Пропорциональная избирательная система в механизме муниципальных выборов тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат наук Дементьев Владислав Александрович

• Дементьев Владислав Александрович
• кандидат наук
• 2021

Оглавление диссертации кандидат наук Дементьев Владислав Александрович

Введение

Глава 1. Теоретико-правовая природа пропорциональной избирательной системы

§ 1. Понятие и сущность пропорциональной избирательной системы

§ 2. Становление и развитие пропорциональной избирательной системы при формировании органов публичной власти

§ 3. Конституционно-правовые основы использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации

Глава 2. Организационно-правовой механизм использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации

§ 1. Особенности правового статуса избирательных объединений - субъектов пропорциональной избирательной системы

§ 2. Особенности применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

§ 3. Проблемы развития пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления

Заключение

Список используемых источников

208

Введение

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Пропорциональная избирательная система в механизме муниципальных выборов»

Актуальность исследования

Пропорциональная избирательная система используется на муниципальных выборах в Российской Федерации с середины 1990-х годов. Однако только с середины первого десятилетия XXI века на уровне законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки систематизировать применение данного вида избирательной системы и расширить сферу ее использования на местном уровне.

Переход к формированию органов местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе потребовал существенных изменений, как избирательного законодательства, так и законодательства, регулирующего сферу местного самоуправления в целом, привел к возникновению ряда новых правовых институтов, активизировал правотворчество на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

По итогам проведения муниципальных выборов с использованием пропорциональной избирательной системы в 2000-х - первой половине 2010-х годов накоплен значительный объем сведений, характеризующих особенности использования соответствующего избирательного законодательства, имеющиеся в нем пробелы, а также специфику проведения местных выборов по пропорциональной системе в конкретно-исторических условиях Российской Федерации. Для полноценного понимания проблем использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, а также в целях ликвидации пробелов в законодательстве необходим анализ и обобщение имеющейся практики.

Проведение муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе выявило ряд проблем, ранее не характерных для

института муниципальных выборов, а потому недостаточно разработанных наукой муниципального права.

Помимо этого, сам вопрос использования на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, определения ее места среди иных избирательных систем, используемых на местном уровне, вызывает острые дискуссии в научном сообществе.

При этом степень научной разработанности указанной проблематики остается достаточно низкой, что обусловливает высокую актуальность темы исследования.

Исследование вопросов использования пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления даст возможность определить условия реализации и обеспечения избирательных прав граждан, характер легитимности публичной власти на местном уровне, а также выявить тенденции развития соответствующих институтов публичной власти.

Актуальность темы обусловлена также необходимостью научной разработки проблем формирования выборных органов муниципальных образований в свете проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления, выработки рекомендаций и предложений по совершенствованию избирательного законодательства.

Степень разработанности темы

Пропорциональная избирательная система выступала в качестве предмета научного анализа для многих российских и зарубежных юристов. В разное время ее исследовали В.М. Гессен, Г. Еллинек, A.B. Иванченко, Н.М. Коркунов, A.B. Кынев, А.Е. Любарев, Э. Лейкман, Д. Ламберт, М.В. Матасов, В.В. Платонов, К. Поппер, М.А. Рейснер, Р. Таагепера, М.С. Шугарт.

Пропорциональной избирательной системе как институту российского избирательного права посвящены труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Ф.Т. Алескерова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.Б. Борисова,

A.Ю. Бузина, В.И. Васильева, A.A. Вешнякова, A.A. Джагаряна, Н.В. Джагарян, Г.А. Гаджиева, А.Г. Головина, В.М. Грибовского, Ю.А. Дмитриева, И.В. Захарова, А.В. Иванченко, А.В. Игнатова, Е.И. Колюшина, С.Д. Князева, O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, Ю.Ю. Комиссарова, М.А. Краснова, В.И. Кривцова, Л.В. Кудрявцевой, Е.Ф. Кузьминского, JI. Линника, А.Е. Любарева, В.И. Лысенко, В.Д. Мазаева, М.В. Масловской, С.В. Масленниковой, М.С. Матейковича, И.Б. Михайловской, В.В. Платонова, А.Е. Помазанского, А.Е. Постникова,

B.А. Самсонова, В.А. Сивицкого, И.Г. Шаблинского, В.Л. Шейниса, К. Ф. Шеремета, Ю. А. Юдина.

Статус политических партий как субъектов избирательного процесса, необходимых для проведения выборов по пропорциональной избирательной системе, являлся предметом научного интереса и анализа А.Н. Аверьянова, Н.А. Васецкого, Е.П. Дубровиной, М. Дюверже, З.М. Зотовой,

A.Г. Жафярова, С.Е. Заславского, А.В. Иванченко, В.В. Лапаевой,

B.А. Лебедева, А.Е. Любарева, Е.А. Лукьяновой, П.М. Кандалова, Н.Н. Неровной, Л.А. Нудненко.

Стоит отметить, что в отечественной науке достаточно немного исследований, посвященных комплексному анализу непосредственно пропорциональной избирательной системы. Среди имеющихся исследований можно отдельно выделить монографии АЗ. Иванченко, A.B. Кынева и А.Е. Любарева «Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы» и А.В. Кынева и А.Е. Любарева «Партии и выборы в современной России». Эти работы сегодня являются фактически единственными фундаментальными исследованиями пропорциональной избирательной системы в России. Особую ценность им придает анализ регионального законодательства и практики применения пропорциональной избирательной системы на выборах различных уровней. Анализ выборов, проходящих в субъектах Российской

Федерации, также подробно представлен в ежегодных докладах Комитета гражданских инициатив.

Анализ работ названных авторов позволяет сделать вывод, что в конституционном праве в целом исследован ряд важных аспектов пропорциональной избирательной системы: сформулировано ее определение, выделены методы, использующиеся в процессе распределения мандатов, как между списками кандидатов, так и между кандидатами внутри одного списка.

Вместе с тем, вопросы применения пропорциональной избирательной системы на региональном и особенно на муниципальных уровнях исследованы пока недостаточно, особенно с учетом последних изменений в законодательстве, реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с проведением муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе, необходимости выработки предложений по совершенствованию избирательного законодательства. Все это актуализирует необходимость комплексного и системного исследования проблематики пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне.

Объект исследования

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с проведением муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе в Российской Федерации.

Предмет исследования

В качестве предмета исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при применении пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель исследования

Целью исследования является проведение комплексного анализа места и роли пропорциональной избирательной системы в механизме

муниципальных выборов, проведение сравнительно-правового исследования пропорциональной избирательной системы и иных избирательных систем, применяемых на местном уровне, выявление закономерностей и тенденций развития, а также проблем, возникающих в связи с применением пропорциональной системы на выборах местного уровня, и выработка рекомендаций относительно способов их решения.

Задачи исследования

Для достижения цели исследования решаются следующие задачи:

- исследовать научные подходы к классификации избирательных систем, определению пропорциональной избирательной системы в качестве явления правовой действительности;

- проанализировать процесс становления и развития пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации и зарубежных странах в рамках ее применения на выборах органов публичной власти различных уровней;

- исследовать конституционно-правовую основу применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации;

- оценить место пропорциональной избирательной системы в механизме муниципальных выборов, обобщить существующие критерии представительности выборных органов местного самоуправления и проанализировать изменение характера представительства в таких органах при выборах по пропорциональной системе;

- выявить причины, способствующие применению пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, а также причины, препятствующие этому;

- выявить тенденции и закономерности развития законодательства, регулирующего сферу муниципальных выборов в Российской Федерации;

- выявить и раскрыть пробелы в законодательстве о выборах для устранения условий, могущих привести к нарушениям избирательных прав

граждан и их объединений при проведении муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания (диалектический метод, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогия и др.), так и специальные методы (историко-правовой, формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой). Историко-правовой метод использовался для изучения процесса становления и развития пропорциональной избирательной системы, ее постепенного признания и правового оформления в качестве способа формирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом. Формально-юридический метод применялся для анализа правовых актов, регулирующих вопросы применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, судебной практики (в том числе, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации) по вопросам защиты прав граждан, политических партий в связи с применением на выборах органов местного самоуправления пропорциональной избирательной системы. Системно-структурный метод дал возможность установить значение института пропорциональной избирательной системы, его ценность для формирования органов местного самоуправления, позволил осмыслить логически устроенное содержание рассматриваемого института, других связанных с ним институтов и явлений, выявить их место в системе общественных отношений. Сравнительно-правовой метод дал возможность сопоставить правовое регулирование пропорциональной избирательной системы в части ее применения на местном уровне в Российской Федерации, зарубежных странах, а также на уровне международном уровне, и соотнести подходы к проблемам применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в различных правопорядках. Использование указанного методологического инструментария позволило выявить основные проблемы, связанные с объектом исследования и наметить пути их разрешения.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека.

Эмпирическую основу исследования составили сведения о выборах, содержащиеся в Государственной автоматизированной системе «Выборы» (ГАС Выборы), данные статистики и произведенные на их основе обобщения и выводы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном и системном анализе опыта применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне в Российской Федерации, в теоретическом осмыслении современной формы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, в выявлении и систематизации проблем, возникающих при осуществлении избирательных прав граждан в условиях применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, и выработке предложений по их решению.

Научные положения, выносимые на защиту

На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:

1. Предложено определение пропорциональной избирательной системы как способа определения результатов выборов, основанного на распределении мандатов между списками кандидатов, выдвинутыми в многомандатном округе (или в многомандатных округах) политическими партиями или иными объединениями граждан, в соответствии с количеством

голосов избирателей, поданных за каждый из списков, допущенных к распределению мандатов, и на основании математической методики распределения мандатов.

2. Сформулированы и классифицированы принципы, лежащие в основе пропорциональной избирательной системы. Предлагается выделить следующие общие принципы: принцип законности; принцип справедливости; принцип объективности. Специальные принципы: принцип избирательного метра; принцип эвентуального вотума; принцип голосования за списки кандидатов; принцип многомандатных избирательных округов; принцип использования методик распределения мандатов.

3. Выработана периодизация становления и развития пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации. Обосновано выделение следующих этапов: 1-й этап (1993 - 2005 гг.): становление пропорциональной избирательной системы в качестве способа обеспечения партийного представительства в органах публичной власти на уровне местного самоуправления; 2-й этап (2006 - 2010 гг.): систематизация и унификация порядка применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне; 3-й этап (2011 - 2013 гг.): расширение сферы применения пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления посредством обязательного использования пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы городских округов и муниципальных районов; 4-й этап (2014 - н.в.): сокращение применения пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления: отказ от обязательного использования пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы городских округов и муниципальных районов, снижение доли депутатов, избираемых по спискам, выдвигаемым избирательными объединениями.

4. Обосновано, что двойственность природы местного самоуправления, выражающаяся с одной стороны в том, что это публичная власть,

осуществляемая на территории государства в рамках общегосударственной политики, а с другой - инструмент самостоятельной организации граждан с целью решения вопросов местного значения, не препятствует использованию на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы как в качестве самостоятельного вида избирательной системы, так и в качестве элемента смешанной избирательной системы. При этом определены требования, которым должна соответствовать пропорциональная избирательная система в целях обеспечения соблюдения прав граждан и их объединений в условиях ее самостоятельного применения на муниципальных выборах. К обозначенным требованиям предлагается отнести: 1) наличие на местном уровне партийных организаций и иных объединений граждан, наделенных правом выдвигать списки кандидатов; 2) наличие гарантий реализации пассивного избирательного права гражданами или группами граждан, не входящими в политические партии и не желающими выдвигаться в составе их списков кандидатов; 3) распределение по пропорциональной избирательной системе такого числа депутатских мандатов, которое не допускает искажения принципа пропорциональности, а также возникновения ситуации, когда распределение мандатов завершается до того, как последний преодолевший заградительный барьер список кандидатов получает хотя бы один мандат.

5. На основе анализа практики муниципальных выборов обосновано, что применение пропорциональной избирательной системы, как правило, способствует формированию многопартийных представительных органов муниципальных образований. Однако при небольшом числе депутатских мандатов приобретает значение методика их распределения, поскольку выбор того или иного способа распределения мандатов может оказать значительное влияние на расстановку политических сил в избранном органе. Установлено, что произошедший в субъектах Российской Федерации в 20082014 годах переход от использования квоты Хэра к использованию метода Империали при определении результатов муниципальных выборов,

проведенных с использованием пропорциональной избирательной системы, выявил случаи искажения принципа пропорциональности при распределении мандатов.

6. Определено, что применение на муниципальных выборах смешанной несвязанной избирательной системы приводит к получению большинства в составе представительных органов депутатами от той политической партии, чьи кандидаты выиграли выборы в большинстве одномандатных округов, даже если сама партия по итогам голосования за партийные списки не получила столь значительного перевеса голосов. Это приводит к искажению пропорционального характера представительства, поскольку в такой ситуации возникает значительный разрыв между количеством голосов, полученных политической партией, и количеством мандатов в представительном органе, которые получают по итогам выборов ее представители. Обосновано, что широкое применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в 2011-2013 годах в основном привело к имитации политической конкуренции при сохранении доминирования в составе представительных органов депутатов от одной партии. Тем не менее, формирование многопартийных представительных органов на местном уровне, в результате применения пропорциональной избирательной системы, способствовало устранению наиболее ярких политических диспропорций, связанных с потерей голосов избирателей, имеющей место при использовании мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

7. Определено, что пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов является предпочтительной для использования на муниципальных выборах, поскольку обеспечивает возможность избирателей оказывать влияние непосредственно на персональный состав избираемого представительного органа. Однако эффективность применения данной системы в значительной степени зависит от подготовленности избирателей к ее применению, а также их

информированности. В иных случаях использование открытых списков может либо не оказывать влияния на последующее распределение мандатов, либо приводить к искажению волеизъявления избирателей. Выявлено, что опыт применения системы открытых списков в Российской Федерации свидетельствует о необходимости проведения качественной информационно-разъяснительной работы с избирателями перед ее внедрением, что может стать важной образовательно-просветительской задачей для юридического сообщества.

8. Сформулировано предложение по использованию на муниципальных выборах смешанной связанной избирательной системы, включающей в качестве одного из элементов пропорциональную избирательную систему. Обосновано, что применение смешанной связанной избирательной системы позволит обеспечить более справедливое распределение депутатских мандатов и не допустить получения за счет депутатов-одномандатников большинства в представительном органе муниципального образования теми политическими силами, которые непосредственно не получают поддержки соответствующего количества избирателей. Также применение смешанной связанной избирательной системы сохранит для граждан, которые не могут или не желают быть выдвинутыми в качестве кандидатов от политических партий, возможность самостоятельной реализации пассивного избирательного права.

9. Обоснована необходимость внесения следующих изменений в законодательство:

- внести изменения в пункт 33 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие обязательность использования пропорциональной либо смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов городских округов, а также устанавливающие, что в случае применения смешанной избирательной системы распределению по пропорциональной

системе должно подлежать не менее половины от общего числа депутатских мандатов в целях предотвращения искажения принципа пропорциональности и предоставления необоснованного результатами голосования преимущества той политической силе, выдвинутые которой кандидаты одержали победы в большинстве одномандатных округов;

- внести изменения в часть 3 статьи 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в законодательство субъектов Российской Федерации, направленные на предоставление права выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах общественным объединениям, в уставе которых в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» закреплена возможность участия в выборах, в целях создания возможности для отражения в ходе выборов всего спектра интересов местного сообщества. Также в целях обеспечения гарантий реализации пассивного избирательного права гражданами, не являющимися членами политических партий, общественных объединений и не желающими выдвигаться в составе их списков кандидатов, предлагается рассмотреть возможность наделения правом выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах неорганизованных в общественные объединения групп граждан. Для этого установить требования к таким группам, предоставить им возможность регистрироваться в качестве избирательных объединений и выдвигать список кандидатов при условии получения поддержки определенного числа избирателей с распространением на них прав, обязанностей и ограничений, установленных для других избирательных объединений;

- внести уточняющие изменения в статьи 3 и 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», статью 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации», а также в законодательство субъектов Российской Федерации, направленные на урегулирование правового статуса местных отделений политических партий, в отношении которых не установлена обязанность прохождения государственной регистрации, в рамках их участия в муниципальных выборах в качестве избирательных объединений, и закрепление формально определенного порядка подтверждения факта создания таких избирательных объединений, делегирования ими прав и полномочий уполномоченным представителям и уполномоченному представителю по финансовым вопросам, участия в финансировании избирательной кампании, проведении предвыборной агитации и в иных предусмотренных законодательством избирательных процедурах.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ней комплексно и системно проанализированы теоретические, нормативные и практические аспекты применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации, выявлены пробелы в избирательном законодательстве, создающие условия для нарушения политических прав граждан и их объединений, выработаны механизмы их преодоления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы в преподавании общих курсов по конституционному праву, а также спецкурсов по избирательному праву и избирательному процессу.

Авторские предложения по совершенствованию избирательного законодательства могут быть использованы в законотворческом процессе, как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также в правотворческой деятельности муниципальных образований.

Апробация результатов исследования

Результаты диссертационного исследования прошли апробацию в рамках IV международной научной конференции «Юридически науки: проблемы и перспективы» в г. Казани в мае 2016 года и III международной

научно-практической конференции «Современная юриспруденция: актуальные вопросы и перспективы развития» в г. Уфе в сентябре 2016 года.

По результатам диссертационного исследования опубликованы следующие статьи в научных журналах, входящих в Перечень рецензируемых научных изданий ВАК и в Дополнительный перечень журналов, публикации в которых учитываются при назначении академических надбавок и оценке публикационной активности в НИУ ВШЭ:

Дементьев В.А. О соотношении итогов голосования и результатов выборов при применении смешанной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации // Законодательство. -2016. - № 11. С. 48-54.

Дементьев В.А. Предварительное голосование как средство легитимации муниципального избирательного процесса // Журнал российского права. - 2019. - № 9. С. 48-59.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Дементьев Владислав Александрович, 2021 год

список

Количество 6 5 2 1 1

мандатов

При этом все мандаты были распределены с первого раза, использование метода наибольшего остатка или метода наибольшей средней не потребовалось.

Аналогичные результаты получились бы при использовании квоты Гогенбаха-Бишофа и квоты Друпа. Однако с их помощью не удалось бы распределить все мандаты с первого раза, и пятый мандат КПРФ и второй мандат «Справедливой России» был получен ими в результате применения метода наибольшего остатка или метода наибольшей средней.

Теперь рассмотрим как произошло бы распределение мандатов в случае применения методов делителей, тем более, что в 2014 году в Закон Ульяновской области о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления были внесены изменения, заменившие распределение по квоте Хэра на распределение по методу Империали186.

Применение в рассматриваемом случае метода Империали дало бы следующие результаты:

Таблица 3. Распределение мандатов по методу Империали.

Партийный список ЕР КПРФ СР ЛДПР ГП

Количество мандатов 8 (7) 5 1 1 0 (1)

Как видно, «Справедливая Россия» не получила бы второго мандата, который перешел к «Единой России». В то же время, «Гражданская платформа» получила бы свой мандат только в случае, если бы в соответствующем законе было предусмотрено правило, согласно которому

186 См. подробнее: Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014. С. 32.

список политической партии, допущенный до распределения мандатов, но не получивший мандатов при первичном распределении, получает последний распределяемый мандат. В отсутствии такого правила «Гражданская платформа» имела бы шансы остаться без мандата, который стал бы восьмым для «Единой России». При распределении небольшого числа мандатов вероятность возникновения подобной ситуации достаточно велика. Однако неполучение мандата списком кандидатов, допущенным до их распределения, по сути, явилось бы нарушением прав как избирателей, так и избирательного объединения. В целях недопущения возникновения таких ситуаций законодатель вынужден предусматривать особый порядок распределения мандатов для таких случаев, либо использовать комбинированные методы их распределения наподобие «тюменского метода». При условии использования особого порядка распределения мандатов, исключающего возможность неполучения мандата списком, преодолевшим заградительный барьер, «Гражданская платформа» получила бы один мандат, тогда как «Единая Россия» получила бы семь мандатов, а не восемь.

Аналогичный результат дал бы метод д'Ондта, с той лишь разницей, что при использовании метода д' Ондта «Гражданская платформа» получила бы свой мандат в общем порядке.

Использование метода Сент-Лагю (как обычного, так и модифицированного), а также датского метода дало бы результаты аналогичные получившимся при использовании квоты Хэра.

Таблица 4. Результаты выборов при применении различных методов распределения мандатов.

Партийные списки / количество мандатов Квота Хэра Квота Гогенбаха-Бишофа Квота Друпа Метод Империали Тюменский метод Метод д'Ондта Метод Сент-Лагю Датский метод

ЕР (10117 гол.) 6 6 6 8 (7) 7 7 6 6

КПРФ (7655 гол.) 5 5 5 5 5 5 5 5

СР (2682 гол.) 2 2 2 1 1 1 2 2

ЛДПР (2280 гол.) 1 1 1 1 1 1 1 1

ГП (2165 гол.) 1 1 1 0 (1) 1 1 1 1

Таким образом, наиболее соответствующее результатам голосования избирателей распределение депутатских мандатов в рассмотренном случае было бы достигнуто при использовании любого из метода квот, но в первую очередь квоты Хэра, которая позволила распределить все мандаты в один этап. Наибольшее искажение волеизъявления было бы допущено при использовании метода Империали, основанного на нем «Тюменского метода», а также метода д'Ондта. При этом все различия в рассмотренном случае сводятся к перераспределению одного мандата между «Единой Россией» и «Справедливой Россией». Представляется, что ситуацию осложняет тот факт, что количество голосов, полученных «Справедливой Россией», ЛДПР и «Гражданской платформой», незначительно отличается друг от друга. При большей разнице количества голосов, поданных за последние три списка кандидатов, отличия при распределении мандатов могли быть более существенными.

Однако даже такой анализ показывает, что, закрепив на законодательном уровне ту или иную методику распределения мандатов, можно создать преимущества одним политическим силам и наоборот лишить дополнительных мандатов другие, что приобретает особую значимость на выборах, по итогам которых распределяется сравнительно небольшое число депутатских мандатов.

Еще одним вопросом, на который, по нашему мнению, следует обратить внимание, является способ сочетания на выборах депутатов представительного органа муниципального образования пропорциональной и мажоритарной избирательных систем и влияние их совместного применения на результаты выборов в случае их проведения по смешанной (пропорционально-мажоритарной) системе.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 4 февраля 2014 года

187 188

№ 218-О и от 9 февраля 2016 года № 337-О , а также в Постановлении от

189

7 июля 2011 года № 15-П , избирательные процедуры, применяемые на муниципальных выборах, должны обеспечивать при соблюдении принципа юридического равенства - адекватное выражение и наиболее полный учет воли населения муниципального образования.

Представляется, что в качестве наиболее полного учета воли населения муниципального образования следует понимать соответствие итогов выборов (т.е. распределения депутатских мандатов) выраженным в ходе голосования предпочтениям избирателей, в том числе предпочтениям в отношении

187 Определение от 4 февраля 2014 года № 218-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Симона Александра Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 4.3 статьи 89 Закона Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области».

188 Определение Конституционного Суда РФ от 09 февраля 2016 года № 337-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Ковалевой Ольги Алексеевны и Парфентьевой Татьяны Юрьевны на нарушение их конституционных прав пунктом 4 статьи 4, пунктом 3 статьи 16, пунктами 4 и 6 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также пунктом 2 статьи 3 и пунктом 6 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга».

189

Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана.

политических партий. Ввиду того, что речь идет о волеизъявлении избирателей, при его выявлении следует принимать во внимание не итоги выборов, определенные посредством какой-либо избирательной системы, а непосредственно результаты голосования в их абсолютном выражении.

Рассмотрим данную ситуацию на примере выборов депутатов Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области II созыва в 2013 году.

Таблица 5. Соотношение итогов голосования и результатов выборов.

Единая Россия КПРФ СР ЛДПР Гражданская платформа

Количество голосов за партийные списки 10 117 7655 2682 2280 2165

Количество голосов за партийные списки (%) 38,97 29,49 10,33 8,78 8,34

Соотношение

полученных голосов к общему числу 40,6 30,7 10,7 9,1 8,7

мандатов (%)

Количество 20 6

полученных мандатов (6 — список, (5 - список, 2 (список) 1 (список) 1 (список)

14 — одномандатник 1 — одномандат

и) ник)

Доля фактически

полученных мандатов

от общего количества мандатов в 66,7 20 6,7 3,3 3,3

представительном

органе (%)

Городская Дума города Димитровграда состоит из 30 депутатов, половина из которых в 2013 году избиралась по одномандатным округам, а другая половина по партийным спискам, выдвинутым в едином общегородском избирательном округе. Как видно из приведенной таблицы, составленной по данным ГАС «Выборы»190, на выборах депутатов Городской Думы списки кандидатов выдвинули пять политических партий. Ими же

190 Выборы депутатов Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области II созыва // URL: https://tinyurl.com/yaents7s (дата доступа 10.04.2016 г.)

было выдвинуто различное количество кандидатов в одномандатных округах. Так, «Единая Россия» выдвинула кандидатов во всех 15 одномандатных округах, КПРФ в 10, «Справедливая Россия» в 8, ЛДПР в 9 и Гражданская платформа в 5. Один кандидат по одномандатному округу был выдвинут партией «Патриоты России» и несколько кандидатов участвовали в выборах в качестве самовыдвиженцев. Каждый избиратель был наделен двумя голосами, один из которых он мог отдать за партийный список, второй за кандидата по одномандатному округу.

По результатам выборов по единому избирательному округу, список «Единой России» получил 10117 голосов, что составляет 38,97% от общего числа голосов, поданных за партийные списки, список КПРФ получил 7655 голосов (29,49%), список «Справедливой России» 2682 голоса (10,33%), список ЛДПР 2280 голосов (8,78%) и список «Гражданской платформы» 2165 голосов (8,34%).

Однако итоги выборов, полученные в результате несвязанного применения мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, кардинальным образом отличаются от результатов голосования. По итогам выборов «Единая Россия» получила 20 депутатских мандатов (14 по одномандатным округам и 6 по партийному списку), что составляет 66,7% от общего числа мандатов, КПРФ получила 6 депутатских мандатов (5 по партийному списку и 1 по одномандатному округу), что эквивалентно 20%, «Справедливая Россия» 2 мандата (все по партийному списку, 6,7% от общего числа мандатов), ЛДПР 1 мандат (по партийному списку, 3,3%) и «Гражданская платформа» также получила 1 мандат.

Таким образом, политическая партия, не набравшая по единому избирательному округу и половины голосов избирателей, получила 2/3 депутатских мандатов, что обеспечило ей полный контроль над Городской Думой. При этом разница между количеством голосов, полученных занявшей второе место КПРФ, и количеством доставшихся ей депутатских мандатов составляет 10,7%. Такая же разница в отношении Справедливой России

составляет 4%, в отношении ЛДПР - 5,4%, в отношении Гражданской платформы - 3,1%. Один депутатский мандат был получен кандидатом, баллотировавшимся в порядке самовыдвижения, который, впрочем, вошел во фракцию «Единой России»191. Среди некоторых исследователей данное

192

явление получило название «сфабрикованное большинство» .

Рассмотренный пример наглядно демонстрирует зависимость итогов выборов не только от методики распределения мандатов, но и от используемой избирательной системы. Если гипотетически предположить, что на указанных выборах не применялась бы пропорциональная избирательная система, разрыв между волеизъявлением избирателей и итогами выборов был бы еще более значительным, как, например, на выборах депутатов Городской Думы Димитровграда в 2008 году, которые проводились по мажоритарной системе относительного большинства. Тогда все депутатские мандаты были получены представителями «Единой

193

России» . Представляется весьма сомнительным, как такие итоги выборов могут считаться адекватным выражением и способом наиболее полного учета воли населения муниципального образования.

Подобная ситуация возникает практически повсеместно, где применяется смешанная несвязанная избирательная система. Например, на выборах депутатов Думы городского округа Тольятти VI созыва 8 сентября 2013 года, партия «Единая Россия» набрала 51,67% голосов избирателей, КПРФ 15,99%, «Справедливая Россия» 5,29%, ЛДПР 5,56%, «Гражданская платформа» 8,78%. Остальные политические партии не преодолели пятипроцентный заградительный барьер. Однако в итоге «Единая Россия»

191 См.: Городская Дума города Димитровграда Ульяновской области // URL: https://tinyurl.com/ycwagku3 (16.04.2016 г.)

192 См.: Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Итоговая конкуренция, электоральная динамика и закономерности результатов избирательной кампании-2017. Аналитический доклад по мониторингу выборов 10.09.2017 г. [Электронный ресурс] // URL: https://komitetgi.ru/analytics/3446/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

193 См. подробнее: https://tinyurl.com/yaents7s (дата доступа 10.04.2016 г.).

получила 29 мандатов (82,8% от их общего числа), КПРФ 3 мандата (8,6%), ЛДПР, «Справедливая Россия» и «Гражданская платформа» получили по одному депутатскому мандату, при том, что последняя политическая партия набрала почти на 2% больше, чем ЛДПР и «Справедливая Россия» 194. На выборах депутатов Городской Думы Ижевска VI созыва «Единая Россия» набрала 53,19% голосов, КПРФ 16,37%, ЛДПР 8,8%, партия «Патриоты России» 6,73%. Остальные партии не преодолели пятипроцентный барьер. Реальное же распределение мандатов произошло аналогично рассмотренным выше случаям. Из 42 мандатов «Единая Россия» получила 32 (76,2%), КПРФ 4 мандата (9,5%), ЛДПР и «Патриоты России» по два мандата (4,7%)195.

Таким образом, механическое соединение на выборах пропорциональной и мажоритарной избирательных систем только лишь отчасти позволяет преодолеть искажение пропорциональности представительства политических сил при применении мажоритарной избирательной системы, поскольку разрыв, как видно из приведенного анализа, остается весьма значительным, причем основным фактором, обеспечивающим этот разрыв, является наличие в представительном органе депутатов-одномандатников, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства. Следовательно, мажоритарная составляющая в данном случае скорее не компенсирует недостатки пропорциональной системы.

Соответствующая тенденция прослеживается в большинстве местных избирательных кампаний 2010-2016 гг., а также в избирательной кампании 2017 года196. Так, в ходе муниципальных выборов 2017 года «Единая Россия»

194 См.: Выборы депутатов Думы городского округа Тольятти VI созыва [Электронный ресурс] // ЦКЬ: https://tinyurl.com/ycqk7qhv (дата доступа 11.09.2016 г.).

195 См.: Выборы депутатов Городской Думы города Ижевска VI созыва [Электронный ресурс] // ЦКЬ: https://tinyurl.com/y9eq7t2k (дата доступа 11.09.2016 г.).

196 См. подробнее: Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Итоговая конкуренция, электоральная динамика и закономерности результатов избирательной кампании-2017. Аналитический доклад по мониторингу выборов 10.09.2017 г.

на всех выборах получила большую долю мандатов, распределяемых по мажоритарной системе, чем мандатов, распределяемых по пропорциональной системе. При этом доля общего числа полученных названной партией мандатов оказалась выше, чем доля голосов, полученных выдвинутыми ею списками и кандидатами по мажоритарной системе. В ряде городов разница между долей голосов, полученных «Единой Россией», и общей долей полученных ею мандатов превысила 25%: это Петропавловск-Камчатский (32,3%), Тверь (31,7%), Наро-Фоминск (31,0%), Ярославль (29,9%), Горно-Алтайск (29,0%), Киров (28,0%), Старый Оскол (27,9%), Омск (26,4%), Чехов (26,1%) и Барнаул (25,5%)197.

В целом же в 2017 году на выборах депутатов представительных органов центров субъектов Российской Федерации «сфабрикованное большинство» получилось в 9 муниципальных образованиях из 11, кроме Черкесска и Курска. При этом на выборах представительных органов других крупных городов это явление также имело место в большинстве случаев - в 5 из 9, кроме Коломны и Нижнего Тагила, где «Единая Россия» набрала более половины голосов, а также Рубцовска и Бийска, где «Единая Россия» не получила более половины мандатов198.

Стоит также иметь в виду, что чем меньше депутатских мандатов распределяется по пропорциональной избирательной системе, тем, во-первых, она меньше способствует обеспечению наиболее полного учета воли голосующих, а во-вторых, тем сложнее распределить мандаты между

[Электронный ресурс] // URL: https://komitetgi.ru/analytics/3446/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

197 См.: Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Итоговая конкуренция, электоральная динамика и закономерности результатов избирательной кампании-2017. Аналитический доклад по мониторингу выборов 10.09.2017 г. [Электронный ресурс] // URL: https://komitetgi.ru/analytics/3446/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

198 См. подробнее: Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Итоговая конкуренция, электоральная динамика и закономерности результатов избирательной кампании-2017. Аналитический доклад по мониторингу выборов 10.09.2017 г. [Электронный ресурс] // URL: https://komitetgi.ru/analytics/3446/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

списками кандидатов на основе принципа пропорциональности. Таким образом, несвязанное применение на выборах представительных органов муниципальных образований пропорциональной и мажоритарной избирательных систем в любом их соотношении приводит к искажению волеизъявления избирателей, и чем больше мандатов распределяется по мажоритарной системе, тем выше степень искажения.

Представляется, что снятие рассмотренных проблем возможно посредством увеличения пропорциональной составляющей в разновидностях смешанной избирательной системы, применяемых на муниципальных выборах.

Главным образом, расширение пропорциональной составляющей муниципальных выборов предполагает распределение между списками кандидатов большего, чем в настоящее время, числа мандатов. В качестве одного из шагов в данном направлении может стать увеличение минимального количества депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе (пункт 33 статьи 23 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)199. Представляется обоснованным предложение по поднятию данного порога с нынешних 10 до 15-20 мандатов200. Еще одной мерой по расширению сферы использования пропорциональной избирательной системы на местном уровне может стать закрепление в законодательстве правила о распределении по пропорциональной системе (в случае ее применения) не менее 50% мандатов представительного органа.

Усиление пропорциональности муниципальных выборов также может выражаться в отходе от практики использования при распределении

199 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

200 См.: Крюков В. А. Оптимальная пропорциональность // Журнал о выборах. 2009. № 4/5. С. 111-112.

мандатов метода Империали и возврату к квоте Хэра, либо иным видам квот, как способствующих наиболее корректному распределению мандатов.

В качестве одного из способов устранения наиболее значимых дисбалансов, возникающих при проведении выборов по смешанной избирательной системе, может рассматриваться и переход к смешанной связанной избирательной системе, в рамках которой при определении результатов выборов голоса, поданные за списки кандидатов, и голоса, полученные кандидатами в мажоритарных округах, будут учитываться в комплексе.

§ 3. Проблемы развития пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления

Пропорциональная избирательная система, по нашему мнению, в настоящее время является одним из инструментов, способных обеспечить демократизацию муниципального избирательного процесса и дать возможность различным политическим силам, а, следовательно, и избирателям, отдающим за них голоса, провести в местные представительные органы своих депутатов. Это обусловлено тем, что мажоритарная избирательная система относительного большинства, применяемая повсеместно на муниципальных выборах в Российской Федерации, в условиях доминирования одной политической силы, способной обеспечить своим кандидатам даже самое минимальное преимущество над конкурентами, по сути не оставляет шансов иным кандидатам. Их победы, когда такие все же случаются, нередко обусловлены либо исключительной известностью оппозиционного кандидата, либо отсутствием среди его соперников кандидата, поддержанного властью. Последнее весьма часто является результатом политического торга и взаимных договоренностей между политическими силами. Так или иначе, названные и другие схожие с ними случаи вполне подходят под определение исключений, подтверждающих правило, согласно которому выиграть выборы в одномандатном избирательном округе оппозиционному кандидату существенно сложнее, чем кандидату от доминирующей на политическом поле партии.

Однако может ли сама пропорциональная избирательная система быть единственным средством расширения спектра политического представительства на муниципальном уровне или для полноценного решения данной задачи необходимы некие дополнительные условия? Безусловно, само по себе внедрение пропорциональной избирательной системы является большим шагом вперед, хотя и оно невозможно в отсутствие условий, которые можно обозначить как «базовые». Их наличие делает возможным

применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах как таковой. К ним можно отнести, например, наличие в государстве партийной системы и наделение законодательством политических партий или иных коллективных политических субъектов правом участвовать в муниципальных выборах.

Внедрение пропорциональной избирательной системы именно на местном, наиболее приближенном к населению, уровне публичной власти, порождает определенные проблемы, влияющие на характер народного представительства. К числу таких проблем можно отнести: необходимость обеспечения взаимосвязи депутата с определенным территориальным коллективом граждан, важность персонификации голоса и обеспечения максимально возможного влияния избирателей на персональный состав представительного органа, необходимость вовлечения в избирательный процесс широкого спектра местных общественных и политических сил, обеспечение возможности реализации пассивного избирательного права не только членам политических партий и лицам, связанным с ними, но и всем членам местного сообщества, обладающим пассивным избирательным правом. Рассмотрим указанные проблемы подробнее.

Важность персонификации голоса и обеспечения максимально возможного влияния избирателей на персональный состав представительного органа также неразрывно связана с характером местного самоуправления. Голосование избирателей на местном уровне должно быть максимально конкретным и демонстрировать не только поддержку программы, выдвигаемой политической партией или иным избирательным объединением, но и определенных кандидатов. В рамках пропорциональной избирательной системы решение данной проблемы может достигаться посредством применения системы открытых списков.

Открытые списки широко распространены в европейских странах. Так, в 2006 году из 18 стран Европейского Союза, использовавших на национальном уровне пропорциональную избирательную систему, только в

трех применялись закрытые списки, а в остальных 15 - та или иная

201

разновидность открытых списков .

Применение на выборах открытых партийных списков является отдельной большой темой, к которой достаточно часто обращаются исследователи202. Суть данного вида пропорциональной избирательной системы заключатся в том, что избиратели могут влиять на расположение кандидатов в рамках одного поддерживаемого ими списка. Для этого, как правило, избиратели наделяются несколькими голосами, один из которых отдают списку кандидатов, а оставшиеся могут использовать для выражения предпочтения кому-либо из кандидатов или нескольким кандидатам из выбранного списка. Как отмечает С. Очиров, применение системы открытых списков позволяет преодолеть обезличивание партийных списков при голосовании избирателей, обеспечивает такое положение, при котором избиратель может высказать свое мнение в отношении конкретных кандидатов, тем самым формировать представительный орган из людей, пользующихся наибольшим доверием избирателей203.

Открытые списки имеют преимущества перед закрытыми и с точки зрения реализации пассивного избирательного права. Отношения между кандидатом и выдвигающей его партией в случае использования открытых списков становятся практически равноправными. В случае использования закрытых списков партия может поставить популярного кандидата на непроходное место, в результате он принесет партии дополнительные голоса, а сам взамен не получит ничего. Открытые списки дают возможность кандидатам работать и на партию, и на себя. Такое положение облегчает

201 См. подробнее: Любарев А.Е. На муниципальных выборах должны применяться открытые списки // Городское управление. 2011. № 12. С. 78-84.

202 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 107; Очиров С. Открытые партийные списки и демократизация общества // Журнал о выборах. 2013. № 4. С. 11-14; Бутаев В.И., Титов М.В. Пропорциональная система с использованием открытых списков: опыт Тверской области // Журнал о выборах. 2006. N 3. С. 39.

203 См.: Очиров С. Открытые партийные списки и демократизация общества // Журнал о выборах. 2013. № 4. С. 11-14.

выдвижение от партий, в том числе, беспартийных граждан, которые в этих условиях сохраняют индивидуальность и определенную самостоятельность204. Также считается, что открытые списки ослабляют коррупцию в партийном руководстве. Не секрет, что часть мест в закрытых списках иногда в прямом смысле покупается. В случае открытых списков такая покупка может оказаться неэффективной, поскольку избиратель все равно не проголосует за неизвестного ему кандидата.

Однако, несмотря на кажущуюся демократичность системы открытых списков, она не лишена недостатков205. В первую очередь, использование системы открытых списков осложняет подсчет голосов. Данным фактором можно было бы пренебречь, однако, усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля над этой процедурой, а соответственно может привести к снижению доверия общества к полученным результатам.

Немаловажной особенностью применения системы открытых списков является то, что она вносит в избирательную кампанию, помимо межпартийной конкуренции, внутрипартийную. Такую конкуренцию можно было бы рассматривать как благо, способствующее развитию внутрипартийной демократии. Однако на практике система открытых списков создает условия для использования различных манипуляционных избирательных технологий, направленных как против самой партии,

выдвинувшей список, так и против конкретных включенных в него

206

кандидатов . В мировой практике известны случаи, когда открытые списки использовались для «обезглавливания» партийных списков оппонентов путем агитации, призывающей голосовать за кандидатов, находящихся в их нижней части.

204 См.: Любарев А.Е. На муниципальных выборах должны применяться открытые списки // Городское управление. 2011. № 12. С. 78-84.

205 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 108.

206 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 8.

Эффект, достигаемый за счет применения системы отрытых списков, во многом зависит от конкретных условий. Если избиратель хорошо знает кандидатов, он имеет возможность делать осознанный выбор. Иначе его выбор будет основан преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании. В этих условиях большое влияние на избирателя может оказать способ организации и проведения предвыборной агитации, а также те акценты, которые будут расставлены ею в отношении конкретных кандидатов.

При введении открытых списков законодателю приходится выбирать методику распределения мандатов внутри списка и определять способы голосования избирателей. Выделяются четыре основных способа голосования избирателей: категорическое голосование; одобрительное голосование; кумулятивное голосование; преференциальное голосование207. Для голосования за кандидатов по системе открытых списков могут быть использованы все указанные способы. Однако каждый из них вносит свои коррективы в общую картину выборов.

Наиболее простым является вариант категорического голосования. Именно он массово использовался на выборах регионального и местного уровня в Российской Федерации (там, где были введены открытые списки). Но в данном случае простота решения приводит к выхолащиванию сути системы открытых списков. Представляется, что если избиратель симпатизирует партии, то, наверняка ему нравится не один кандидат из предложенного списка. Оказывая предпочтение только одному кандидату, он тем самым может помешать избранию другого кандидата, которого он, имея такую возможность, вероятно, поставил бы на второе место.

Вариант одобрительного голосования сопряжен с уже упомянутой опасностью «обезглавливания» списка.

207

См.: Таагепера Р., Шугарт М.С. Указ соч.

В наибольшей степени интересы избирателей могут быть обеспечены при преференциальном голосовании. Однако в таком случае крайне сложным оказывается подсчет голосов, поскольку данный способ голосования предполагает централизованную обработку всех бюллетеней.

Однако в целях совершенствования российского избирательного законодательства представляется возможным первоначально все же предусмотреть при использовании системы открытых списков только категорическое голосование, как самое понятное для избирателей, и только в перспективе на основе полученного опыта рассматривать возможность перехода к иным вариантам.

Имеет значение и то, каким способом избиратель осуществляет голосование. Так, в бюллетене могут быть перечислены все включенные в список кандидаты, а избиратель, в свою очередь, может непосредственно в списке поставить отметку напротив того кандидата, которому он выражает предпочтение. Этот наиболее удобный для избирателя вариант в начале 2000-х годов использовался на выборах в Тверской, Магаданской и Смоленской областях. В то же время, данный способ голосования может быть реализован только в том случае, если в выборах участвует небольшое число партий, а их списки немногочисленны. Иначе существует риск получить бюллетень огромного размера, который уже сам по себе сведет на нет все преимущества системы открытых списков.

Возможен и другой вариант, предполагающий выделение в бюллетене не только граф для голосования за список, но и отдельного поля, в котором избирателю дается возможность указать номер поддерживаемого кандидата в списке. Очевидно, что для выражения предпочтения указанным способом избирателю необходимо знать номер кандидата, под которым он расположен в списке. Поэтому, чтобы избиратель знал, какой номер соответствует какому

кандидату, в каждой кабине для тайного голосования, по всей видимости,

208

должны находиться списки кандидатов .

Оказывать влияние на результаты выборов может и методика распределения мандатов внутри списка. Здесь, как и в случае со способом голосования избирателей, самый простой вариант (распределение мандатов исключительно на основе голосования за кандидатов внутри списка) является далеко не самым подходящим. Подобная методика вообще относительно достоверно отражает настроения избирателей только в том случае, когда хотя бы подавляющее большинство избирателей, проголосовавших за данный список, воспользовались своим правом проголосовать за конкретного кандидата внутри списка. Если же таких избирателей окажется немного, то получится, что избрание того или иного кандидата будет определяться незначительным числом голосов.

Как показывает практика проведения выборов по системе открытых списков, значительная часть избирателей не пользуется правом голосования за конкретных кандидатов в списке (сознательно или в силу непонимания такой системы голосования - вопрос открытый). Надо полагать, что такие избиратели, которые не отметили никого из списка, тем самым поддерживают последовательность, предложенную самой партией. И воля этих избирателей также должна быть учтена, особенно когда их большинство.

В известной мере найти баланс между предпочтениями избирателей и интересами партии, выдвигающей список кандидатов, позволяют методики распределения мандатов, основанные на расчете избирательного и партийного рейтингов для каждого включенного в список кандидата, и

208

См. например: Очиров С. Открытые партийные списки и демократизация общества // Журнал о выборах. 2013. № 4. С. 11-14.

определяющие порядок замещения мандатов кандидатами в зависимости от

209

количества полученных голосов .

Проведение выборов по системе открытых списков требует проведения разъяснительной работы как с избирателями, так и с политическими партиями, а также с представителями избирательных комиссий с той целью, чтобы все участники избирательного процесса соответственно понимали, как правильно заполнять избирательный бюллетень, вести подсчет голосов и выстраивать в соответствии с этим свои избирательные стратегии. При этом как показывает опыт проведения выборов с использованием системы открытых списков, качество такой работы часто оказывается не на должном уровне, что ощутимо снижает эффективность системы открытых списков210.

Массовая реализация системы открытых списков, по нашему мнению, потребует внесения некоторых изменений в избирательное законодательство. Например, для обеспечения прозрачности определения результатов выборов необходимо гарантировать публикацию итогов голосования по каждому кандидату. Для этого нужно будет изменить перечень строк протокола об итогах голосования, закрепленный на законодательном уровне. Еще одной проблемой при использовании открытых списков является выбытие кандидатов, включенных в открытый список, после голосования. Это может происходить как по причине избрания данного кандидата в мажоритарном округе (если применяется смешанная система), так и по причине отказа избранного кандидата от мандата. Такое выбытие приводит к существенным искажениям волеизъявления избирателей и подрывает сам принцип открытых списков. Поэтому, например, А.Е. Любарев в случае применения смешанной системы полагает желательным запретить выдвигать кандидатов

209 См. подробнее: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 114118.

210 Очиров С. Открытые партийные списки и демократизация общества // Журнал о выборах. 2013. № 4. С. 11-14.

одновременно по мажоритарному округу и в составе открытого списка211. Такое предложение представляется весьма спорным, поскольку может рассматриваться как ограничивающее пассивное избирательное право кандидата, однако, сама указанная проблема, которая может возникнуть при использовании системы открытых списков, безусловно, требует внимательного анализа.

В начале 2000-х годов инициатива по использованию системы открытых списков исходила непосредственно от ЦИК России, которая рекомендовала использовать ее на региональных и муниципальных выборах. Так, в утвержденных Постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 г. № 167/1419-3 Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской

212

Федерации ЦИК России обращала внимание на отдельные, порой неочевидные, аспекты применения системы открытых списков. Например, система открытых списков, по расчетам ЦИК России, позволит депутатам, ранее избравшимся в одномандатных избирательных округах, рассчитывать на поддержку избирателей этих округов даже в случае изменения схемы их нарезки.

Однако внедрение системы открытых списков не вызывает энтузиазма не только у представителей власти, но и у представителей крупнейших политических партий. Так, в марте 2006 года, после проведения с использованием системы открытых списков выборов Законодательного

211 См.: Любарев А.Е. На муниципальных выборах должны применяться открытые списки // Городское управление. 2011. № 12. С. 78-84.

212 Постановление ЦИК России от 25.12.2002 N 167/1419-3 «О методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Собрания Тверской области, в Твери состоялся «круглый стол», где обсуждалась данная избирательная система. В пользу дальнейшего использования этой системы высказались представители ЦИК России и Избирательной комиссии Тверской области, а также ряд ученых, тогда как против - представители всех политических партий, а также председатели

213

избирательных комиссий других субъектов Российской Федерации .

При всех преимуществах, связанных с возможностью учета мнения избирателей, применение системы открытых списков на практике оказывается довольно затруднительным, в первую очередь, для самих избирателей. Высокая вероятность их ошибки при голосовании ощутимо снижает преимущества данной системы. Однако именно система открытых списков представляется наиболее подходящей для использования на выборах местного уровня, в которых участвует относительно небольшое количество кандидатов и где большое значение имеет персонификация голоса. Как отмечает Ю.А. Дмитриев, сегодня именно на муниципальных выборах появляется реальная возможность для применения такой избирательной

214

технологии как открытые списки .

Вместе с тем, представляется, что результативное применение системы открытых списков требует проведения качественной информационно-разъяснительной работы с избирателями перед ее внедрением, что может стать важной образовательно-просветительской задачей для юридического сообщества. Но при этом положительный эффект от применения на муниципальных выборах открытых списков не следует отрывать от проблемы повышения роли представительных органов в осуществлении местного самоуправления и, как следствие, повышения интереса граждан к выборам данного уровня.

213

См.: Бутаев В.И., Титов М.В. Пропорциональная система с использованием открытых списков: опыт Тверской области // Журнал о выборах. 2006. N 3. С. 39.

214

См.: Дмитриев Ю.А. Могут ли российские партии участвовать в муниципальных выборах? // Журнал о выборах. 2012. № 5. С. 41.

Еще одним вопросом, решение которого требуется в связи с использованием на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, является необходимость вовлечения в избирательный процесс широкого спектра местных общественных и политических сил. Это, в свою очередь, предполагает расширение круга субъектов, обладающих правом выдвигать списки кандидатов или, во всяком случае, недопустимость его сужения только лишь до политических партий. Из этого также вытекает вопрос об обеспечении дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права в связи с внедрением пропорциональной избирательной системы, поскольку в настоящее время в Российской Федерации ее применение вне рамок пропорционально-мажоритарной системы исключает из избирательного процесса граждан, не являющихся членами общественных объединений, наделенных правом выдвигать списки кандидатов. Представляется, что реальной гарантией права граждан быть избранными в органы местного самоуправления при применении пропорциональной избирательной системы могла быть, например, предусмотренная в ряде зарубежных государств возможность выдвижения гражданином своей кандидатуры и регистрация его кандидатом в депутаты по единому избирательному округу при выполнении установленных законом условий, включение его в избирательный бюллетень наравне со списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, и признание его избранным в случае получения им определенного законом числа голосов избирателей215.

Проведение выборов с использованием пропорциональной избирательной системы, в том случае, когда она является элементом смешанной избирательной системы, также создает проблему, которая непосредственно не связана с избирательным процессом, но оказывает

215

См.: Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 9.

влияние на последующее исполнение депутатами представительских функций. Речь идет о неравенстве статуса депутатов. В одном представительном органе оказываются, с одной стороны, депутаты, избранные в округах по мажоритарной системе, а с другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе по единому округу, который равен по территории муниципальному образованию. При этом неравенство проявляется не только и, может быть, даже не столько в невозможности отзыва депутатов (это все-таки достаточно редко встречающееся событие), сколько в прочности их связи с избирателями и порядке отчета перед ними.

Наиболее ярко неравенство статуса проявляется в случае отсутствия разделения списков кандидатов на территориальные группы. В таком случае депутаты-списочники не имеют связи с определенными территориями и фактически являются избранными от всего муниципального образования. Но в то же время отсутствие непосредственной связи избирателей с депутатами на местном уровне, где власть наиболее приближена к населению, является в ряде случаев препятствием для становления эффективных представительных органов местного самоуправления. Существующая в некоторых муниципальных образованиях практика, в соответствии с которой депутаты решением фракции закрепляются за территориями, представляется достаточно спорной. Использование такой схемы только отчасти способствует решению рассматриваемой проблемы, поскольку закрепление депутата за территорией решением фракции не учитывает мнения избирателей этой самой территории и основывается на доверии, выраженном при голосовании партийному списку в целом. Хотя такой способ закрепления депутатов за территориями определенно лучше, чем его отсутствие.

В некоторых муниципальных образованиях ситуация с отчетностью депутатов, избранных по партийным спискам, приобретает весьма неожиданные формы. Так, Регламентом Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области устанавливается, что депутат,

избранный по единому избирательному округу в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, ответственен перед избирательным объединением216. Полагаем, что приведенная формулировка Регламента противоречит самой идее представительства. Каким бы образом ни был выдвинут кандидат, он получает мандат от избирателей и отчитываться должен перед ними. В рассматриваемом же случае избирателям отводится функция один раз в пять лет опустить в урну бюллетень без права в дальнейшем каким-либо образом влиять на своих избранников и, видимо, даже требовать от них отчета о своей деятельности.

Обозначенная проблема перекликается с необходимостью обеспечения при применении пропорциональной избирательной системы взаимосвязи депутата с определенным территориальным коллективом граждан. Именно на местном уровне избиратели должны иметь «своего» депутата, за которого они отдают голоса, который непосредственно взаимодействует с ними и держит перед ними отчет. При избрании депутатов по мажоритарной избирательной системе данные условия выполняются без дополнительных организационно-правовых средств. Внедрение же пропорциональной системы нарушает связь между депутатом и территорией, поскольку в этом случае депутат получает мандат в составе списка кандидатов, за который отдают голоса избиратели всего муниципального образования. Отчасти решению данной проблемы способствует разделение списка кандидатов на территориальные группы, однако, в условиях небольших муниципальных образований разделение списка на большое число территориальные групп оказывает негативное влияние на процесс распределения мандатов. Несмотря на это и, исходя из сущности местного самоуправления, представляется, что

216 Регламент Городской Думы г. Димитровграда (Приложение к решению Городской Думы города Димитровграда второго созыва от 27.11.2013 № 4/35) [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.dumadgrad.ru/downloads/2014/Duma/Reglament.doc (дата обращения 15.04.2014).

территориальные группы в списках все же следует сохранить, однако, изменив правила их формирования. Следует уйти от фиксированного количества территориальных групп, закрепив на законодательном уровне только их небольшое минимальное число (например, не менее двух), при этом оставив за избирательными объединениями право самим определять границы соответствующих территориальных групп и количество баллотирующихся в них кандидатов. Похожий способ формирования списков кандидатов применяется в настоящее время на выборах депутатов Государственной Думы.

Не менее остро в наши дни стоит проблема повышения степени легитимности местных представительных органов. Год от года на муниципальных выборах по всей стране наблюдается снижение явки избирателей. Это демонстрирует, что избиратели зачастую не рассматривают выборы как средство выражения своего мнения относительно организации и деятельности публичной власти в том или ином территориальном коллективе. Низкая явка порой приводит к курьезным случаям. Так, на выборах депутатов Великовисочного сельсовета Ненецкого автономного округа, состоявшихся 10 сентября 2017 года, один из кандидатов получил

217

депутатский мандат, набрав всего один (!) голос .

Во многом снижение уровня явки обусловлено тем, что сами избиратели фактически отстранены от процедуры выдвижения кандидатов. В большинстве случаев выдвижение кандидатов, имеющих реальные шансы на избрание, производится избирательными объединениями в рамках предусмотренной законодательством процедуры, которая закономерно не предполагает какого-либо участия граждан, не являющихся членами политических партий или иных общественных объединений, в данном процессе. Причем невозможность граждан влиять на выдвижение кандидатов

217 В НАО единоросс выиграл выборы, набрав один голос // URL: https://www.bnkomi.ru/data/news/68047/ (дата доступа 25.09.2017).

избирательными объединениями не зависит от типа применяемой на выборах избирательной системы, поскольку процедура выдвижения кандидатов по мажоритарной системе практически идентична процедуре выдвижения списка кандидатов по пропорциональной системе. Таким образом, граждане, приходя на избирательный участок, выступают в роли статистов, призванных «ратифицировать» уже совершенный выбор того или иного избирательного объединения.

Среди других причин, оказывающих влияние на снижение явки можно выделить перенос выборов на сентябрь, снижение конкурентности выборов, а также снижение агитационной активности самих партий и кандидатов. При этом активность избирателей на выборах в крупных городах, как правило, ниже, чем в сельской местности. Это в полной мере прослеживается и на выборах 2017 года, где в большинстве случаев явка в региональном центре ниже, чем в районах. Наиболее сильные разрывы между явкой на выборы в центре субъекта Федерации и средней явкой по районам наблюдались в Белгородской (39,7%), Пензенской (35,0%) и Рязанской (27,1%) областях. В целом активность избирателей в центрах субъектов Федерации довольно низкая. Выше 40% в 2017 году она была только в Саранске (75,0%), Владикавказе (65,9%) и Саратове (51,7%). В Ижевске, Краснодаре, Калининграде, Кирове, Новгороде, Рязани, Южно-Сахалинске и Екатеринбурге явка оказалась ниже 30%, а в Томске - даже ниже 20%218.

Обозначенная проблема острее проявляется при использовании пропорциональной избирательной системы, поскольку, выбирая депутата в мажоритарном округе, избиратели выражают либо не выражают предпочтение конкретному лицу, тогда как голосуя за партийный список они не имеют возможности выразить свою волю иначе как поддержав весь набор

218 См.: Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Итоговая конкуренция, электоральная динамика и закономерности результатов избирательной кампании-2017. Аналитический доклад по мониторингу выборов 10.09.2017 г. [Электронный ресурс] // URL: https://komitetgi.ru/analytics/3446/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

выдвинутых кандидатов. В такой ситуации, когда избиратели не имеют возможности идентифицировать кандидатов от политической партии, которые могут занять депутатские места, функция института выборов как способа первичной легитимации государственной власти сходит на нет219. Актуальность данной проблемы возрастает в связи с ее распространяющимся действием на институт народного представительства в целом, что влечет за собой ряд неблагоприятных правовых и социально-политических явлений, таких как отсутствие связи депутатов и избирателей, упадок авторитета представительных органов публичной власти, политический абсентеизм220. По сути, в рамках действующей модели правового регулирования избиратели лишены возможности выразить свои предпочтения конкретным кандидатам от партии, в связи с чем партии либо иные избирательные объединения при формировании списков кандидатов могут руководствоваться собственными соображениями, но не мнением избирателей.

В последнее время в качестве одного из способов включения избирателей в процесс выдвижения кандидатов и, как следствие, демократизации избирательного процесса рассматривается предварительное голосование, проводимое партиями до начала официальной избирательной кампании с целью определения кандидатов от партии на грядущих выборах, или «праймериз». Следует отметить, что данный институт уже несколько лет

применяется некоторыми российскими политическими силами, однако, до

221

сих пор находится за пределами законодательного регулирования .

Термин «праймериз» (primaries, primary election) заимствован из английского языка и буквально переводится как «первичные» или «предварительные» выборы. Чаще всего под «праймериз» понимают систему

219 См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 72.

220 См.: Величинская Ю.Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации

// Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 29 - 36.

221

См.: Величинская Ю.Н. Указ соч.

внутрипартийного отбора кандидатов, которые затем будут выдвинуты партией, путем свободных выборов222.

Отдельные исследователи определяют предназначение предварительного голосования как сугубо узкополитическое, внутрипартийное, полагая, что его смысл состоит в том, чтобы кандидаты от одной партии не отбирали друг у друга голоса на основных выборах, когда

223

необходимо формирование «сверхбольшинства» . Однако представляется, что предварительное голосование может не ограничиваться решением исключительно внутрипартийных задач. Так, американские ученые отмечают, что в системе предварительного голосования одновременно заложены три группы конституционных ценностей: во-первых, права избирателей на эффективное и осмысленное голосование на выборах (an effective and meaningful vote); во-вторых, интересы политических партий в сохранении своей автономии и идеологической чистоты (ideological purity); в-третьих (применительно к особенностям США), совместное участие Федерации и ее субъектов в обеспечении легитимности и конкурентности процесса выдвижения кандидатов и конечном «получении» кандидата, способного к публичному управлению224.

Как отметил М. Дюверже, наличие процедуры предварительного голосования в избирательных правоотношениях делает демократичным функционирование политических партий, защищая их от появления довлеющей внутрипартийной группировки, предопределяющей действия

222

См.: Авилов Я.Д. Институт праймериз как элемент партийной демократии: мировой опыт и перспективы. // «Законодательное регулирование деятельности политических партий в Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования»: Сборник научных статей участников регионального научного круглого стола / Ред. кол.: В.В. Коровин (отв. ред.) [и др.]. - Курск: МУ «Издательский центр «ЮМЭКС», 2011. С. 49.

223

См.: Аксенов Ю.М. Предварительное партийное голосование: конституционно-правовые проблемы. М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2012. С. 9 - 10.

224 См.: Flanders, Chad. What do we want in Presidential Primary? An Election Law Perspective // University of Michigan Journal of Law Reform. Summer 2011, Vol. 44. Issue 4, p. 905 - 906.

партии в целом, и обеспечивает участие избирателей в перераспределении

225

внутрипартийных сил . Проведение процедуры предварительного голосования за пределами рамок официальной избирательной кампании также стимулирует политические партии к активной работе с избирателями в период между выборами, чего, в свою очередь, не хватает многим российским партиям.

Таким образом, конституционно-правовая ценность предварительного голосования многопланова, однако, ее полноценная реализация возможна только в том случае, если предварительное голосование выступает в качестве способа выражения мнения избирателей и отражает их волеизъявление. Это достигается в условиях, когда к участию в предварительном голосовании допускается широкий круг избирателей, а его результаты имеют обязательное значение для партий.

Проведение политическими партиями предварительного голосования на муниципальных выборах в условиях организации последних с использованием пропорциональной избирательной системы может создать условия для участия граждан в формировании списков кандидатов, определении как их персонального состава, так и порядка расположения кандидатов в списках. Однако нельзя не отметить, что проведение предварительного голосования требует определенной организационной подготовки, которая, во-первых, под силу далеко не всем политическим партиям, а во-вторых, в некоторых аспектах не может быть полноценно проведена без сотрудничества с органами публичной власти226.

В Российской Федерации процедуры предварительного голосования используются некоторыми политическими партиями с 2007 года. К основным

225 См.: Дюверже М. Политические партии / пер. с фр. Л.А. Зиминой. М.: Гаудеамус: Академический Проект, 2013. С. 427.

226 См. например: Величинская Ю.Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 29 - 36.

целям, которые преследуют партии, проводя предварительное голосование, можно отнести расширение рамок избирательной кампании и создание дополнительных информационных поводов, возможность поиска новых потенциальных кандидатов, а также мобилизацию и поиск новых сторонников. Наиболее обширный опыт проведения предварительного голосования в настоящее время имеется у партии «Единая Россия», которая использует процедуры предварительного голосования на выборах различных уровней.

Порядок проведения предварительного голосования по отбору кандидатов на выборах в органы местного самоуправления регулируется «Положением о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований и на иные выборные должности в органы местного самоуправления», которое утверждено решением Президиума Генерального

227

совета «Единой России» от 11 января 2018 года .

Правом предложения «кандидатов в кандидаты», согласно Положению, обладают:

- общественные объединения, за исключением политических партий;

- граждане Российской Федерации - в порядке самовыдвижения (при этом их выдвижение должно быть поддержано не менее чем 10 членами Партии);

- иные субъекты - по решению уполномоченного органа.

К участникам предварительного голосования предъявляются требования во многом аналогичные требованиям, предъявляемым

227

Положение о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований и на иные выборные должности в органы местного самоуправления [Электронный ресурс] // URL: http://er.ru/news/163244/ (дата доступа 24.02.2018 г.)

законодательством к кандидатам на выборные должности. Однако в некоторых аспектах эти требования носят более жесткий характер. Например, участник предварительного голосования не должен иметь банковских счетов за рубежом и пользоваться иностранными финансовыми инструментами, хотя участник «настоящих» выборов обязан прекратить использование иностранных финансовых инструментов только к моменту его регистрации в качестве кандидата.

Непосредственно для проведения предварительного голосования создаются счетные участки, которые должны охватывать всю территорию избирательного округа. В состав счетного участка могут входить один или несколько избирательных участков, образованных в соответствии с федеральным законодательством. При этом границы счетных участков не должны пересекать границы избирательных участков и границы одномандатных избирательных округов.

На фоне массовой кампании по предварительному внутрипартийному голосованию «Единой России» иные политические партии практически не

проводят никаких публичных кампаний по поиску и согласованию

228

кандидатов . Фактически иные партии повсеместно процесс подбора кандидатов осуществляли преимущественно непублично, никаких голосований с участием беспартийных избирателей ими не проводилось, а выдвигаемые инициативы не влияли на процесс формирования списков кандидатов.

Так, в 2016 г. Партия народной свободы (ПАРНАС) проводила предварительное голосование с использованием специальной площадки в сети Интернет. В 2015-2016 годах партия «Справедливая Россия» объявляла акцию «Справедливый призыв», предполагающую, что любой человек, разделяющий идеи партии, мог выдвинуть от нее свою кандидатуру на

228 См.: Особенности предварительного отбора партиями кандидатов на российских выборах 2017 года, предварительная агитация-2017 / под ред. А.В. Кынева. М., 2017. С. 61.

выборах различных уровней229. Для этого необходимо было подать заявление и рассказать о причинах, побудивших стать депутатом. Впоследствии о результатах акции не сообщалось.

Проведение процедуры предварительного голосования требует существенных финансовых затрат. Например, в 2016 году только аренда помещений для счетных комиссий обошлась «Единой России» в 190 млн.

230

рублей . Всего же, по данным В.И. Червонюка и М.Ю. Зотина, проведение «Единой Россией» предварительного голосования обошлось в сумму около

231

600 млн. рублей . Кроме оплаты аренды помещений для счетных участков, «Единая Россия» так же оплачивала: аренду помещений для дебатов, форумов и конференций, встреч с кандидатами; изготовление печатных материалов, оплату транспорта, связи, оргтехники и работы членов счетных

-232

комиссий .

Для сравнения, за 2015 год КПРФ всего перечислила в избирательные фонды 70 542 566 руб., ЛДПР - 152 853 915,66 руб., «Справедливая Россия»

233

- 138 791 621,18 руб . Сама «Единая Россия» при этом потратила на выборы

234

364 230 283,61 руб . Приведенные суммы наглядно демонстрируют, что ни одна политическая партия, представленная в Государственной Думе, кроме «Единой России», не имеет финансовых возможностей провести столь

229 Сайт политической партии «Справедливая Россия» // URL: http://spravedlivo.ru/5 69220.html (дата доступа 25.02.2018 г.)

230

Корня А. «Единая Россия» раскрыла расходы на праймериз. 11.05.2016. [Электронный ресурс] // Ведомости. URL: https://tinyurl.com/ybh82czn (дата доступа 25.02.2018 г.)

231 См.: Червонюк В.И., Зотин М.Ю. Первичные выборы в Российской Федерации: конституционная практика, технологии, проблема правового регулирования и

социального контроля // Право и государство: теория и практика. 2016. № 9 (141). С. 6269. 232

232 Сайт движения в защиту прав избирателей «Голос» (включен Минюстом России в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента). URL: http://www.golosinfo.org/ru/articles/97861 (дата доступа 14.11.2018).

233 Сводные финансовые отчеты политических партий за 2015 год [Электронный ресурс] // URL: http : // cikrf. ru/politparty/ finance/ svodn_otchet_ 15. php (дата доступа 25.02.2018 г.)

234 гр

Там же.

организованное и широко освещаемое в средствах массовой информации (причем не только партийных) предварительное голосование. Вряд ли иные политические силы, а тем более их региональные или местные отделения смогут выделить на предварительное голосование из своих бюджетов даже менее значительные суммы.

Представляется, что широкое применение института предварительного голосования политическими силами в Российской Федерации находится в зависимости от финансовых возможностей данных политических сил, отсутствия административных барьеров при организации голосования и востребованности предварительного голосования, как со стороны руководства партий, так и со стороны потенциальных кандидатов. В условиях невысокого уровня политической активности избирателей, когда проведение либо не проведение партиями предварительного голосования не оказывает влияния на легитимацию в общественном сознании выдвижения определенных кандидатов и не дает никакого электорального эффекта, кроме раннего начала избирательной кампании, которое могут позволить себе далеко не все политические силы, не стоит ожидать роста интереса партий к данным процедурам.

Еще одним фактором, препятствующим использованию оппозиционными политическими силами института предварительного голосования, является недостаток граждан, желающих выдвигаться от них в качестве кандидатов. Особенно такой «дефицит кандидатов» характерен для муниципального уровня, когда политическим партиям нередко оказывается проблематичным сформировать список кандидатов, содержащий даже минимально необходимое их число. В таких условиях речь зачастую уже идет не о мотивации к проведению предварительного голосования, а о

235

дефиците кандидатов как таковых235.

235 См.: Особенности предварительного отбора партиями кандидатов на российских выборах 2017 года, предварительная агитация-2017 / под ред. А.В. Кынева. М., 2017. С. 4.

Полагаем также, что, сравнивая возможности проведения предварительного голосования «Единой Россией» и другими политическими партиями, следует принимать во внимание значительно меньшее количество административных барьеров, с которыми потенциально может столкнуться «Единая Россия», при заключении договоров аренды помещений для голосования, размещении информации о предварительном голосовании и агитационных материалов его участников.

Однако даже в случае проведения предварительного голосования «Единой Россией» его организаторы не всегда могут свободно использовать государственное и муниципальное имущество. Нередко попытки проводить предварительное голосование в тех же местах, где обычно работают участковые избирательные комиссии, и использование оборудования избирательных комиссий вызывает жесткую критику со стороны представителей оппозиции и гражданского общества. Например, в Чувашской Республике в 2015 году после обращения представителей оппозиции в прокуратуру «Единая Россия» была вынуждена отказаться от использования кабинок и избирательных урн, находящихся в государственной и муниципальной собственности, арендовать школьные помещения за плату, и даже использовать картонные урны и самодельные кабинки для голосования. При этом вплоть до дня проведения предварительного голосования «Единая Россия» не была уверена в том, что

236

получится использовать помещения школ для голосования .

Отмечая противоречивость решения подобных проблем на практике, Л.А. Нудненко считает необходимым в законодательном порядке установить запрет бесплатного использования политическими партиями для проведения праймериз помещений, принадлежащих муниципальным учреждениям, школам, больницам. Использование помещений, находящихся в

236 См.: Внутрипартийные выборы прошли с нарушениями и в «Единой России», и в Демкоалиции / URL: https://tinyurl.com/y97cjwpj (дата доступа 14.11.2018).

государственной и муниципальной собственности, по ее мнению, должно

237

стать возможным только на условиях заключения договора аренды .

Не все исследователи, впрочем, однозначно уверены в демократическом потенциале предварительного голосования. Существует точка зрения, согласно которой предварительное голосование может негативно отразиться на внутрипартийной конкуренции и ослабить региональные и местные отделения политических партий. Придерживающиеся данной позиции исследователи усматривают риски в том, что в условиях открытого предварительного голосования наиболее ресурсные кандидаты будут обеспечивать себе поддержку за счет выборщиков, не являющихся членами партии, в результате чего больше всего пострадают региональные отделения, функция которых сведется к простой

238

организации внутрипартийного голосования . По этой причине они полагают, что широкое применение института предварительного голосования будет оправдано в условиях развитой публичной политики, при сравнительно высоком интересе граждан к политическим партиям, отмечая при этом, что российские партии, роль которых скорее вспомогательная и инструментальная, не определяют содержание внутриполитической

239

дискуссии .

Нельзя не согласиться с тем, что в отдельных случаях обозначенные риски не только имеют место, но и приводят к искажению сущности предварительного голосования, не позволяя решить главную его задачу -определить наиболее сильного, популярного, профессионально подготовленного кандидата.

237

См.: Нудненко Л. А. К вопросу о возможности законодательного регулирования праймериз в России // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 50-56.

238 См.: Праймериз «Единой России»: технологии в ущерб конкуренции / URL: https://tinyurl.com/ycz9hsat (дата доступа 14.11.2018).

239 т

Там же.

Проведение предварительного голосования в Российской Федерации часто сопряжено с использованием административного ресурса. Имеют место ситуации, когда кандидат организует присутствие своих подчиненных или иных зависимых от него граждан на участках. Так, в ходе предварительного голосования в 2015 году, по данным Комитета гражданских инициатив, широко применялись подвоз избирателей, вбросы бюллетеней и иные технологии240. Исследователи признают, что на практике в предварительном голосовании принимают участие либо административно принужденные к этому работники бюджетных организаций и учреждений, актив партии, либо случайные люди, а кандидатами выступают заранее согласованные фигуры241.

Среди представителей «Единой России» также имеются те, кто сомневается в целесообразности проведения открытого предварительного

242

голосования . В рамках подготовки к съезду «Единой России» 2018 года партийцы из Республики Татарстан заявили, что «открытое предварительное голосование слишком затратно, а избиратели не понимают, зачем им дважды идти на избирательный участок». Татарстанские единороссы отмечают, что в отдельных городах проведение предварительного голосования вызывает раздражение не только среди избирателей, но и среди организаторов, возникают вопросы о наличии у партии «лишних финансовых ресурсов». Единороссы из Иркутской области в свою очередь выступили с предложением об ужесточении требований к кандидатам и установлении для них обязанности получать для выдвижения рекомендации членов партии.

240 См.: Особенности предварительного отбора кандидатов и предварительная агитация в ходе кампании по выборам 13 сентября 2015 г. // Аналитической доклад Комитета гражданских инициатив № 2 по долгосрочному наблюдению выборов, 13.09.2015 [Электронный ресурс] / URL: https://st.golosinfo.org/2015/07/27cd6041.pdf (дата доступа 14.11.2018).

241 См.: Марков С. Праймериз «Единой России» должен не победителей определять, а отсекать заведомо непроходные фигуры [Электронный ресурс] / URL: http://club.ru/opinions/1142 (дата доступа 14.11.2018).

242 См.: «Единая Россия» подстраивается под местные кадровые условия // Газета «Коммерсантъ» № 212 от 19.11.2018. С. 3.

Тверские единороссы отмечают, что открытая модель предварительного голосования не подходит для малонаселенных пунктов, где при низкой явке кандидаты «с материальными ресурсами» побеждают кандидатов -

243

работников социальной сферы . В целом результаты предварительного голосования в большинстве субъектов Российской Федерации в 2016-2017

244

годах оказались предсказуемыми . Однако в некоторых случаях, причем преимущественно на муниципальном уровне, были зафиксированы победы неожиданных кандидатов.

Так, на предварительном голосовании по определению кандидатов в депутаты Городского собрания г. Курска в территориальной группе № 16 развернулась борьба между уроженцем Индии А. Сингхом и директором одного из курских детских садов Н. Овчинниковой, которая считалась фаворитом голосования. Предварительные итоги голосования показали, что победу одержала Н. Овчинникова. Однако А. Сингх заявил о фальсификации результатов и подал жалобу в федеральный оргкомитет предварительного голосования. В результате Н. Овчинникова сняла свою кандидатуру, а А. Сингх, на которого также поступили жалобы в подкупе избирателей, возглавил список для последующего выдвижения по территориальной

245

группе . Данная ситуация отчасти подтверждает опасения единороссов относительно ресурсных кандидатов.

В предварительном голосовании по Ленинскому одномандатному избирательному округу № 30 на выборах в Городскую Думу г. Ульяновска победу одержал финансовый директор ООО «Сити-Строй» и общественный советник Губернатора области В. Ожогин, хотя наиболее вероятным

243 См.: «Единая Россия» подстраивается под местные кадровые условия // Газета «Коммерсантъ» № 212 от 19.11.2018. С. 3.

244 См.: Особенности предварительного отбора партиями кандидатов на российских выборах 2017 года, предварительная агитация-2017 / под ред. А.В. Кынева. М., 2017. С. 43.

245 См.: Винокурова Е. Зеленка, «карусели» и порванные коробки с бюллетенями // URL: https://tinyurl.com/yc7md9vt (дата доступа 25.02.2018 г.)

победителем по этому округу считался директор местного аквапарка «Улёт» А. Рогов246.

Таким образом, несмотря на частую предсказуемость результатов предварительного голосования, которое проводится «Единой Россией», отдельные случаи победы в нем и последующего выдвижения на «настоящих» выборах кандидатов, которых нельзя отнести к числу заранее согласованных, не позволяет делать вывод о полностью и повсеместно техническом характере данной процедуры. Если бы отбор кандидатов проводился только на партийных конференциях, вряд ли стали бы возможны приведенные выше случаи.

Но все же одной из основных задач, которую решает предварительное голосование, является раннее начало избирательной кампании, введение выборной повестки на информационное поле в тот период, когда на нем еще не действуют жесткие ограничения на финансирование и содержание агитационных мероприятий.

Наиболее значимым из ограничений, действующих в ходе избирательной кампании, является ограничение предельного размера избирательного фонда, из которого могут быть оплачены агитационные мероприятия, и источников его формирования.

Кроме того, изготовление самих агитационных материалов допускается в определенных организациях, которые, в свою очередь, обязаны обеспечить всем обратившимся к ним кандидатам и избирательным объединениям равные условия. Изготовленные агитационные материалы должны содержать: наименование; юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации, изготовившей данные материалы; наименование организации, заказавшей данные материалы, а также

246 См.: Особенности предварительного отбора партиями кандидатов на российских выборах 2017 года, предварительная агитация-2017 / под ред. А.В. Кынева. М., 2017. С. 43.

информацию о тираже, дате выпуска и указание об оплате изготовления из средств соответствующего избирательного фонда.

Указанные требования к финансированию избирательной кампании и изготовлению агитационных материалов не применяются к агитации, проводимой в период предварительного голосования, хотя фактически предварительное голосование предусматривает все стадии избирательной кампании: выдвижение и регистрацию кандидатов, агитацию, финансирование кампании247. Таким образом, нахождение предварительного голосования за рамками правового регулирования может привести к предоставлению партии, проводящей такое голосование, дополнительных преимуществ в виде возможности финансирования избирательной кампании без ограничений из любых источников, осуществления предвыборной агитации вне агитационного периода, а также посредством использования государственных и муниципальных средств массовой информации для освещения предварительного голосования248. Представляется, что такая ситуация противоречит закрепленному в статье 39 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципу равенства кандидатов.

Периодически в научных дискуссиях возникает вопрос об обязательном введении предварительного голосования для всех политических партий в Российской Федерации. Сторонники данного подхода полагают, что это повысит легитимность избирательного процесса и придаст выборам конкурентный характер. Однако на наш взгляд с учетом изложенных выше проблем и обстоятельств объективного характера

247 См.: Какителашвили М.М. Праймериз как инструмент незаконной финансовой поддержки на выборах // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 2. С. 65 - 70.

248 См.: Червонюк В.И., Зотин М.Ю. Первичные выборы в Российской Федерации: конституционная практика, технологии, проблема правового регулирования и социального контроля // Право и государство: теория и практика. 2016. № 9 (141). С. 6269.

подобный подход не имеет под собой оснований. Легитимность политического процесса в Российской Федерации в настоящее время никак не связана с теми формами, в которых проходит выдвижение кандидатов на выборные должности в органах публичной власти. Кроме того, обязательное введение предварительного голосования будет означать вмешательство государства во внутренние дела партий и войдет в противоречие с принципами правового регулирования деятельности политических партий.

Предварительное голосование, будучи демократическим институтом, не может быть введено сверху и быть обязательным для всех участников политического процесса, поскольку это противоречило бы смыслу демократии и привело бы к искажению сущности данного института.

Вместе с тем, в перспективе возможность проведения политическими партиями предварительного голосования, как и его правовые основы, могут найти отражение в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном законе «О политических партиях», а также в законодательстве субъектов Российской Федерации. Среди прочего, по нашему мнению, следует определить статус предварительного голосования и сроки его проведения. Также по аналогии с законодательством о выборах должны быть установлены ограничения по расходам на проведение предварительного голосования и источникам его финансирования, введены требования к агитации, использованию для проведения предварительного голосования находящейся в государственной и муниципальной собственности материально-технической базы, взаимодействию организаторов и участников предварительного голосования со средствами массовой информации.

Представляется, что законодательное регулирование указанных составляющих предварительного голосования позволит политическим силам, желающим использовать данный способ выдвижения кандидатов в целях демократизации партийной жизни, реализовать его на понятной и прозрачной

правовой основе, не ставя в неравное положение иных участников политического процесса.

Заключение

В настоящем исследовании рассмотрены теоретические и практические аспекты применения на муниципальных выборах в Российской Федерации пропорциональной избирательной системы.

Пропорциональная избирательная система является способом определения результатов выборов, основанным на распределении депутатских мандатов в представительном органе публичной власти между списками кандидатов, выдвинутыми в едином многомандатном округе политическими партиями либо иными имеющими на то право объединениями граждан, исходя из количества голосов избирателей, поданных за каждый из списков, допущенных к распределению мандатов, и в соответствии с нормативно установленной математической методикой распределения мандатов.

Пропорциональная избирательная система выступает в качестве одного из способов реализации власти народа как носителя суверенитета и права граждан на участие в управлении делами государства. Она является средством формирования коллегиальных органов публичной власти, обеспечивающим наиболее полный учет политических мнений всех категорий избирателей, проживающих на территории, на которой проводятся выборы, вне зависимости от характера их расселения. Пропорциональная избирательная система повышает уровень политической конкуренции и создает дополнительные стимулы для избирателей прийти на выборы, поскольку их участие позволит наделить мандатами те политические силы, в поддержку которых они выступают. Также применение пропорциональной избирательной системы создает условия для объединения избирателей вокруг предлагаемых партиями направлений развития общества.

К настоящему времени в Российской Федерации сложилась определенная практика применения пропорциональной системы. Однако на уровне субъектов Российской Федерации и, в особенности, на местном уровне она не носит устоявшегося характера. На пути становления и

развития в качестве канала формирования публичной власти на местном уровне пропорциональная система прошла четыре этапа. На сегодняшний день наблюдается отход от широкого внедрения данной системы в практику муниципальных выборов, сокращение числа депутатов, избираемых по спискам. Вместе с тем, полного отказа от применения данной системы на муниципальных выборах не происходит.

Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах не противоречит сущности местного самоуправления и само по себе не нарушает конституционные права и свободы граждан. Представляется, что внедрение пропорциональной избирательной системы на местном уровне способно создать условия для развития на уровне местного самоуправления партийного представительства и более справедливого выражения воли избирателей в составе представительных органов муниципальных образований.

Однако нельзя не принимать во внимание того, что действующий в настоящее время формат пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации требует адаптации для применения ее на местном уровне, необходимой для учета правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, и выражающейся главным образом в расширении количества субъектов, наделенных правом выдвигать списки кандидатов, а также в предоставлении избирателю возможности влиять на персональный состав избираемого представительного органа. Проведение соответствующей адаптации является необходимым условием для расширения возможностей применения пропорциональной избирательной системы на поселенческом уровне местного самоуправления.

Особую роль на муниципальных выборах, проводимых с использованием пропорциональной системы, играют местные отделения политических партий и иные их структурные подразделения, не являющиеся юридическими лицами. Практика применения законодательства, регулирующего вопросы проведения муниципальных выборов, выявила

потребность в дополнительной институционализации статуса таких избирательных объединений в целях создания единообразного и непротиворечивого механизма их участия в избирательном процессе, гарантирующего возможность реализации пассивного избирательного права граждан, входящих в состав выдвинутых ими списков кандидатов.

В условиях распределения на муниципальных выборах небольшого числа депутатских мандатов приобретает значение закрепленная в законодательстве методика их распределения, поскольку выбор того или иного способа распределения депутатских мандатов может оказать значительное влияние на расстановку политических сил в избранном органе публичной власти. В связи с этим отмечается негативное влияние на пропорциональность распределения депутатских мандатов перехода от использования квоты Хэра к использованию метода Империали, произошедшего в субъектах Российской Федерации в 2008-2014 годах.

Одним из преимуществ при проведении муниципальных выборов с использованием пропорциональной избирательной системы является возможность использования системы открытых списков. Однако опыт применения системы открытых списков в Российской Федерации свидетельствует о необходимости проведения качественной информационно-разъяснительной работы с избирателями перед ее внедрением. Вместе с тем, перспективы использования системы открытых списков не находят поддержки как со стороны представителей органов государственной власти, так и со стороны политических партий.

В качестве способа привлечения граждан к участию в процессе выдвижения списков кандидатов, по нашему мнению, может рассматриваться предварительное голосование, определенный опыт проведения которого уже имеется у отдельных российских политических партий. Однако расширение использования предварительного голосования на местном уровне неизбежно будет связано с таким изменением политических условий, когда у значительного числа политических партий возникнут

потребность и возможность проведения подобных мероприятий. Полагаем, что предварительное голосование, будучи демократическим институтом, не может быть введено сверху и быть обязательным для всех участников политического процесса, поскольку это противоречило бы смыслу демократии и привело бы к искажению сущности данного института.

Резюмируя можно отметить, что пропорциональная избирательная система сегодня востребована российским обществом, большинством политических партий. Это создает условия для ее дальнейшего совершенствования и выработки новых вариантов имплементации в правовое поле и практику проведения выборов различного уровня, в том числе, муниципальных выборов. Тем более что современная теория демократии исходит из многообразия избирательных систем, когда каждая страна с учетом условий конкретного исторического периода самостоятельно выбирает оптимальное сочетание избирательных механизмов. Как отмечает Ж. Бешлер, демократия «существует лишь в бесконечно разнообразных исторических формах, а потому реально существуют только демократии,

- 249

одновременно тождественные друг другу и отличные одна от другой» .

249 Бешлер Ж. Демократия. М., 1994. С. 11.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

Международные правовые акты:

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ, 07.09.1998, № 36, ст. 4466.

2. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Заключена в г. Кишиневе 07.10.2002) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 2. С. 18 - 34.

Законодательные и иные нормативные правовые акты:

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).

4. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

5. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ, 16.07.2001, № 29, ст.2950.

6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

7. Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 02.11.2013 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ, 22.05.1995, № 21, ст. 1930.

10. Указ Президента РФ от 01.10.1993 № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной

Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 11.10.1993.

11. Избирательный кодекс Тверской области от 7 апреля 2003 года № 20-З0 // «Тверские ведомости», № 29 (1371) (11 - 17 апреля), 2003.

12. Избирательный кодекс Приморского края от 22.07.2003 № 62-КЗ // «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», № 32, 22.07.2003.

13. Закон Владимирской области от 13.02.2003 № 10-0З «Избирательный кодекс Владимирской области» // «Владимирские ведомости», № 58-61, 18.03.2003.

14. Закон Самарской области от 08.06.2006 № 57-ГД «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» // «Волжская коммуна», № 103 (25656), 10.06.2006.

15. Закон Челябинской области от 29.06.2006 № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» // «Южноуральская панорама», 11.07.2006.

16. Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 06.12.2006 № 380-з // Газета «Республика Башкортостан», № 237 (26220), 08.12.2006.

17. Закон Республики Мордовия от 19.02.2007 № 16-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Мордовия» // «Известия Мордовии», № 26-6, 21.02.2007.

18. Закон Ульяновской области от 1 августа 2007 года № 109-ЗО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Ульяновской области» // «Ульяновская правда», № 64-65 (22.611-22.612), 04.08.2007.

19. «Устав города Красноярска» (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62) // «Городские новости», № 4, 16.01.1998.

20. Решение Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005 № 333 «О принятии Устава муниципального образования «Город Ижевск» (Устава города Ижевска)» // «Известия Удмуртской Республики», 01.07.2005.

21. Решение Тольяттинской городской Думы от 22.05.1996 № 243 «Об Уставе города Тольятти» // «Тольятти сегодня», № 147, 04.09.1996.

22. Устав муниципального образования «Город Димитровград» Ульяновской области (принят Решением Совета депутатов города Димитровграда Ульяновской области от 14 мая 2008 года № 74/946).

Монографии:

23. Авакьян С. А. Какая избирательная система лучше? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010.

24. Аксенов Ю.М. Предварительное партийное голосование: конституционно-правовые проблемы. М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2012.

25. Алескеров Ф.Т., Ордешук П. Выборы. Голосование. Партии. М.,

1995.

26. Алескеров Ф.Т., Платонов В.В. Системы пропорционального представительства и индексы представительности парламента. М, 2003.

27. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

28. Бешлер Ж. Демократия. М., 1994.

29. Биктагиров Р.Т. Субъект избирательного права России: теоретико-правовое исследование. Казань, 2009.

30. Водовозов В.В. Пропорциональные выборы или представительство меньшинства. СПб, 1905.

31. Выборы в органы местного самоуправления в городе Красноярске 1996-2010 гг. Красноярск, 2010.

32. Выборы в мире: избирательные цензы / И.Б. Борисов, А.Г. Головин, А.В. Игнатов, Ю.Ю. Комиссаров; под общ. ред. И.Б. Борисова. М.: РОИИП, 2015.

33. Гессен В.М. Основы конституционного права. Петроград, 1918 [Электронный ресурс] // URL: http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/5148630/chapter/4/ (дата доступа 11.09.2016 г.)

34. Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав. СПб, 1895.

35. Дюверже М. Политические партии / пер. с фр. Л. А. Зиминой. М.: Гаудеамус: Академический Проект, 2013.

36. Зиновьев А.В. Избирательная система России. СПб., 2000.

37. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005.

38. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999.

39. Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997.

40. Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток, 1999.

41. Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб, 1896.

42. Кынев А.В, Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России. М, 2011.

43. Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958.

44. Малый А.Ф. Избирательная система Российской Федерации. Саранск, 1995.

45. Овчинников И.И. Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики регулирования). М., 2014.

46. Поппер К. Пропорциональная система противоречит демократии [Электронный ресурс] // URL:

http://www.democracy.ru/curious/democracy/Popper_democracy.html (дата

доступа 10.03.2018).

47. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014.

48. Региональные и местные выборы в России 2014 года в условиях новых ограничений конкуренции. М., 2015.

49. Региональные и муниципальные выборы по партийным спискам в 2015 году. М.: Фонд ИСЭПИ, 2015.

50. Рейснер М.А. Основные черты представительства // Конституционное государство: Сборник статей. СПб, 1905.

51. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем //

URL:

http://www.polisportal.ru/files/File/puvlication/Starie_publikacii_Polisa/T/1997-3-10-Taagepera_Shugart_0pisanie_izbiratelnix_sistem.pdf

52. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006.

53. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

54. Юсов С.В. Юридическое обеспечение федеральных и региональных выборов. Ростов-на-Дону, 2012.

Научные статьи:

55. Flanders, Chad. What do we want in Presidential Primary? An Election Law Perspective // University of Michigan Journal of Law Reform. Summer 2011, Vol. 44. Issue 4, p. 905 - 906.

56. Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Process of Development. Oslo, 1970.

57. Авилов Я.Д. Институт праймериз как элемент партийной демократии: мировой опыт и перспективы. // «Законодательное регулирование деятельности политических партий в Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования»: Сборник научных статей участников

регионального научного круглого стола / Ред. кол.: В.В. Коровин (отв. ред.) [и др.]. - Курск: МУ «Издательский центр «ЮМЭКС», 2011. С. 4-9.

58. Автономов А.С., Бузин А.Ю., Иванченко А.В., Кривцов В.И., Кынев А.В., Любарев А.Е. Аналитический доклад «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В. Иванченко, А.Е. Любарева. М., 2006.

59. Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление, 2011, № 8. С. 26-30.

60. Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 9.

61. Бутаев В.И., Титов М.В. Пропорциональная система с использованием открытых списков: опыт Тверской области // Журнал о выборах. 2006. № 3.