Профессиональная ответственность в системе муниципального управления: На примере муниципальной службы Республики Калмыкия тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.08, кандидат социологических наук Лиджиев, Николай Бадмаевич

• Лиджиев, Николай Бадмаевич
• кандидат социологических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Лиджиев, Николай Бадмаевич

Введение.

Глава 1. Муниципальное образование как объект и субъект управления: теоретико-методологические основы

1.1. Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием.

1.2. Основные принципы реформирования системы местного самоуправления на современном этапе.

Глава II. Методологические основы ответственности субъекта управления

2.1. Ответственность как категория управления.

2.2. Профессиональная ответственность субъекта управления. ф.

Глава III. Реализация профессиональной ответственности муниципальных служащих: прикладной аспект

3.1. Кадры местного самоуправления как основа для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих.

3.2. Реализация профессиональной ответственности в системе муниципальной службы Республики Калмыкия.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Профессиональная ответственность в системе муниципального управления: На примере муниципальной службы Республики Калмыкия»

Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы ^ послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации, которая d^. определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования этого важного института гражданского общества.

Фактически же, как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимание проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на #■ уровне жизни населения в российских городах и селах»1.

Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе,

1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. //Российская газета, №71 (2939), 19 апреля 2002г. предопределяют необходимость модернизации системы местного самоуправления и муниципального управления. Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления должна стать муниципальная реформа.

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения накопившихся проблем. Принятый недавно новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кардинально меняет государственный подход к целому комплексу вопросов, связанных с взаимодействием местных органов власти, государства и населения. Законом непосредственно и исчерпывающим образом решаются многие вопросы организации местного самоуправления, определяются пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении. Радикальным образом изменены и подходы к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрены различные объемы полномочий для разных типов муниципальных образований. Ориентация в ходе реформы местного самоуправления на объективные ресурсные возможности муниципалитетов предусматривает изменение подходов к традиционным «зонам ответственности» местного самоуправления, требует уточнения самого термина «ответственность» применительно к местному самоуправлению.

Существенные изменения в ходе реформы затронут и структуры местной публичной власти. Жесткое определение перечня основных органов местного самоуправления, унификация структуры органов местного самоуправления, устранение неоправданной пестроты организационных схем МСУ делает особо актуальным выработку единых стандартов оценки результатов деятельности местных органов власти и муниципальных служащих.

Наряду с принятием нового Федерального закона планируется внедрение широкого комплекса мероприятий по развитию местного самоуправления, включая проведение мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, организационных структур местного самоуправления, территориальной организации муниципальных образований, разработка и внедрение методики совершенствования управления муниципальным хозяйством, местными финансами, ^ комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований и др. Однако, на наш взгляд, многие проблемы оказались вне сферы внимания государства и требуют принятия кардинальных законодательных и управленческих решений.

К числу таких проблем можно смело отнести проблему ответственности в системе муниципального управления. Актуальность данной проблематики обусловлена рядом причин, среди которых выделяется усиление роли и увеличение масштабов им мощи управленческих воздействий, масштабный характер последствий управленческих решений, то ^ зачастую необратимое воздействие, которое они оказывают на социальные процессы. Для органов местного самоуправления связанная с ответственностью проблематика тем более актуальна, что сегодня именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближено к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, призванным обеспечить устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы управления муниципальными образованиями, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти, повышения ответственности муниципальных органов власти как перед населением, так и перед государством.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретикометодологические основы учения о местном самоуправлении и муниципальном управлении были заложены в XVIII- XIX вв.

Конституционное движение, толчок которому дали американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т.Джефферсона на самоуправление небольших общин как идеальную форму государственности. Эти воззрения породили концепцию «слоеного пирога» власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам на местах2. Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением ранней буржуазной демократии.

Вопросы организации местного самоуправления и управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф. Тейлора, М. Вебера, Л. Штейна и других.

В России разработка данной проблематики нашла свое отражение в трудах представителей различных школ общественной мысли: народнической, либеральной, консервативной, либерально-консервативной, марксистской. Они пытались с разных сторон отразить в своих программных документах интересы разных социальных групп общества. В трудах российских ученых Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дитятина И.И., Лешкова В.И., и др. давался анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации местного управления в зарубежных странах, взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью и др.3

2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд- во МГУ , 1996. С. 104

3 См., например: Безобразное В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1974;

Можно с уверенностью констатировать, что и сегодня интерес к проблемам организации местного самоуправления и муниципального управления не ослабевает. Об этом свидетельствуют многочисленные работы, посвященные вопросам реформирования муниципальной власти в России. В том числе труды: С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, Г.В., Гутмана, А.Л. Гапоненко, С.Ю. Глазьева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, С.Б. Мельникова, Лапыгина Ю.Н., А.И. Радченко, В.В. Таболина, и др.

Анализ публикаций по проблематике ответственности показывает, что эта проблема стала предметом обсуждения различных специалистов сравнительно недавно, в конце XIX - начале XX веков. Собственно, некоторые аспекты ответственности затрагивались еще в древнегреческой философии (причинность, вменение в вину, необходимость, свобода воли), в римском праве рассматривались основания для привлечения к ответственности. В европейской политической мысли подходы к проблеме ответственности встречаются в трудах Т.Гоббса, Дж. Локка. Один из творцов американской конституции Дж. Мэдисон доказывал, что «ответственность, дабы быть разумной, должна ограничиваться лишь теми вещами, которые находятся во власти ответственной стороны».

Естественную и нравственную обязательность у индивидуума» мы находим у Д.Юма. По мнению Дж. Ст. Милля ответственность обуславливается границами власти, контроля и принуждения по отношению к индивиду.

М.Вебе^, одним из первых обратившийся к вопросам ответственности в управлении, рассматривал ответственность как фактор эффективной административной организации, имманентное качество политического вождя и чиновника.

С теологических позиций в рамках школы «диалектической теологии»

Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. I, II. 111. 1869- 1871; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. и др.

К. Барт рассматривал ответственность человека за последствия своих действий в политике.

Возникнув как понятие, прежде всего, в политическом дискурсе, термин «ответственность» широко распространился в самых разнообразных сферах профессиональной деятельности. Современные авторы говорят об истории становления проблемы ответственности ученых и инженеров, канализируют ответственность в медицине, в менеджменте, в науке и технике4.

Среди многообразия публикаций особо выделяются работы, посвященные проблеме правовой ответственности, преимущественно зарубежными (Г.Л.Харт, Д.Эорси и др.). В советской правовой науке теория ответственности, несмотря на определенный интерес к ней, находилась в предкризисном состоянии5. Всплеск интереса к проблематике правовой ответственности в СССР в 80-е годы был связан с работами представителей

Тартусской школы6. В последнее время в российской правовой науке

4 Митчем К.М. Что такое философия техники: Пер. с англ. - М.: Аспект Пресс, 1995. - 150 е.; Огурцов А.П. Этика жизни или биоэтика: аксиологические альтернативы // Вопросы философии, 1994, № 3. - С. 49 - 61; Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте: Пер. с англ. - М.: Дело, 1996. - 272 е.; Ленк X. Ответственность в технике, за технику, с помощью техники // Философия техники в ФРГ. - М.: Прогресс, 1982. - С. 372-392; Карпинская Р.С. Биология и проблема социальной ответственности ученого // Методологические и философские проблемы ьиологии. - Новосибирск: Наука, 1981. -192-209; Панов А.Т. Шабалин В.А. Социальная ответственность личности в развитом социалистическом обществе. - Саратов, 1976. - 170 е.; Теплюк В.М. Социальная ответственность журналиста. - М.: Мысль, 1984. - 208 е.; Кунц Г., О' Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Пер. с англ. В 2-х т. - М.: Прогресс, 1981. - Т.1. - 495 е.; Т.2. - 512 е.; Мескон М.Х. и др. Основы менеджмента. Пер. с англ. - М.: "Дело ЛТД", 1995. - 704 с. и др.

5 Пионтковский А.А. Основания уголовной ответственности //Советское государство и право, 1953, N 11. - С. 48-58; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. - М., 1971; Проблемы ответственности и управления: ф Круглый стол административистов СССР и ГДР //Советское государство и право, 1979.

4.

6 Ребане Я.К. Ответственность как предмет комплексного исследования //Ученые записки Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 609. - С. 9-30; Ребане И.А. О методологических и гносеологических аспектах учения об основаниях юридической отвественности //Ученые записки Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 852. - С.7-32; Варул П.А., Грязин И.Н. Некоторые характеристики правовой ответственности //Ученые записки Тартусского унта, 1982. - Вып. 609. - С. 90-96; Басин Ю.Г. Ответственность за хозрасчетные интересы предприятия //Ученые записки Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 852. - С. 81. обнаруживается тенденция к увеличению количества публикаций по этой тематике.

Вопросы ответственности в системе государственного управления традиционно рассматривались во взаимосвязи с подотчетностью и трактовалась как ответственность за порученное дело7, как подотчетная ответственность.

В последние годы ряд отечественных и зарубежных авторов уделяют достаточно много внимания процедуре установления и распределения ответственности как одной из важнейших процедур управления8, рассматривая ответственность в качестве основания для выделения субъекта управления в управленческих отношениях.

В тоже время при всем многообразии публикаций и пестроте предлагаемых различными авторами подходов к проблеме ответственности заметен дефицит публикаций, посвященных анализу ответственности в системе управления как комплексного феномена, формирующегося под ф. влиянием внешних и внутренних регуляторов и реализуемого в контексте конкретной управленческой деятельности. Вопросы реализации ответственности в системе муниципальной службы вообще выпали из поля п

Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1990. - 352 е.; Он же. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 е.; Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. М.И. Антоновой и Б.И.Кожокина. - JL: Изд-во ЛГУ, 1990. - 152 е.; Вельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении // Советское государство и право, 1984. - № 3; Даудинг К. О современном понимании подотчетности государственной службы Великобритании // Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежный опыт. - Реферат, сб. - Вып. 13. - М.: РАГС, 1996. - С. lll-ll 9; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М., 1981; Государственная служба: организация, кадры, управление /РАГС. - М.: "Луч", 1994. - 214 с.

8 Этому, например, посвящены работы: Солодкая М.С. Субъект управления: проблема определения, границы активности и ответственности //Credo, 1997. - N 5. - С. 50-61; Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. - Оренбург: ДИМУР, 1997. - 208 е.; Этика бизнеса (к определению предмета). - М.: ИНИОН РАН, 1994. - 55 е.; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. - 399 е.; Теория морали и этики бизнеса: Курс лекций. - М.: Изд-во Рос. эконом, академии, 1995. - 173 е.; Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). - М.: Магистр, 1997. - 55 е.; Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте: Пер. с англ. - М.: Дело, 1996. - 272 с. зрения исследователей.

Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ реализации профессиональной ответственности в системе муниципальной службы с учетом актуализации факторов формирования и возникновения ответственности в контексте конкретной управленческой деятельности.

Реализация данной цели предопределила необходимость решения следующих задач:

- исследование соотношения понятий «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление», раскрытие специфики муниципального управления в федеративном государстве;

- определение основных принципов реформирование системы местного самоуправления на современном этапе;

- исследование принципов организации муниципального управления в контексте общей проблемы совершенствования государственного управления, выявление основных тенденций развития организационных структур местного самоуправления на новом этапе реформы МСУ;

- анализ методологических основ формирования и возникновения ответственности в системе государственного и местного управления;

- обоснование необходимости выделения профессиональной ответственности государственных и муниципальных служащих как особого методологического типа ответственности, выявление факторов, детерминирующих формирование и возникновение ответственности в системах государственной и муниципальной служб;

- анализ кадровой ситуации в муниципальной службе Республики Калмыкия как основы для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих;

- выявление структуры представлений муниципальных служащих Республики Калмыкия о реализации профессиональной ответственности, отражающих существующую управленческую практику, определение специфики реализации профессиональной ответственности в разных группах муниципальных служащих.

Объектом исследования явилась муниципальная служба как субъект ответственности в сфере местного самоуправления.

Предметом исследования явились факторы, детерминирующие формирование и возникновение профессиональной ответственности в системе муниципальной службы, специфика реализации профессиональной * ответственности в контексте практики муниципального управления.

Гипотеза исследования. В качестве гипотезы выдвинуто положение о необходимости выделения профессиональной ответственности субъекта управления, как особого типа проспективной (ориентированной в будущее) ответственности, возникающей под влиянием внутренней побудительной мотивации самого субъекта и внешней побудительной регуляции со стороны субъекта высшего иерархического уровня управления и реализующейся в контексте конкретной управленческой деятельности.

Методологические и теоретические основы исследования. ф. Методологической основой диссертационного исследования явились: диалектический метод, как способ познания, принципы классической теории управления, институциональной теории, методы системного анализа, статистические методы анализа социологических данных.

Теоретическую базу исследования составили фундаментальные исследования в области государственного и муниципального управления, разработанные в трудах С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, JI.A. Велихова, А.Г. Воронина и др.

В качестве информационной базы исследования выступили Конституция, законы, указы Президента Российской Федерации, материалы IF Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления, другие нормативные документы, а также, материалы научно-практических конференций, совещаний, в которых автор принимал личное участие.

Для сбора эмпирической информации использовалось два основных метода:

1. Индивидуальный анкетный опрос персонала муниципальных органов власти г. Элисты и районов области, проводившийся автором. В ходе двух этапов опроса по проблемам кадровой политики (декабрь 2003 г.) и вопросам ответственности (март 2004 г.), проведенных в г. Элисте и районах Республики Калмыкия, было опрошено 200 муниципальных служащих (100 респондентов на каждом этапе исследования, что составляет 16% от генеральной совокупности). Конструирование выборки на основе характеристик генеральной совокупности (должностной статус, пол, возраст) позволяет с высокой степенью вероятности экстраполировать данные, полученные в ходе опросов, на муниципальных служащих Республики Калмыкия в целом.

2. Анализ документов о кадровом составе муниципальной службы Республики Калмыкия, ее структуре, распределении функциональных обязанностей и т.п.

В качестве дополнительного метода использовался метод включенного наблюдения в ходе проведения аппаратных совещаний.

Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логических доказательств и аргументов.

Научная новизна проведения исследования состоит в разработке и обосновании новых подходов к формированию и реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих, отраженных в выводах, к которым автор пришел в ходе проведенной работы. Суть их сводится к следующему:

1. Обоснована специфичность профессиональной ответственности, как особого методологического типа ответственности, формирующегося в системе государственного и местного управления. Дано авторское определение профессиональной ответственности субъекта управления понимаемой как проспективная ответственность, как отношения подотчетности, возникающие по поводу реализации полномочий в процессе функциональной деятельности, выражающиеся во взаимосвязи внутренней побудительной мотивации субъекта управления и внешней побудительной регуляции (санкций со стороны субъекта управления высшего иерархического уровня управления).

2. Выявлены компоненты формирования феномена ответственности в системе государственного и муниципального управления (полномочия, подотчетность, ценности, функциональная деятельность), охарактеризованы группы факторов (организационно-управленческие, социально-экономические, личностные факторы), детерминирующих формирование и возникновение ответственности в системе государственной и муниципальной службы.

3. Выделена специфика сформированных у муниципальных служащих профессиональных, моральных и этических норм и стандартов поведения, выявлено противоречие между ожиданиями муниципальных служащих, связанными со служебной карьерой и реальной кадровой практикой.

4. Выявлена структура представлений муниципальных служащих о реализации профессиональной ответственности, обоснована взаимосвязь между реализацией профессиональной ответственности и материальными гарантиями муниципальных служащих, служебной иерархией и контролем, организационной коммуникацией, карьерным процессом, моральными ценностями и нормами. На этой основе скорректирована теоретическая модель профессиональной ответственности в системе государственного и местного самоуправления применительно к муниципальной службе Республики Калмыкия.

5. Проанализирована специфика реализации профессиональной ответственности в различных должностных группах муниципальных служащих.

Практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования воплощены в конкретных рекомендациях по совершенствованию системы формирования профессиональной ответственности муниципальных служащих

Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры социологии управления Волгоградской академии государственной службы, в ходе научно-практической конференции «Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия» (Элиста, 2003 год), первой Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы управления: взгляд в будущее» (Волгоград, 2004 год), а также освещены автором в ряде публикаций.

Отдельные рекомендации по результатам диссертационного исследования использованы автором в практике работы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ в Республике Калмыкия.

Структура и объем диссертации. Цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений. Основной текст изложен на 129 машинописных страницах, содержит 3 рисунка, 4 таблицы, приложения.

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Лиджиев, Николай Бадмаевич

Эти выводы подтверждают и результаты социологических исследований, посвященных оценке населением муниципалитетов эффективности деятельности местных органов власти.

Опросы общественного мнения по проблемам местного самоуправления проводились в марте 2001 г. и в сентябре-октябре 2002 г. Центром политической конъюнктуры России по поручению рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации. Целью данного исследования было выяснить, как относятся россияне к местному самоуправлению, насколько они доверяют местной власти, какие надежды с ней связывают. Исследование было проведено на основе обобщения обширного материала, и, в первую очередь, данных местных социологических опросов, проводившихся в различных регионах нашей страны (Астрахань, Москва, Санкт-Петербург, Воронеж, Владимир, Кострома, Тула, Тверь и др.).

Анализ результатов исследования показывает, что органы местного самоуправления занимают устойчивые позиции по уровню доверия среди других политических и социальных институтов (Таблицы 1-3.). Однако данное впечатление обманчиво, поскольку при оценке следует иметь ввиду кардинально изменившуюся политическую основу оценок.

До 2000 года федеральная власть обладала крайне низким показателем доверия. На этом фоне россияне, по сути, рассматривали региональные и местные органы власти как опору власти в государстве вообще. После 2000 года ситуация радикально изменилась - рейтинг доверия президентской власти из самого низкого стал самым высоким, «подтянув» за собой и рейтинги других институтов власти. Уровень же доверия органам местного самоуправления остался на прежнем месте.

Сегодня, когда не снижается доверие населения федеральному уровню власти, сохранение «ровного» рейтинга органов власти местного самоуправления означает, что они «растворились» в изменившейся картине доверия населения политическим и социальным институтам.

Федеративная реформа и укрепление властной вертикали, по сути, мало повлияли на отношение россиян к местному самоуправлению.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти. Российская Федерация в этом смысле вписывается в общие тенденции мирового развития. В тоже время неблагоприятная ситуация в сфере местного самоуправления несомненно показывает, что основным гарантом обеспечения прав местного самоуправления должно выступать именно федеративное государство, а не его субъекты. Основные контуры реформы местного самоуправления не только демонстрируют сужение компетенции субъектов Российской Федерации в регулировании ряда вопросов организации местного самоуправления, но и в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления усиливают влияние органов государственной власти на муниципальные органы управления: новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кардинально меняет подходы к территориальной организации местного самоуправления, устанавливает исчерпывающий перечень предметов ведения муниципальных образований, регламентирует целый ряд организационных вопросов деятельности местных органов власти.

2. На сегодняшнем этапе реформирования местного самоуправления ответственность органов власти и муниципальных служащих становится одним из важнейших элементов административной реформы. В тоже время два наиболее широко распространенных методологических типа ответственности (юридическая и морально-этическая ответственность) не достаточны, чтобы адекватно определить ответственность в системе государственного и муниципального управления. При всех неоспоримых преимуществах юридической ответственности, она всегда ориентирована в прошлое, что не дает возможности для формирования ответственности в самом процессе реализации управленческих функций.

Внутренняя же регуляция деятельности государственных и муниципальных служащих (морально-этическая ответственность), как показывает мировая практика, эффективна лишь в том случае, если она охватывает не только наиболее общие этические стандарты поведения, но и дополняется целым комплексом мероприятий в области создания системы контроля поведения чиновников, адаптации существующих в чиновничьей среде стереотипов поведения к установленным стандартам и целенаправленной кадровой политики, основанной на принципах профессионализма и компетентности.

Это позволяет говорить о необходимости выделения такого специфического типа ответственности в системе управления, как профессиональная ответственность субъекта управления. Под профессиональной ответственностью субъекта управления понимается проспективная ответственности, возникающая под влиянием внутренней побудительной мотивации самого субъекта и внешней побудительной регуляции со стороны субъекта высшего иерархического уровня управления и реализующаяся в контексте конкретной управленческой деятельности.

3. К компонентам формирования феномена ответственности в системе государственного и муниципального управления отнесены:

- полномочия, понимаемые как определенная степень свободы действий, предоставляемая при осуществлении той или иной деятельности и реализуемые в праве на распоряжение конкретным объемом ресурсов, принятие (участие в принятии) решений;

- подотчетность, то есть методы, процедуры и факторы, которые определяют ценности, отражающиеся в административных решениях; установление нормативов, стандартов деятельности, оценки эффективности работы и корректировка их при возникновении отклонений;

- ценности, как поведенческий императив, обусловленный внутренними (личные установки, система ценностей) и внешними (социальные установки, профессиональные нормы и стандарты) мотиваторами;

- функциональная деятельность, то есть определение всех параметров выполнения работы (постановка целей, установление количественных измерителей, позволяющих судить о степени реализации целей, операции регулярного оценивания прогресса в достижении целей).

К числу факторов формирования и возникновения профессиональной ответственности относятся обеспечение высокого уровня организации функционирования системы государственного управления; нормативное регулирование управленческих отношений, обеспечивающее основания для определения ретроспективной ответственности государственных служащих; создание системы стимулирования личностных представлений о конкретной должности (рабочем месте), которая должна обеспечить управленческие отношения мотивационной компонентой и стать основой для формирования проспективной ответственности работников органов управления.

4. В ходе практической управленческой деятельности факторы формирования и возникновения ответственности преломляются, актуализируются в конкретные нормы, поступки и действия, которые, собственно, и детерминируют реализацию профессиональной ответственности. Проведенное исследование позволило определить специфику в отношении сформированных у муниципальных служащих профессиональных, моральных и этических норм и стандартов поведения:

1) к наиболее важным качествам сами муниципальные служащие относят качества, связанные с выполняемыми функциональными обязанностями. Оценка этих качеств ведется по критериям профессионализма и исполнительности при решении повседневных управленческих задач;

2) оценки карьерного потенциала играют важную роль в «идеальной» модели муниципального служащего. Однако практика выдвижения на вышестоящие должности (выбор критериев для такого выдвижения) приходит в противоречие с ожиданиями значительной части муниципальных служащих, объясняя сниженные карьерные устремления наиболее перспективных с точки зрения планирования карьеры групп муниципальных служащих. Понятие «карьерный чиновник» отнести к служащим органов местного самоуправления пока еще очень трудно;

3) фактор морально-этических норм и стандартов в последние годы потерял свою прежнюю значимость в служебной характеристике муниципальных служащих и слабо влияет на практику служебного продвижения по карьерной лестнице. Морально-нравственные требования к муниципальным служащим значительно уступают в глазах самих служащих требованиям к профессиональной компетентности и исполнительской дисциплине;

4) отмечается различное отношение к значимости выделенных групп качеств в разных группах муниципальных служащих. Причем дифференциация происходит по таким значимым для управления муниципальной службой в целом показателям, как различные группы муниципальных должностей, возраст, стаж работы в органах управления.

5. Реализуемая на практике профессиональная ответственность демонстрирует ряд существенных отличий от разработанной теоретической модели. С учетом этих отличий предлагается скорректировать теоретическую модель профессиональной ответственности государственных и муниципальных служащих применительно к муниципальной службе Республики Калмыкия, включив в нее следующие элементы:

1) Материальные (служебные) интересы муниципального служащего, обусловленные нормативно закрепленными формами компенсации за трудовую деятельность (заработная плата, премии, карьерное продвижение и т.д.).

2) Функциональные обязанности, определяющие содержание, объем и порядок исполнения закрепленных за муниципальным служащим видов деятельности.

3) Нормативно закрепленные полномочия на пользование или распоряжение ресурсами (в том чисел информационными), делегированными для эффективного исполнения функциональных обязанностей.

4) Личностные интересы муниципального служащего, рассматриваемые как самореализация специалиста, как стремление к признанию в коллективе, как отражение отношения к обществу в целом и к конкретному территориальному сообществу в частности.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Лиджиев, Николай Бадмаевич, 2004 год

1. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М.: Юридическая литература, 1993.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

3. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 ноября 1996 г., № 138-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996.- № 49.

4. Закон РФ от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003, №40.

5. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г «Об утверждении основных положений государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета. 1999. 20 октября.

6. Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М: Юридическая литература, 1995.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Совет по местному управлению в Российской Федерации. (Материалы заседаний и официальные документы.) Т. II, III. М., 1999.

9. Послание Президента РФ Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 18.04.2002. Документ: http://www.polit.ru/documents/482441 .html

10. Социально- экономическое положение России. М.: Госкомиздат РФ. 2000, 2001 г.

11. Абалкин Л.П. Собственность, хозяйственный механизм, производительные силы. // Экономическая наука современной России, № 5, 2000.

12. Абалкин Л.И. Современное состояние экономического мышления. М. Институт экономики РАН, 2001.

13. Абрамов B.JL, Мельников С.Б., Николаев В.А. Финансовые основы местного самоуправления: проблемы и пути решения М.: Зел.О, 1998.

14. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт// М.: изд-во «Социс.» 1997 № 1

15. Актуальные проблемы муниципального управления. Материалы II Научно-практической конференции. Владимир: Посад, 2000.

16. Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России (вопросы теории и практики). /Под общей редакцией ИЛ. Волгина. М, 1999.fa 7. Алексеев Ю.П., Алисов А.Н. Территориальная социальноэкономическая организация. М., 1999.

17. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА М, 2000.

18. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2000.

19. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002.

20. Бабосов Е.М. Социология управления. Минск, 2001.

21. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998.

22. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во МГУ, 1996.

23. Бездольный С.Л. Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку: Автореферат дис. канд. экономии, наук. Ростов- на Дону, 1998.

24. Белоус A.M. Сущность и принципы самоуправления крупным городом. Принципы и механизмы самоуправления. М., 1991.

25. Бузгалин А. Переходная экономика. М.: Наука, 1997.

26. Васильев В.И. Местное самоуправление в России. М., 1999.

27. Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М.,1996.7

28. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.: Госиздат, 1995.

29. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. 2-е изд., М.: Гардарики, 2002.

30. Волгин Н.А. Социально- трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы М.: Изд- во РАГС.

31. Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика обеспечения. М., 2002.

32. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: ^ проблемы теории и практики М.: Финансы и статистика, 2002.

33. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Изд-во «Дело» 1998 .

34. Воронин А.О. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием//Городское управление, 1997, №1

35. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. М. ЮНИТИ, 2002.

36. Гапоненко А.Л. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона. М., 1998.

37. Гапоненко А.Л., Алисов А.Н., Демченко О.В., Казарин В.11. ^ Стратегия развития города: современные подходы и технологии. М., 1999.

38. Гапоненко А.Л., Алисов А.Н., Мельников С.Б., Николаев В.А. Управление развитием города. М.: Изд- во РАГС, 1999.

39. Гегель Г.-В.-Ф. Философия права. М., 1990.

40. Гильченко JI.В. Материалы к проекту «Программы развития России до 2010 года. Реформа власти. Местное самоуправление». http://www.csr.ru/conferences/gill.html

41. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И. Основы современного муниципального управления. М., 2000.

42. Глазырин М.В. Управление социально-экономическим развитием города. Новосибирск, 1983.

43. Голованов В.И. Развитие местного самоуправления в системе управления крупным городом. Автореферат канд. диссертации. М., 1998.

44. Государственное регулирование рыночной экономики: федеральный, региональный и муниципальный уровень (Вопросы теории и практики)/ Под ред. Н.А. Волгина. В.И. Кушлина, А.Н. Фоломьева. М.: Изд-во РАГС. 1998.

45. Государственный антимонопольный комитет РФ. Реформа ЖКХ России. Экономикс- правовые вопросы. Демонополизация. Защита прав потребителей. М.: Кросна- Леке. 1997.

46. Государственный антимонопольный комитет РФ. Госстрой РФ. Реформа ЖКХ. Новые документы, мониторинг рынка жилищно-коммунальных услуг. М.: Восточный экспресс. 1998.

47. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью. М.: Дело, 2001.

48. Гутман Г.В., Лапыгин Ю.Н. Собственность (сущность, формы, социальные последствия). Владимир. ВГГГУ, 1995.

49. Гутман Г.В., Лапыгин Ю.Н. Антимонопольный путь к конкуренции. Владимир: ВГГГУ. 1996.

50. Гутман Г.В., Лапыгин Ю.Н. Собственность и управление. М., Наука, 1997. С. 108.

51. Гутман Г.В., Кауров П.А. Местное самоуправление в системе экономических бюджетных отношений. Владимир. Посад, 1998.

52. Гутман Г.В., Сараладзе A.M., Шатрун И.Б. Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным комплексом в условияхрыночных реформ. Владимир, ВГУ, 2001.

53. Демьяненко A.M., Обушенков A.JI. Муниципальное управление: Учеб. пособие. Хабаровск; Н. Новгород, 1998.

54. Доничев О.А. Экономические проблемы создания и развития рынка жилья. М.: Стройиздат. 1995.

55. Доргов Н.И. Управление имуществом региона// Журнал для акционеров, 1997, № 2.

56. Дорогов Н.И. Региональная экономика: организация и совершенствование управления. Иваново, ИвГУ, 1997.

57. Друкер П. Ф. Задачи менеджмента в XXI веке. Пер. с анг.: уч. пос. -М.: Издательский дом «Вильяме», 2001.

58. Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н., Тишин Н.В. Методические ^ рекомендации по формированию концепции социальноэкономического развития муниципального образования. М.; Муниципальная власть, 2000.

59. Емельянов Н.А., Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва- Тула , 1997.

60. Еремян В.В., Федоров В.В. Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.) М., 1998.

61. Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н., Тишин Е.В. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.; Муниципальная власть, 2000.d

62. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: «Муниципальная власть», 1999.

63. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000.

64. Зубкова В.К., Гордеева Л.В., Николаев А.Н. Управление экономикой в регионе и муниципальных образованиях. Саратов, 2000

65. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: справочное пособие. М.: ИНФРА-М,2002.

66. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления, М., 2001.

67. Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990-е годы), Ростов- на- Дону. 1998.

68. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление, Ростов-на-Дону, «Феникс», 2001.

69. Изменение траектории экономических реформ в России. Доклады и тезисы научно- практической конференции 17-18 июня 1999 г. Под ред. Гутмана Г.В., Владимир, ВГПУ, 1999.

70. Ильин М.В., Коваль Б.Н. Две стороны одной модели: гражданское общество и государство// Полис. 1992. № 1 — 2.

71. История государственного управления в России, М., РА ГС, 2002.

72. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., Наука, 1995.

73. Институциональные формы управления региональной экономикой. Монография, Владимир, ВГПУ, 2002.

74. Информационные и управленческие аспекты экономических преобразований в России. Сборник научных статей. Под ред. Гутмана Г.В., Мироедова А.А. Владимир, 2000.

75. Инновационный тип развития как способ решения региональных социально- экономических проблем на современном этапе реформ. Материалы межрегиональной научно- практической конференции. Владимир. ООО «издательство Посад», 2002.

76. Как реорганизовать местное самоуправление. М.: Муниципальная политика, № 5-6 (39) 2002.

77. Карасев Ф.Г. Социальный капитал соседских сообществ. Серия «Территориальное общественное самоуправление». М.: Прометей, 2001.

78. Кауров П.А. Управление муниципальным хозяйством среднего города. Владимир.: Изд-во Посад.

79. Кауров П.А. Управление муниципальным хозяйством среднего города. Автореферат канд. диссертации. М., 1998.Ч

80. Казанцев Н.М. Гражданское общество и государство. Ежегодник " 98: Государственная служба России., М.: Изд-во РАГС, 1999

81. Карпов Е.А. Управление процессами социально- экономической стабилизации в малом городе. Автореферат канд. диссертации. М., 1998.

82. Краснов Б.И. Безопасность Евразии, № 2- 2001, апрель- июнь.

83. Лаптева Л.Е. О соотношении понятий «местное самоуправление» итерриториальное общественное самоуправление» // Местное самоуправление: проблемы и решения. М., 1996.

84. Лаптева Л.Е., Шутов АЛО. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.

85. Лапыгин Ю.Н. Стратегическое самоуправление. Владимир: ВГПУ, 1999.

86. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. М., 1999.

87. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социальноэкономическая ситуация, право, статистика: в 5 томах, 12.кн. М.: Эдиториал УРСС, 2001 т.1.

88. Львов Д., Гребенников В., Устюжанин Е. Концепция национального имущества. Вопросы экономики № 7, 2001.

89. Львов Д.С. Экономика развития. М.: «Экзамен», 2002.

90. Магомедов К.О., Структура и функции гражданского общества. Человек, наука, управление. Материалы Круглого стола, М. 23 июня 2000 г.

91. Магомедов К.О. Государственная служба и проблемы совершенствования управления в условиях становления гражданского общества в России. Ежегодник Государственная служба России. М.: Изд-во РАГС, 1999.

92. Медведев Н. П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М. Юридическая литература. 1994.

93. Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. М., РАГС.1996.

94. Мельников С.Б., Николаев В.А. Соловьев Ю.А. Муниципальный менеджмент: корпоративная собственность муниципальных образований. Владимир. Издательство «Посад» 1998.fa 87. Местное самоуправление в России (региональный аспект) М., 1998.

95. Методология исследования истории, экономики и культуры российской провинции. Сборник научных трудов участников IX научной конференции 18-19 мая 2001 г. т.З, Кострома, 2001.

96. Мировой опыт управления городами. М. 1991.А

97. Мониторинг социально- экономического развития округов, городов и районов области за 1998- 2001 годы. Владимир, 2002 г.

98. Муниципальная власть. Российский журнал местного самоуправления. 2002, № 1-2 2002 г.

99. Муниципальная собственность. Практика арбитражных споров: нормативная база. М.: ПРИОР, 2001.

100. Муниципальное управление. Курс лекций. Под ред. Гутмана Г.В. Хартановича К.В. Владимир. 1999.

101. Муниципальное управление: региональные исследования, теория, практика. Сборник научных статей. Под ред. Слепцова Н.С., Алисова А.Н., Аравиной Т.И., Владимир. 1999.

102. Муниципальные займы как инструменты финансовой системы местного самоуправления. Серия «Библиотека муниципального служащего», выпуск 8. М., 1999.

103. Муниципальное экономическое развитие. Муниципальные экономические программы городов. Н. Новгород, Саратов, Ярославль. М: Фонд «Институт экономики города». 1999.

104. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: Изд-во. ПРИОР. 2001.

105. Николаев В.А. Экономика муниципального образования: сущность, проблемы развития и технологии решения. М. 1998.

106. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ обид. Ред. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П.- М.: Изд-во РАГС, 2000.

107. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

108. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2001.

109. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

110. Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998.

111. Приоритеты государственной поддержки развития малых и средних городов России в условиях экономической реформы. Под ред. Еремеевой Л.Н. М.: Восточный рубеж, 2001.

112. Пути повышения уровня управляемости отраслями и комплексами региональной экономики. Сборник научных статей. Под ред. Мироедова А.А., Владимир , 2001.

113. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов -на- Дону, Ростиздат, 2001.

114. Регион: к новому качеству управления. Под общей ред. Алексеев Ю.П., Падучин А.Н.,М.: Издательство «Луч». 2000.

115. Регион: ресурсы местного самоуправления: Спецкурс. Вып.8. /Под ред. Алексеева Ю.П., Шпилева Б.Е.- М.: БСТ, 1999.

116. Региональные особенности местного управления и самоуправления: Научно- практическое пособие. Ростов -на Дону, 1996.

117. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. 1983.

118. Сапов О.А. Местное самоуправление сегодня. М.: ЗАО Изд-во: «Экономика »,2001.

119. Скаржинский М.И. Институциональные факторы развития экономических отношений// Проблемы новой политэкономии. Кострома. 2001. №3.

120. Соловьев Ю.А. Муниципальная собственность (сущность, структура, состояние). Владимир, Изд. «Посад», 1998.

121. Соловьев Ю.А. Формирование системы управления муниципальной собственностью в новых условиях хозяйствования. Автореферат канд. диссертации. М., 1998.

122. Социальные проблемы экономики. Межвузовский сборник научных трудов. Под ред. Гутмана Г.В., Владимир, ГГПУ, 2000 .

123. Социальные реформы в странах с переходной экономикой. Проблемы и опыт., М.: ИКЦ «ДИС» 1997 г.

124. Социально- экономические и экологические аспекты устойчивого развития городов. Материалы научно- практической конференции мэров (глав администраций) городов России 24-26 июня 1999. М., 1999.

125. Старовойтов В.Г. Формирование и использование новых технологий управления развитием малого города. Владимир.: Посад,2001.

126. Стародубровская И. С. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели//Вопросы экономики. 1997. №11.

127. Стратегическое планирование. Под ред. У тина Э.Е. М., 1998.

128. Таболин В.В. Вопросы организации местного управления и самоуправления. М: Академия управления МВД России, 1996.

129. Тойнби А. ж. Постижение истории. М., 1991.

130. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

131. Уваров А.О. О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью// Хозяйство и право. 1998. № 1.

132. Управление развитием города. Под ред. Николаева В.А. М., 1999.

133. Урсул А.Д. Государство в стратегии устойчивого развития. М., 2000.

134. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. Стратегическое планирование развития города (зарубежный опыт 80-90 гг.), М. 1999-2.

135. Федько В.П., Альбеков А.У., Комарова А.И. Инфраструктура муниципальных образований. Ростов — на / Д, 1999.

136. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000.

137. Чекмарев В.В. ,Чекмарев Вл.В. Новая научная концепция- теория экономических пространств. // Проблемы новой политической экономики. Кострома. 2001. №3.

138. Черкасов А.И. Эволюция взаимоотношений государства и местного управления в зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

139. Чернышев JI.H. Жилищно- коммунальная реформа в России. Финансово- экономические особенности. Нормативные документы. М.: Международный центр финансово- экономического развития. 1997.

140. Чернышев JI.H. Ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве. Под ред. Васина Е.В. М.: Изд- во «Книжный мир». 1998.

141. Царев И.Г. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства.// ЭКО. М. 2001 .№5.

142. Шаккум MJI. Экономика России : от кризиса к стабильному и устойчивому росту. М., 1999.

143. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (Введение в муниципальное управление). М. «Муниципальная власть», 2000.

144. Шомина Е.С. Уроки демократии по месту жительства. Граждане Великобритании в борьбе за достойное жилье. Серия «Территориальное общественное самоуправление». М.: Прометей, 2001.

145. Экономическая трансформация: цели, направления, динамика. Под ред. Кушлина В.И., М.: Изд-во. ЭК. 35 РАГС, 2000.

146. Экономический рост и проблемы бедности в регионе. Межвузовский сборник научных трудов. Под общ. Ред. Гутмана Г.В., Дигилиной О.Б. 2001.

147. Ясюнас В.А. Местное самоуправление: Комент. и разъяснение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Ось 89, 1997.

148. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: учеб. Пособие. М.: Ось- 89, 1999.