Реформирование и развитие государственной гражданской и муниципальной службы на региональном уровне: политологический аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Кузнецов, Сергей Геннадьевич

• Кузнецов, Сергей Геннадьевич
• кандидат политических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат политических наук Кузнецов, Сергей Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Становление государственной гражданской службы и муниципальной службы как институтов реализации полномочий региональной власти и местного самоуправления.

§ 2. Тенденции изменений в государственной гражданской службе и муниципальной службе в субъекте Российской Федерации.

§ 3. Кадровая политика как инструмент развития гражданской службы и муниципальной службы.

ГЛАВА 2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К РЕФОРМИРОВАНИЮ И РАЗВИТИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.

§ 1. Социально-политические предпосылки разработки программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

§ 2. Основные компоненты программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Ростовской области).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Реформирование и развитие государственной гражданской и муниципальной службы на региональном уровне: политологический аспект»

Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов, в России одновременно с политическими и социально-экономическими преобразованиями осуществляется реформирование государственной гражданской службы, становление и развитие муниципальной службы. Процессы этих сложных институциональных изменений уже неоднократно исследовались как российскими учеными, так и специалистами зарубежных стран.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В 2009 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»1.

В настоящее время задачи модернизации российского общества объективно требуют существенного пересмотра целей, функций, форм и методов работы целого ряда тех «инструментов», которые обеспечат регулирование всего комплекса процедур «осовременивания» практически каждой сферы деятельности людей. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ в 2009 году подчеркнуто, какое большое значение имеет воздействие государственной власти и местного самоуправления на достижение реальных результатов модернизационных процессов. В значительной степени, центр тяжести переносится в регионы в силу того, что всесторонний учет уровня социально-экономического развития, политической стабильности, особенностей национально-культурных традиций становится важнейшим фактором эффективного управления. Отсюда следует объективная не

1 Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" // Российская газета. 2009. 13 марта. обходимость научного анализа состояния государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, перспектив реформирования и развития этих институтов. Принципиально важно рассмотреть деятельность в субъекте Федерации по согласованию развития двух этих отличающихся по социально-правовому статусу формирований, поскольку становление муниципальной службы и по времени, и по существу отличается от темпов реформирования государственной гражданской службы. Очевидно, и с научной, и с практической точек зрения целесообразно применить программпо-целевой подход к исследованию перспектив двух названных институтов, что серьезно актуализирует проблему совершенствования регионального управления.

В рамках нового этапа административной реформы ставятся задачи повышения эффективности управления за счет роста производительности труда чиновников различных уровней, для, чего планируется существенное сокращение численности аппарата, сокращения избыточных госфункций, использование новых технологий организации деятельности, повышения морального уровня служащего и снижения коррумпированности. Количественные, функциональные и моральные направления реформирования подразумевают научное обоснование принимаемых стратегических решений, что и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Общие аспекты функционирования бюрократии были рассмотрены в работах М.Вебера, Ю. Хабермаса, Р.Дарендорфа и ряда других авторов. Исследования, в которых разрабатываются проблемы локальной политики и распределения политической власти в локальных территориальных общностях, ведутся в западной политической науке с 1920-х годов. Необходимость переосмысления моделей функционирования региональной и муниципальной бюрократии подчеркивается и современными зарубежными политологами. В частности, применительно к странам с развитыми демократическими традициями об этом пишут Ф. Килберг и Б. Денте1.

1 См. Kjelberg F., Dente В. (eds.). The Dynamics of Institutional Change: Local Government Reorganization in Western Democracies. -London: Sage Publications, 1988.

Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов, входящих в предметное поле диссертационного исследования, внесли российские ученые. Отметим, что важную роль в понимании сущности государственной гражданской службы, тенденций ее становления и развития сыграли публикации правовой направленности. Это работы Г.В. Атаманчука1, Д.Н. Бахра-ха2, И.Н. Барцица3, И.А. Василенко4, JI.A. Василенко5, В.Д. Граждана6, Д.М. Ов-сянко7, Ю.Н. Старилова8 и других ученых.

Политические и социальные аспекты становления и развития государственной гражданской службы нашли отражение в работах политологов, социологов, философов, таких как Г.П. Зинченко9, Е.А. Литвинцевой10, Б.В. Лытова1B.C. Не-чипоренко12, А.Ф. Ноздрачева13, A.B. Оболонского14, Е.В. Охотского15, B.J1. Романова16, В.Г. Смолькова17, В.А. Сулемова18 и других исследователей.

Необходимо отметить и исследования эффективности государственной гражданской и муниципальной службы, представленные в коллективных монографиях В.Гельмана, С.Рыженкова, Е.Белокуровой, Н.Борисовой «Автономия

I Управление - социальная ценность и эффективность. - М.: Изд-во РАГС, 1995; Теория государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1997; Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2008. Государственная служба России. — М., 2007.

3 Реформа государственного управления в России: правовой аспект. — М., 2008; Развитие потенциала государственного управления в России: правовые условия и критерии эффективности // Социология власти. 2009. №5.

4 Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. -М., 1998.

5 Аутсорсинг - инновационная кадровая технология государственной службы. - М.: Наука, 2007.

6 Государственная гражданская служба. - М.: Кнорус, 2009.

7 Государственная служба Российской Федерации. - М., 1996.

8 Государственная служба в Российской Федерации. - Воронеж, 1996.

3 Как изменить работу чиновников. - Ростиздат, 2000; Социология управления. - Ростов н/Д.: Изд-во «Феникс», 2004.

10 Государственная служба в контексте социальных изменений. - М, 2003; Институциональная структура государственной гражданской службы. - М.:Проспект, 2010.

II Управленческие отношения в государственной службе. - М., 2003.

12 Теория организации государственной службы. - М., Изд-во РАГС, 2009; Муниципальная служба в Российской Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 2009.

13 Государственная служба. - М., 1999.

14 Мораль и право в политике и управлении. - М.,2006; Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. A.B. Оболонский. - М.: Дело, 2000; Сторонники и противники реформы государственной службы // Общественные науки и современность. 2006. № 5.

15 Государственное управление в современной России. - М.,2008.

16 Социально-инновационный вызов государственному управлению. - М., 2006.

17 Бюрократия и бюрократизм. - М., 2005.

18 Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. - М., 2005.

I i или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991 - 2001»1 и «Реформа местной власти в городах России, 1991 — 2006» . Ряд исследований В.П.Мохова посвящен проблемам властных отношений в территориальных сообществах . Следует назвать и иные работы, посвященные участию бюрократии в формировании и функционировании новой модели местного самоуправления в современной России4, реализации проекта муниципальной реформы5, государственной политике в отношении муниципалитетов6. В последние годы возрос интерес к такой инновационной форме деятельности муниципалитетов как создание многофункциональных центров7 и иных проявлений инноваций в государственной и муниципальной службе.

Исключительно важное значение для развития исследований в области государственной гражданской и муниципальной службы имеют работы соз

1 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е, Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991 - 2001. - СПб., 2002.

2 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991 -2006.-СПб., 2008.

3 См., напр.: Мохов В.П. Проблемы властных отношений в малых городах // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007. С. 18 -23.

4 Местное самоуправление: стратегические направления развития/ Под. ред. Рыженкова С. - М., 2000; «Государственная политика и управление» (Под ред. Л.В. Сморгунова). - М: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006; Кружков A.B. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2004. №6. С. 55-61; Политико-административное управление. Под общ. ред. B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова. - М.: Изд-во РАГС, 2004; Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. 2004, №6. С. 36 - 54; Деменкова А. О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Муниципальная экономики. 2006. №1. С. 14 - 18; Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации. -Муниципальная власть. 2005. №2. С. 28 - 31; Парциков Л. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика, 2004. №1. С. 28 - 30; Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005, №6. С. 68 - 79.

5 Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа 2000 - 2004. Т.2. Стратегии, институты, проблемы. Под ред. Н. Петрова. - М., 2005; Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Полис. 2003. №3. С. 92 - 101; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1. С. 5 —14.

6 Гельман В.Я. Возвращение Левиафана. Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. №2. С. 90 - 107; Ковалев В.А. Муниципальная политика под прессом федеральной и региональной власти (на примере республики Коми в 2005 году) // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. — Пермь, 2007. С. 136 - 147; Житкова Е. К вопросу о согласовании интересов органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации // Муниципальная власть. 2006. №2. С. 76 - 79; Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Политология». 2003. №4. С. 13 - 19.

7 См. Савченко Е.Ю. Повышение качества государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров — юридический аспект// Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. С. 110; Латушко H.A. Стратегическое планирование развития муниципальных образований в системе механизмов государственной региональной экономической политики // Рубикон. Сб. научных статей молодых ученых. - Ростов н/Д, 2007, № 42; Маряшина О.Н. Формирование стратегии устойчивого развития субъектов местного самоуправления // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 7. - Орел: ОРАГС, 2006. С. 153 - 160. дателей Ростовской политологической и элитологической школы: В.Г. Игна

1 2 3 това , A.B. Понеделкова , A.M. Старостина . Считаем необходимым отметить не только фундаментальный научный вклад этих ученых, но и ту большую организационную, педагогическую, методическую работу, которую они проводили и успешно проводят по развитию государственной гражданской и муниципальной службы на Юге России, по подготовке кадров государственных и муниципальных служащих, а также по исследованиям проблем государственного и муниципального управления.

Характерно, что в работах всех вышеназванных российских ученых теоретико-методологические вопросы как правило, органично связаны с анализом реальной практики деятельности различных управленческих систем. Есть и исследования, в значительной степени рассматривающие опыт организации государственной гражданской службы и муниципальной службы, например, труды таких исследователей, как Н.М. Байков4, A.B. Буров5, H.H. Го

6 7 8*9 10 лубев , В.А. Колесников , В.Н. Лазарев , A.B. Попов , В.В. Рудой , других ученых и практиков.

1 Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004; Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. - Ростов н/Д., Изд-во СКАГС, 2000; Становление местного самоуправления в современной России. -Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004.

2 Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. XX в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2005; Элита (политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). - Ростов н/Д.: Издательство СКНЦ, 1995.

3 Философские инновации: концепция и основные сферы проявления. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2009; Эффективность деятельности административно-политических элит: критерии оценки и анализ состояния в современной России. - Ростов н/Д., 2003; Эффективность деятельности государственной власти и управления. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

4 Кадровый потенциал государственных органов. — М., 2000.

5 Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований. Автореферат диссертации к.п.н. - Ростов н/Д., 2008.

6 Политические аспекты развития местного самоуправления (на материале регионов Южного Федерального округа). Автореферат диссертации к.п.н. - Ростов н/Д., 2005.

7 Государственная кадровая политика: политико-институциональный аспект. Автореферат диссертации к.п.н. - Ростов н/Д., 2002.

8 Социальная самоорганизация в условиях местного самоуправления. - Белгород, 1996; Социальные основы местного самоуправления — Белгород, 2004.

9 Управление крупными территориальными социумами: региональная политика, модели, технологии. Автореферат диссертации д.с.н. - Ростов н/Д., 2002.

10 Государственная политика по формированию управленческих кадров на региональном уровне // Власть. 2009. № 5; Местное самоуправление. - Ростов н/Д.: Изд-во «Феникс», 2005.

Считаем нужным отметить такие принципиально важные моменты в исследовании проблем развития государственной гражданской и муниципальной службы, как появление специализированных журналов, таких как «Власть», «Государственная служба», «Муниципальная служба», «Социология власти». В становлении этих журналов большую роль сыграли ученые Российской академии государственной службы, хорошо известные своими научными ра

1 2 ботами в частности В.Э. Бойков , А.И. Турчинов и другие.

В то же время, анализ научной литературы показывает, что преобладающее число публикаций посвящено организационным, правовым, финансово-экономическим проблемам, анализу социальных инфраструктур, а также вопросам, которые чаще всего интерпретируются с позиций либо служебного либо муниципального права. Политологические аспекты не всегда рассматриваются на уровне регионального управления. Таким образом, говорить о завершении формирования всестороннего научного понимания развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, пока еще преждевременно.

Довольно часто реформирование государственной гражданской и муниципальной службы изучается в отрыве от общей проблематики развития российской политической системы. Все вышеуказанное подтверждает существование исследовательской ниши, заполнению которой и служит настоящее диссертационное исследование.

Объект диссертационного исследования - институт государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования - реформирование и развитие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

1 Народ и власть: результаты социологического мониторинга. - М., 2006.

2 Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. — М., 2002; Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации: материалы социологического исследования. - М., 2004; Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998.

Цель диссертационного исследования — политологический анализ процессов реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации на примере Ростовской области.

Задачи диссертационного исследования: проанализировать соответствие действующего законодательства о государственной и муниципальной службе требованиям современного этапа развития страны, при необходимости внести предложения о модернизации законодательства; дать оценку задаче пересмотра квалификационных требований, необходимых для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы; проанализировать состояние кадровой политики на региональном и муниципальном уровне и внести предложения по ее совершенствованию; обосновать необходимость управления государственной и муниципальной службой с использованием в рамках администрации специально созданного структурного подразделения; оценить эффективность создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; выявить возможность передачи на аутсорсинг части полномочий государственных и муниципальных структур в сфере реализации государственного заказа на переподготовку (повышение квалификации, стажировку) государственных гражданских и муниципальных служащих.

Теоретико-методологические основы диссертационного исследования. Исследование выполнено в рамках системного подхода и институциональной парадигмы, которую разработали Т.Веблен, У.К. Митчелл, Д.М. Кларк, Д. Ком-монс, У. Гамильтон.

Для проектирования развития территориального социума использовалась методология Ирвинга Гофмана, Джорджа Маркуса, некоторых других исследователей, позволяющая учитывать множественный характер политических и социальных "действительностей". В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанных задач автором данной работы был избран метод исследовательского и практического синтеза политических фактов1. Автор опирался также на фундаментальные научные концепции, разработанные классиками политической и социальной науки М. Вебером, П.Сорокиным, Т. Парсонсом, П. Бергером, Т. Лукманом, А. Маслоу и другими. Эти концепции позволяют проанализировать социально-экономические и политические процессы в регионе с позиций структурно-функционального анализа, учета интересов и потребностей граждан, на основе социокультурного понимания основных тенденций развития институтов управления. При этом используется методология сравнительного политического анализа процессов развития субъектов управления, включая основные теоретические подходы к анализу общественного мнения.

Автор диссертации опирался на современные концепции реформирования госуправления и госслужбы (Public Administration, Public Management)".

В качестве эмпирических источников диссертационного исследования выступают: нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, статистические материалы официальных изданий Госкомстата, информационно-аналитические и отчетные материалы органов государственной гражданской службы и органов местного самоуправления, материалы центральной и местной периодической печати, результаты всероссийских социологических опросов, результаты социологических исследований, проведенных в различных регионах страны как предмет вторичного социологического анализа, данные авторских наблюдений и фокус-интервью.

1 Более подробно см. в работе: Dunn W.N. Public policy analysis. An introduction. -Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1994.

2 Cm. Piotrowski S. J., Rosenbloom, D. H. Nonmission-based values in results-oriented public management: The case of freedom of information // Public Administration Review, 2002. 62(6). PP. 643-657; Rosenbloom, D. H., O'Leary R. Public administration and law (2nd ed.). -New York: Marcel Dekker, 1997.

В диссертационном исследовании использованы материалы социологических исследований, организованных и проведенных автором:

- социологический опрос государственных гражданских служащих Ростовской области (декабрь 2009 года, 100 респондентов);

- социологический опрос муниципальных служащих Ростовской области (ноябрь-декабрь 2009 года, 235 респондентов);

- социологический опрос населения Ростовской области (февраль-март 2010 года, 710 респондентов).

Гипотеза исследования. На первом этапе основной вектор административной реформы был направлен на обеспечение максимальной доступности региональной и местной власти для населения, ответственность этой власти перед населением и повышение эффективности деятельности в области предоставления услуг гражданам и юридическим лицам, социально-экономического развития территорий. В настоящее время указанные задачи продолжают сохранять свою актуальность, тем не менее, объективно назревшие модер-низационные изменения требуют пересмотра модели реформирования государственной гражданской и муниципальной службы на региональном уровне.

Актуализируется необходимость задействования новых механизмов и подходов к реформированию, пересмотра приоритетов функционирования региональных политических систем. Ориентированность чиновников на результат управленческих воздействий становится объективной необходимостью функционирования экономики и поддержания социальной стабильности в обществе.

В этой связи, назрела необходимость внесения изменений в ряд федеральных нормативных правовых актов, а также в практику организации деятельности как региональных, так и муниципальных администраций. Указанные изменения будут неэффективны без научного обоснования целесообразности тех или иных новаций.

Научная новизна диссертации определяется основными исследовательскими результатами:

1. Проанализированы особенности становления государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Федерации. Доказано значение разработки Концепции кадровой политики для реализации таких направлений, как построение организационных структур областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и формирования их штатных расписаний; разработка должностных регламентов; совершенствование процесса подготовки кадров государственного и муниципального управления.

2. Доказана необходимость пересмотра квалификационных требований для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы.

3. Выявлена необходимость создания в регионах структур кадрового аудита профессиональной квалификации чиновников, с включением в комиссии по проведению переаттестации представителей гражданского общества и экспертов, обладающих соответствующими научными знаниями.

4. Предложена концептуальная модель программы развития государственной гражданской службы и муниципальной службы субъекта Федерации, включающая одиннадцать содержательных компонентов (задач), а также систему индикаторов реализации программы.

Обоснована необходимость управления государственной и муниципальной службой с использованием в рамках администрации специально созданного структурного подразделения.

5. Установлена эффективность создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

6. Разработаны и предложены рекомендации по повышению эффективности реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских и муниципальных служащих; предложены при этом возможности передачи на аутсорсинг части полномочий государственных и муниципальных структур.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту.

1. Поскольку связанное с осуществлением административной реформы действующее законодательство ориентировано на устоявшиеся политические, экономические и социальные условия функционирования государства, в рамках и в условиях реализации модернизационной политики государства необходим пересмотр части положений ФЗ № 58 от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» и Ф3№ 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 в части усиления персональной ответственности за экономическое и социальное развитие территорий, принятие профилактических мер по снижению негативного влияния финансово-экономических кризисов общемирового уровня, развития инновационных технологий.

2. В рамках модернизационного дискурса необходимо обеспечить существенное повышение эффективности управления за счет роста производительности труда чиновников различных уровней. В указанном контексте актуален пересмотр квалификационных требований, необходимых для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы, с упором на владение ими навыками современных технологий. При пересмотре и уточнении квалификационных требований, необходимо учитывать как специфику функционирования региональных политических и экономических систем, так и перспективы их развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

3. Современная кадровая политика пока в незначительной степени ориентирована на стимулирование инициативы чиновников в реализации системы государственных приоритетов в регионах. Необходимо создание в них структур кадрового аудита профессиональной квалификации чиновников, с включением в комиссии по проведению переаттестации представителей гражданского общества и экспертов, обладающих соответствующими научными знаниями.

4. Опыт реализации Концепции показал насущную необходимость управления государственной гражданской службой со стороны специально созданного структурного подразделения. Указанное структурное подразделение должно концентрировать передовой опыт госслужбы и осуществлять его тиражирование, выявлять тренды модернизационного развития и условия внедрения инноваций в государственной и муниципальной службе, а также оказывать в указанных направлениях методологическую и иную помощь иным структурным подразделениям, а также сторонним заинтересованным акторам.

5. Одним из приоритетных направлений развития государственной гражданской и муниципальной службы является повышение эффективности оказания государственных и муниципальных услуг. Многофункциональные центры не только формируют инфраструктуру, необходимую для качественного предоставления гражданам услуг, но и способствуют интеграции интеллектуальных и технологических ресурсов для организации эффективного взаимодействия различных институтов в интересах граждан.

6. Целесообразно передать на аутсорсинг часть полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере формирования и реализации государственного заказа на переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских и муниципальных служащих. Основной объем этих полномочий возложен на Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Часть этих полномочий может быть передана высшим учебным заведениям, специализирующимся на подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы в практике государственного и муниципального управления, при разработке программ реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, при проведении мониторинга состояния государственной гражданской и муниципальной службы, а также при преподавании курсов «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Государственная кадровая политика», «Управление персоналом», «Государственная служба» и ряда других в специализированных высших учебных заведениях, а также на курсах повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Апробация работы. Результаты исследования неоднократно докладывались на региональных, межрегиональных, международных научных и научно-практических конференциях, на семинарах по обмену опытом работы в субъектах Федерации, в Управлении государственной службы Администрации Президента РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в статьях (в том числе в журнале из списка ВАК), в тезисах научных докладов, в коллективных монографиях, в учебниках и учебных пособиях, в средствах массовой информации. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, содержащей 202 названия, 6 приложений.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Кузнецов, Сергей Геннадьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам диссертационного исследования мы приходим к следующим выводам.

Государственный аппарат, состоящий из профессионалов-управленцев, призван обеспечить эффективность всего того, что выражает государственный интерес, закрепленный в его институтах. Для этого государственный аппарат должен быть един, целостен, субординирован по вертикали и координирован по горизонтали. При этом, одна из ключевых его задач состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государственном аппарате интеллектуальное ядро, с последующим его развитием и укреплением.

Государственная гражданская служба является качественно новым общественным явлением. С одной стороны, гражданская служба должна отвечать требованиям демократического, правового федерального, социального и светского государства с республиканской формой правления, а с другой - условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека.

Рассмотрение реформирования муниципальной службы невозможно в отрыве от анализа проблем развития местного самоуправления, поскольку сама муниципальная служба определяется именно сущностью местного самоуправления.

В ходе становления государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации выделяются три важных направления:

- построение организационных структур областных органов исполнительной власти и формирование их штатных расписаний;

- разработка должностных регламентов гражданских служащих;

- совершенствование процесса подготовки кадров государственного управления.

Опыт реализации Концепции показал насущную необходимость управления государственной гражданской службой со стороны специально созданного структурного подразделения. Практика различных субъектов Федерации в этом вопросе весьма многообразна. Ростовская область пошла по инновационному пути, а именно по пути создания Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Это позволило активизировать ин-ституциализацию государственной гражданской службы Ростовской области и оказало серьезное влияние на развитие муниципальной службы.

Анализ в диссертации кадрового состава государственных гражданских служащих и муниципальных служащих показал, что сложившаяся ситуация требует усиления внимания к проблеме планирования движения кадров, прежде всего, внутри системы гражданской службы и активизации работы по привлечению в состав резерва кадров для органов государственной власти молодых специалистов в значительно большем; чем сейчас, количестве. Было бы полезным предпочтительное замещение вакантных должностей гражданской службы специалистами в возрасте 25 — 29 лет. Кроме этого, представляется необходимым разработать и осуществить систему мер, способствующих закреплению на гражданской службе проявивших себя специалистов — управленцев в возрасте до 40 лет, преодоление неопределенности в их карьерном продвижении (по должностям и классным чинам) гражданских служащих. Установить жесткий контроль и ответственность руководителей государственных органов области и кадровых служб за организацию профессионального и служебного роста молодых служащих.

По результатам исследования нами делается вывод о целесообразности передачи на аутсорсинг части полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере формирования и реализации государственного заказа на переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских и муниципальных служащих. В соответствии с Областным законом от 21 июня 2007 года № 715-ЗС «Об облаетном государственном заказе на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Ростовской области» основной объем полномочий в данной сфере возложен на Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Часть этих полномочий может быть передана для осуществления высшим учебным заведениям, специализирующимся на подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров для органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимые информационно-технические и кадровые предпосылки уже созданы. Принятие решения о делегировании полномочий потребует внесения изменений в Областной закон № 715-ЗС и размещения государственного заказа в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд». Не исключено, что «для отработки технологий реализации такого проекта потребуется проведение эксперимента в Ростовской области.

Результаты диссертационного исследования позволяют внести предложение о внедрении в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области элементов управления по результатам, с разработкой критериев оценки эффективности деятельности каждого работника и их интегрирование в систему материального стимулирования государственных и муниципальных служащих. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих, закрепленные в большинстве должностных регламентов, имеют формальный характер и не увязаны с системой материального стимулирования. С целью решения данной проблемы предлагается осуществить следующие мероприятия: разработать перечень показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих области; разработать методику оценки вклада каждого служащего в реализацию полномочий соответствующего органа; внести изменения в должностные регламенты служащих.

По результатам диссертационного исследования формулируется вывод, что дальнейшему развитию и совершенствованию государственной гражданской службы субъекта Федерации значительно способствовала бы реализация следующих позиций:

1. Принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов по вопросам:

- порядка ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы и Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации;

- определения перечня сведений, включаемых в сводный реестр государственных служащих Российской Федерации;

- формирования кадрового резерва государственной гражданской службы Российской Федерации;

- соотношения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий;

- соотношения классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также классных чинов муниципальной службы;

- соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- порядка пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих.

2. Утверждение Правительством Российской Федерации положений:

- о стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации;

- о программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Российской Федерации и примерной формы программы.

В настоящее время в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе имеются некоторые противоречия и пробелы, касающиеся норм, регламентирующих порядок формирования резерва. Так, ряд норм, относящихся к работе с резервом, заложен в положениях о проведении аттестации государственных гражданских служащих и о проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. В первом случае, аттестационным комиссиям предоставлено право по результатам аттестации вносить мотивированные рекомендации о включении аттестуемого в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. Во втором положении указано, что назначение на должность гражданской службы может осуществляться без проведения конкурса, только если кадровый резерв сформирован на конкурсной основе, то есть, решения аттестационной комиссии о рекомендации для включения в кадровый резерв недостаточно, нужно, чтобы гражданский служащий принял участие в конкурсе для включение в резерв.

В законодательстве указано, что в резерв может быть включен только победитель конкурса. Нам представляется, в него должно быть включено по меньшей мере 2-3 кандидата, и это должно найти отражение в нормативных документах. К тому же, целесообразно создавать резерв не на конкретную должность, а на группы должностей по профессиональному признаку, либо по уровням управления. Это связано с тем, что резерв не может сохраняться длительное время в актуальном состоянии, так как в настоящее время общественные процессы имеют чрезвычайно высокую мобильность. Может измениться карьера резервиста, может измениться законодательство в отдельной отрасли, что приведет к структурным изменениям.

В настоящее время на муниципальной службе законодательная база позволяет назначать служащих без конкурса, поскольку документ о проведении конкурса принимается соответствующим представительным органом и закрепляется в правовом акте муниципального образования. Исходя из принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы, было бы целесообразно закрепить в федеральном законе обязательность конкурса как основной формы замещения муниципальной должности, что во многом создаст условия для привлечения на муниципальную службу профессионально подготовленных специалистов.

Одним из приоритетных направлений развития местного самоуправления в области является повышение эффективности оказания муниципальных услуг. Многофункциональные центры не только формируют инфраструктуру, необходимую для качественного предоставления гражданам услуг, но и способствуют интеграции интеллектуальных и технологических ресурсов для организации эффективного взаимодействия различных институтов в интересах граждан.

В условиях модернизации российского общества, государственная гра жданская служба и муниципальная служба все более приобретают черты акторов в механизме общественных изменений. Подобные механизмы отличаются тем, что в них сосуществуют и функционируют элементы прошлого, настоящего и будущего. Стремление к инерционности постоянно дополняется тенденциями обновления. При этом развитие любого института, в том числе и государственной гражданской службы и муниципальной службы, сопровождается противостоянием стабильности и перемен. Любое изменение в одном из элементов института, скорее всего, отразится на других элементах, причем не всегда именно так, как это предполагалось инициаторами из -менений. Вот почему возникают определенные сложности и противоречия, когда предпринимаются попытки внести новации в отдельные элементы региональной государственной службы и муниципальной службы. Эти позитивные стремления, не связанные в общесистемную концепцию перемен, сдерживаются инерционным воздействием других элементов. Диссертационное исследование и позволяет сделать вывод о том, что именно программноцелевой подход обеспечивает взаимодействие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Федерации, выступая способом воздействия на весь механизм управления регионом.

Диссертационное исследование позволяет также сделать выводы о возможном дальнейшем продолжении исследований на этом предметном поле. Во-первых, практически не исследованной остается сфера применения принципов служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих, особенно в части конфликта интересов. Предусмотренные комиссии по соблюдению требований служебного поведения в субъектах Федерации созданы, но анализа и обобщения их работы, а тем более, научного осмысления, явно не достаточно. Разработка и принятие «Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации», (эта работа близка к завершению), дадут новый импульс политологическим исследованиям.

Во-вторых, представляется, что серьезный пласт проблем возникает перед политической наукой в связи с принципиальной ориентацией государственной гражданской службы и муниципальной службы на повышение качества оказания услуг населению. В настоящее время преобладают прикладные исследования, преимущественно экономические. Еще предстоит, на наш взгляд, провести серьезные методологические исследования в русле фундаментальной традиции отношений власти и общества, построения партнерских отношений между службой и институтами гражданского общества.

В-третьих, сама социально-политическая реальность ставит перед политической наукой сложнейшую задачу анализа всего комплекса проблем, связанных с преодолением коррупции, в том числе и в государственном и муниципальном управлении. Пока на этом поле, на наш взгляд, в основном «работают» представители юридической науки, но это только одно направление исследований. Еще предстоит всесторонне изучить воздействие на общество мероприятий по реализации программного документа — Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».

В-четвертых, полагаем, что будет нарастать потребность в научных политологических исследованиях проблем эффективности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих. Технологизация службы - объективная закономерность ее развития. И современная наука, очевидно, еще предложит полезные рекомендации по информатизации и компьютеризации службы, что является одним из развивающихся направлений в науке.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Кузнецов, Сергей Геннадьевич, 2010 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35.Ст. 3506.

4. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2062.

5. Федеральный закон.от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

7. Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.

8. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта.

9. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

10. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская газета. 2002. 23 ноября.

11. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

12. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 25 июля.

13. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.

14. Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих»

15. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 2011 годы».

16. Постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ».

17. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Утверждено

18. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112// Российская газета. 2005. 3 февраля. № 20.

19. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах. — Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. №46. Ст. 4720.

20. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. 6 ноября.

21. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 11 сентября.

22. Закон Ростовской области от 26 июля 2005 г. № 344-ЗС «О государственной гражданской службе Ростовской области».

23. Закон Ростовской области от 21 декабря 2005 года № 419-ЗС «О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области».

24. Закон Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЭС «О местном самоуправлении в Ростовской области».

25. Закон Ростовской области от 9 октября 2007 г. № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области».

26. Закон Ростовской области от 12 мая 2009 г. № 218-ЗС «О противодействии коррупции в Ростовской области».

27. Закон Ростовской области от 19 ноября 2009 г. № 331-30 «О государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Ростовской области и должности государственной гражданской службы Ростовской области».

28. Постановление Администрации Ростовской области от 15 февраля 2010 г. № 61 «Об областном конкурсе на звание «Лучшее поселение Ростовской области».

29. Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) области от 15 апреля 2009 г. № 49 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления».

30. Распоряжение мэра г. Волгодонска от 18 июля 2008 г. № 107 «Об утверждении Положения о кадровом резерве должностей муниципальной службы Администрации города Волгодонска».37