и префектуры: Столичный регион, Кинки, Хоккайдо, Окинава, Тохоку. Для более подробного знакомства с отдельными аспектами развития на локальном уровне нами были проведены полевые исследования на низовом уровне - в городах Сакаи (преф. Осака), Наха, Окинава и Наго (преф. Окинава), а также дер. Косугэ (преф. Яманаси).

Предметом исследования являются организационные и территориальные особенности региональной политики в Японии.

Цель работы - анализ системы региональной политики в Японии на общенациональном и местном уровне, ее эволюции и результатов.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

1. Проанализировать отечественный и зарубежный опыт изучения региональной политики, изучить применяемую в этой сфере терминологию;

2. Изучить примеры отдельных развитых стран, сходства и различия региональной политики с японской;

3. Разработать методику изучения региональной политики Японии на общенациональном и местном уровне;

4. Проанализировать историю региональной политики и регионального планирования в Японии, выделить наиболее значимые периоды и действующие концепции;

5. Проанализировать систему отношений между центральным правительством и местными властями и происходящие в ней изменения;

6. Изучить региональную политику на местном уровне на примере отдельных регионов и населенных пунктов;

7. Определить основные результаты проводимой в Японии региональной политики.

Теоретической и методологической базой работы послужили

исследования отечественных и зарубежных ученых: Э.Б. Алаева, М.П. Баклановой, А.Г. Гранберга, Д.В. Визгалова, Н.В. Зубаревич, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, Д.А. Сапрыкина, Л.В. Смирнягина, И.Л. Тимониной, И.С. Тихоцкой, И. Ёрифуса, Т. Курокава, М. Мурамацу, Х. Муто, А. Соренсена, Р. Сэмуэлса, К.Такаи и др.

В ходе исследования применялись различные методы - историко-географический, экономико-статистический, сравнительно-географический, типологический, были проведены отдельные полевые исследования и интервью.

Информационной базой работы послужили следующие основные источники:

1. Официальные данные Бюро статистики Японии;

2. Статистические материалы Министерства государственных земель, инфраструктуры и транспорта; Министерства экономики, торговли и промышленности; Министерства по общим вопросам;

3. Тексты планов регионального развития: Комплексных планов развития национальной территории и Национальной пространственной стратегии (опубликованы на официальном сайте Министерства государственных земель, инфраструктуры и транспорта), планы префектур - Хоккайдо, Яманаси, Окинава; отдельных городов и деревень, на английском и японском языках;

4. Научные работы на английском и русском языках.

Научная новизна работы определяется уникальностью рассматриваемой темы в отечественной географической науке с использованием географических методов анализа, а также достигнутыми результатами изучения региональной политики Японии. Впервые проведен комплексный анализ современного этапа региональной политики, положений действующей Национальной пространственной Стратегии, принятой в 2008 г., системы межбюджетных отношений и местных финансов. Проанализирована динамика ряда показателей, определяющих развитие приоритетных для региональной политики Японии направлений. На примере отдельных регионов рассмотрены взаимосвязи между общегосударственной региональной политикой и местным уровнем планирования и реализации мер по региональному развитию.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что отдельные выводы работы могут быть использованы в России и других странах при разработке собственной региональной политики. Многие содержащиеся в работе материалы могут представлять интерес при разработке и чтении различных курсов лекций как по региональной политике в целом, страноведению Японии, так и по социально-экономической географии и регионоведению.

Апробация результатов исследования. Основные промежуточные и итоговые результаты работы были представлены и обсуждались на конференциях: Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (XIX иХХ1: 2012 и 2014 гг.), IV конференции молодых японоведов Japan Report(2012 г.), Конференции «История и культура Японии» (РГГУ, 2013 г.), Международной конференции «Researching Japan in Social Sciences & Humanities» (Варшава, 2013 г.), конференции Международного географического союза (Киото, 2013 г.), конференции «Российское японоведение сегодня. К 20-летию Ассоциации японоведов» (Институт Дальнего Востока РАН, 2014 г.), Втором российско-

U с» /гр U с»

японском семинаре по устойчивости окружающей среды (Токийский университет, 2015 г.).

Основные положения диссертации отражены в 11 публикациях автора, включая4статьи в изданиях, включенных в перечень ВАК российских рецензируемых научных журналов.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложения. Основная часть диссертации содержит 180 страниц текста, 36 рисунков и 4 таблицы. Приложение включает 1 таблицу и 15 рисунков. Список используемых источников включает 162 наименования.

В первой главе изучена основная используемая терминология, рассмотрены существующие исследования региональной политики, ее инструментов и способов финансирования, приведены примеры отдельных стран. Также определена методология изучения региональной политики на общенациональном и местном уровне в Японии.

Вторая глава посвящена анализу эволюции региональной политики в Японии. Выделены и изучены основные этапы региональной политики и

планирования, особое внимание уделено современному этапу. На основе анализа основных положений действующих планов, выявлены наиболее актуальные направления развития и некоторые результаты региональной политики.

В третьей главе произведен анализ системы взаимоотношения центрального правительства и местных властей, межбюджетных отношений, сделаны выводы относительно их развития.

Четвертая глава посвящена изучению отдельных регионов и решению конкретных региональных проблем, наиболее ярко проявляющихся в них.

Глава 1. Анализ понятийного аппарата, теорий, концепций и моделей региональной политики, и разработка методологии ее исследования на разных

уровнях государственной власти

Региональная политика - термин, применяющийся в разных сферах знания, в который вкладывается разный смысл. Поскольку он состоит из двух слов -«регион» и «политика», представляется интересным рассмотреть каждый из этих терминов в отдельности, т.к. от их понимания зависит и трактовка понятия «региональная политика».

Кроме того, следует рассмотреть общее и отличное в определениях, данных зарубежными и российскими исследователями, различия в их подходах.

1.1. Анализ понятийного аппарата и подходов к изучению региональной политики

В «Толковом словаре иностранных слов» дается следующее определение слова «регион»:

1. Область, район; часть страны, отличающаяся от других какими-либо свойствами (экономико-географическими условиями, национальным составом населения и т. п.).

2. Группа близлежащих стран, отличающаяся общностью расового или этнического состава, культурных традиций и т. п. [152]

По мнению Э. Б. Алаева, регион - «это территория (геотория), по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории» [3]. Данное определение может характеризовать как регион, являющийся частью страны, так и физико-географический регион, или обозначать группу стран, объективно отличающихся от других по ряду признаков.

В западных странах определения более общие и подразумевают большую субъективность данного понятия. В словаре Мериамм-Вебстер дано 6 определений региона. Так, согласно одному из определений, регион - «некая часть мира или вселенной» [157]. Также данный термин используется для обозначения единиц

административно-территориального деления внутри страны. Как отмечает В.С. Фатеев, речь идет об обозначении территориальных единиц и соответствующих органов управления и самоуправления на так называемом "промежуточном", "мезо-" или "третьем" уровне. Последний существует во многих странах и располагается между национальным (центральным) и локальным (местным, коммунальным) уровнями [50].

В Японии существует традиционная система деления страны на регионы, которые, однако, не являются единицами административно-территориального деления и не имеют собственных правительств (хотя в научных и административных кругах и ведется дискуссия о предоставлении им политических прав) [147]. В рамках регионов существуют управления по их развитию (Regional Development Bureau, яп. ти:хо:сэйбикё:ку).

Официально административно-территориальными единицами высшего уровня являются 47 префектур. Они объединены в систему тодофукэн. По этой системе страна состоит из столичной префектуры «то» - Токио, губернаторства «до» - Хоккайдо, двух городов «фу», имеющих статус префектур - Киото и Осака, и сорока трёх префектур «юн». Префектуры делятся на меньшие административные единицы: округа (субпрефектуры) Хоккайдо, особые города, определённые указами правительства, и уезды. Поэтому в Японии под регионами в контексте региональной политики иногда понимаются и отдельные префектуры. В данной работе понятие «регион» используется для обозначения десяти традиционных японских регионов (рис. 1): Хоккайдо, Тохоку, Хокурику, Канто, Тюбу, Кинки, Тюгоку, Кюсю, Сикоку и Окинава. Иногда регион Хокурику не выделяют и включают его в состав региона Тюбу, а также объединяют Кюсю и Окинава.

Не менее многообразно и определение термина «политика». В «Толковом словаре иноязычных слов» ему соответствуют четыре значения:

1. Деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны;

2. Вопросы и события общественной, государственной жизни;

3. Определенным образом направленная деятельность государства или каких-либо социальных групп в той или иной сфере;

4. Образ действий, направленных на достижение чего-либо, определяющих отношения с людьми.

ТЛ « "

В английском языке, а также в мировои политологии в целом, употребляются три слова - "polity", "politics" и "policy", смысл которых значительно различается. Эти понятия примерно соответствуют форме политики, ее содержанию и политическому процессу. Polity означает политическую организацию того или иного общества, государство в широком смысле этого слова - как совокупность всех граждан страны, весь механизм осуществления власти. Иными словами, это политический строй, политический порядок в единстве составляющих его институтов и норм. Policy в узком значении этого слова характеризует содержание, образ действий власти, правительства, технологию принятия политических решений. В широком значении это понятие относится не только к действиям центральной власти, но и к способу поведения, принятия

решений других политических акторов: партий, профсоюзов и т.д. Politics- это политика, рассматриваемая с точки зрения возникновения и разрешения в ней конфликтов [35].

Столь же разный смысл и разные значения имеет и понятие «региональная политика» - термин, используемый в разных сферах знания. Н.И. Ларина отмечает, что можно выделить три основных круга проблем, при характеристике которых чаще всего используют это понятие:

1. При характеристике различного рода отношений между властными и исполнительными органами центральной власти, и органами региональной (местной) власти;

2. При характеристике государственного вмешательства в развитие отдельных территориальных образований, с целью преодоления существенных региональных различий в условиях жизни и предпринимательства.

3. При характеристике политики, проводимой различными территориальными образованиями: социальной, экономической, промышленной, региональной и др. [21].

Как правило, в России понятие «региональная политика» употребляется в широком смысле слова, без выделения различий в обозначенных проблемах. В работах же западных ученых и политиков это понятие чаще используется в более узком смысле, т.е. во втором значении из приведенных выше.

Рассмотрим взгляды разных ученых на суть региональной политики.

Э.Б. Алаев дает следующее определение понятия «региональная политика государства»: сфера деятельности по управлению экономическим, социальным, политическим развитием страны в пространственных взаимоотношениях между государством и районами, а также районов между собой [4].

А.Г. Гранберг понимает региональную политику как систему государственных мер, определяющих взаимоотношения государства с регионами на различных этапах социально-политического развития [12].

Определения некоторых зарубежных ученых более образны: так, Ч. Гор определяет региональную политику как «решение государства о том, где и как будет осуществляться развитие» [61].

Еврокомиссия в докладе по региональной политике ЕС 2014 г. предлагает следующее определение региональной политики Европейского Союза: стратегическая инвестиционная политика, охватывающая все регионы и города, ориентированная на их экономический рост и улучшение качества жизни, выражение солидарности и оказание поддержки менее развитым регионам [129].

Российский ученый В.Н. Лексин обращает внимание на многоуровневость региональной политики, определяя ее как разработку и реализацию федеральными, региональными и местными органами власти парадигмы целенаправленных изменений структуры и параметров территориальной организации общества, способствующих установлению баланса между размещением экономики и системой расселения, расширяющих возможности экономически оправданного и социально приемлемого функционирования регионов, городов и сёл [22].

На наш взгляд, из всего многообразия определений наиболее точным и кратким является определение Л.В. Смирнягина: региональная политика- это государственные мероприятия по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей [41]. Оно также перекликается с определением Ч. Гора.

Цели государства могут различаться. Так, Л.В. Смирнягин выделяет следующие цели: выравнивание уровней развития регионов, расширение спектра социальных ролей в регионах, рационализацию использования местных ресурсов, рационализацию межрайонного сотрудничества. В общем виде основная цель региональной политики обычно сводится к контролю и уменьшению региональных диспропорций, смягчению региональных проблем [41].

Британские исследователи из Центра изучения европейской политики университета Стратклайда в Глазго выделяют и более глобальные государственные цели, которые в конечном счете преследует региональная политика:

1. Национальная стабильность. Осуществляя политику выравнивания, поддержки наиболее проблемных регионов, государство может преследовать цели недопущения или предотвращения сепаратистских движений, общественного недовольства и т.п.

2. Социальная справедливость: предоставление равных возможностей, стандартов социального обеспечения, инфраструктуры и пр. населению

всех регионов, снижение негативных аспектов экономического роста в условиях рыночной экономики.

3. Экономическая эффективность: рациональное и эффективное использование всех ресурсов государства, их перераспределение с целью достижения более высоких экономических показателей как в отдельных регионах, так и в стране в целом.

4. Политическая эффективность. Неравномерное развитие регионов может быть связано не только с неравномерным распределением ресурсов, но и с неэффективностью управления на местах, налоговой политики, неравномерностью или недостаточностью государственных субсидий в сферах, затрагивающих развитие регионов, таких как транспорт, строительство и т.п. Таким образом, в задачи региональной политики может входить и снижение негативных последствий для регионов государственной политики в других сферах [144].

В экономической теории известна проблема выбора между равенством и эффективностью (equity-efficiency trade-off). При достижении большей эффективности усиливается неравенство, и наоборот, при попытке снизить диспропорции между регионами, разными слоями населения, предприятиями, замедляются темпы роста экономики. Поиск компромисса в этом вопросе - одна из главных проблем региональной политики. Как правило, она балансирует между выравниванием всех частей страны и стимулированием наиболее перспективных и активно развивающихся. К факторам, влияющим на региональную политику государства, могут относиться также политический (в т.ч. геополитический) и демографический. П.Я. Бакланов отмечает важность геополитических факторов, которые в большей мере воздействуют на региональное развитие приграничных территорий. В разные периоды их развитие может сдерживаться или стимулироваться, в зависимости от геополитических приоритетов государства [6]. В региональной политике Японии примером влияния геополитического фактора является отсутствие проектов развития территорий в северо-восточной части Хоккайдо (округов Нэмуро и Кусиро), граничащей с Курильскими островами. До решения территориального спора между Японией и Россией эту часть Хоккайдо практически не предполагается развивать [30]. Демографический фактор в

последние годы играет все более важную роль в японской региональной политике, многие мероприятия которой направлены на смягчение негативных последствий старения японского общества, поддержку наиболее «стареющих» городов и сел.

А.Н. Швецов выделяет селективную и общесистемную региональную политику. При проведении общесистемной региональной политики государство равномерно поддерживает все регионы страны, формируя экономическую, социальную и правовую среду для стимулирования их активности. Селективная политика подразумевает определение наиболее нуждающихся в государственной поддержке отсталых регионов, по отношению к которым предпринимаются особые меры: налоговые льготы, государственные субсидии и т.п. Такие меры он называет «позитивной дискриминацией» [161].

В региональной науке часто отдельно выделяют экономическую и социальную составляющие региональной политики, в зависимости от поставленных задач и используемых инструментов. Правительство может ставить экономические задачи: повышение ВРП отстающих регионов, изменение структуры хозяйства и т.п., или же задавать социальные приоритеты, такие как рост человеческого капитала, социальной и территориальной мобильности, модернизация ценностей и образа жизни. Однако между этими составляющими нет противоречия. На это обращает внимание О.В. Кузнецова, отмечая, что решение социальных задач может способствовать экономическому развитию, а не мешать ему [19].

Более того, иногда именно социальные задачи оказываются более достижимыми и приносят большие результаты, по сравнению с экономическими. По мнению Н.В. Зубаревич, для всех стран мира, независимо от уровня развития, характерны тенденции территориальной концентрации экономики в регионах, обладающих конкурентными преимуществами. Нигде не удается заметно сгладить пространственное экономическое неравенство, поскольку оно формируется под воздействием объективных факторов. При этом смягчение социального неравенства - важнейшая задача государства, а выравнивающая политика - в первую очередь социальная, а не региональная [13].

Чаще всего региональная политика любого государства представляет собой комбинацию мер, направленных и на экономическое, и на социальное

выравнивание. Несмотря на то, что основные меры по социальному выравниванию принимаются в рамках правительственной социальной политики, поддержка регионов осуществляется не только для их экономического развития, но и для обеспечения высокого уровня и качества жизни населения, поддержки наиболее уязвимых групп людей, повышения качества здравоохранения, образования и других социальных сфер. Таким образом, региональная политика не ограничивается воздействием на одну сферу общества и как правило нацелена не решение широкого спектра социально-экономических и политических задач. По мнению С.С. Артоболевского, она представляет собой независимое направление деятельности государства наравне с социальной, экономической и иными видами государственной политики [5].

Особое внимание региональной политике в отдельных странах стали уделять еще в первой половине ХХ в.: например, в США во время борьбы с последствиями великой депрессии. Но особое развитие идеи регионализации социально-экономической политики в регионах разного уровня развития получили после Второй мировой войны. Это было связано с масштабными работами по восстановлению и модернизации, проводившейся во многих странах после войны, с развитием экономики и территориального разделения труда. Вначале на первый план выходила экономическая составляющая региональной политики - т.е. меры, направленные на устранение диспропорций в экономическом развитии регионов, устранение «отставания» отдельных регионов. В последние годы, в связи с переходом к постиндустриальной эпохе, когда возрастает ценность информации, знаний и в связи с этим ценность человеческой личности, на первый план выходит социальный аспект региональной политики. Она становится прежде всего направлена на нивелирование социальных диспропорций (в уровне жизни населения, в обеспеченности социальной инфраструктурой, более глобально - в равенстве возможностей) и через это достигается и снижение диспропорций в экономическом развитии.

Следует также отметить разницу между понятиями «региональная политика» и «региональное развитие». Термин «региональное развитие» чаще всего используют в сфере управления регионом. Р.А. Белоусов дает следующее определение: Региональное развитие - это режим функционирования региональной

системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным социально ориентированным воспроизводством собственно социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциала территории. Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей. Если эта направленность положительная, то говорят о прогрессе, если отрицательная - то о регрессе, или о деградации. Иными словами, природа развития регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей. Региональное развитие обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей [8]. В документах ОЭСР 1 упоминается, что у данного понятия есть много определений, но в целом региональное развитие может пониматься как государственная поддержка экономического и социального развития региона [154].

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Меркушева Ольга Андреевна, 2016 год

Источник: [85]

Дифференциацию префектур по уровню местных (префектурных) налогов на душу населения можно увидеть на картосхеме в Приложении 8. Региональные диспропорции очень ярко проявляются в сфере налогов. Объем местных налогов, собираемых в Токио, почти в два раза превышает средненациональный уровень из расчёта на душу населения, в то время как в префектуре Окинава уровень местных налоговых сборов составляет только около 60% средненационального.

Часть налоговых поступлений центральное правительство откладывает для того, чтобы в дальнейшем перераспределить эти средства среди местных органов власти для выравнивания диспропорций развития территорий [34]. Эти средства формируются из полученных налоговых поступлений от общегосударственных налогов: 32% поступлений от налога на доходы, 32% налога на алкоголь, 35,8% налога на прибыль корпораций, 29,5% потребительского налога, 32% налога на алкоголь и 25% налога на табак. Перераспределенные средства получили название «местного перераспределенного налога», или «ассигнованного налога» (тихо кофу дзэй, local allocation tax). Данная система существует в Японии с 1954 г.

Исследователи Т. Сибата [78] и Н.Г. Чумаченко [52] сравнивают этот налог с системой федеральных грантов в США и системой перераспределения общей прибыли в Австралии. Последняя имеет особенно много общего с японской практикой, т.к. выравнивание условий ведется отдельно по штатам и по муниципалитетам, и принимаются в расчет местные возможности поступления налогов и местные финансовые потребности. Однако в Японии она имеет большую значимость. В рамках перераспределенного налога префектуры и муниципалитеты получают до 30-40% бюджетных поступлений. Бюджет, отведенный центральным правительством на перераспределенный налог, составляет 32% от налоговых поступлений по трем национальным налогам: подоходному, налогу с корпораций и налогу на алкогольную продукцию. Эта доля периодически возрастает: так, в 1954 г., когда практика перераспределения налога была впервые введена, она составляла всего 20%. Основаниями для получения налога служат два основных положения: возможность органа местного самоуправления собирать налоги (численность населения, наличие на его территории предприятий, облагаемых дополнительными налогами, и пр.) и стоимость оказания услуг населению на его территории [78].

Точная сумма финансовой помощи определяется по сложной формуле. Для расчета правительственных трансфертов берется условная префектура с населением 1,7 млн человек и условный муниципалитет с населением 100 тыс. чел., к которым рассчитываются коррекционные индексы с учетом действительной численности населения, удаленности территории и особенностей региона, чтобы ориентировочно определить ожидаемые расходы. Затем на основе данных прошлых лет рассчитывается приблизительная сумма доходов, которые префектура

или муниципалитет может получить в следующем году. Разница двух показателей дает искомую цифру (рис. 20).

Рис. 20. Система расчета местного перераспределенного налога.

Источник: [85]

Система выделения государственных средств является не только достаточно гибкой, но и стимулирует деловую активность. Органы местной власти никогда не получают необходимые им средства. Они получают лишь 75%, что, по мнению центрального правительства, должно стимулировать местную инициативу. Между правительством и местными властями почти непрерывно ведутся переговоры об обоснованности выделения того или иного трансферта [34].

Кроме суммы, точно рассчитываемой для каждого дотационного региона, 6% общей суммы перераспределяемых средств правительство направляет в фонд чрезвычайных ситуаций и перечисляет их местным властям в случае техногенных или природных катастроф.

Также существует так называемый «специальный перераспределенный налог», который может компенсировать недостаток стандартных поступлений. Дополнительные трансферты производятся при следующих обстоятельствах:

1. В случае возникновения у органа местного самоуправления особых потребностей в средствах: на проведение местных выборов (каждые 4 года), защиту историко-культурного наследия, восстановление после серьезной природной катастрофы (землетрясение, тайфун и т.п.).

2Т—Г V-» __V-» V-»

. При неверной оценке предполагаемых налоговых поступлений в местный бюджет, их недостаточности.

3. При возникновении непредвиденных расходов в связи с природными или

техногенными катастрофами (поступления из вышеупомянутого фонда

чрезвычайных ситуаций) [78].

Особенностью перераспределенного налога является то, что центральное правительство не контролирует расход переданных таким образом средств, и местные власти могут распоряжаться ими на свое усмотрение.

Данные по распределению этого налога по префектурам Японии в 2011 г. представлены в Приложении 11. Данная карта показывает, что выше среднего по Японии значения налога получают традиционно дотационные префектуры с более низким ВВП, удаленные от основных центров хозяйства: Хоккайдо, Окинава префектуры регионов Тохоку, Кюсю. Но в эту категорию вошли и такие важнейшие центры как префектуры Осака, Хёго, Саитама, Хиросима. Это связано со сложностью расчетов суммы поступлений, разнообразии функций, решаемых органами местного самоуправления, на реализацию которых направлены эти дотации.

Помимо общего местного перераспределенного налога, существуют так называемые целевые переведенные налоги. Часть национальных налогов перераспределяется между префектурами и муниципалитетами в соответствии с их нуждами. Это налоги, которые по своей сути относятся к местным, но собираются центральным правительством в целях удобства сбора и снижения региональных диспропорций по суммам налоговых сборов.

К ним относятся:

• налог на местные дороги;

• налог на бензин и газ;

• налог на авиационное топливо;

• налог на тоннаж автомобилей;

• специальный транспортный налог.

Поступления от последнего, после передачи органам местного самоуправления, относится к той же категории, что и прибыль от общего перераспределенного налога, т.е. может быть использована в различных целях. Поступления от остальных налогов должны расходоваться на поддержание дорог и аэропортов. Основное их отличие от других государственных субсидий и

115

трансфертов - в строго определенной формуле, по которой рассчитывается перераспределение налога. Например, что касается налога на местные дороги, 64% общей суммы, полученной по всей стране, перераспределяется между префектурами в соответствии с длиной национальных и местных дорог на их территории. Еще 36% перечисляется муниципалитетам пропорционально длине дорог муниципального значения [78].

Также органам местной власти выделяются субсидии, которые под контролем министерства финансов поступают по линии соответствующих министерств - строительства, транспорта или сельского хозяйства. Общий размер этих субсидий относительно невелик (в 2012 г. в среднем 0,1% поступлений в местные бюджеты). Японское бюро статистики объединяет их в одну категорию с местным перераспределённым налогом и целевыми переведенными налогами, но принципиальное их отличие в том, что они назначаются не по принципу выравнивания доходов префектур и муниципалитетов, а на реализацию определенных инфраструктурных проектов.

Значительно более важной категорией правительственных трансфертов являются так называемые «перечисления из национального казначейства», или «финансирование для специальных целей» (Кокко сисюцу кин, National treasury disbursements). Долгое время именно эти перечисления были основным видом государственной поддержки местных бюджетов, лишь в последние годы уступив местному перераспределенному налогу, в связи с общей тенденцией снижения государственной поддержки регионов и реформой децентрализации (в 2012 г. доля перечислений из национального казначейства для префектур и муниципалитетов составила 15,5% суммарного бюджета, а местного перераспределённого налога -18,3%, см. рис. 21). Они также подразделяются на 2 типа: 1. Частичное обязательное государственное финансирование; 2. Вспомогательные гранты.

Первый тип более распространен. Он предполагает долевое участие национального правительства в отдельных категориях расходов, таких как государственное школьное образование, пособие по бедности, пособие на детей, расходы на лечение престарелых, и другие социальные расходы и пособия. Также частично финансируются расходы на строительство и восстановительные работы после стихийных бедствий. Это те услуги, за оказание которых государство несет

ответственность [52]. Строительство является главной статьей расходов в этой категории (около 40% всех трансфертов национального казначейства идут на эту цель). Размер долей фиксирован и отражен в Статье 10 Закона о местных финансах.

Статья 16 Закона о местных финансах определяет, что помимо долевого участия государства возможно выделение так называемых «вспомогательных грантов», т.е. субсидий на выполнение части функций, закрепленных за органами местного самоуправления, или просто выделение прямой финансовой помощи местным правительствам. В отличие от перераспределенного налога большая часть этих средств распределяется национальным правительством на свое усмотрение, субъективно.

Схема выделения гранта обычно выглядит следующим образом: местные власти составляют заявку на получение средств, описывая конкретный проект и его значимость. Далее центральное правительство оценивает все полученные заявки и выбирает наиболее приоритетные проекты. Во время процесса отбора заявок органы местного самоуправления часто получают указания, каким образом проект должен быть скорректирован, чтобы грант мог быть получен. Таким образом, на этапе принятия решения о перечислении средств предполагается активное взаимодействие органов местного самоуправления и центральной власти. Именно этот вид трансфертов является наиболее сильным рычагом воздействия центрального правительства на органы местного самоуправления.

Распределение трансфертов национального казначейства по префектурам (на душу населения) отражено на карте в Приложении 12. Как и в случае с местным перераспределенным налогом, большие суммы были ассигнованы правительствам префектур Хоккайдо, Окинава, Аомори, Акита, Иватэ, всем префектурам региона Кюсю, кроме Фукуока. Но есть и существенные различия. Выделяются префектуры, обращенные к Японскому морю. В последние годы их развитие вошло в число государственных приоритетов, в плане «Гранд дизайн ХХ1века» была выделена ось, обращенная к Японскому морю. Также выделяется префектура Яманаси - самая низкая в Японии префектура по численности населения (863 тыс. чел.), с обширными незаселенными и не возделываемыми территориями, занятыми горами. В Яманаси ежегодно высоки расходы на строительство и поддержание дорог.

В 2000-е гг. произошла крупная реформа местных финансов. Правительство Д. Коидзуми, принципом которого был слоган «нет реформ - нет роста» [70], реализовало «реформу по трем направлениям», или «тройную реформу» (санми иттаи но кайкаку, trinity reform). В 2001 г. был создан Совет оп экономической и фискальной политике, подготовивший проект реформы в течение года. Были выделены следующие направления:

1) сокращение перечислений из национального казначейства на образование, социальное обеспечение, местные общественные предприятия и т.п. (долевое участие государства в социальных программах);

2) Передача на места части государственных источников налогового финансирования;

3) Оптимизация системы начисления местного перераспределенного налога.

Вместе с очевидным усилением независимости местных властей в налоговой

сфере, в результате реформы государственные субсидии были сокращены более чем на 3 млрд иен. Это привело к недовольству со стороны местных властей, в особенности наиболее дотационных префектур и муниципалитетов [118].

Однако было принято важное решение постепенно отказаться от целевого государственного субсидирования конкретных программ в пользу общих дотаций, которые органы местной власти могли бы использовать по собственному усмотрению. В настоящее время это является одним из ключевых вопросов местных финансов. За два года, начиная с 2011 г., была значительно изменена система субсидирования. В первый год местные власти Японии получили от государства около 500 млрд иен, а начиная со второго года - более 1 трлн иен «стратегических грантов на создание местной автономии», которыми они смогут распоряжаться по своему усмотрению [34].

Обратимся к анализу изменения в объеме местного перераспределенного налога по префектурам, проведя анализ картосхем (Приложения 9, 10, 11). Помимо того, что объемы налога выросли, можно видеть и изменение его распределения по префектурам. Сократились дотации в префектурах региона Кюсю (Фукуока, Кумамото, Оита и др.), но выросли в регионе Тохоку, Сикоку (Коти, Токусима), Тюгоку (Симанэ, Тоттори). В целом же картосхемы по местному перераспределенному налогу являются отчасти зеркальным отражением картосхем

по ВРП (коэффициент корреляции в 2011 г. составил -0,5), что подтверждает, что этот инструмент является весьма эффективным способом выравнивания бюджетов и способствует снижению региональных диспропорций.

Таким образом, в процессе децентрализации целевое государственное субсидирование было сокращено, а государственные дотации, не имеющие специального назначения и распределяемые с целью выравнивания местных налоговых поступлений и пр., для местных властей крайне важны. Это дает новые импульсы для развития региональной политики на местном уровне власти [31]. Однако правительство Японии оставляет за собой роль координатора местных финансов, и, увеличивая объемы одних видов финансовой помощи местным властям и уменьшая размер других, перераспределяя эти средства между местными правительствами, оно осуществляет региональную политику, а также решает ряд политических и административных задач. К примеру, такая административная реформа, как слияние муниципалитетов, не была бы воспринята положительно без

Местные субс 127,50 0%

Рис. 21. Структура суммарного бюджета префектур и

муниципалитетов, млрд иен, 2012 г. Источник: [85]

дополнительных финансовых стимулов для новых образований. Сокращение крупных государственных инвестиций в инфраструктуру и высокотехнологичную промышленность, осуществлявшихся в 1970-1980-е годы, компенсировалось предоставлением большей независимости местным властям в налоговой сфере и увеличения нецелевых грантов и местного перераспределенного налога.

Стабилизировать местные бюджеты позволяют займы. В 2006 г., в рамках реформы децентрализации, прошла и реформа местных ценных бумаг. Ранее муниципалитеты должны были получать разрешение на выпуск облигаций у министерства по общим вопросам, теперь достаточно лишь консультаций. Около 70% местных займов составляют займы по таким долгосрочным облигациям [57].

В этой связи Д. А. Сапрыкин отмечает, что в политике децентрализации правительство Японии делало упор на оздоровление государственных финансов с помощью децентрализации финансового бремени. Для кризисных периодов такие действия правительств по передаче на места значительной части функций центральной власти без должного финансового обеспечения являются типичными [39].

Для органов местного самоуправления это означает, что они должны более активно привлекать к оказанию услуг частный сектор и идти на поощряемые правительством массовые слияния с другими муниципалитетами.

Как уже отмечалось выше, за реализацию региональной политики в ее классическом понимании в Японии ответственно Министерство государственных земель, инфраструктуры и транспорта. Оно составляет комплексные планы развития национальной территории, планы для отдельных регионов, дополнительно курирует наиболее проблемные регионы - Хоккайдо и Окинава.

Однако другие министерства также включены в систему действий государства по перераспределению ресурсов между регионами. Прежде всего это Министерство по общим вопросам, в прошлом - местного самоуправления. Оно отвечает за контроль над бюджетами местных правительств и взаимодействие с ними по ряду вопросов. Основной сферой его деятельности являются межбюджетные отношения и решение социальных задач. Местное налогообложение и выделение субсидий также контролирует Министерство финансов. Хотя эта деятельность и не относится напрямую к региональной

политике, она оказывает на нее большое влияние. Необходимо понимать, что региональная политика, в особенности ее экономическая составляющая, не является главной осознанной задачей ни Министерства по общим вопросам, ни органов местного самоуправления. Основной целью, как правило, называют обеспечение стандартов социального обслуживания. Это отражает структура расходов органов местного самоуправления. По данным 2012 г., 49,8% расходов местных правительств идет на обязательные нужды, 13,9% относятся к инвестиционным расходам. Обязательные нужды включают в себя расходы на поддержку определенных категорий населения (детей, престарелых и др.), на оплату труда персонала государственных учреждений (в т.ч. государственных школ), покрытие долга. Инвестиционные расходы - расходы на так называемые «общественные работы», включающие в себя планирование, строительство дорог, мостов, набережных, портов, модернизацию жилищного фонда и др. [85].

Рис.22. Структура расходов суммарного бюджета префектур и муниципалитетов, млрд иен, 2012 г. Источник: [85]

Как подчеркивает исследователь Н. Дзинно, задача повсеместного развития промышленности и инфраструктуры была актуальна для послевоенной Японии в

период быстрого экономического роста, когда существовали огромные контрасты в образе жизни населения крупных и небольших городов и деревень [60]. В современных условиях очевидно, что унификация уже в значительной степени достигнута (что подтверждают, к примеру, данные по доходам домохозяйств, представленные в Приложениях 5-7). Теперь более важно учитывать специфику регионов, особые потребности их экономики и населения.

Местные власти это осознают. В результате реформ последних лет, направленных на децентрализацию, у них появилось больше свободы как в сфере планирования, так и в сфере финансирования своего развития (возможность введения новых налогов, увеличение доли нецелевых поступлений из центра).

Таким образом, как было показано в данной главе, существует государственная региональная политика, основными инструментами которой является региональное планирование, административные реформы, финансовые меры: перераспределение налоговых поступлений между органами местного самоуправления и выделение дополнительных средств нуждающимся регионам в рамках грантов национального казначейства. Меры воздействия охватывают все регионы.

Политика префектур и муниципалитетов на местном уровне направлена на эффективное использование средств в рамках государственных стандартов и заданных правительством ориентиров. У органов местного самоуправления есть определенная свобода составления планов развития. Эти планы имеют в том числе и территориальные аспекты, и инвестиционные задачи. Однако говорить о том, что «местная региональная политика» является основной целью местного регионального планирования, нельзя. Задачи местных властей - выравнивание социальных диспропорций, обеспечение стандартов и постоянное повышение качества обслуживания и помощи в таких областях как образование, здравоохранение, поддержка социально незащищенных слоев населения и т.п. Для их реализации им необходимо искать источники дохода за счет увеличения налоговой базы и инвестиций. В условиях децентрализации этот фактор становится главным «двигателем» экономической политики местных властей. Очень часто социальные проблемы одновременно являются и территориальными. Они наиболее остры в труднодоступных и менее развитых районах и населенных пунктах.

Поэтому зачастую на уровне префектур, а в некоторых случаях и муниципалитетов, в рамках инвестиционных проектов пытаются снижать территориальные диспропорции, в надежде на то что это поможет решить социальные проблемы, а в долгосрочной перспективе будет способствовать и экономическому развитию.

Глава 4. Анализ региональной политики Японии на разных уровнях власти на

примере отдельных регионов

Как было упомянуто выше, для более детального анализа региональной политики были выбраны отдельные регионы, наиболее яркие и контрастные, находящиеся в центре и на периферии: Столичный регион, Кинки, Хоккайдо, Окинава и Тохоку.

На примере этих регионов проанализируем отдельные проблемы развития префектур, городских агломераций и сельских поселений Японии и то, как они решаются методами региональной политики на разных уровнях власти.

4.1. Проблемы развития урбанизированных и сельских районов в Столичном регионе

Регион Канто, в состав которого входит Токио, является политическим и экономическим центром Японии начиная с периода Эдо. Первые планы его комплексного развития появились еще до II Мировой войны. Еще в 1924 г. на международной конференции по городскому планированию в Амстердаме был представлен первый план развития Столичного региона, в котором он рассматривался как единое целое, вне зависимости от административных границ [57].

Традиционно в регион Канто включаются 7 префектур: Гумма, Тотиги, Ибараки, Канагава, Сайтама, Тиба и Токио. Иногда также выделяют регион Большой Канто, в который включают также префектуры Яманаси, Сидзуока, Нагано и Ниигата. Такого деления, например, придерживается Министерство экономики, торговли и промышленности [113].

В системе регионального планирования, в том числе в Национальной пространственной стратегии 2008 г., выделяют Столичный регион (Токийский метрополитенский ареал). В него включаются префектуры Ибараки, Тотиги, Гумма, Саитама, Тиба, Токио, Канагава и Яманаси (т.е. весь регион Канто и префектура Яманаси) [123].

В регионе Канто выделяется также агломерация Большой Токио, куда включают префектуру Токио и части префектур Тиба, Канагава, Саитама, иногда -Яманаси.

Доля городского населения в Столичном регионе - свыше 80%. По данным 2014 г. население Большого Токио составляло около 37 млн чел., это крупнейшая агломерация в мире, население Столичного региона - около 42 млн чел [110]. Это важнейший в Японии центр промышленности и услуг. Тем не менее в Канто есть и сельские территории. Поскольку регион расположен на крупнейшей в Японии равнине Канто, это один из важнейших сельскохозяйственных районов. Здесь выращивают рис, ячмень, пшеницу, развито пригородное хозяйство (прежде всего, овощеводство), рыболовство.

В данном исследовании мы рассмотрим различия в региональной политике в отношении разных частей этого региона.

Планы для Столичного региона создавались правительством Японии в период с 1950-х гг. по 1999 г. параллельно с общенациональными планами. Последним был 5-й План развития столичного региона, изданный в 1999 г. В 1950 г. в результате усилий, предпринятых Токийским правительством для получения особого статуса и финансирования со стороны центральной власти, был принят Закон «О строительстве национальной столицы». Вслед за ним в 1956 г.

/

9

Рис. 23. Картосхема Столичного региона

принимается Закон «О развитии национальной столицы», для реализации которого создается специальный комитет, который разрабатывает первый план развития Столичного региона. В рамках этого плана предполагается создание зеленого пояса вокруг Токио. Как отмечает А. Соренсен, это было сделано по аналогии с Лондоном [79]. Особому контролю подвергалось строительство и развитие городов-спутников, размещение промышленных объектов и университетов по агломерации. В 1959 г. был также принят весьма амбициозный план «Нео-Токио», который подразумевал перестройку прибрежной территории и создание новых насыпных островов.

Огромное влияние на Столичный регион оказали Олимпийские игры в Токио 1964 г. Помимо самого известного проекта - строительства первой линии скоростного поезда «Синкансэн» от Токио до Осака, произошло много локальных изменений. Был модернизирован аэропорт Ханэда, построена линия монорельса от него до станции Хамамацутё, построен ряд автострад, перестроены жилые кварталы и спортивные объекты [124,139].

Бурное строительство дорог и промышленных объектов усугубило экологические проблемы. Закон о строительстве 1950 г. носил скорее рекомендательный характер, и предусмотренные им зоны жилых кварталов и озеленения часто нарушались строительством промышленных объектов, поэтому вместо него был принят более строгий «Закон о стандартах строительства». С конца 1960-х гг. главным направлением развития Столичного региона становится ограничение неконтролируемого роста агломерации, повышение качества жизни населения и забота об окружающей среде. Уже с 1960 г. численность префектуры Токио (в рамках 23 специальных районов) начинает снижаться, в то время как население Столичного региона в целом растет. Процесс субурбанизации захватывает соседние префектуры - Канагава, Саитама, Тиба.

Однако в начале 2000-х гг. исследователи стали отмечать существенные изменения в урбанизационных процессах в Столичном регионе и начало процесса джентрификации. В период с 2000 до 2005 г. начала снижаться численность населения в пригородах, в то время как в самом Токио (в пределах 23 специальных районов) численность населения росла относительно высокими темпами (см. рис. 24) [145]. При этом среди переезжающих в Токио преобладают люди среднего

возраста: 35-54 года, а среди переезжающих в пригороды - пожилые люди в возрасте от 65 лет и старше. И.С.Тихоцкая и Д.Л.Шарыпин [49] показали, что «агломерация Токио имеет ярко выраженную однополярность, проявляющуюся в концентрации стратегических отраслей хозяйства в ядре столичной системы расселения», где и «сконцентрированы самые передовые отрасли, которые обеспечивают развитие всей национальной экономики».

В более отдаленных префектурах Столичного региона - Гумма, Ибараки, Яманаси - численность населения стабильно снижается. В целом же, на наш взгляд, можно говорить об усугубляющихся различиях между городскими территориями и сельской местностью в этом регионе. Старение населения особенно остро проявляется именно в сельских районах и в отдаленных пригородах, в то время как центр Токио по-прежнему является центром экономики, инноваций, а также «центром нового роста, в котором сочетаются основные функции контроля над национальной и мировой экономикой, ключевым узлом мировых деловых связей» [49], а в последние годы и центром притяжения населения.

Ныне действующий план для Столичного региона был принят в 2009 г. Он составлен для 8 префектур - из них 7 входят в регион Канто: Токио, Канагава, Сайтама, Тиба, Гумма, Тотиги, Ибараки, и префектура Яманаси.

Положения плана сконцентрированы вокруг идеи, что Столичный регион должен выполнять следующие функции:

1) Быть лидирующим регионом в Восточной Азии

2) Выполнять столичные функции в Японии

3) Комфортная среда для жизни и работы населения (42 млн чел.).

Для достижения поставленных целей сформулированы задачи, включающие в себя повышение конкурентоспособности региона, меры по защите от стихийных бедствий, сохранение и формирование комфортной окружающей среды, развитие кооперации между различными административными органами и сообществами. Всего план включает в себя 24 разнообразных местных проекта, такие как содействие развитию международного бизнеса, меры по предотвращению глобального потепления, и т.п. [136].

Рис. 24. Изменения урбанизационных процессов в Большом Токио, 1990-2005 гг.

Источник: [120].

Как видно, план для Столичного региона включает в себя некоторые цели и задачи, аналогичные общенациональным планам. В целом в регионе реализуется огромное количество проектов. Это и масштабное дорожное строительство (автострады - 3 кольцевых дороги вокруг Токио, строительство которых планируется завершить к 2020 г.), развитие пригородной территории в бассейне р. Тама (превращение этой зоны жилой застройки в бизнес-центр, развитие инноваций и НИОКР), разнообразные проекты создания домов и центров для престарелых, развитие школьного образования, и т.д. [142]. Отдельной важной задачей является организация и успешное проведение Олимпиады в Токио в 2020 г. Город уже активно готовится к ней. Планируется использовать часть объектов, которые были открыты еще к Олимпиаде 1964 г., и строительство новых, создание по всему городу безбарьерной среды, усиление мер безопасности [143].

Однако, несмотря на активное развитие центральной части Столичного

региона, которой, несомненно, японским правительством уделяется наибольшее

внимание, планирование ведется и в остальных префектурах региона, и даже на

уровне отдельных муниципий. В 2014 г. автором было проведено полевое

128

исследование в деревне Косугэ префектуры Яманаси. На примере этой префектуры мы рассмотрим проблемы сельских территорий Столичного региона и Японии в целом.

Население префектуры Яманаси - менее 1 млн чел. (около 850 тыс.). Для нее характерна убыль населения, как естественная, так и социальная - за счет миграций в Токийскую агломерацию. Только за 2011-2013 г. оно сократилось на 11 тыс. чел. Яманаси знаменита тем, что на ее территории (и также преф. Сидзуока) находится г. Фудзи - символ Японии и одна из самых посещаемых туристами достопримечательностей. Яманаси лидирует в Японии по производству персиков, слив, винограда, знаменита своим вином (26,5% от продукции всей Японии) [89].

Рис. 25. Картосхема преф. Яманаси

Составлено по: [89].

Несмотря на относительно небольшую площадь и население (соответственно 32-е и 41-е место среди 47 префектур Японии), внутри префектуры Яманаси также существуют заметные диспропорции в развитии. Наиболее развитыми в экономическом плане являются город Кофу - административный центр префектуры, и прилегающие к нему районы, а также территории с наиболее

известными туристическими достопримечательности, к которым относится национальный парк Фудзи-Хаконэ-Идзу. Наименее населенной и развитой частью префектуры является северная ее часть, в особенности бассейн рек Тама и Косугэ, где расположен национальный парк Титибу-Тама-Кай [31]. В Яманаси находится экспериментальная линия японских скоростных поездов на магнитной подушке -JRMaglev. Ее протяженность составляет около 18 км, и именно на ней в 2002 г. был установлен мировой рекорд скорости для поездов такого типа - 581 км/ч [103].

В современном плане «Вызовы» префектуры Яманаси», разработанном властями префектуры, выделены 7 долгосрочных задач, поставленных до 2025 г.

1. Развитие конкурентоспособной промышленности,

2. Формирование экологически чистой префектуры с устойчивым развитием,

3. Создание гостеприимной среды,

4. Развитие связей и возможностей для обмена,

5. Создание среды для безопасной и комфортной жизни,

6. Подготовка перспективных кадров,

7. Реформы в сфере управления префектурой [146].

Большое значение в префектуре Яманаси придают развитию туризма. поскольку здесь есть интересные для японских и иностранных туристов природные достопримечательности, такие как частично расположенные на ее территории гора Фудзи, Японские Альпы, оз. Кавагути и др.

Рассмотрим теперь более подробно один из населенных пунктов префектуры Яманаси - деревню Косугэ, где в октябре 2013 г. автор провел полевые исследования и встретился с представителями местной администрации. Косугэ находится в наименее населенной и развитой части префектуры, в бассейне р. Косугэ. Несмотря на то, что территориально эта часть находится ближе всего к префектуре Токио и граничит с ней, вследствие горного рельефа и наличия на этой территории национального парка Титибу-Тама-Кай, хозяйственная деятельность здесь весьма ограничена. В районе отсутствует железная дорога, общественный транспорт представлен небольшим числом автобусных маршрутов, что означает ограниченную транспортную доступность. Очевидно, что это затрудняет развитие района.

Деревня Косугэ, с одной стороны, является одним из самых небольших по численности населения поселением префектуры, и, с другой стороны, одной из самых больших по площади, основная часть которой занята горами.

По данным на 2013 г., население деревни составляло всего 762 чел. Оно начало сокращаться с 1985 г., когда там проживало более 1200 чел., но особенно большое падение произошло в период 2005 - 2009 гг. - с 1018 до 854 чел., т.е. на 16%. Прогнозы на ближайшие 15 лет показывают, что в 2030 г. численность населения может сократиться до 350-400 чел. Старение населения и его убыль является одной из основных проблем этого населенного пункта. В задачи местных властей входит не столько развитие этого места, сколько поддержание его существования, недопущение запустения и исчезновения деревни, а также обеспечение приемлемых по современным японским стандартам условий жизни для людей старше 65 лет, доля которых, по данным переписи населения 2010 г., превысила 40% (для сравнения: в среднем по Японии - 23%), и прежде всего необходимой медицинской и социальной инфраструктурой.

Концепция «многополюсного» развития начала применяться в планах деревни Косугэ с 1990 г., после того как она была впервые сформулирована в государственном «Четвертом плане комплексного развития территории страны» (1987 г.). На базе данной концепции были созданы все три последние плана Косугэ:

1. 1991-2000 гг. План «Симфония гор, реки и людей - здоровая деревня Косугэ»

2. 2000-2010 гг. План «Наш дом в верховьях реки, деревня Косугэ: рекреация, сохранение, собрание»

3. 2010-2020 гг. План «Энергичная и доброжелательная деревня Косугэ в верховьях реки»

Более подробно содержание и основные задачи планов отражены в табл. 3. Несмотря на то, что все планы относятся к одному и тому же этапу развития региональной политики и базируются на концепции «многополюсности», их цели и задачи меняются.

Таблица 3

Основные задачи планов деревни Косугэ

Срок Основные задачи Ключевые понятия и Период

действия принципы разработки

плана плана

1991-2000 Объединение деревень на р. Тама: совместная работа по очищению реки, «Мурадзукури» ) - букв. «создание деревни» - объединение местных жителей в реализации проектов 18.07.199022.12.1990

производству питьевой воды на

продажу, жилищному

строительству.

2000-2009 «Символические проекты»: Сохранение природы «Гэнрю» (Ш))) - «верховья реки» - бассейн р. Тама, экологически чистый район. «Корю дзинко» (£ШАР) - 7.10.1998 -15.02.2000

в верховьях р. Тама, проекты по

здравоохранению и посещающее деревню

т.д. население

2010-2020 Проект «компактная Кооперация, объединение 23.10.2009-

деревня», активизация сил местного населения и 16.03.2010

туризма, кооперация с «корю дзинко»

другими регионами

В плане 2000 г. фигурирует понятие «гэнрю» (Ш))) - «верховья», под

которым понимается весь бассейн р. Тама, в которую входит и ее приток Косугэ. Тама протекает в основном по территории префектуры Токио. Там же находится и крупное водохранилище, снабжающее водой Токийскую агломерацию. Несмотря на то, что эти территории относятся к разным префектурам и регионам, в 2008 г. для них был разработан и общий план развития по вопросам, требующим объединения усилий (очистка и сохранение чистой воды и т.п.). Однако в слово «гэнрю» вкладывается не только физико-географический смысл. Это еще и своеобразный бренд, вызывающий у потенциальных туристов ассоциации с экологически чистой территорией, красивой природой, благоприятными условиями для активного отдыха (рыбалка, туристические походы, восхождение в горы и т.п.). К концу 2014 г. планируется создание некоммерческой организации по продвижению этого бренда, с участием 80 жителей Косугэ (более 10% всего населения деревни!).

Акцент на туризме в наибольшей степени сделан в ныне действующем плане, принятом в 2010 г. Число туристов, ежегодно посещающих деревню, планируется со 120 тыс. чел. довести до 150. При этом подчеркивается, что для Косугэ особенно важно увеличить число людей, посещающих ее на длительный срок: например, владельцев и арендаторов загородных домов. В деревне активно реализуют программы по обмену опытом и обучению для фермеров, студентов-экологов, проводят обучающие мероприятия и т.п. Основой для туризма служит находящийся в деревне горячий источник, красивая природа и тропы для прогулок, рыбалка, а теперь и построенный в 2013 г. лесной парк с «полосой препятствий» («Forest adventure»). Предполагается также активно развивать местные деревянные промыслы (изготовление посуды и сувениров: планируется, что сумма продаж к 2020 г. возрастет от практически нулевой отметки до 1 млн иен в год. Конечно, как подтвердил во время встречи представитель администрации Косугэ, этот показатель, как и многие другие, является сильно завышенным и служит в основном для привлечения внимания со стороны бизнеса и потенциальных инвесторов.

Так или иначе, наиболее серьезной проблемой для деревни является демографическая. Число детей-школьников уменьшается с каждым годом: в 2013 г. в первый класс пошел только один ребенок. Число пожилых людей, наоборот, с каждым годом растет. При этом во всей деревне есть лишь один врач-терапевт и один стоматолог. Поэтому для прохождения всеми жителями диспансеризации, обеспечения в случае необходимости скорой помощи на вертолетах и т.д. важна тесная связь и координация действий с префектурными властями. Актуальным вопросом является усиление защиты от стихийных бедствий: в Косугэ планируется создать систему пожарной сигнализации и усилить кооперацию с соседними районами в бассейне рек Косугэ и Тама.

Большое значение для деревни имеет сотрудничество с префектурными властями. Поскольку она получает дотации на цели социального обеспечения и повышения благосостояния жителей, то чиновники из префектуры проверяют целевое расходование средств - полностью ли они потрачены согласно предписанию. Иными словами, комплексные планы своего развития деревня разрабатывает самостоятельно, контроля по поводу их выполнения со стороны

вышестоящих административных органов нет - проверке подлежат лишь показатели, связанные с услугами социального обеспечения, на которые выделяется финансовая помощь. Кроме того, ряд положений плана деревни Косугэ 2010 г. совпадает с планом префектуры Яманаси 2010 г.: это и задачи повышения финансовой стабильности, и развитие сельского хозяйства, и туризм. В целом же, как было отмечено на встрече с представителями местной администрации в Косугэ, при создании плана ориентировались не только на префектуру, но и на общегосударственный план «Гранд Дизайн XXI века», в задачи которого также входит формирование экономически независимых стабильных регионов, их устойчивое развитие.

В целом опыт регионального развития префектуры Яманаси показывает, что в условиях экономически развитого, но стареющего общества, на первый план выходят социальные задачи - создание комфортных условий для населения (развитие общественного транспорта и инфраструктуры, упрощение бюрократических процедур и т.п.), формирование эффективной системы здравоохранения. Что касается экономики, то для региона, обладающего природными и историческими достопримечательностями и достаточно выраженным периферийным положением, ключевой сферой развития на современном этапе становится туризм.

4.2. Новые направления развития региона Кансай (Кинки)

Кинки, или Кансай - уникальный регион, который по праву считается колыбелью японской цивилизации. С древних времен он являлся промышленным и экономическим центром Японии. Именно на территории этого региона располагается первая постоянная столица японского государства - Нара (704-794 гг.), и Киото (старое название - Хэйан(794 1869 гг.). Крупнейшим и важнейшим центром региона является Осака, третий по численности населения город в Японии. В прошлом Осака славилась своей текстильной промышленностью (европейцы даже называли ее «Манчестер Востока»). Наряду с ней в настоящее время ведущими отраслями стали электроника, машиностроение, черная металлургия, химическая и целлюлозно-бумажная промышленность [162].

Кансай отличается большим природным и климатическим разнообразием: в регионе есть и горные, и равнинные территории. Он имеет выходы к Японскому

морю, Внутреннему Японскому морю и Тихому океану. В состав региона Кинки входят префектуры Хёго, Киото, Миэ, Нара, Осака, Сига и Вакаяма (рис. 26).

Киото

03. Бив а

Хёго киота/^Сига

Кобе V- Цу.

* Миэ

Осака

.Вакаяма ^аРа

Вакаяма

Рис. 26. Регион Кинки (Кансай)

Регион Кансай традиционно сравнивают и иногда противопоставляют Канто. Занимая второе место по показателям экономического развития после Канто, Кинки в определенной степени «конкурирует» с ним за инвестиции, размещение новых предприятий, реализацию крупных инфраструктурных объектов, и т.п. Принципиальное различие Канто и Кинки заключается в моноцентричности первого и полицентричности последнего. Помимо упомянутых Осаки и Киото, одним из крупнейших центров региона Кансай является Кобэ. Вместе они формируют вторую по численности населения в Японии агломерацию Хансин.

В 2012 г. население региона составило 20,8 млн чел. (16,3% от всей Японии), а ВРП - 879 млрд долл. (15,6% японского ВВП). И если по уровню ВРП Кансай значительно отстает от Токийской агломерации, которая дает 32,3% ВВП Японии, то по уровню занятости в промышленности они практически равны, как и по выпуску промышленной продукции (568 млрд долл. и 621 млрд долл. соответственно, т.е. 16% и 17,4% японского производства) [109]. Таким образом, очевидно, что Кансай является одним из основных промышленных центров в Японии.

Промышленность в регионе имеет богатую историю. В начале ХХ в. агломерация Хансин занимала лидирующие позиции в Японии по показателям производства [112].

Региональная политика в Кинки, как и в других частях Японии, начала целенаправленно проводиться национальным правительством с 1960-х гг., когда она была ориентирована на создание прибрежной промышленной зоны в заливе Осака [75].

Несмотря на то, что регион и сейчас занимает одну из ведущих позиций в стране, второе место по ВВП после столичного региона Канто, уже в 1970-е гг. стало очевидно наличие серьезных проблем в его развитии и существенное отставание от Канто. В это время крупные корпорации, такие как «Мицубиси» и «Сумитомо», которые традиционно здесь базировались, начинают размещать в Кинки свои исследовательские центры. Это способствовало ориентации региона на развитие инноваций. В настоящее время Кинки - один из лидирующих регионов в сфере биотехнологий, фармацевтики, медицины, производства батарей различных типов, альтернативной энергетики.

Развитию региона Кинки уделено определенное внимание во всех комплексных планах региональной политики. Так, в плане «Гранд Дизайн ХХ1века» (1998-2015 гг.) намечены различные меры по восстановлению региона после землетрясения в Кобе, произошедшего в 1995 г. (Великое землетрясение Хансин-Авадзи), в результате которого погибло около 6,5 тыс. чел. и было разрушено 200 тыс. зданий и сооружений.

Для региона Кинки выбрано несколько основных направлений, по которым он может «представлять Японию на мировой арене»: культура, наука, НИОКР. Агломерация Хансин является центром Оси Западной Японии, а север региона Кинки относится к Оси, обращенной к Японскому морю. Полуостров Кии является частью Новой Тихоокеанской оси. Иными словами, регион разбит на 3 части, что может означать разнообразие возможностей его развития.

Основные меры, предлагаемые национальным правительством по развитию региона, - это активное строительство (перестройка старых деревянных зданий), создание зеленых зон в городах, перестройка закрытых вследствие переноса производств в Китай и страны ЮВА фабрик, дорожное строительство. Отдельная роль в Плане отведена НИОКР региона Кансай и созданию различных научных центров. На базе этих центров предлагается развивать не только промышленность региона, но и научный туризм (проведение конференций), образование.

Разработанные в Кансай экологические инновации позволят улучшить состояние окружающей среды не только внутри этого региона, но и в стране в целом. Важной задачей является и сохранение природного и культурного наследия региона. Особое внимание необходимо уделять озеру Бива, крупнейшему в Японии. Речь идет о необходимости сохранять качество воды на должном уровне и защищать уникальные экосистемы озера [141].

В Национальной пространственной стратегии 2008 г. регион Кинки также упоминается как важнейший центр экономической и общественной жизни Японии. В Стратегии упоминается, что ВРП Кинки лишь немногим меньше ВВП Канады, регион обладает богатой историей и потенциалом развития. Стратегия отводит Кинки ведущую роль в развитии международных связей Японии, т.к. в регионе есть крупные аэропорты и порты, исторические связи со многими государствами Тихоокеанского региона и высокая инвестиционная и туристическая привлекательность. Кроме того, как и в плане «Гранд дизайн...», упоминаются тесные связи с соседними регионами [123].

Несмотря на то что в состав Кинки входят 7 очень разных префектур, существует несколько организаций, реализующих меры по развитию всего региона и формирующих региональные программы.

Одна из них - подразделение Министерства государственых земель, инфраструктуры и транспорта - Управление по развитию Кинки, которое совместно с учеными из университетов Токио и Киото разработало «Интегрированную региональную программу развития Кинки» [114].

Ключевыми проблемами региона, указанными в данной программе, являются:

• Отставание от Токио в связи с концентрацией всех государственных учреждений, исследовательских институтов и крупнейших компаний в столице;

• Кризис тяжелой промышленности, развитием которых отличаются префектуры Осака и Хёго, за счет конкуренции со стороны развивающихся стран;

• Экологические проблемы: загрязнение воды в р. Ёдо и оз. Бива, воздуха в городах

Данные проблемы актуальны и сейчас. В последнем плане развития Кинки (2000-2015 гг.) отмечены также такие проблемы, как недостаточное развитие

южных и северных «окраин» региона, старение населения, необходимость создания более безопасной инфраструктуры, в связи с большой вероятностью стихийных бедствий.7

Основные направления деятельности Управления развития Кинки следующие:

1. Развитие транспортной инфраструктуры с целью поддержки региона;

2. Возрождение и развитие крупных городских агломераций;

3. Создание благоприятной окружающей среды в регионе;

4. Поддержание безопасности и спокойствия;

5. Развитие 1Т-технологий путем создания информационной инфраструктуры;

6. Развитие связей между администрациями префектур, городов и муниципалитетов и различными административными организациями на региональном уровне [114].

Наибольшее количество проектов, предусмотренных планом развития региона, связано со строительством дорог: радиальных (например, автострада Кэйхин-2, 300-километровая окружная дорога Кансай, окружная дорога вокруг Осаки и др.). Данные дороги необходимы для создания более прочных связей между городами региона, превращения его в единый урбанизированный мультиполярный ареал. Кроме того, в сфере создания транспортной инфраструктуры уделяется большое внимание модернизации порта Кобэ, превращению его в крупнейший контейнерный порт в Японии [114].

В связи с высокой урбанизированностью региона большое число проектов связано с градостроительством: реконструкция старых районов Осаки, создание особых тротуаров для людей с ограниченными возможностями, строительство крупного подземного торгового комплекса в Осаке и пр.

Современные проекты регионального развития в Кинки в основном носят локальный характер и отличаются высокой специализацией: так, большое внимание уделяется развитию отдельных «специализированных» городов: научный город Кансай, Кобэ Санда, Нанроку и др. На рисунке 27 отражены крупнейшие

7 Это стало приоритетным направлением развития в стране после Большого землетрясения Восточной Японии

города и основные объекты региональной политики в Кансай, а также связи между ними. Регион рассматривается как единая система, кластер науки и инноваций, ориентированный на международный рынок.

Еще одна региональная организация - Фонд Кансай (Kansai Foundation), в задачи которого входит продвижение региона, повышение его привлекательности в глазах потенциальных инвесторов, туристов и других заинтересованных сторон. На сайте фонда [114] есть раздел «Привлекательный Кансай», где дана подробная информация по истории региона, его современном положении, наиболее интересных достопримечательностях, и т.д.

Отдельное представительство имеет в регионе и Министерство экономики, торговли и промышленности. Оно реализует программу «Инвестируй в Касней» (Invest Kansai). Совместно с ДЖЕТРО организации предоставляют консалтинговые услуги, доступ к своей базе данных и даже бесплатную аренду офиса на 50 дней для иностранных компаний, желающих выйти на рынок региона.

Рис. 27. Схема связей в регионе Кинки: формирование единого урбанизированного ареала

Источник: [114]

В отчете программы указаны следующие преимущества отдельных префектур региона Кинки: Осака - экономический центр, Киото - известное туристическое направление, префектура Хёго знаменита черной металлургией и машиностроением. Особый акцент сделан на связях между промышленными предприятиями, правительством и научными институтами, позволяющих создавать инновационные предприятия и добиваться успеха в различных направлениях промышленности [109].

Как представляется, это одна из ключевых особенностей регионального развития Кинки - формирование центра фармацевтики, медицины и экологических инноваций. Основные зоны представлены на рисунке 28. Специальные зоны, где развиваются эти направления, сосредоточены в центральных префектурах региона: Осака, Хёго, Киото, север преф. Нара. Фактически, они сконцентрированы в городской агломерации Кэйхансин.

Рис. 28. Специальные зоны фармацевтики, медицины и экологических инноваций Составлено по: [109]

Во взаимосвязи с проектами специальных фармацевтических и зеленых зон и

проект эко-таунов, запущенный Министерством экономики, торговли и

промышленности в 2005 г. В основе эко-таунов лежит концепция «нулевых

выбросов» (zero emissions): использования возобновляемых источников энергии и

рециклирования ресурсов. В регионе Кансай сейчас размещаются 7 различных

140

предприятий по переработке отходов. Они расположены в городах Осака, Сакаи и Неягава, все в пределах агломерации Осака.

В ходе исследований в Японии автор посетил администрацию Сакаи. Представитель отдела, отвечающего за охрану окружающей среды, рассказал о многочисленных проектах, которые поддерживает городское правительство. В планах - сокращение выбросов CO2 на 15% к 2030 г. и на 60% к 2050 г. В Сакаи расположена крупнейшая солнечная станция в Японии - Mega Solar мощностью 70 МВт [132], реализуется ряд местных проектов по строительству энергосберегающих «умных» домов (рис. 29). и общественных туалетов

Рис. 29. Энергосберегающие дома компании Daiwa House (фото автора)

Помимо местных «экологически ориентированных» проектов, есть большое число проектов, связанных с развитием фармацевтики, биотехнологии, медицины. Министерство экономики, проводя их анализ, выявило 32 таких предприятия. Основными центрами их размещения являются Осака (северная часть города и район станции Осака), залив Осака, Киото, а также научные города Кансай и Харима. В целом, современная политика развития региона опирается в первую очередь именно на реализацию таких местных проектов, а также на развитие туризма во всем регионе, не только в Киото и Наре.

По нашему мнению, Кансай - пример удачного формирования бренда региона. Этому способствовала история региона, его культурные отличия от остальной Японии (особый диалект, традиционная торговая культура, особая

кухня) и сильная региональная идентичность. Местные правительства используют преимущества региона для развития префектур и муниципалитетов.

4.3. Хоккайдо: уникальный регион и особая роль региональной политики в его социально-экономической политике

Хоккайдо - один из самых необычных и нетипичных японских регионов. Это второй по величине и самый северный из Японских островов. Хоккайдо еще и самая крупная префектура Японии, имеющая особый статус губернаторства. Этот регион отличает и более позднее вхождение в состав Японии и то, что он единственный со времени присоединения к Японии в 1872 г., заселялся и развивался в плановом порядке. В ХХ в., особенно в период после II Мировой войны, Хоккайдо был также объектом реализации различных стратегий и проектов (в большей степени, чем другие регионы).

Причин более позднего развития и относительного «отставания» Хоккайдо от других японских регионов несколько, и географический фактор является одной из наиболее значимых. К таким причинам можно отнести и географическое положение (периферийное по отношению к историческому «ядру» Японии), природно-климатические особенности (более суровый, чем на большей части японской территории, климат). Важными особенностями, отличающими Хоккайдо от других регионов Японии, являются и наличие национального меньшинства -айну, и особенности истории присоединения к Японии и дальнейшей политики японских властей на Хоккайдо. Все эти факторы повлияли и на региональную политику в регионе, которой всегда уделялось повышенное внимание. Рассмотрим подробнее особенности данного региона, повлиявшие на его освоение и развитие.

Хоккайдо занимает около 20% территории Японии, с севера омывается Охотским морем, с запада - Японским, с востока - Тихим океаном. Хоккайдо граничит по морю с Россией: расстояние от северного побережья острова до Сахалина составляет всего 40 км. Территория Хоккайдо примерно наполовину занята горами, другая половина - равнины, пригодные для земледелия.

Горы располагаются в центре острова и тянутся хребтами с севера на юг. Самая высокая вершина - гора Асахи (2290 м). В западной части острова, по реке Исикари (длина 265 км) расположена долина с одноимённым названием, в восточной части, по реке Токати (156 км) - ещё одна долина. Южную часть

Хоккайдо образует полуостров Осима. От острова Хонсю его отделяет Сангарский пролив, однако между этими островами под морским дном проложен туннель Сэйкан, который делает Хоккайдо менее изолированным регионом.

Климат на Хоккайдо заметно холоднее, чем в других районах Японии. Близость Тихого океана сказывается в том, что на острове бывает только 17 полных солнечных дней в году. По японским меркам, климат Хоккайдо летом более сухой, а зимой - более суровый, чем в других регионах Японии.

Однако климатические особенности Хоккайдо имеют и свои положительные стороны: например, они способствуют развитию на острове горнолыжных курортов. Сейчас горнолыжный туризм является одним из главных направлений развития Хоккайдо. Другое важное направление развития региона - экологический туризм, чему способствует большое количество заповедников и национальных парков.

Хоккайдо отличается от других префектур Японии наличием особого национального меньшинства - айну. Айну, или айны (букв.: «человек», «настоящий человек») - древнейшее население Японских островов. В настоящее время их насчитывается примерно 30000: около 25000 живут на Хоккайдо, остальные - в других частях Японии, в основном, в Токио. Происхождение айну до сих пор остается неясным. Европейцы, столкнувшиеся с ними в XVII веке, были

т~ч __и и

поражены их внешним видом. В отличие от привычного вида людей монголоидной расы с жёлтой кожей, монгольской складкой века, редкими волосами на лице, айну обладали необыкновенно густыми волосами, покрывающими голову, носили огромные бороды и усы (во время еды придерживая их особыми палочками), черты лица их были похожи на европейские.

Имеется множество гипотез о происхождении айну. В советской этнографии придерживались теории Л.Я. Штернберга о том, что айну близки к полинезийской группе и пришли на Японские острова с юга. Айну не занимались земледелием, а основными отраслями их хозяйства были собирательство, рыболовство и охота. У них никогда не существовало крупных поселений, и основной социальной единицей была локальная группа - на айнском языке - утар/утари - «люди, живущие в одном поселке/на одной реке».

Рис. 30. Айну в традиционных костюмах, 1904 г.

Долгое время айну на Хоккайдо притеснялись японцами. Несмотря на постоянные восстания, им не удалось добиться независимости. Только в 2008 г. японское правительство официально признало айну национальным меньшинством, но в настоящее время практически все айну уже ассимилированы и ничем не отличаются от японцев. Тем не менее это способствовало развитию туризма в деревнях и поселках, населенных айну [148].

Знаменательным в истории острова стал 1869 г., когда остров был переименован из Эдзо в Хоккайдо и вошел в состав Японии, став губернаторством. В дальнейшем развитию Хоккайдо уделялось большое внимание: были созданы отдельные органы по его освоению и региональному развитию, в разные периоды времени составлялись планы и программы, проекты по развитию сельского хозяйства, промышленности и инфраструктуры Хоккайдо. Японское правительство традиционно рассматривало регион как источник продовольствия и ресурсов, однако в последние годы растет значение Хоккайдо как уникального природного региона, туристического центра.

Экономику Хоккайдо образно называют «экономикой 4%», поскольку доля Хоккайдо в населении и ВВП страны составляет около 4%. Такую же долю регион занимает и в промышленном производстве [30].

По общему производству риса Хоккайдо занимает 1 место в Японии: в 2009 г. в регионе было произведено около 650 тыс. т риса. Однако доля Хоккайдо в производстве риса в Японии относительно невелика и составляет всего 7,5 %. Считается, что рис, произведенный в регионе, несколько хуже по качеству и вкусу, чем рис из региона Тохоку, хотя в последние годы появились новые сорта, которые

устойчивы к холоду, и в то же время очень вкусны - например, «Кирара 397» или «Хоси-но-юмэ». Наиболее пригодным для выращивания риса районом Хоккайдо является долина реки Исикари [59].

Доля Хоккайдо в производстве сельскохозяйственных культур, 2008 г Рис Соевые бобы Морковь Сахарная свекла

Пшеница Бобы адзуки Лук Кукуруза (силос)

Картофель Фасоль Тыква Сено

Рис. 31. Доля Хоккайдо в производстве некоторых сельскохозяйственных культур Источник: [84].

Вследствие более северного расположения острова сельское хозяйство региона существенно отличается от других регионов страны. Здесь выращиваются многие редкие для Японии культуры, такие как сахарная свекла (100% от японского производства), фасоль (94%), картофель (76,7 %) и др. На молочных фермах острова производится 40% молока в стране [59]. Причем, молочные продукты Хоккайдо считаются в стране самыми высококачественными и экологичными.

Хоккайдо, омываемый Тихим океаном, а также Охотским и Японским морями, традиционно славится морским рыболовством (особенно промыслом лососевых), морепродуктами, особыми водорослями вакамэ. Он лидирует в Японии по улову рыбы, который в 2009 г. составил почти 1,5 млн т. На реках, куда заходят на нерест лососевые, создана сеть заводов по искусственному разведению лососевых. Продукция сельского хозяйства и морского рыболовства составляет

145

базу развитой пищевой промышленности Хоккайдо. В последние годы возрастает число так называемых «акваферм», т.е. предприятий, где разводят рыбу - прежде всего лосось и форель, а также ферм по разведению кальмаров [135].

Что касается структуры вторичного сектора, то доля обрабатывающей промышленности на Хоккайдо ниже, чем в среднем по Японии. В регионе развита преимущественно пищевая и легкая промышленность, лесопереработка и пр. Так, 32,8% от общей стоимости промышленной продукции острова дает пищевая промышленность, 16% - лесопереработка, 6% - добыча угля и нефти, 6,1% -металлообработка, 3,9% - машиностроение, 4,5% - электротехника, 3,3% -транспортное машиностроение и т.п. Кроме того, 5,8% дает производство керамических изделий и обработка камня. И так как преобладающие комплексы отраслей на Хоккайдо имеют невысокую добавленную стоимость, то и доля обрабатывающей промышленности в целом в производстве валового продукта здесь низка.

Правительство Хоккайдо в последние годы особое внимание уделяет развитию в регионе высокотехнологичных отраслей производства и инноваций. За последнее время на Хоккайдо созданы условия для привлечения сюда высокотехнологичных отраслей, были улучшены транспортные системы, прежде всего за счет строительства и дальнейшего расширения международного аэропорта Син-Титосэ. В зоне, охватывающей города Саппоро, Хиросима, Энива, Титосэ и Томакомай открыли свои филиалы крупнейшие японские машиностроительные фирмы в сфере электротехники, автомобилестроения и т.п.

«Инновационное» направление развития Хоккайдо является весьма перспективным в связи с тем, что в регионе существуют хорошие предпосылки для развития высоких технологий: большое количество вузов и научных учреждений, хорошая транспортная инфраструктура и пр.

Примером удачной инициативы является деятельность университета Хоккайдо, при котором открывается все больше инновационных предприятий. Прибыль этих предприятий в последние годы возрастает (рис. 32). Университет участвует в проекте индустриальных кластеров Министерства экономики, торговли и промышленности Японии. На базе университетов в городах Саппоро, Асахикава,

Хакодатэ, Токати, Кусиро, Китами создаются кластеры развития инновационных технологий (в рамках программы «Суперкластер Хоккайдо»).

Инновационные предприятия при университете Саппоро

Число зарегистрированных предприятий Доходы инновационных предприятий, млн иен

Рис. 32. Инновационные предприятия при университете Хоккайдо

Источник: [159]

Согласно переписи 2005 г. население Хоккайдо составляет 5 млн. 627 тыс. чел., или примерно 4,4% всего населения Японии. Из них 1 млн. 880 тыс. человек (около 30%) проживает в Саппоро. Плотность населения составляет около 67 чел. на 1 кв.км (что эквивалентно 1/5 средней плотности населения Японии).

В последние годы тенденции к старению населения и снижению его численности негативно сказываются на экономике Хоккайдо, поэтому современные региональные программы предполагают «строительство общества, где люди могут выбирать различные стили жизни»: т.е. общества, предоставляющего большие возможности молодым и в то же время «учитывающего проблему старения населения» [155]. Тем не менее, в программе не указано, каким образом можно этого достичь.

Хоккайдо, однако, отличается высокими для Японии показателями развития социальной инфраструктуры. Так, число школ составляет 5 на 100 тыс. жителей, а в среднем по Японии этот показатель достигает только 3,9. Число учителей средних школ на100 тыс. чел. несколько ниже, чем среднем в Японии (222 чел. и 240 чел. на 100 тыс. жителей соответственно), а число врачей одинаково в регионе и в Японии в среднем - 224 чел на 100 тыс. жителей.

Доходы населения несколько ниже среднеяпонских: в среднем по Японии годовой доход одного домохозяйства составляет 3,2 млн иен (40 тыс. долл) а на

Хоккайдо - только 2,6 млн (31 тыс. долл.). Ниже средние доходы только в регионе Тохоку. Однако по показателю количества автомобилей на душу населения (55 автомобилей на 1000 чел.) Хоккайдо занимает средние позиции в Японии (в Японии в среднем - 54 на 1000 чел., выше - в префектурах регионов Канто, Кинки, Кюсю , ниже - на Сикоку и в префектурах-агломерациях за счет высокой численности населения и развития общественного транспорта - Токио, Канагава, Осака).

Обладая большой площадью, Хоккайдо не является однородным районом по размещению населения и промышленности. Диспропорции в экономическом развитии региона выражаются, прежде всего, в моноцентричности: если столица Саппоро имеет численность населения почти 2 млн человек и является развитым промышленным, финансовым и научным центром, то другие районы Хоккайдо (прежде всего, северная и восточная части острова) отличаются слабым развитием промышленности и сферы услуг.

На картосхеме (рис. 33), иллюстрирующей размещение основных промышленных центров на Хоккайдо, хорошо видна их заметная концентрация вокруг агломерации Саппоро.

Отдельную роль в развитии региона Хоккайдо играет развитие образования и науки. Как уже упоминалось, Хоккайдо выделяется в Японии высокой долей студентов, большим числом зарегистрированных патентов. Это объясняется наличием в регионе системы вузов и научно-исследовательских институтов. Как и в размещении промышленности, здесь лидирует Саппоро и округ Исикари в целом. Вместе с тем образовательные и научные учреждения есть даже в относительно малонаселенных районах острова. Многие институты занимаются исследованиями в традиционных для Хоккайдо отраслях - сельское хозяйство, лесная промышленность, рыболовство. Практически все крупные вузы сотрудничают с правительством и предприятиями в рамках различных проектов инновационного развития (крупнейшая и наиболее известная из них - программа индустриальных кластеров, в рамках которой реализуется проект «Суперкластер Хоккайдо»).

Рис. 33. Промышленность Хоккайдо

Составлено по: [7, 59].

Туризм также является одним из ключевых направлений развития региона в настоящее время. При этом акцент делается на экологический туризм, природные достопримечательности. Хоккайдо лидирует по площади национальных парков в Японии. Большая их часть сосредоточена в относительно малонаселенных районах, а также в таких округах, как Камикава, Сорати, Сирибэ.

Транспортная система Хоккайдо является достаточно равномерной и хорошо развитой (рис. 34). Крупнейшей равниной региона является низменность в долине реки Исикари, пересекающая западную часть острова и выходящая как к Японскому морю, так и к Тихому океану. Она обслуживается портами Отару и Муроран. Один из крупнейших портов острова, Хакодатэ, является транзитным портом для переправы на Хонсю, и его хинтерландом можно считать все равнины Хоккайдо, особенно его западной части. Крупнейшим портом по грузообороту является Томакомаи. Его общий грузооборот в 2007 г. составил 104 999 тыс. т. (это пятое место в Японии, после портов Нагоя, Тиба, Иокогама и Китакюсю). Однако

большая часть грузов, проходящих через этот порт, предназначена для внутренней торговли и прибрежных перевозок.

Размещение железнодорожного транспорта во многом обусловлено особенностями рельефа: железные дороги огибают основные горные массивы. Железные дороги проходят через все крупнейшие города Хоккайдо. Кроме того, Хоккайдо связан железной дорогой с Хонсю при помощи подводного тоннеля Сэйкан. Тоннель Сэйкан - выдающееся сооружение: на сегодняшний день он является самым длинным тоннелем с подводным участком и самым длинным действующим железнодорожным тоннелем в мире (в 2010 г. был построен еще более длинный Готардский тоннель в Швейцарии, но введен в эксплуатацию он будет только в 2017 г.). Длина тоннеля Сэйкан составляет 53,85 км с подводным фрагментом длиной 23,3 км, средняя глубина, на которой он проложен - 240 м. Построен он был в 1988 г. Однако этот тоннель, принадлежащий железнодорожной компании Хоккайдо, не является особенно загруженным, т.к. японцы для поездок на Хоккайдо чаще используют авиатранспорт.

Рис. 34. Транспортная система Хоккайдо

Составлено по: [155] 150

Правительство Хоккайдо продолжает реализацию программы по строительству железных дорог: строительство линии «Синкансэн» между станциями Син-Аомори и Син-Хакодатэ является одним из основных проектов по развитию инфраструктуры правительства Хоккайдо. Строительство «Синкансэн» началось здесь в мае 2005 г., а завершение и введение в эксплуатацию планируется наконец 2015 г. Продление линии «Синкансэн» до Хоккайдо позволит сократить путь на поезде от Токио до Хакодатэ до 3 ч. 10 мин, что сравнимо с полетом на самолете.

По причине того, что Хоккайдо удалён от столичных районов, авиатранспорт является особо важным средством передвижения для региона. Всего на Хоккайдо 13 аэропортов, из них три - Син-Титосэ, Асахикава и Хакодатэ - международные. Крупнейшим является аэропорт Син-Титосэ.

После вхождения Хоккайдо в состав Японии наиболее актуальной задачей было освоение ресурсов острова и создание необходимой инфраструктуры. Правительство Мэйдзи уделяло большое внимание развитию Хоккайдо, и в 1869 году учредило Управление по его освоению. В этих условиях создавались 10-летние планы развития Хоккайдо, так называемые «планы освоения», т.е. его развитие уже в то время осуществлялось планомерно. Вслед за обустройством транспортной сети повсеместно осваивались шахты, строились бумажные, железоплавильные и сталелитейные и другие заводы, создавался фундамент современной промышленности.

С принятием Конституции Японии в 1947 г. кабинетом министров принимается решение о создании Агентства по развитию Хоккайдо, которое войдет в состав кабинета министров и, переняв большую часть функций прежней администрации освоения острова, будет являться административным органом развития Хоккайдо под прямым контролем государства. Также планировалось создать на самом Хоккайдо орган, представляющий центральное Агентство по развитию Хоккайдо. Но последнее решение было воспринято в регионе отрицательно, мотивируя это тем, что создание такого органа отрицательно скажется на работе местных органов власти. Таким образом, в первые годы послевоенного времени в результате многочисленных изменений и реформ функции руководства развитием Хоккайдо было решено передать введение

каждого министерства, аналогично с другими префектурами. По мнению М.П. Баклановой, особое внимание центральных властей к управлению Хоккайдо свидетельствует о значимости его развития для экономики всей страны в целом [7].

С принятием Закона о развитии Хоккайдо освоение острова опять стало осуществляться в рамках особой системы. В 1950 г. было учреждено Управление развития Хоккайдо, главной целью которого являлось строительство и организация инфраструктуры острова в соответствии с местными условиями. Вслед за этим в 1951 году в качестве регионального органа для проведения государственных работ по обустройству коммунального хозяйства было основано Управление развития Хоккайдо. В 1952 году, согласно Комплексным планам развития Хоккайдо, начались работы по развитию источников электроэнергии, обустройству дорог, портов, рек, увеличению сельскохозяйственного производства. Финансирование региональных программ и проектов осуществляла госкорпорация - Кредитное учреждение Хоккайдо и Тохоку. Первоначально основной задачей Кредитного учреждения являлось предоставление долгосрочных денежных кредитов на новые проекты развития в рамках планов комплексного развития Хоккайдо. Но по причине слабости на Хоккайдо частного сектора не менее важной задачей данной организации стало прямое долгосрочное инвестирование в оборудование местных предприятий. Таким образом, основные виды услуг, оказываемые Кредитным учреждением Хоккайдо и Тохоку, включали:

• Капиталовложения в долгосрочный оборотный капитал и в оборудование;

• Кредиты для приобретения оборудования и оборотного капитала [7].

С 1977 г. региональное планирование в регионе Хоккайдо становится двухуровневым: помимо вышеупомянутых планов центрального уровня местная власть начала составлять собственные программы развития. Главным отличием центральных планов от местных программ стало то, что если центральные планы Хоккайдо главным образом нацелены на создание в регионе инфраструктуры и промышленности общеяпонского значения, то префектурные программы основной своей задачей ставят повышение благосостояния жителей региона Хоккайдо. Однако планы и программы не противоречат друг другу и служат общей цели развития региона. В связи с усилением регионализма в Японии и в частности на

Хоккайдо, ориентацией комплексных планов на более самостоятельное развитие региона различия в современных планах двух уровней особенно невелики.

Первый план комплексного развития Хоккайдо был принят еще в 1952 г. и состоял из двух «пятилеток» - 1952-1956 гг. и 1958-1962 гг. Первая часть плана (1952-1956 гг.) была направлена исключительно на развитие ресурсного потенциала и сельского хозяйства Хоккайдо. Как центр обрабатывающей промышленности регион не рассматривался. По плану предполагалось строительство объектов транспортной инфраструктуры: дорог, портов и пр., строительство жилья, увеличение производства продукции сельского хозяйства и добывающей промышленности. Что касается численности населения, то по прогнозу, содержавшемуся в плане, она должна была вырасти с 4,28 млн. чел в 1950 г. до 6 млн. в 1956 (на 45%), однако реально увеличилась лишь на 35%, достигнув 5 млн.

Наиболее заметные результаты были достигнуты в сфере сельского хозяйства, прежде всего молочного животноводства, развивавшегося в районе Кусиро-Нэмуро. В целом же основные целевые установки выполнены не были, данный план был подвергнут критике со стороны правительства и пересмотрен [7].

Вторая часть плана (1958-1962 гг.) по заявленным целям незначительно отличалась от первой: Хоккайдо по-прежнему рассматривался прежде всего как поставщик сырья и сельскохозяйственной продукции. Однако государственные вложения были направлены на более серьезные, чем в первом плане, проекты: освоение источников электроэнергии, развитие лесной промышленности. Начались мероприятия по модернизации порта Томакомаи, отличающегося выгодным ЭГП -близостью к столице региона Саппоро с одной стороны и к остальной территории Японии с другой.

В 1960 г. был создан Национальный институт исследования промышленности Хоккайдо со штаб-квартирой в Саппоро, существующий и в настоящее время, подчиненный Министерству экономики, торговли и промышленности [105].

Второй комплексный план развития Хоккайдо осуществлялся в 1963-1970 гг., что фактически совпало по времени с Первым государственным планом развития территории и с государственным Планом удвоения национального

дохода. Второй план был первым по-настоящему комплексным планом, поскольку затрагивал как экономику, так и сферу социального развития. Он предполагал строительство объектов социальной инфраструктуры, развитие культуры и образования (прежде всего специальной профессиональной подготовки). В то же время, основной акцент по-прежнему был сделан на модернизацию первичного сектора и развитие инфраструктуры. В этот период угольная промышленность Хоккайдо уже практически утратила свое значение, активно шли миграционные процессы из села в город, появилась необходимость в модернизации промышленности региона [88].

Третий план комплексного развития (1971-1977 гг.) основными целями ставил всестороннюю модернизацию сельского хозяйства и промышленности, развитие транспортной инфраструктуры, строительство жилья. На этом этапе было закрыто большинство угольных шахт на Хоккайдо (их число сократилось со 143 в 1962 г. до 29 в 1975 г.), начала уменьшаться численность сельского населения (за счет внутренних миграций в города) [88]. Впервые были предприняты попытки снижения диспропорций внутри самого региона.

Наиболее крупным проектом того периода на Хоккайдо являлось строительство порта Томакомаи (примерно в 50 км к югу от Саппоро). Проект был начат в 1970 г. и нацелен на создание 50 тыс. рабочих мест и получение 3,3 млн. иен дохода (27,5 млрд. долларов). В Томакомаи были построены заводы черной металлургии, химической промышленности, нефтепереработки,

автомобилестроения. В данный проект было вложено более 212 млрд. иен, однако поставленные цели были выполнены лишь на 10%. Его реализация продолжалась вплоть до 1999 г., когда он был признан неудачным в связи с банкротством большинства задействованных компаний и убытками в 180 млрд. иен (1,5 млрд. долларов). Это было связано с общим кризисом японской экономики. Сейчас большинство из этих предприятий финансируется центральным и местным правительствами [89].

В 1980-е годы в регионе Хоккайдо, как и по всей Японии, в рамках соответствующего вышеупомянутого общенационального проекта были реализованы некоторые крупные проекты.

В рамках реализации Четвертого (Нового) плана комплексного развития Хоккайдо (1978-1987 гг.) были осуществлены промышленные проекты развития нового порта Исикари (по примеру порта Томакомаи), промышленного комплекса Сорати и Титосэ. Существенный прогресс наблюдался в сфере развития транспортной системы: так, в 1988 г. был открыт тоннель Сэйкан, связавший Хоккайдо и Хонсю (префектурой Аомори). Кроме того, в 1980-е гг. Хоккайдо участвовал в проекте «Технополис». В регионе был создан технополис в Хакодатэ. Несмотря на определенные результаты, данный проект не стал полностью экономически независимым и выгодным и был закрыт.

В 1990-е годы, период начала реализации многополюсной концепции регионального развития, на Хоккайдо был принят Пятый комплексный план развития территории (1988-1997 гг.). Крупнейшим проектом данного плана стало строительство и открытие в 1991 г. аэропорта Син-Титосэ и мероприятия по его усовершенствованию. Аэропорт является одним из крупнейших в Японии, уступая по пассажирообороту только токийским аэропортам Нарита и Ханэда. Пассажирооборот Син-Титосэ составляет 18 млн. чел (2007 г.), из них 17,2 млн. -пассажиры внутренних рейсов.

Шестой план комплексного развития Хоккайдо, действовавший в 1998-2007 гг., ставил еще более общие цели: формирование независимых местных сообществ, сохранение природы Хоккайдо, развитие туризма (горнолыжного, экологического и пр.). Особое внимание уделялось сотрудничеству с Россией, «формированию среды для международных связей северных регионов» [160].

В 2002 г. произошла очередная реформа в административном управлении региональной политикой на Хоккайдо. Агентство по развитию Хоккайдо было преобразовано в Управление (Бюро) Хоккайдо в составе Министерства государственных земель, инфраструктуры и транспорта, а Управление по развитию Хоккайдо - в Управление развития Хоккайдо в составе Министерства государственных земель, инфраструктуры и транспорта. Оба указанных органа существуют в составе одного и того же министерства как параллельные «ветви», занимаясь вопросами развития Хоккайдо: Управление Хоккайдо - более общими, Управление развития Хоккайдо - более частными, в том числе вопросами отдельных районов, входящих в префектуру Хоккайдо.

Таким образом, существовавшая ранее вертикально-разделённая административная система была ликвидирована, а вновь созданная единая система, как полагают в регионе, позволяет осуществлять управление «на более широком уровне» [160].

Все организации, занимающиеся развитием Хоккайдо, находятся в сложном взаимодействии друг с другом и с местными властями губернаторства Хоккайдо.

Полномочия Управления по развития Хоккайдо (орган центральной власти) и губернаторства Хоккайдо (орган префектурного самоуправления), которые параллельно реализуют отдельные меры региональной политики, пересекаются лишь частично.

Управление по развития Хоккайдо отвечает за развитие инфраструктуры и проведение общественных работ, в частности, реализует следующие направления: строительство инфраструктуры в сельской местности, поддержка развития рыболовства, лесного хозяйства, водоснабжения, утилизации отходов, дорожного строительства, строительства дамб, реализацию некоторых градостроительных проектов, создание городских парков [160].

При формировании своего плана Управление развития Хоккайдо, так же, как и местные власти, проводит опрос общественного мнения и сбор пожеланий от местных жителей. Перед принятием плана происходит его обсуждение с губернатором Хоккайдо и членами правительства префектуры, однако они могут лишь вносить свои предложения, но не принимают окончательного решения. План утверждается Кабинетом министров Японии.

В 2008 г. был принят Седьмой план комплексного развития Хоккайдо, разработанный Управлением развития Хоккайдо. Выполнение мероприятий этого плана рассчитано на срок до 2017 г. В плане не содержится каких-либо количественных показателей, а даны лишь некоторые общие, концептуальные цели и установки развития. Основной проблемой Японии в целом и Хоккайдо в частности в настоящее время признано старение населения. В тексте плана отмечено, что «в связи с ослаблением региональных сообществ из-за сокращения численности населения возникает опасность снижения их экономической активности, а также возникновения трудностей в области охраны здоровья населения, оказания социальных услуг, поддержания стабильности региональных

сообществ. Поэтому перед регионами ставится задача развиваться таким образом, чтобы сокращение населения не привело к их упадку и к упадку страны в целом». Также признается усугубление экологических проблем в стране в целом и большой потенциал Хоккайдо как региона с благоприятной экологической обстановкой.

Три ключевых стратегических цели данного плана звучат следующим образом:

• «Превращение Хоккайдо в северный форпост Японии» (имеется в виду развитие связей Хоккайдо со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, повышение международной конкурентоспособности региона);

• «Устойчивое развитие Хоккайдо» (как экологическое, так и социально-экономическое);

• Превращение Хоккайдо в регион, состоящий из многообразия уникальных районов [160].

Для реализации первой цели Бюро развития Хоккайдо предлагает развивать как традиционные для региона отрасли промышленности - прежде всего лесопереработку и пищевую промышленность, связанную с переработкой сельскохозяйственной продукции, рыбы и морепродуктов и пр., так и инновационные производства на базе индустриальных кластеров.

Особое внимание уделяется электроэнергетике: путём взаимодействия промышленных, научных и административных органов, активизируется развитие исследований и создание предприятий и производств в области альтернативных энергетических технологий, имеющих особенно важное значение для Хоккайдо -ветряной энергии, энергии биомассы и других естественных источников энергии, а также водородной энергии и технологий, связанных с утилизацией отходов.

Кроме того, учитываются возможности для развития туризма в различных районах Хоккайдо. В плане подчеркивается необходимость широкого привлечения туристов не только из других районов Японии, но и расширения тур связей с зарубежными странами, в первую очередь со странами Восточной Азии.

Для реализации второй цели - устойчивого развития Хоккайдо, предлагается в первую очередь прилагать усилия, направленные на сохранение природных богатств региона. Ведется активная работа по сохранению и восстановлению естественных природных условий в местах, являющихся объектами Всемирного

природного наследия (природный парк на полуострове Сирэтоко и в его окрестностях) и включённых в Рамсарскую конвенцию болотистой местности Кусиро и целинных полей Саробэцу, а также других природных парков и т.д. Кроме того, проводится оборудование набережных, торговых и морских портов с учётом среды обитания водных организмов, создание системы очистных сооружений на реках для уменьшения загрязнения пресных вод и пр.

Особого внимания заслуживает третья цель, заявленная в плане -«превращение Хоккайдо в регион, состоящий из многообразия уникальных районов». Следует отметить, что впервые за все время в плане был сделан акцент на внутренней неоднородности региона, усиление роли местных сообществ и муниципальных правительств в развитии всего региона.

Согласно плану, необходимо создание как можно большего числа согласованных между собой локальных планов и программ, ориентированных на развитие городов и сельских поселений с учетом местных особенностей. Отмечается ключевая роль Саппоро, являющегося «экономическим и общественным локомотивом Хоккайдо». Активное развитие на локальном уровне ведется во всех округах Хоккайдо, за исключением Нэмуро и Кусиро, граничащих с Курильскими островами.

Конечно, говорить о результатах данных проектов и реальности их выполнения пока рано. Например, если посмотреть на данные о числе туристов, прибывающих на Хоккайдо в период с 2000 по 2007 г. (когда число прибывающих туристов колебалось от 12 до 13 млн. чел.), становится ясно, что заявленная в плане цель - 66 млн. туристов/год к 2017 г. - достижима с трудом.

Существенной проблемой остается финансирование: как отмечается в последнем комплексном плане развития Хоккайдо, финансирование программы более чем на 80% осуществляется за счет государственных средств. Необходимо привлекать частный сектор, а для этого улучшать инвестиционный климат в регионе, повышать привлекательность проектов. Вследствие тенденции к снижению государственного финансирования ввиду изменения общих принципов и подхода к субсидированию регионального развития - предоставление местным автономиям более широких полномочий и ориентации их на эндогенное самодостаточное развитие.

В сфере привлечения инвестиций удалось добиться определенных результатов (см. табл.4). В категории «городское планирование» инвестиции даже превысили целевое плановое значение. Таблица 4.

Результаты привлечения инвестиций в соответствии с Седьмым Комплексным планом развития Хоккайдо, 2013 г., млн иен.

План Результат Достижение планового значения

Дорожное строительство 32 500 22 783 70,1%

Строительство и развитие портов 8 200 3 490 42.6%

Предотвращение наводнений 30 800 15 130 49,1%

Сельское хозяйство 41 006 25 337 61,8%

Рыболовство 7 500 3 346 44,6%

Лесное хозяйство 5 000 3 077 61,5%

Жилищное строительство 4 000 3 801 95,0%

Городское планирование 500 560 112,0%

Строительство дамб, управление водными ресурсами 500 198 39,6%

Всего 130 006 77 722 59,8%

Таким образом, в целом промежуточные результаты плана признаны успешными, поэтому никаких значительных изменений в последние годы внесено не было.

На уровне префектуры (губернаторства) Хоккайдо разработан собственный план. Он также был создан в 2008 г., что является совпадением (по словам чиновников Управления развития Хоккайдо и губернаторства Хоккайдо). В плане «Видение Хоккайдо» представлены цели и задачи, весьма сходные с поставленными в «Комплексном плане развития». Это развитие передовых отраслей промышленности, обеспечение комфортных условий проживания для

всех граждан и формирование устойчивых активных местных сообществ, способствующих развитию Хоккайдо.

Важной особенностью этого плана является то, что часть его посвящена «внутренней региональной политике», т.е. именно региональной политике на местном уровне, которая обычно не проводится в полной мере на уровне префектур и муниципальных образований. Вся территория Хоккайдо поделена на 6 частей, объединяющих несколько субпрефектур. для каждой из них предложены определенные направления развития:

• Северный Хоккайдо - развитие пищевой промышленности, альтернативной электроэнергетики, культурных связей с Сахалином;

• Охотский район (выходящий к Охотскому морю) - формирование местного бренда, развитие экологического туризма;

• Центральный Хоккайдо, включая Саппоро - развитие высоких технологий, машиностроения, экологических инноваций, международного труизма; сохранение и популяризация культуры айну;

• Южный Хоккайдо с центром в Хакодате - всестороннее развитие, связанное с открытием линии скоростных поездов «Синкансэн» из префектуры Аомори (планируется на конец 2015 г.), в особенности -развитие туризма;

• Район Токати (юго-восток Хоккайдо) - развитие сельского хозяйства и пищевой промышленности;

• Район Кусиро/Нэмуро (восток Хоккайдо) - поддержка местного сельского хозяйства и развитие местных брендов [155].

На базе этого комплексного плана сформировано 170 местных и отраслевых планов, в соответствии с которыми осуществляются конкретные меры политики губернаторства.

Ключевым отличием плана, сформированного Управлением по развития Хоккайдо и плана губернаторства являются их ключевые задачи. В плане Управления, созданном центральным правительством, Хоккайдо рассматривается как один из регионов страны, способный внести свой вклад в развитие национальной экономики. В плане Губернаторства ставятся в основном

160

социальные задачи и задачи поднятия местной промышленности с целью повышения благосостояния и качества жизни местных жителей.

Наряду с комплексным планом развития Хоккайдо и префектурным планом, в регионе действуют и другие программы. Одной из таких программ является создание «Суперкластера Хоккайдо» в рамках проекта индустриальных и интеллектуальных кластеров. Предполагается создание кластера в сфере 1Т-технологий и биотехнологий (что весьма подходит для Хоккайдо с его развитым сельским хозяйством и здравоохранением). Основные центры реализации программы - крупнейшие города региона, где есть соответствующая инфраструктура и высококвалифицированные кадры, возможна совместная работа вузов и бизнеса: Саппоро, Асахикава, Хакодатэ и др.

Действует и программа «Биокластер Хоккайдо». В 2007 г. число сотрудников биокластера составило 929 чел., доходы - 27 млрд. иен (334 млрд долл.), инвестиции в НИОКР - 3,1 млрд. иен (38 млн. долл.) 60% компаний имеют связи и осуществляют реализацию своей продукции вне региона Хоккайдо, и половина из них являются международными [119].

Важно отметить, что проект индустриальных кластеров - не единственный проект в области новых технологий, реализующийся в регионе Хоккайдо. Так, министерство образования осуществляет свой проект «Инновации на Хоккайдо через поддержку нанотехнологий». Данный проект действует на базе Университета Хоккайдо в Саппоро и Научно-технологического института Титосэ.

Таким образом, проанализировав основные региональные планы и мероприятия на Хоккайдо на разных этапах развития региона, можно сделать следующие выводы. Цели Комплексных планов развития Хоккайдо претерпевали изменения в соответствии с наиболее актуальными вопросами и проблемами в разные периоды времени. На первых этапах основной целью было освоение ресурсов, развитие промышленности, ее диверсификация. В настоящее время, однако, ключевой целью, согласно Управлению развития Хоккайдо, является «формирование регионального сообщества, существующего в гармонии с окружающей средой и богатой природой». Направления и основные цели планов сместились с развития промышленности и инфраструктуры на развитие науки, мелкого и среднего бизнеса, решение социальных проблем и поддержание хорошей

экологической обстановки. Растет и внимание к реализации локальных планов и программ в округах Хоккайдо, городских и сельских населенных пунктах. Это соотносится с общенациональной концепцией «мультиполярного развития». С другой стороны, система управления планирования стала более строгой и централизованной, что позволяет лучше согласовывать планы друг с другом. Современная региональная политика Хоккайдо не подразумевает реализацию таких крупных проектов, как проекты 1970-1980х гг., однако их география значительно расширилась. Изменились и основные направления: большинство новых проектов связано с развитием мелкого и среднего бизнеса, туризма, созданием современных объектов социальной инфраструктуры.

4.4. Решение актуальных региональных проблем в регионе Окинава

Префектура Окинава расположена в южной части архипелага Рюкю -островов, растянутых между Кюсю и Тайванем. Окинава - самый крупный из них. В целом же, архипелаг - это 160 островов разного размера (из них, по данным 2010 г., лишь 48 населены, а остальные безлюдны), протянувшихся 400 км с севера на юг. От столицы Окинавы, города Наха, до Токио - 1550 км, а до Шанхая почти в два раза меньше - 820 км; до Тайваня же - всего 630 км.

Такое географическое положение во многом и предопределило особенности Окинавы, которую нередко называют «неяпонской» Японией.

И.С. Тихоцкая и К.О. Саркисов отмечают 4 основных аспекта, предопределивших развитие Окинавы:

- географический (периферийное расположение по отношению к центру страны и близкое соседство с Китаем, Тайванем и странами Юго-Восточной Азии);

- природно-климатический (субтропики, мягкий курортный климат);

- историко-культурный (особенности истории присоединения к Японии и отличающаяся от нее идентичность);

- геостратегический (мощное военное присутствие США на островах в силу их близости к потенциально опасным источникам региональных конфликтов) [48].

г

-.О ►

»

Нл^

Фштти некое море

Рис. 35. Окинава на карте Японии

До 1879 г. эта территория представляла собой самостоятельное королевство Рюкю, находившееся в вассальной зависимости от Китая и простиравшееся от южной Японии до Тайваня. По историко-культурным особенностям и языку острова, входящие в состав префектуры Окинава, значительно отличаются от остальной Японии, которую называют «Хондо», т.е. «основной территорией». Коренные жители островов отличаются от японцев внешне и имеют свой диалект намари, хотя сейчас большинство жителей им не владеют и говорят на «стандартном» японском языке. Тем не менее, регион по-прежнему имеет яркие культурные особенности: на Окинаве до сих пор сильны традиционные верования, значительно отличающиеся от японского синтоизма. Большее распространение получили буддизм и христианство, особенно после Второй мировой войны.

Многим элементам традиционной культуры Окинавы свойственна двойственность: в королевстве Рюкю существовал закрытый мир придворных и иных знатных людей, которые поддерживали тесные связи с Китаем и переняли многие китайские традиции - в стиле одежды, музыке, кулинарии, в то время как быт простых людей сохранял свою самобытную культуру.

Окинава окружена океаном, но рыбные блюда не имеют там большого распространения, т.к. в условиях жаркого климата рыба быстро портится.

Основные ингредиенты местного стола иные - свинина, тофу (соевый творог) и водоросли, по потреблению которых Окинава лидирует в стране.

Окинава славится на весь мир как родина каратэ - искусства самозащиты без оружия. Считается, что на традиционные боевые искусства Окинавы оказали влияние китайские методы кулачного боя, в результате чего и родилось каратэ. Японское влияние на традиционную культуру Окинавы сильнее всего проявилось в ХVП-ХIХ в., когда королевство Рюкю оказалось в сфере влияния могущественного клана Сацума.

Сразу же после присоединения к Японии в 1879 г. Окинава стала объектом целенаправленной политики «японизации» - превращения островов в южный форпост империи. Основной отраслью хозяйства на островах в то время стало выращивание сахарного тростника. На главном острове была построена железная дорога для вывоза тростника в порт Наха. Падение цен на тростник на мировом рынке в 1920-х гг. привело к глубокому кризису на Окинаве. Многие жители покинули остров и уехали в центральную Японию и за границу.

Важный этап в современной истории Окинавы - период во время и после Второй мировой войны. Южная часть основного острова, ставшая местом наиболее ожесточенных сражений в 1945 г. во время битвы за Окинаву, ныне превращена в тематический парк и музей мира.

После войны Окинава перешла под опеку США. 600 тыс. ее жителей превратились в людей без гражданства. В обращении был американский доллар, вместо левостороннего движения на дорогах было введено правостороннее, для поездки в Японию требовались паспорт и специальное разрешение. Архипелаг имел для американцев сугубо военно-прикладное значение и активно использовался во время войн в Корее (1950-1953 гг.) и во Вьетнаме (1957-1975 гг.). Формально США вернули Японии эти острова в 1972 г., а реально - в 1975 г.

Окинава стала 47-й префектурой Японии. Но и сейчас здесь размещено большое число военных баз США, и развитие префектуры во многом определяют взаимоотношения с американцами. Базы занимают около 19% территории основного острова, правда, на них работает лишь 1,6% населения. Доля доходов Окинавы, получаемых за счет обслуживания баз и аренды территории, снизилась с 15,5% в 1972 г. до 5,5% в 2009 г. Тем не менее, в отдельных городах, таких, как

Гинодза и Кин, более 35% доходов связаны с базами: они формируются за счет налогов от аренды земли, трудоустройства местного населения и различных программ поддержки баз [73].

Присутствие вооружённых сил США на острове вызывает среди жителей Японии протесты, которые усиливаются после инцидентов с участием американских военных. Так, массовые протесты разразились в 1995 г. после изнасилования американскими солдатами 12-летней школьницы, и в 2004 г. - после крушения американского вертолета на территории Международного университета Окинавы.

Летом 2004 г. США приняли решение о масштабной реорганизации своих военных баз. Оно предусматривает сокращение военного присутствия и на Окинаве. Но жители острова добиваются полного вывода американских баз.

Как отмечает американский исследователь Г.Мак-Кормак, развитие префектуры Окинава зависит от четырех основных факторов: политики японского правительства, существования военных баз США, наличия туристов и от действий местных властей [67].

В силу исторических причин население префектуры всегда отличалось особой местной идентичностью и более сильным, по сравнению с другими регионами Японии, протестным уровнем. Некоторые жители Окинавы считают колониальной не только политику американцев на островах, но и политику японцев, начиная с эпохи Мэйдзи (1868-1912 гг.). Поэтому японскому правительству после присоединения Окинавы приходилось любые реформы проводить очень деликатно.

Среди всех префектур Японии выделяются две, для развития которых власть принимает специальные меры: Хоккайдо и Окинава. Окинава - единственный регион, упомянутый не только в региональном разделе общегосударственного плана развития Японии «Гранд дизайн ХХ1 века», но и в главе «Особые цели и их достижение». Речь там идет о необходимости сокращения числа американских военных баз и занимаемой ими площади, а также о стратегическом положении Окинавы в Азиатско-Тихоокеанском регионе, о ее возможной роли в развитии международных связей Японии со странами Юго-Восточной Азии. В плане отмечаются уникальные природные и культурные богатства островов,

предусмотрено развитие Окинавы как центра туризма и рекреации, торговли - за счет создания свободной экономической зоны, НИОКР и инноваций в сфере здравоохранения, пищевой промышленности, 1Т-технологий, телекоммуникаций [141].

В рамках министерства земельных ресурсов, инфраструктуры и транспорта существуют специальные управления по развитию регионов. Управление по развитию Окинавы было создано в 1972 г. после принятия 31 декабря 1971 г. закона о специальных мерах в отношении Окинавы.

Тогда были поставлены комплексные задачи: повысить качество и уровень жизни населения, улучшить состояние инфраструктуры (дорог, энерго- и водоснабжения), развивать промышленность и сельское хозяйство региона, охранять окружающую среду. Отдельная задача - улучшение транспортной доступности и инфраструктуры на небольших островах (см. рис. 36), удаленных от главного о. Окинава [29].

Рис. 36. Архипелаг Окинава

На основе закона о специальных мерах к настоящему времени принято уже пять десятилетних планов развития Окинавы. При реализации первого плана (19721981 гг.) основное внимание уделялось ликвидации перекосов, возникших в годы американского господства в экономической и социальной сферах. Второе десятилетие ушло на формирование сбалансированной структуры развития островов. Действие третьего плана совпало с затянувшейся рецессией, выход из которой страна искала на путях либерализации хозяйственных отношений, ликвидации или сокращения законодательных ограничений в экономической и социальной сферах.

Эти идеи развивались и углублялись в дальнейших планах развития Окинавы, включая действующий план «Видение Окинавы XXI века»' Последнии отличается от всех предыдущих тем, что он был разработан самостоятельно правительством Окинавы на базе концепции, предложенной правительством Японии еще в 1997 г. (во время празднования 25-й годовщины возвращения Окинавы).

Основная отрасль экономики на Окинаве - туризм. Его развитие сопряжено с рядом проблем. Во-первых, несмотря на попытки властей в последние годы увеличить число иностранных туристов, посещающих префектуру, по-прежнему около 95% из них - японцы. Во-вторых, большинство владельцев отелей, а также часть сотрудников этой сферы - жители других японских префектур. Значительная доля сувенирных товаров также поставляется из других регионов Японии. Это свидетельствует о том, что развитие туризма требует принятия необходимых дополнительных мер.

Кроме того, развитие туризма затрудняет нехватка воды и проблемы с канализацией. Решить проблему недостатка пресной воды можно только путем строительства дорогостоящих, опресняющих морскую воду станций.

План «Видение Окинавы XXI века» составлен на период до 2030 г. В его основе - следующие цели:

1. Обеспечение сохранности природы и традиционной культуры Окинавы, безопасности ее жителей, развитие промышленности и человеческого потенциала, вовлеченности граждан в жизнь своего региона.

2. Решение наиболее серьезных проблем, связанных с безработицей, военными базами США, удаленными островами, транспортом, образованием и депопуляцией сельских районов.

3. Вклад в устойчивое развитие и международные связи Японии.

4. Особое внимание должно уделяться небольшим удаленным островам.

Отличительной особенностью этого плана стало то, что для его создания

проводились опросы местного населения. Выполнение плана ежегодно проверяется и корректируется по принципу цикла PDCA (Plan Do Check Act: Планировать -Делать - Проверять - Действовать). Развитие Окинавы оценивается по 247

показателям, один из ключевых - вовлечение граждан, общественных и туристических организаций в жизнь префектуры.

Во время встречи автора в марте 2014 г. с представителями префектуры они сообщили, что, несмотря на успехи последних лет (создание зоны свободной торговли, крупнейших в Японии колл-центров8 и центров хранения цифровой информации, стабильное увеличение числа туристов), до сих пор в развитии региона есть ряд проблем. Прежде всего, это отсутствие финансовой независимости: около 80% бюджета префектуры составляют поступления от японского правительства; слабое развитие промышленности, отсутствие железной дороги и, конечно, наличие американских военных баз. Есть различные проекты строительства железной дороги, но пока планируется лишь продолжить единственную на о. Окинава линию монорельса, которая пока охватывает только г. Наха и соединяет его с аэропортом. Протяженность линии составляет около 13 км, на ней 15 станций.

Однако, в последние годы реализуется ряд перспективных проектов: так, с 2012 г. авиакомпанияАКАсоздает узел грузоперевозок в аэропорту Наха. В 2013 г. грузооборот аэропорта составил около 70 тыс. т, что в 7 раз превосходит значение 2009 г. Через этот аэропорт 9 самолетов ANA осуществляют грузоперевозки по всему азиатскому региону.

Что касается туризма, то Окинава, помимо японских туристов, ориентируется на китайских - из КНР, Тайваня, Гонконга. С 2013 г. налажены чартерные рейсы из Владивостока и Хабаровска, там же началась рекламная кампания для привлечения на Окинаву российских туристов.

В последние годы активно обсуждается предложение губернатора Окинавы, Х. Накаимы, о создании в префектуре игорной зоны. Очевиден ее положительный эффект для экономики региона и развития туристической отрасли, поскольку это привлечет инвесторов, туристов, в т.ч. из-за рубежа, и будет способствовать созданию новых рабочих мест. Однако местное население не поддерживает эту идею в связи с угрозой усиления преступности и возникновения серьезных социальных проблем вследствие распространения зависимости от азартных игр.

8 Колл-центр (англ. - call center) -центр обработки звонков и обращений. На Окинаве сосредоточено более 80% таких центров в Японии. Они размещены преимущественно в городах Наха, Наго, Окинава, Гинодза

Для развития Окинавы важен не только префектурный, но и местный уровень планирования и реализации региональной политики. В марте 2014 г. автор провел полевые исследования и встречи в городских администрациях трех крупнейших городов о. Окинава - Наха, Окинава и Наго, в ходе которых была получена информация о местном уровне регионального планирования, ключевых для этих городов проектах и наиболее острых проблемах и путях их решения.

Наха - столица префектуры, с населением более 310 тыс. человек, который делится на 9 районов. В базовом мастер-плане Наха, действующем с 2012 г. с расчётом на 10 лет, выделяются районы, прилегающие к морю, старый и новый центры. Для каждого из районов составляется отдельный план.

Ключевые проекты для города - строительство тоннеля между аэропортом и центром города; совершенствование системы защиты от цунами; развитие экономики за счет информационных технологий и коммуникаций (колл-центров, крупных серверов для баз данных и др.). Их реализация позволит создать много новых рабочих мест, привлечь новые инвестиции. Местные жители активно участвуют в городском планировании благодаря ежегодно проводимым семинарам. К сожалению, как отметили эксперты, в основном в таких семинарах участвуют пожилые люди, располагающие свободным временем.

Один из наиболее динамично развивающихся районов города - Синтосин («Новый центр»). Он расположен к северу от центральной части города. Новый район возник в 1987 г. на месте бывшей военной базы США. Здесь были построены крупные торговые центры и жилищные комплексы. Многие японцы и китайцы, не живущие постоянно на Окинаве, приобретают здесь недвижимость с целью вложения денег.

Для Наха очень важны инфраструктурные проекты - модернизация порта и продолжение строительства монорельсовой дороги.

Совсем другие проблемы у города Окинава (Окинава-си), второго по численности жителей - около 140 тыс., расположенного в центре острова. Он возник в 1974 г. в результате объединения двух городов - Кодза и Мисато. Наиболее крупным и значимым был г. Кодза. И сегодня Окинава-си нередко называют этим именем.

На территории города размещены шесть американских военных объектов, включая такие крупные, как воздушная база Кадена и морская Кэмп Фостер. Благодаря близости военных баз возникла своеобразная культура Кодза, которая во многом определяет образ города и сейчас: на центральных улицах располагались бары, где играли особую музыку - смесь джаза, рок-н-ролла и народных окинавских мотивов «эйса». Сейчас же центр Окинава-си - наиболее проблемная территория города. Расположенный далеко от моря и пляжей, он неинтересен большинству туристов, большая часть баров и магазинов пустует. Об истории Кодза напоминает только небольшой музей с подборкой фотографий и предметов «американского» периода в истории Окинавы.

Окинава-си - музыкальная столица региона. Городские власти планируют его развитие прежде всего за счет усиления его культурной роли: продвижения культуры Кодза среди туристов и местных жителей, проведения ежегодного детского и молодежного музыкальных фестивалей «эйса» и т.п. В городе находятся офисы нескольких радиостанций, вещающих на весь регион, в музыкальном центре каждые выходные проходят концерты. Только в Окинава-си введен бесплатный проезд на автобусах и почти повсеместный свободный доступ в интернет.

Однако у Окинава-си есть ряд проблем, касающихся его экономики и инфраструктуры. Именно г. Окинава острее других регионов страдает от нехватки пресной воды. Наблюдается большой отток его населения в центральный город префектуры: еще 10 лет назад Окинава-си был «самым молодым» в Японии, но сегодня многие молодые люди уезжают в Наха, где больше возможностей найти хорошую работу.

Туристической столицей региона Окинавы считается город Наго. Он насчитывает около 60 тыс. жителей и занимает весьма большую площадь - более 210 км2. Наго был образован в 1970 г. в результате слияния ряда небольших городков и деревень. Территория города включает в себя пляжи, портовую зону, леса и практически незаселенные территории. Ежегодно его посещают более 3 млн туристов [91].

В западной части Наго идет активная застройка прибрежных территорий. Большое внимание уделяется созданию зеленых зон и повсеместному строительству велосипедных дорожек. Есть проект - закрыть рекреационную

прибрежную территорию для автомобилей: альтернативой им может быть велосипед.

Как и в г. Окинава, центр Наго испытывает сейчас отток населения и капитала. Такая же проблема и с портом, который занимает слишком большую территорию. Эту зону планируется перестроить и использовать для массовых мероприятий и фестивалей.

Ежегодно в феврале в Наго проводится кинофестиваль, а в ноябре -велосипедные гонки. В 2000 г. здесь прошел саммит «Большой восьмерки». Город знаменит ананасовой фабрикой и парком ананасов, а также пивоварней «Орион», которая производит фирменное окинавское пиво, - здесь проходят экскурсии с его дегустацией.

Таким образом, будучи самым необычным регионом Японии, Окинава стремится всячески подчеркнуть это своеобразие и использовать его в качестве импульса для развития. Однако многие обстоятельства, формирующие это своеобразие, для Окинавы одновременно, скорее, источники проблем: удаленность префектуры, в особенности отдельных небольших островов, от остальной части Японии; исторически сложившаяся неразвитость промышленности, инфраструктуры; нехватка пресной воды; наличие американских военных баз.

Существуют большие диспропорции в развитии различных районов на Окинаве, ее западного и восточного побережья, туристических зон и старых городских центров, постепенно «умирающих» в связи с оттоком населения и уходом бизнеса. По-прежнему сохраняется финансовая зависимость региона от правительственных субсидий и поступлений от военных баз США.