Развитие форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Грачева, Ольга Евгеньевна

• Грачева, Ольга Евгеньевна
• кандидат экономических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Грачева, Ольга Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ.

1.1. Методологические основы регулирования социальной поддержки населения в регионе.

1.2. Социально-экономический анализ демографических процессов (на примере города Москвы).

1.3. Анализ нормативно-правового обеспечения регулирования социальной поддержки населения на региональном уровне.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ).

2.1. Основные характеристики системы социальной поддержки населения на региональном уровне.

2.2. Методы регулирования социальной поддержки населения в процессе реализации социальных функций.

2.3. Комплекс мер социальной поддержки населения на основе формирования системы социальных стандартов и государственных гарантий.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ КРУПНОГО ГОРОДА

3.1. Основы реализации региональной социальной политики с учетом сбалансированности различных источников финансирования.

3.2. Меры социальной поддержки населения на основе дифференцированной системы потребительских бюджетов социально-демографических групп населения города Москвы. . 95 3.3. Механизм государственного регулирования уровня коммерциализации деятельности отраслей социальной сферы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Развитие форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне»

Актуальность темы исследования. Социальная поддержка населения в современных условиях приобретает все более актуальный характер в связи с действием демографических, социальных и экономических факторов, связанных со старением населения, появлением новых социально незащищенных групп, изменением структуры потребностей, недофинансированием социальных программ. Доля населения старше трудоспособного возраста достигла в 2008 году 22% от всего населения России. Численность пенсионеров составляет 38,5 млн. чел., инвалидов — 13 млн. чел. Растет число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 25.05.09 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается необходимость безусловного выполнения социальных обязательств государства перед населением с одновременным повышением адресности социальной помощи и расширением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения.

Реализация мер социальной поддержки различных групп населения носит ярко выраженный региональный характер, так как определяется уровнем социально-экономического развития территории, особенностями формирования бюджетов всех уровней, полномочиями федеральных и региональных властей в зоне совместной ответственности - социальной сфере.

В городе Москве накоплен большой практический опыт использования разнообразных форм и методов бюджетной поддержки льготных категорий населения, сформирована законодательная и нормативная база, регламентирующая предоставление мер социальной защиты, создана сеть учреждений для оказания населению разнообразных услуг социального характера. Однако некоторые факторы существенно снижают эффективность мер социальной поддержки. Так, например, отсутствие сбалансированности федеральных и региональных социальных программ, недостаточный уровень пенсионного обеспечения со стороны федеральных органов управления требует от региональных властей принятия дополнительных мер по доведению уровня доходов неработающих пенсионеров до прожиточного минимума. Так, в Москве затраты на ежемесячные социальные выплаты 2 млн. неработающих пенсионеров сопоставимы с 50% расходов из Пенсионного фонда РФ на выплату им трудовых пенсий.

Отсутствие системы социальных стандартов и нормативов в практике формирования и реализации мер социальной поддержки населения сдерживает широкое внедрение социального заказа некоммерческим организациям, не позволяя персонифицировать предоставление социальных услуг с учетом индивидуальных потребностей населения.

Изложенные соображения свидетельствуют о научной и практической актуальности темы диссертации, посвященной развитию форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне.

Степень научной разработанности темы. Проблемы разработки основ социальной политики, поиск новых форм и методов социальной поддержки населения, развитие отраслей социальной сферы привлекают внимание многих ученых и специалистов. Существенный вклад в исследование этих проблем внесли ученые-экономисты: В.Н. Бобков, Н.Н. Гриценко, Э.Б. Гилинская, Е.Ш. Гонтмахер, Е.Н. Жильцов, В.М. Зуев, В.А. Литвинов, Т.М. Малева, JI.H. Овчарова, А.А. Разумов, Н.М. Римашевская, JI.C. Ржаницына, Д.Ф. Шавишвили, А.Ю. Шевяков, В.А. Шульга, Л.И. Якобсон и др. В работах названных авторов разработаны ключевые проблемы, связанные с оценкой уровня жизни населения, разработкой принципов и направлений социальной политики, устранением диспропорций в социально-экономическом положении регионов, выражающихся в экономическом неравенстве по доходам, по потреблению, а также в уровне предоставляемых государством социальных гарантий населению.

Региональные аспекты развития социальной сферы, разработка и обоснование системы социальных стандартов и государственных гарантий освещены в работах ученых-регионалистов: П.И. Бурака, В.Н. Лексина, Н.В. Зубаревич, И.А. Рождественской, А.В. Топилина, С.Н. Смирнова, Ю.В. Шевцова и др.

Вместе с тем продолжают оставаться нерешенными проблемы, обусловленные недооценкой социальной составляющей в процессе реформирования российской экономики. Увеличились масштабы такого явления как «социальное сиротство», появились новые категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке (мигранты, лица, занимающиеся бродяжничеством и т.д.). Проблемы социальной поддержки населения обострились в связи с ростом безработицы, снижением доходов населения, задержкой выплаты заработной платы в период кризиса.

В связи с этим требуется разработка и реализация адекватной системы мер социальной поддержки населения, дальнейшее развитие форм и методов социальной защиты, определение и уточнение параметров отнесения граждан к социально незащищенным категориям. На региональном уровне проблемы социальной поддержки населения трансформируются в решение задачи финансового обеспечения социальных гарантий населению с учетом системы их качественных характеристик.

Целью диссертационного исследования является повышение уровня социальной поддержки уязвимых групп населения региона, разработка предложений по оптимизации финансовых расходов и совершенствованию регионального механизма социальной защиты с учетом потребностей населения (на примере крупного города).

В соответствии с поставленной целью в диссертации решались следующие задачи:

• уточнить место социальной поддержки населения в системе социальной политики региона;

• конкретизировать содержание основных терминов и понятий, характеризующих социальную поддержку населения в условиях усиления регионального аспекта социальной политики;

• выявить особенности форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне;

• обосновать критерии отнесения различных групп населения к социально незащищенным категориям;

• определить приоритетные направления развития региональной системы мер социальной поддержки;

• разработать предложения по совершенствованию форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне (на примере Москвы).

Предметом исследования являются основные организационно-экономические формы и методы социальной поддержки населения на региональном уровне.

Объектом исследования выступают социально незащищенные группы населения региона.

Методологическую основу исследования составили системный подход и методы сравнительного анализа, методы экспертных оценок, нормативные методы обоснования социальных программ развития региона, организации форм и методов социальной поддержки населения. Выполненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, региональной экономики и социальной политики, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы РФ, города Москвы, других субъектов РФ, статистические и аналитические материалы Мосгорстата, Росстата, комитетов и департаментов Правительства Москвы и Санкт-Петербурга, данные мониторинга Департамента социальной защиты населения города Москвы.

Научная новизна данного исследования заключается в разработке методических подходов и обосновании системы мер социальной поддержки населения на основе обеспечения финансовой сбалансированности бюджетов различного уровня, внедрения региональной системы потребительских бюджетов с учетом дифференциации потребностей социально незащищенных категорий населения.

На защиту выносятся следующие научные результаты исследования, полученные лично автором:

• предложена взаимоувязанная по иерархическому принципу многоуровневая структура терминов и понятий социальной политики, построенной на основе социальной справедливости, социального партнерства, позволяющая определить роль и место мероприятий по социальной поддержке населения в региональной социальной политике в условиях рыночной экономики;

• обоснован содержательный аспект терминов и понятий, (социальная поддержка, социальная защита, социальное обслуживание и др.), позволяющих достичь методологическое единство при разработке и обосновании региональных социальных программ и мер социальной поддержки населения;

• предложена классификация методов социальной поддержки, позволяющая сформировать комплекс мер социальной защиты населения с учетом участия внебюджетных фондов, благотворительных организаций и иных учреждений негосударственного характера для наиболее полного удовлетворения потребностей населения в социально значимых услугах;

• предложены критерии отнесения различных социально-демографических групп населения, имеющих право на льготное обслуживание: величина среднедушевых доходов, обеспеченность жильем, транспортными средствами, наличие иждивенцев, отсутствие работы более одного месяца и др.;

• разработаны предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения государственных гарантий региональной системы мер социальной поддержки населения на основе достижения сбалансированности бюджетов разного уровня и разграничения полномочий органов исполнительной власти в части предоставления населению социально значимых услуг;

• предложена структура потребностей отдельных категорий населения в натурально-вещественной форме для дифференциации структуры потребления льготных категорий граждан, характеризующая особенности потребительских мотиваций в зависимости от различных физиологических, социальных и экономических факторов. Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования заключается в разработке и обосновании методических положений, способствующих дальнейшему развитию форм и методов социальной поддержки населения на региональном уровне; дает возможность широкого использования результатов исследования при анализе, оценке, прогнозировании и совершенствовании разработки законодательных и нормативно-правовых актов в сфере социальной поддержки населения, а также разработке региональных социальных программ.

Апробация результатов работы. Основные положения и результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах: «Бедность и социальная защита населения» - Москва,8 октября 2004 г., «Современная социальная политика в российско-германском сравнении» — Москва, 5 мая 2005 г.; III Московский гражданский форум «Общество и власть: открытый диалог» - 20-21 ноября 2008 г.; форум «Год семьи - результаты, проблемы, перспективы» - Москва, 22-25 января 2009 г.; Российский экономический конгресс, секция «Экономика мегаполиса», Москва, 7-11 декабря 2009 г.; нашли практическое применение при разработке генеральной схемы размещения объектов социальной инфраструктуры в Москве на период до 2020 г., а также ппри продготовке предложений, направленных на развитие методов государственного регулирования развития социального комплекса («Разработка региональных нормативов бюджетного финансирования учреждений социально-культурной сферы города», «Анализ состояния и оценка уровня жизни населения Москвы» и ряд других).

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Грачева, Ольга Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного в работе исследования сделаны следующие выводы и предложения.

Основой формирования нового механизма социальных отношений должны стать концептуальные положения социально-экономической системы общества, категории и понятия, содержащиеся как в действующих нормативно-законодательных документах, так и вновь сформулированные, соответствующие происходящим переменам.

Проведенный диссертантом анализ содержательного аспекта основных терминов и понятий, регулирующих процесс социальной поддержки населения, позволил сделать вывод об отсутствии достаточно четких представлений об общей стратегии социальных преобразований в обществе. В настоящее время дискуссионный характер носит не только трактовка понятий, но и определение целей социального реформирования.

Как показали результаты исследования, в основу содержательного аспекта терминов и понятий, регулирующих процесс социальной поддержки населения, должно быть положено объективное понимание необходимости социального воспроизводства населения. При этом объектом социальной политики являются человеческие ресурсы как единственно возможный значимый фактор социальных преобразований. Реализация этого положения требует соответствующего понятийного аппарата, включающего следующие термины: социальное обслуживание, социальный продукт, социальная сфера, социальная услуга.

С этой точки зрения социальной политикой в современной трактовке молено назвать комплекс мер по организации социального обслуживания населения в целях удовлетворения разнообразных социальных потребностей граждан. Этот содержательный аспект определяет всеобъемлющий глобальный уровень социальной трансформации, ибо общественные отношения, попадающие в сферу социального регулирования гораздо шире, шире чем общественные отношения, урегулированные нормами социального законодательства.

На этом уровне предложена следующая трактовка основных терминов: под социальным обслуживанием понимается комплекс мер по воспроизводству долгосрочных ресурсов населения, взаимоувязанный с целеполаганием социальной политики, процесс оказания социальных услуг выражается в форме социального продукта (услуги), а социальная сфера -это совокупность (комплекс) отраслей, производящих социальный продукт. Под социальным продуктом понимаются результаты деятельности в форме товара или услуги, формирующие долгосрочные ресурсы, которыми обладает население (образование, здоровье, демография и т.д.).

Региональному уровню социальной политики соответствует другая группа терминов и понятий, среди которых можно выделить основные: социальная помощь, адресная помощь, социальная защита, социальные службы, обслуживаемый контингент, потребитель социальных услуг, сеть учреждений социального обслуживания и некоторые другие понятия. На этом уровне целью социальной политики является не объект (человеческие ресурсы), а предмет - конкретные группы населения, выделенные с учетом системы критериев и требующие определенных мер социальной поддержки. Таким образом, при такой трактовке социальная поддержка представляет собой часть социального обслуживания и относится к понятиям более низкого, чем социальная политика, уровня.

В результате исследования была обоснована эффективность существующего механизма критериального формирования контингента, нуждающегося в социальной поддержке как единственного действенного инструмента для регулирования мер социальной защиты населения, включающих помощь инвалидам, малообеспеченным, лицам пожилого возраста и некоторым другим льготным категориям.

Как показали результаты исследования, одним из наиболее значимых факторов, определяющих тип учреждения социальной защиты, перечень социальных услуг и формы социальной поддержки, является структура обслуживаемого контингента. Проведенный диссертантом расчет структуры городского населения по категориям потребителей социально значимых услуг показал, что удельный вес следующих категорий: «занятые», «пенсионеры», «дети всех возрастов» имеет значения соответственно - 50%, 25%, 15%. Около 10% населения города относится к категории «прочие».

Городские показатели структуры численности потребителей социально значимых услуг, в зависимости от ряда факторов, могут варьироваться по административно-территориальным округам города и создавать предпосылки для районной дифференциации потребления социальных услуг.

Пространственный аспект развития социальных отраслей требует обоснования районной дифференциации общегородских показателей уровня социальной потребности населения, которые бы ориентировались не на фактическое участие конкретного округа в насыщении рынка социальных услуг, а на его научно обоснованный обслуживающий статус.

Наиболее существенное влияние на диспропорции в социальном развитии административных округов оказывает структура потребительского контингента: постоянно проживающее в округе население, занятые в отраслях городского хозяйства, пенсионеры, учащиеся и другие категории.

Социальная потребность населения реализуется в процессе социального обслуживания и оказывает влияние на формирование форм и видов обслуживания. В результате проведенных расчетов сделан вывод о том, что наибольший удельный вес в общих объемах социальной защиты населения приходится на такую форму социальной поддержки как «доплаты неработающим пенсионерам до уровня прожиточного минимума» (78,4%). Ежемесячные городские денежные выплаты льготным категориям (ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным гражданам и лицам, пострадавшим от политических репрессий) составили 6,5% от объемов социальной поддержки. Компенсационные выплаты неработающим пенсионерам составили 4%. Таким образом, около 90% всех расходов на реализацию мер социальной поддержки населения приходится на группу лиц нетрудоспособного возраста.

Необходимо отметить, что финансовое обеспечение мер социальной поддержки населения, в настоящее время недостаточно. Более 30% социально незащищенных категорий населения получают денежные доплаты только до уровня прожиточного минимума, а объемы социальной помощи для семей с детьми не учитывают общий уровень социальной потребности этой категории и составляют лишь 4% в общем объеме услуг социального характера.

Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что развитие системы социальной поддержки населения должно основываться на создании финансовых предпосылок реализации новых форм и методов социальной защиты. Недостаточность участия некоммерческих организаций (2,5% от общего объема затрат на социальное обслуживание москвичей), задержки и нерегулярные выплаты социально уязвимым категориям граждан из федерального бюджета являются основными препятствиями совершенствования системы мер социальной поддержки в регионе.

Участие негосударственных учреждений социальной поддержки населения не систематизировано, носит единовременный характер и имеет ярко выраженный региональный характер, культурные и религиозные традиции. Основной формой социальной помощи, как правило, является предоставление населению продуктовых и вещевых товаров. Количество получателей этой формы социальной поддержки крайне незначительно и составляет 13,0 тыс. чел. (0,2% от общей численности контингента). Значительно реже речь идет об услугах, поскольку в данном случае необходима соответствующая инфраструктура, на создание которой требуются значительные первоначальные инвестиции.

По мнению автора увеличение объемов ресурсного обеспечения мер социальной поддержки населения требует возрождения и развития благотворительного движения посредством всевозможных фондов помощи, центров милосердия, обществ помощи инвалидам и престарелым, благотворительных акций отдельных предприятий и учреждений. Это позволит существенно повысить финансовые возможности реализации программ социальной поддержки населения и создаст систему коллективной ответственности каждого члена общества в структуре «государство-общество-гражданин». Актуальным направлением решения проблемы финансового обеспечения мер социальной поддержки является создание консолидированного бюджета для перспективного развития социальных учреждений и обеспечения достойного уровня жизни социально незащищенным категориям граждан.

Автор обосновывает объемы финансовой составляющей (около 20 млрд. руб.) этого бюджета, а также предлагает основные направления расходования средств с учетом реализации и внедрения новых форм обслуживания населения.

В результате исследования был обоснован вывод о необходимости регулирования социальной поддержки населения на основе принципа дифференциации предоставления социальной помощи. На основе этого принципа население классифицировано по социальным группам и для каждой группы разработан ассортиментный перечень услуг. Так, например, для инвалидов и нетрудоспособных пенсионеров социальная помощь должна обеспечить возможность их включения в процесс нормальной жизнедеятельности. Это предусматривает, в частности для инвалидов -обеспечение им доступа к учреждениям социально-культурного и бытового обслуживания с помощью учета их интересов при строительстве и реконструкции объектов инфраструктуры для реализации их потребностей; для одиноких престарелых - уход патронажных сестер, услуги социальных работников и др.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Грачева, Ольга Евгеньевна, 2010 год

1. Законодательные и нормативно-правовые документы

2. Закон РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2009).

3. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 15.11.1995) от 02.08.1995 № 122-ФЗ (в ред. от 22.08.2004).

4. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (принят ГД ФС РФ 17.05.1995) от 17.07.1999 № 178-ФЗ (в ред. от 25.12.2009).

5. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 25.12.2009) «О государственной социальной помощи» (принят ГД ФС РФ 25.06.1999) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2010).

6. Федеральный закон от 24.10.1997 № 1Э4-ФЗ (ред. от 24.07.2009) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 10.10.1997).

7. Федеральный закон от 31.03.2006 N 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 10.03.2006).

8. Федеральный закон от 22.07.2008 N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения" (принят ГД ФС РФ 04.07.2008).

9. Федеральный закон от 05.04.2003 № 44-ФЗ №0 порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» (принят ГД ФС РФ 07.03.2003).

10. Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы».

11. Закон города Москвы от 9 июля 2008 г. № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы».

12. Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 6 «О ежемесячном пособии на ребенка».

13. Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)».

14. Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)».

15. Закон города Москвы от 26 октября 2005 года № 55 «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве».

16. Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве».

17. Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве».

18. Постановление Правительства города Москвы от 17.02.2009 № 115-1111 «О Годе равных возможностей в Москве и Стратегии повышения качества жизни инвалидов в городе Москве на период до 2020 года».

19. Постановление Правительства Москвы от 17.11.2009 № 1269-ПП «О денежном эквиваленте мер социальной поддержки неработающих пенсионеров».

20. Постановление Правительства Москвы от 17.11.2009 № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии».

21. Постановление правительства Москвы от 29.12.2009 г. № 1462-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1005-ПП ».

22. Постановление Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. № 215-ПП «О мерах по реализации закона города Москвы от 9 июля 2008 г. № 34 «О социальном обслуживании населения».

23. Постановление Правительства Москвы от 19 января 2010 г. № 20-ПГ1 «О ходе реализации комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009-2011 гг. и задачах по ее выполнению в 2010 году».

24. Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2005 г. № 200-1111 «Об основных направлениях развития бытового обслуживания населения в городе Москве до 2008 года» (в ред. ППМ от 29.08.2006 № 647-ПП, от 11.09.2007 № 802-ПП, от 08.04.2008 № 260-ПП).

25. Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2009 г. № 126-ПП «Об итогах реализации мероприятий по социальной защите москвичей в 2008 году и о комплексной программе мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009-2011 гг.».31