Районные управы как субъекты политико-властных отношений: Опыт, проблемы развития и управления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Карманов, Сергей Никитович

• Карманов, Сергей Никитович
• кандидат политических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат политических наук Карманов, Сергей Никитович

Введение

I Глава. Политико-правовой статус районных Управ

II Глава. Основные формы развития местной демократии

III Глава. Оптимизация структур и деятельности местного самоуправления 96 Заключение.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Районные управы как субъекты политико-властных отношений: Опыт, проблемы развития и управления»

Россия переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Идет процесс формирования нового типа взаимодействия основных субъектов политического управления.

Реформирование российского общества, его экономической, социальной и политической системы поставило множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы становления правового государства, организации государственной и муниципальной службы, деятельности всех ветвей власти и управленческих структур.

Политико-властные отношения — один из важнейших видов общественных отношений, в основе которых лежат политические интересы, идеи и позиции людей. Они тесно связаны с экономическими отношениями и интересами людей, с бизнесом и рынком, но играют самостоятельную роль и воплощаются в практике государственного устройства и власти, а также стремлениях к обладанию властью.

Политические отношения несут в себе все необходимые атрибутивные качества политики. Их смысл заключается в установлении связи бытия социальных субъектов (социальных групп, личностей) с проблемами и интересами, свойственной всей социальной целостности. Возникая при активном участии сознания, политические отношения существуют не в головах людей, а в поступках, действиях, взаимоотношениях между социальными группами, партиями, властными структурами.

Деятельный, активный характер политических отношений позволяет людям с их помощью влиять на многие внешние и внутренние параметры своего существования. Такое воздействие можно оказать на экономическую жизнь общества через установление приоритетов экономического развития. С помощью политических мер, политического механизма можно поддерживать или препятствовать развитию культуры, науки, социальной сферы.

Политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализации управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением. Наиболее развиты политические механизмы управления в условиях демократической политической системы.

Политическое управление предполагает учет и согласование разнообразных и часто противоречивых интересов различных социальных групп, постоянный диалог и взаимодействие власти и институтов гражданского общества.

В складывающейся системе политико-властных отношений значительное место сегодня занимают органы местной власти. Именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, а государственная политика приближена к людям, их делам, потребностям, повышается эффективность управления.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в последние годы четко проявляется общая тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития страны на уровнь районов. Из городских районов складываются структуры крупных и средних городов.

Особенно остро встают вопросы управления и самоуправления в больших городах (в России из 1060 городов 13 с населением свыше миллиона жителей), в частности, в Москве.

В кризисной ситуации, в которой находится сегодня Россия, чрезвычайно важен постоянный научный анализ социально-политического процесса, политических отношений. Это необходимо для того, чтобы:

1) поднять управляемость социально-политическими процессами;

2) предотвратить нарастание нежелательных, прежде всего асоциальных тенденций;

3) повышать уровень принимаемых органами власти решений, разработки экономических социальных программ, стратегии и тактики их действий;

4) поднять уровень управленческой культуры, способность муниципальных служащих со знанием дела реагировать на политические и социальные проблемы и принимать эффективные решения.

Важность освещения исследуемой проблемы диктуется также тем, что двойной статус Москвы как субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяет весьма специфическое проявление полномочий органов власти, выступающих одновременно и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления, которые соответственно решают, в первом случае, вопросы государственного значения и, во втором, - вопросы местного значения. Поскольку на местном уровне наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику -народу, особый интерес представляет деятельность районных Управ, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Представляется актуальным изучение опыта, проблем и перспектив деятельности районных Управ, понимание сути и роли, которую призван сыграть этот политико-властный институт. В связи с этим особую важность представляет анализ структуры и основных направлений деятельности районных Управ, место и роль в них районных Собраний.

Наконец, необходимость изучения механизмов районного управления имеет не только большое научно-практическое и теоретическое значение, но и политическое.

Проходящая под воздействием новой региональной политики трансформация городского устройства отражает тенденции городского управления, оказывает важное воздействие на государственную систему политического управления в целом. Многочисленные острые проблемы, с которыми сталкиваются структуры городского управления, являются либо политическим по своей природе, либо имеют весьма явный выход на политические процессы, поскольку для городских властей нет вопросов важнее обеспечения нормальной жизнедеятельности города, как основного условия существования и стабильности самой власти.

Поэтому ощущается острая необходимость критического анализа и осмысления сложившейся системы политических отношений в городских районах, теоретического обобщения первых результатов деятельности новых структур представительной и исполнительной власти на местах. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. Тема - "Районные Управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления" - еще не избиралась в качестве объекта самостоятельного исследования. Специальных научных трудов, монографий по данной проблеме пока нет. Автор объясняет это тем, что объекты исследования находятся еще в стадии организационного и мировоззренческого становления.

В работе над диссертацией автор опирался на труды, посвященные вопросам:

- развития городского самоуправления - Л.А.Велихов, Н.Н.Дитятин, Д.Д.Семенов, М.П.Щепкин. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства»1, в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством.

1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства-М.-Л., Госиздат, 1928.

Проблемам социального и экономического управления в городах и городских районах посвятили свои труды - М.В.Глазырин, Г.М.Романенкова, Л.А.Ревенко, С.В.Соловьева, Н.Ф.Тимчук, Д.Г.Черных, Н.Д.Пивоварова, Ю.А.Черенков, Ю.А.Хренов, В.А.Шульга, Ю.И.Черкасов и другие.

Большинство исследований и работ по тематике совершенствования управления в городах и районах было выполнено в условиях, когда преобладала планово-директивная система управления. Появление разнообразных форм собственности, демократизация системы управления, становление самостоятельности, ответственности и инициативы на местах заставляют внести существенные коррективы в общую концепцию территориального управления, в том числе в теорию механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения городского района.

В последние годы появился целый ряд работ, посвященных проблемам становления местного самоуправления в России1. Научную и практическую ценность представляют коллективные монографии, подготовленные на кафедре политологии и политического управления Российской академии госслужбы при Президенте Российской Федерации .

Многие специалисты рассматривают самоуправление как частный случай управления, когда управляющий субъект является одновременно и управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность сориентирована на самого себя. В самоуправлении они видят высшую форму управления. Наверное, такой подход имеет смысл, когда речь идет в плане управления конкретными социальными процессами. Есть другой подход, исходящий из

1 Емельянов H.A. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. -М.-Тула, 1997; Местное самоуправление в России - Саратов, 1994; Местное самоуправление в России - М., 1995; Местное самоуправление: теория и практика - M., 1996; Местное самоуправление. Комментарии, разъяснения — М, 1997; Мегаполис и местное самоуправление - С-Пб., 1996; Муниципальное право. Учебник - М., 1997; Основы управления муниципальным хозяйством. Под общей редакцией А.Г.Воронина - М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право в России - М., 1994; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления - С-Пб., 1997.

2 Политическое управление. Курс лекций. -М., РАГС, 1996; Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. -М., РАГС, 1997; Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31 октября 1998.-М., 1998 г. того, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Иными словами, все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации1.

Самоуправление на любом уровне представляет собой довольно сложную систему, постоянно развивающуюся, испытывающую на себе влияние самых различных, часто крайне противоречивых социальных факторов.

Проблемам местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований - Н.А.Емельянова, И.А.Чичеровой, С.И.Чурсиной, Е.А.Юшиной, А.Н.Широкова2. В данных работах исследуются проблемы теории и истории местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается как фактор демократизации, модернизации российского общества, анализируются различные модели местного самоуправления в зарубежных странах, исследуется местное самоуправление в политической системе современной России. Однако в этих диссертациях не ставилась цель и не исследовалась деятельность местных органов власти городского района.

Особый интерес для нас представляет докторская диссертация A.M. Брячихина3, посвященная проблеме развития системы управления социально-экономическими процессами в городском районе в условиях перехода к многоукладной экономике и рыночным отношениям, выполненная преимущественно на примере Западного административного округа. Высоко оценивая данное исследование, хотелось бы отметить, что оно посвящено

1 См. Самоуправление в Москве. Материалы научно-практической конференции 21 мая 1996 г.// Правительство - город - люди. -1996, № 14 (63), с.З.

2 Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России: Дисс. канд. полит, наук // -М.,1996; Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX в.(историко-правовой анализ): Дисс. канд. юрид. наук // -М., 1995; Чурсина С.И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дисс. канд. полит, наукИ - M., 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дисс.канд. полит, наук // -M., 1998; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дисс. канд.полит.наук// -М., 1998.

J См.Брячихин A.M. Реформирование социально-экономического управления в городском районе: Автореф. дисс.д-ра экон. наук // -M., 1994 первым шагам в реформировании системы управления в Москве в начале 90-х годов. Принятие новой Конституции Российской Федерации, ряда федеральных законов в области государственного устройства и местного самоуправления, Устава города Москвы внесло существенные изменения в систему городского и районного управления.

Вне поля зрения исследователей остается пока проблема формирования и деятельности районных Управ. По данной проблеме можно отметить несколько публикаций, в основном информационного и методического характера1. Текущая деятельность районных Управ освещается на страницах окружных и районных газет.

Среди работ зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф.Веклера, П.Кармайкла, И.Береца, И.Надь, Ш.Бочи, Г.Штимпфла и Х.Шоллерг, Ф.Мензинга и Г.Нагелыпмитца2.

Западные исследователи также занимаются анализом проблем местного самоуправления. Однако мы не видим полного совпадения проблематики. Более того, опыт по сходной проблеме еще предстоит переосмыслить.

Актуальность темы, ее научная и практическая значимость, недостаточная разработанность явились основанием для выбора ее в качестве темы диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является выявление особенностей и проблем становления районных Управ как субъектов политико-властных отношений, как фактора повышения эффективности политического управления социально-экономическими процессами в городском районе.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Карманов, Сергей Никитович

Заключение

Закрепленная в Конституции Российской Федерации модель местного самоуправления максимально приближена к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Вряд ли можно считать, что эта модель сразу будет реализована, но она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.

Организация местного самоуправления в современной России осуествляется на основании Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, исходя из условий и особенностей конкретной самоуправляющейся территории. К позитивным явлениям в реформировании местной власти можно отнести создание необходимой законодательной базы, устанавливающей территории местного самоуправления, систему муниципальных образований с учетом имеющихся исторических традиций, порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Наряду с Конституциями и Уставами субъектов Российской Федерации деятельность и формирование органов местного самоуправления регулируют законы об организации местного самоуправления, об административно-территориальном устройстве муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований, а также законы о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориально-общественном самоуправлении и другие нормативные правовые акты.

Одной из особенностей реформирования местного самоуправления является законодательное признание многообразия форм территориальной организации управления граждан. Предусматривается, что основой местного самоуправления муниципальных образований являются города, поселки, сельсоветы, иные населенные пункты или территории в соответствии с административно-территориальным делением. Анализ позволил выявить наиболее дискуссионные проблемы. Так, очевидно, что искусственное разделение государственного управления и местного самоуправления необоснованно. При наличии некоторой части местных дел, которые не становятся делами государственными, в остальном все так называемые вопросы местного значения есть лишь продолжение на территории муниципального образования государственной политики в соответствующих сферах (образование, социальные дела, культура, здравоохранение и т.д.) Самостоятельность местного самоуправления должна, конечно, существовать, но не в гипертрофированном виде. Как показывает исторический опыт, самостоятельность органов самоуправления зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему государственного управления и отрицания в связи с этим необходимости всякого государственного контроля (что в любом государстве невозможно), а от признания за ними собственных властных полномочий в условиях контроля государства лишь за законностью их действий.

Вызывает опасение и другая крайность - попытка превратить местное самоуправление в своеобразное «акционерное общество открытого типа!», некий хозяйствующий субъект. Муниципальная собственность кое-гДе становится предметом торга, поспешной приватизации.

Мы считаем необходимым ускорить разработку первоочередных федеральных законов, в том числе устанавливающих гарантии прав местного самоуправления и принципы судебной его защиты. Создать федеральный экспертно-консультационный центр с сетью филиалов для оказания помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в подготовке правовых и нормативных актов, для проведения экспертизы их проектов.

Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с властью государственной. Но на муниципальном уровне она приобретает новые существенные черты, связанные, прежде всего, с возможностью осуществления её непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Причем только в этих условиях и возможно превращение населения в территориально самоуправляющееся сообщество и создание демократических институтов, связывающих общество с государством.

Складывающаяся в Москве система городского управления в основном отвечает задачам обеспечения жизнедеятельности города. Продолжается процесс децентрализации управленческих функций, окрепли территориальные органы управления, расширились их возможности в самостоятельном решении местных вопросов. Оправдывает себя общая тенденция смещения «центра тяжести» управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития города на уровень административных и муниципальных формирований. Несмотря на имеющиеся критические оценки, новая система городского управления, включая и её вертикальные звенья, в целом воспринимается москвичами как легитимная властная структура. В общественном мнении обнаруживается тенденция к признанию её потенциальной эффективности, но при условии некоторой корректировки внутри самой системы. Анализ моделей управления в Париже, Лондоне, Берлине, Москве показывает, что ряд особенностей присущ местным органам власти в столичных городах. Специфика всех столиц мира, в основном, одинакова. Образуется огромная территория со сложной социальной и инженерной инфраструктурой, трудно управляемая в градостроительном аспекте. Как правило, именно в столичных городах разыгрываются всевозможные коллизии, связанные со сменой власти. Поэтому первые лица государства, все здравые политики пристально наблюдают за жизнью и состоянием дел в столице, за деятельностью её органов власти. В отличие от других регионов страны, городской район в столице имеет ряд присущих только ему характерных черт: высокая концентрация жителей на каждой единице территории, как правило, большая удаленность работы от места жительства, перегруженность транспорта, что вызывает дополнительные стрессовые нагрузки, зависимость от значительных объемов ежедневного привоза сырья, топлива, продовольствия, сосредоточение науки, культуры, образования.

Поэтому система управления должна быть ориентирована на оптимальную организацию жизнедеятельности города.

Управленческая цепь «мэрия - правительство - департамент -префектура - районная Управа» сформирована, но еще полностью не отлажена, требует дальнейшего совершенствования и оптимизации. На всех уровнях управления должно быть четкое распределение полномочий и ответственности. Требует более тесной координации деятельность районных Управ и префектур, советников районных Собраний и депутатов Московской городской Думы, представляющих данный округ. Успешное выполнение советниками своих полномочий во многом зависит от отношения к их деятельности префектуры и советники в праве рассчитывать на более высокую степень поддержки с ее стороны. Это тем более важно в условиях становления районного Собрания, когда советники ещё не имеют достаточного опыта в решении актуальных проблем. Низок уровень взаимодействия советников с депутатами Московской городской Думы, хотя очевидно, что недостаточное соединение их усилий снижает эффективность деятельности тех и других. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении районным Собраниям права законодательной инициативы в Московской городской Думе. Главным содержанием реформирования городского управления становится децентрализация - передача всех возможных полномочий для решения вопросов местного значения на уровень районов. Децентрализация предполагает не перераспределение волевых методов управления на разные уровни, а создание финансово-экономических условий, заинтересованности местных органов брать под свою ответственность решение местных вопросов. Районные Управы - это одна из важнейших основ демократической системы управления в Москве. Они позволяют обеспечить приближение власти к народу, установить гибкий механизм управления с меньшей бюрократией, раскрыть социально-экономический потенциал территориальных единиц, оптимально сочетать местные и общественные интересы. Это позволяет положить в основу планирования принцип микрорайона, координировать программы экономического и социального обновления микрорайонов, привлекая к этой деятельности местных жителей.

С выбора советников районных Собраний в декабре 1997 года в Москве завершено реформирование властных структур районов. Районные Управы, состоящие из районного Собрания и администрации района, возглавляемых главой Управы, проработали один год. Советники районных Собраний осуществляют свои обязанности непосредственно на территории своего округа, в котором они живут или работают. Они хорошо известны своим избирателям. В сочетании с незначительным сроком полномочий (2 года) это делает выборных представителей в значительной степени подконтрольными избирателям. По своему профессиональному составу советники районных Собраний представляют интересы основных социальных групп районов. Должностное положение советников обеспечивает им предметное знание проблем города и способствует их успешному решению. Советники районных Собраний, как избранники населения, представляют интересы жителей. Учет общественных интересов не возможен без получения информации, господствующей за пределами районной Управы. Важнейшим направлением деятельности советников является прием граждан, встречи с избирателями, взаимодействие с различными общественными организациями, «группами интересов», представляющих союзы предпринимателей, рабочие профсоюзы, женские, ветеранские, молодежные и другие организации. Благодаря этим контактам появляется возможность верной оценки расклада общественных сил, знакомства и учета предлагаемых обществом альтернативных вариантов решения актуальных социально-экономических проблем районов. За это время во всех районных Собраниях среди советников произошло распределение обязанностей, сфер курирования - капитальное строительство, транспорт, землепользование, медицина, образование, поддержка малоимущих, экология и т.д. Составлены планы первоочередных заседаний, в том числе с заслушиванием руководителей районных служб. Определены приоритетные направления деятельности. В целом советники реализуют свои права, связанные с внутренней организацией деятельности районных Собраний и взаимодействием с администрациями Управ. Работа Управ имеет отчетливое функциональное построение, в первую очередь, по сферам жизнедеятельности населения города с конкретным распределением обязанностей между советниками. Созданы хорошие организационные предпосылки для эффективной деятельности районных Собраний. Изменение структуры районных Управ внесло существенные коррективы в работу районных администраций. Исполнительным органам приходится работать по-новому, согласовывать свои действия с советниками, прислушиваться к их мнению, вырабатывать по основным вопросам жизнедеятельности территории совместные решения. В этом суть единства районной власти. В связи с этим возрастают требования к управленческим кадрам, их подготовленности, методам работы, инструментарию их деятельности.

Важнейшей задачей является повышение профессионализма сотрудников, их управленческой квалификации и культуры. Положительно зарекомендовали себя краткосрочные месячные курсы повышения управленческой квалификации глав районных Управ, начальников управлений. Организовано несколько постоянно действующих семинаров для различных категорий руководителей муниципальных округов: школа социальных работников, постоянно действующий семинар для педагогов-организаторов, учеба секретарей комиссий по делам несовершеннолетних, семинар по обмену опытом работы руководителей детских, семейных клубов и других. Тем не менее, в аппарате не достает юристов, психологов, управленцев, специалистов по работе с персоналом. Недостаточный профессионализм ведет к неадекватной реакции муниципальных служащих на многие современные реалии, размытости их отношения к новым формам собственности, к изменениям социальной структуры общества, к трансформации его политических и духовно-нравственных ориентиров. Кадровая ситуация в системе муниципальной службы столицы еще далека от расчетно-оптимальной. Она ждет своего совершенствования и большей адаптированности к новым условиям. Особую значимость приобретают такие качества, как способность анализировать, обрабатывать поступающую информацию и принимать оптимальные решения в сложных условиях.

Выборы завершили очередной этап реформирования местной власти. Они обеспечили избрание советников районных Собраний, представляющих представительную власть в районах. Особенность избирательной компании советников состояла в том, что население выбирало советников под конкретные местные проблемы. Стали более легитимны в своих властных полномочиях главы районных Управ, поскольку они прошли процедуру утверждения, а по существу избрания на сессиях районных Собраний. У большинства работников районных Управ в основе мотивационного выбора профессии муниципального служащего лежат социально-значимые ценности, что является хорошей предпосылкой для их успешной деятельности в интересах населения. Относительная слабость аппарата муниципальных округов обусловлена, прежде всего, тем, что большинство работников - это управленцы-практики, не имеющие фундаментального социально-управленческого и юридического образования. Анализ свидетельствует также о существовании заметной тенденции аппарата к бюрократизации, сопровождающейся процессом формирования корпоративного сознания и образа жизни. На этой основе происходит разбалансировка жизненно важных интересов и ценностей населения и властных структур.

Для преодоления негативных явлений в управленческой сфере, на наш взгляд, было бы целесообразно:

1) внедрение в практику конкурсного отбора и аттестации муниципальных служащих, освоение более продуманной системы ротации кадров, переход к планированию карьеры муниципального служащего;

2) улучшение работы по подготовке и переподготовке кадров, организации их интенсивной учебы, создание системы психологической разгрузки работников, снижения уровня стрессовой и конфликтной обстановки в аппарате;

3) усиление работы по информированию населения о деятельности работников Управ.

Кадровый потенциал управления городским районом призван создать и поддерживать благоприятные условия для эффективной жизнедеятельности жителей данного района. Основной характер его деятельности -организационные услуги, регулирующие отношения между населением и размещенными на данной территории структурами и товаропроизводителями, поддерживающими общий порядок и безопасность на территории района, создающие благоприятные условия для жизнедеятельности жителей.

Выполнение разнообразных и сложных социальных функций возможно только на прочной материально-технической базе. Поэтому районные Управы каждодневно занимаются вопросами нормального функционирования, сохранения, ремонта и строительства объектов так называемой социальной инфраструктуры, обеспечивающих реализацию коллективных и личных потребностей жителей в сфере медицины, народного образования, жилья, социального обеспечения, коммунальных и транспортных услуг.

Удовлетворительное состояние городской инфраструктуры и дорог, наличие развитой экономической базы способствуют успеху при проведении в жизнь того или иного политического мероприятия. Более того, характер политического процесса в районах в значительной степени определяется успехами в деле преодоления различных институциональных препятствий, интенсивным использованием собственных и привлеченных экономических и политических ресурсов.

Как видно из этого краткого, далеко не полного перечня функций аппарата управления в районе, жизнь предъявляет к нему весьма разнообразные и постоянно усложняющиеся требования.

Для качественной оценки деятельности окружных и районных органов власти выработана конкретная система критериев в различных сферах - в управлении финансовыми ресурсами, землей и имуществом, в ведении жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории, в строительстве и реконструкции жилого фонда, в потребительском рынке, в социальной сфере, в жилищной политике, в содействии малому предпринимательству, в работе по улучшению экологической обстановки, в содействии занятости населения, в оформлении округа, в состоянии системы информирования населения и эффективности работы по рассмотрению обращений и жалоб граждан1 . Они позволяют характеризовать с разных сторон наиболее существенные общественно полезные результаты регулирующего воздействия властных структур на социально-экономические процессы в районе.

В кризисной ситуации главная забота местной власти - это социальная стабильность. Однако при этом часто одерживают верх упрощенные представления о способах поддержания равновесия в обществе, например, целевая, адресная помощь социально незащищенным слоям и т.п. Между тем,

1 См. Перечень критериев оценки социальной эффективности деятельности префектур и администраций районов // Мэрия Москвы, Вып. 4 // М., 1996, февраль, С. 339-343. сохранение социальной устойчивости в условиях снижения жизненного уровня - системный процесс, где решающую роль играет взаимодействие ряда факторов: социального сравнения, динамики безработицы и стоимости жизни, накопления социального нетерпения, политических (идеологических) факторов.

Особое значение имеют политические факторы: степень политического участия населения в решении социально-экономических проблем, уровень конфликтности в обществе (несогласие в целях, в средствах достижения цели, несогласие по приоритетам), степень доверия населения властным структурам, роль социального согласия, консенсуса различных социальных групп и слоев, общественных объединений.

Оптимальной платформой для достижения стабильности и согласия могла бы стать идеология равных стартовых условий, помноженная на деловитость и компетентность.

В этой связи необходимо исследование факторов политического риска. В их числе, на наш взгляд, могут быть:

- социальное неравенство в распределении доходов;

- степень политического плюрализма;

- степень этнических и религиозных различий;

- уровень коррупции и национализма;

- роль различных стратегий удержания власти (убеждение, компромисс, принуждение);

- влияние массовых акций протеста (демонстрации, забастовки и т.д.).

Понятно, что система критериев, в зависимости от конкретной ситуации, интересов и запросов жителей, может изменяться, уточняться. Однако для органов муниципального управления неизменной остается социальная направленность их политики. Социальная политика является предметом особой заботы районных властей, так как она в значительной степени формирует социально-психологический климат в столице, определяет социальную стабильность и степень управляемости московским социумом. Отношение населения к социальным проблемам характеризует степень адаптации граждан к новым условиям жизни общества. Районные Управы проводят большую работу по реализации городских и окружных социальных программ, охватывающих все стороны социальной защиты населения, проявляют оригинальные подходы в решении социальных проблем с учетом специфики района. Вместе с тем, учитывая нынешнее кризисное состояние российского общества, необходимо провести научную социальную экспертизу пройденного пути с выходом на новые социальные приоритеты и механизмы реформ.

Необходимо осуществлять «капиталовложения в человека», создать возможности трудоустройства жителей городских районов. Нужна целостная программа, предусматривающая создание соответствующих заведений и финансовую помощь отдельным людям.

Одной из особенностей взаимодействия органов управления с населением выступает то обстоятельство, что потребности проявляются через субъективные интересы и ожидания людей, через их платежеспособный спрос, Пприобретая разные, иногда неожиданные оттенки и формы, новая модель местного, районного самоуправления в Москве позволяет максимально использовать методы взаимодействия на формирование общественного мнения различных слоев населения. Обратная связь - от населения к советникам, их знание общественного мнения являются недостаточными, что создает у них завышенное представление по поводу информированности населения о деятельности районных Собраний и уровне собственной известности. Необходимо существенно повысить уровень информированности населения о деятельности районных Управ. Для оптимизации этой работы было бы целесообразно создание в районных Управах служб по связям с общественностью как средства оптимизации принятия политических решений, позволяющих органам власти преодолевать критические ситуации.

Сегодня говорить о сложившихся политических механизмах как устойчивых организационных структурах и сложившихся правилах «политической игры», определяющих взаимодействие и взаимоотношение субъектов политико-властных отношений, преждевременно. Институты гражданского общества находятся в процессе становления, слабо привлекаются к процессу управления. На наш взгляд, необходимо активизировать участие общественных объединений в муниципальной жизни города. Из представителей политических партий, движений, общественных организаций, действующих на территории района, создать инициативный консультативный комитет. Представители общественных объединений должны иметь право принять участие в дебатах районного Собрания с правом совещательного голоса при обсуждении вопросов, касающихся их деятельности, и выдвигать любые предложения по этому поводу.

Для повышения эффективности деятельности советников, активизации их взаимодействия с населением необходимо сформировать организационные структуры низового самоуправления, находящиеся между советниками и населением и обеспечивающие их тесную связь, - институт старших по подъездам, комитеты общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и другие. Необходимо широкое включение жителей в механизмы выработки решений на основе проведения собраний, опросов общественного мнения, местных референдумов.

Сложилось явное несоответствие между той ролью, тем масштабом задач, которые решаются на уровне местного самоуправления, и реальными финансовыми и имущественными возможностями. Несерьезно говорить о местном самоуправлении, если оно не опирается на реальную финансовую базу.

Важнейшим вопросом функционирования районных органов власти является обеспечение их финансовыми ресурсами. Прежде всего, нужны стабильные нормативы формирования бюджета. Одним из путей к увеличению их финансового потенциала выступает реорганизация налоговой системы в двух направлениях: во-первых, повышение её надежности за счет укрепления и стабилизации самой системы; во-вторых, увеличение доли косвенных налогов, снижение или даже отмена налогов на прибыль, направляемую на инвестиции, увеличение налогов на имущество и т.д.

Подводя итог, следует отметить, что система управления в городе Москве позволяет без каких-либо потрясений, с опорой на профессионалов и с учетом реальных условий жизнедеятельности города осуществить переход к децентрализации управления, к подлинному самоуправлению на районном уровне.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Карманов, Сергей Никитович, 1999 год

1. Официально-документальные материалы.

2. Европейская хартия о местном самоуправлении Страсбург, Совет Европы, Май, 1998.

3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".-М., 1995.

5. Устав города Москвы. Принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.-М., 1995,70с.

6. Закон города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» от 13 июля 1994 г. // Законы города Москвы (1994-1996) М., 1997, с. 6274.

7. Регламент Московской городской Думы с изменениями, внесенными Правовым актом г. Москвы от 4 мая 1994 г., № 2-42. //Там же, с. 96-133.

8. Закон города Москвы «О Мэре и вице-Мэре Москвы» от 10 июня 1996. № 17. //Там же. С. 133-147.

9. Закон города Москвы «О районной Управе в городе Москве» от 11 сентября 1996 г. № 28-91. //Там же. С. 148-173.

10. Закон города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» от 10 июля 1996, № 26-77. //Там же. С. 173-184.

11. Закон города Москвы «О территориальном делении города Москвы» от 5 июля 1995 г. № 13.47 // Там же. С. 186-224.

12. Закон города Москвы «О законодательных актах города Москвы» от 14 декабря 1994 г. № 22 // Там же. С. 258-272.

13. Закон города Москвы «О Московской городской избирательной комиссии» от 17 мая 1995 г. // Там же. С. 273-283.

14. Закон города Москвы «О выборах депутатов Московской городской Думы» от 23 июня 1995 г. // Ведомости Московской Думы, 1995, спецвыпуск.

15. Закон города Москвы «О выборах Мэра и вице-Мэра Москвы» от 27 сентября 1995, № 21. //Там же. С. 329-370.

16. Закон города Москвы «О референдуме города Москвы» от 14 февраля 1996, //Там же. С. 371.399.

17. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России (Москва, 31 октября 1998 г.) Науч. Руков. Зотова З.М.- М., 1998, 185 с.

18. Выборы: теория и практика, Науч. Руков. Федоркин Н.С. -М., 1998, 170 с.

19. Вестник Московской избирательной комиссии. Документы. Комментарии. Информация. № 18, 1997; № 19, 1997, № 20, 1997, № 21, 1997.

20. Город. Реформы. Жизнь. Москва в цифрах 1992-1995 г.г. -М., 1995, 198 с.

21. Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт. М., Издательство РАГС, 1997, 103с.

22. Kommunabe Selbstverwaltung. Местное самоуправление. Бонн - Мюнхен, 1995, 209 с.

23. Местное самоуправление в России. Сборник документов. М., 1995, 181с.

24. Мэрия Москвы и другие органы исполнительной власти. Сборник документов и справочно-информационных материалов Вып. 4, Вып. 5, апрель 1996, Вып. 6, январь 1997, Вып. 7, январь 1997.

25. Советнику районного Собрания //Правительство город - люди. Вып. 1. -М., 1998, № 12(98), 104 с.

26. Территориальное общественное самоуправление в Москве: опыт, проблемы, перспективы //Правительство город - люди - 1997, 12 (83), 119с.1. П.Общая литература

27. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова JI.A. Городское управление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998, 233 с.

28. Брячихин A.M. Ответственность власти: Политический взгляд на управление жизнью района. М., 1990, 108с.

29. Брячихин A.M. Власть в городе М., Знание, 1995, 223с.

30. Брячихин A.M. Россия город - власть - М., 1995, 294с.

31. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор российских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1, М., 1996, 460с.

32. Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления //Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. — М., 1996.

33. Велихов JT.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М. - Л., Госиздат, 1928, 467с.

34. Глазырин М.В. Управление социально-экономическим развитием города. -Новосибирск, 1938, 190с.

35. Грибанова Г. Местное самоуправление в Западной Европе: сравнительный анализ политико-социологических аспектов. С.-П., 1998, 206с.

36. Ю.Гронский П.П. Германские теории самоуправления //Известия Санкт-Петербургского политехнического института, 1913, Кн. 3, с. 1-53.

37. Демократия и местное самоуправление. М., 1994, 47 с.

38. Зотов Б.В. Управление административной территорией в городе. (Проблемы и перспективы) М., 1995, 303 с.

39. Емельянов H.A. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. -М., Тула, 1997.

40. Канада: местное управление и самоуправление. -М., 1995, С. 55.

41. Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика //Государственная служба. М., РАГС, 1995, № 11.

42. Комментарий к федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М., Норма, 1997.

43. Культура местной власти во Франции. М., 1994, 47 с.

44. Местное самоуправление в России. Саратов, 1994.

45. Местное самоуправление: теория и практика. -М.,1996.

46. Местное самоуправление. Нормативная база. -М., 1998, 287с.

47. Москва. Три года реформ. -М., 1994, 59с.

48. Московская городская Дума. История, практика, перспективы //Моя Москва, № 8 (44), декабрь, 1997.

49. Мензинг Ф., Нагелыпмитц Г. "Без городов не организовать государство". Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. -Бонн, 1994,21с.

50. Муниципальное право. Учебник М.,1997, 368с.

51. Основы управления муниципальным хозяйством М., Под общей ред. А.Г. Воронина-М., 1997.

52. Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ Будапешт, 1994.

53. Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. -М., 1997, 237с.

54. Политический механизм городского управления (на материалах США) -М., 1994, 27 с.

55. Политическое управление. Курс лекций. -М., РАГС, 1996, 310с.

56. Политическое управление: теория и практика. М., РАГС, 1997, 256с.

57. Региональное управление. Зарубежный опыт. -М.: РАУ, 1993, 102с.

58. Романенкова Г.М. Трудовые ресурсы крупного города. М., Наука, 1986, 159с.

59. Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. Сиб, 1901 — 389с.

60. Советник районного Собрания (47 вопросов и ответов) М., МОФРПР, 1997, 19с.

61. Соловьева C.B. Советы народных депутатов и ускорение социально-экономического развития. М., Наука, 1988, 204с.

62. Тимчук Н.Ф. Город и район: регулирование комплексного развития. М., Экономика, 1980, 159с.

63. Тотомианц В.Ф. Задачи городского самоуправления. Спб., 1906, 24с. 38.Черник Д.Г. Актуальные проблемы самофинансирования и самоуправлениякрупного города. М., Система, 1991, 111с.

64. Фадеев В.И. Муниципальное право в России. М., 1994.

65. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе (Пер. с англ.) М., 1992, 207 с.

66. Хренов Ю.А. Что может Совет? Семь бесед с руководителями ведомств. -М., Известия, 1988, 223с.

67. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления С.-П., 1997.

68. Шульга В.А., Жирова H.A. Трудовые ресурсы Москвы и повышение эффективности их использования. Москва, 1989, 22с.

69. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. -М.,1997, 173 с.1. Статьи

70. Абакумов Ю. Демократия сверху равнодушие снизу. // Российская Федерация сегодня, 1998, № 8

71. Барский А., Данков А. Не поедешь сегодня по дороге, которую построят завтра. Городские облигационные займы // Российская Федерация, 1997, № 8, с. 39-40.

72. Бой за Москву он трудный самый // Правда, № 33, 29 августа - 4 сентября.

73. Вакуум права порождает произвол // Российская Федерация сегодня, 1998, № 5, с. 32-33.

74. Васильев В., Пешин Н. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении // Российская Федерация, 1997, №7, с. 22-23.

75. Владимиров И. Индустрия чистоты // Российская Федерация, 1997, № 3, с. 23.

76. Воронин А. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация, 1997, №6.

77. Выборы и после выборов // Российская Федерация, 1997, № 6, с. 31.

78. Гильченко Л. Варианты подсказывает жизнь // Российская Федерация, 1997, №3, с. 20-21.

79. Доркин В. Не надо делать всех одинаково бедными // Российская Федерация, 1997, № 5, с. 23.

80. Ершов А.П. Местное самоуправление в системах управления крупнейшими столицами мира // В сб. «Самоуправление в Москве» // Правительство город - люди. № 14 (63), 1996.

81. Картина власти изменилась. В Москве избраны районные Собрания и главы Управ // Российская Федерация сегодня, 1998, № 4, с. 41-42.

82. Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления и местного самоуправления // Государственное управление: проблемы, теории, истории, практики преподавания. Ростов-на-Дону, 1993, с. 16-20.

83. Миронова Н. Власть в России единая, но функции у каждого её уровня разные // Российская Федерация сегодня, 1998, № 4, с. 43-44.

84. Остром В. Демократия и самоуправление / Пер. с англ. А. Облонского // Государство и право 1994, № 4, с. 124-129.

85. Петров A.B. Проблемы самоуправления в Москве // В сб. «Самоуправление в Москве» // Правительство город - люди, № 14 (63), 1996, с. 49-64.

86. Парламентские слушания в Государственной Думе по проблемам местного самоуправления // Российская Федерация, 1994, № 8, с. 23-29.

87. Пять лет говорим об одном и том же. Собрания Союза российских городов // Российская Федерация, 1997, № 4, с. 21-22.

88. Чурсина С.И. К вопросу о местном самоуправлении на территории Москвы и Московской области // Политическая теория и практика: тенденции и проблемы. М., 1995.

89. Чиновник местного значения // Российская Федерация, 1997, № 11, с. 2123.

90. Федоркин Н.С. Теория и практика избирательных компаний в современной России: состояние и тенденции развития // Выборы: теория и практика. М., 1998, с. 5-16.

91. Шугрина Е. Если не оправдал доверие. // Российская Федерация, 1997. № 8, с. 37-38.1. Исследования

92. Анализ социально-политической обстановки и условий жизни в г. Москве накануне выборов депутатов Московской городской Думы и советников районных Собраний (Социологическое исследование). М., 1997, 29с.

93. Воздействие рекламы на готовность жителей 197-го избирательного округа принять участие в выборах (Анализ результатов социологического мониторинга). -М., 1998, 32с.

94. Карманов С.Н., Степанов В.И. Управленческий мониторинг: из опыта исследований в Северо-западном административном округе г. Москвы.

95. Москва 1996: Общественное мнение. М., 1997, 255с.

96. Социально-политическая ситуация и условия жизни населения в Орехово-Борисовском избирательном округе № 197 г. Москвы по выборам в Государственную Думу Российской Федерации. М., 1998. 38с.

97. Формирование аппарата управления Северо-Западного административного округа: практика, проблемы, перспективы Аналитическая записка - 1995, с.

98. Аналитический отчет по итогам социологического опроса советников районных Собраний Зеленограда Москва, 1998, 44 с.

99. Деятельность советников районного Собрания Восточного административного округа г. Москвы. Итоги экспертного опроса. М., декабрь 1998 г., 49 с.1. Диссертации, авторефераты

100. Брячихин A.M. Реформирование социально-экономического управления в городском районе. Автореферат док. экон. наук. М., 1994, 42с.

101. Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: политические аспекты и особенности его становления в России. // Канд. полит, наук. М., 1996.

102. Дойников И.В. Городская реформа 1870 г. и становление городского самоуправления в России. // Канд. юрид. наук. -М., 1991 168с.

103. Савинова О.Н. Власть и общество: деятельность служб по связям с общественностью в российских региональных органах управления. Диссертация в виде научного доклада на соискание степени докт. полит, наук. М., 1998, 72с.

104. Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX в. (историко-правовой анализ). Дисс. канд. юрид. наук. — М., 1995 г.

105. Чурсина С.И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. Дисс. канд. полит, наук. - М., 1996.

106. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления // Дисс. полит, наук. М., 1998.

107. Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества // Дисс. канд. полит, наук. М., 1998.