Проблемы формирования единого бюджета в Евразийском экономическом союзе тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.14, кандидат наук Масалимова, Асем Мухамедрахимовна

• Масалимова, Асем Мухамедрахимовна
• кандидат наук
• 2018

Оглавление диссертации кандидат наук Масалимова, Асем Мухамедрахимовна

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Основные модели организации и функционирования бюджетных систем международных интеграционных объединений

1.1 Типы международных экономических интеграционных объединений и модели организации их бюджетных систем

1.2 Договорно-правовые базы и практики формирования бюджета ЕС и МЕРКОСУР

1.3 Системы управления финансовыми ресурсами ТС, ЕЭП и ЕАЭС

Выводы

Глава 2. Предпосылки и возможности создания единого бюджета ЕАЭС для углубленной интеграции государств-членов ЕАЭС

2.1 Концепция формирования единого бюджета ЕАЭС

2.2 Модели формирования, структуры доходов бюджета в рамках ЕАЭС

2.3 Порядок взимания таможенных платежей и взносов стран-участниц по составу и структуре системы распределения расходов в ЕАЭС

Выводы

Глава 3. Вопросы планирования, утверждения, управления и контроля над поступлением и расходованием единого бюджета ЕАЭС

3.1 Проблемы разработки нормативных правовых актов при формировании единого бюджета ЕАЭС

3.2 Различные аспекты планирования, разработки и утверждения проекта единого бюджета ЕАЭС

3.3 Рекомендации по управлению и контролю над поступлением и расходованием средств и порядку раскрытия информации единого бюджета ЕАЭС

Выводы

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы формирования единого бюджета в Евразийском экономическом союзе»

Введение

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших проявлений глобализации выступает углубление интеграционных процессов. Международную экономическую интеграцию можно рассматривать как высшую ступень интернационализации хозяйственной жизни, процесс постепенного складывания единых народнохозяйственных комплексов интегрирующихся стран, сознательно регулируемый на межгосударственном уровне и характеризующийся тесной координацией их внутренней (денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, социальной, промышленной, инфраструктурной, энергетической, региональной, инновационной,

внешнеэкономической и т.д.) и внешней политики. Этот процесс ведет к формированию целостной социально-экономической структуры ряда стран с единой валютно-финансовой и правовой системой. Несомненные преимущества интеграции привлекают к участию в существующих интеграционных объединениях все новые страны, что проявляется в развитии интеграционных процессов вширь, но также к распространению тесного взаимодействия стран на все новые области и сферы, что можно охарактеризовать, как развитие международной экономической интеграции вглубь.

Наиболее зрелых форм движение к интеграции государств достигло, как известно, в Европе, охватив сначала наиболее развитые страны Западной Европы, а затем -Северной, Южной и Восточной, включая постсоциалистические страны. И хотя европейская интеграция не избежала кризисных явлений, Европейский союз можно рассматривать как успешную модель подобного взаимодействия, как пример для интеграции государств, стоящих на иных ступенях развития рыночной экономики и в других географических регионах. Реализация Лиссабонской стратегии, принятой в ЕС и направленной на формирование его членами динамичной экономики знаний, способной к постоянному росту и обеспечивающей социальное сплочение народов, ориентированной на экономичное расходование ресурсов и сохранение окружающей среды, требует значительного объема финансовых ресурсов, источником которых выступает общий бюджет Европейского союза. Структура и размер бюджета Евросоюза эволюционировали в связи с изменением интеграционной стратегии этого объединения: если на старте развития интеграционных процессов из общего бюджета финансировались главным образом административные расходы, с 1960-х гг. - развитие сельского хозяйства и проведение социальной политики, то в настоящее время наряду с поддержкой аграрной сферы увеличены расходы на стимулирование экономического роста, создание рабочих мест, безопасность и выход из миграционного кризиса.

Формирование бюджета и расходование его средств другого интеграционного объединения - МЕРКОСУР строится на иных принципах, чем в Евросоюзе, но также заслуживает внимания российских исследователей и практиков.

Хотя цели интеграции части бывших советских республик в рамках Евразийского экономического союза (Союз, ЕАЭС) во многом совпадают с аналогичными целями развитых стран Европы и Северной Америки, а также развивающихся стран Азии и других регионов мира, исторические и экономические предпосылки этого процесса на постсоветском пространстве имеют существенные отличия. Их глубинные основы и задачи представляют собой восстановление разрушенных в результате распада СССР кооперационных связей между частями прежде единого государства в новых рыночных условиях и на новой основе. Этот процесс стимулируется общностью истории, языкового пространства, инфраструктуры и т.д., но в то же время тормозится разными уровнями экономического и научно-технического развития и другими факторами.

Суверенные евразийские государства интегрируются с целью сформировать единое экономическое пространство - для того, чтобы воспользоваться преимуществами, которые создает свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы («четыре свободы») на территории, намного большей, чем каждая страна в отдельности. В рамках Евразийского экономического союза проводится скоординированная, согласованная или единая политика в отраслях экономики, определенных Договором о Союзе и международными договорами в рамках Союза.

Проведение такой политики, ориентированной на обеспечение всесторонней модернизации и повышение конкурентоспособности национальных хозяйств в условиях глобализации, экономики, основанной на знаниях, способной к постоянному росту и повышению благосостояния народов участвующих стран, требует значительных материальных затрат, а, следовательно, и их пропорционального участия в формировании общего денежного фонда, средства которого должны направляться на решение наиболее важных задач интеграционного развития. Опыт формирования и использования общего бюджета накоплен в Европейском союзе. Сегодня насущной научной задачей становится изучение проблем формирования единого бюджета Евразийского экономического союза.

Таким образом, актуальность данного исследования заключается в необходимости изучения и учета позитивного опыта существующих международных интеграционных экономических объединений при разработке политики, принципов, процедур формирования, контроля, нормативной правовой базы единого бюджета ЕАЭС.

Цель исследования - изучение и анализ процессов формирования и использования единого бюджета международных экономических объединений и

4

организаций, аналогичных по своим целям и задачам ЕАЭС в целях последующей выработки на основе результатов проведенного исследования рекомендаций и предложений по совершенствованию договорно-правовой базы и практики формирования системы единого бюджета в рамках ЕАЭС.

Задачи работы - проведение комплексного анализа развития и эволюции процессов формирования бюджета ЕС, МЕРКОСУР, ТС и ЕЭП и других международных экономических объединений и их органов по следующими направлениям:

— бюджетная система международных сообществ и ее функционирование, принципы формирования и процедуры принятия единого бюджета;

— источники и структура формирования единого бюджета, их влияние на национальные бюджеты;

— классификация бюджетных доходов, расходов и системы управлениями ими;

— деятельность институтов, ответственных за планирование, утверждение, управление и контроль над поступлением и расходованием бюджетных средств, а также мер по борьбе со злоупотреблениями в области бюджета.

Объект исследования - бюджет международных интеграционных объединений.

Предмет - механизм формирования единого бюджета Евразийского экономического союза.

Выполнение работы основано на методологии системного анализа, дающей возможность раскрыть структуру и причинно-следственные связи между системами формирования, и управления финансовыми ресурсами международных экономических интеграционных объединений, их воздействием на страны-участницы таких объединений, а также на условия для их экономической интеграции и развития.

В рамках выполнения исследования использованы такие методы, как сравнительный межстрановой анализ, метод аналогий и экспертных оценок, методы математической статистики, факторный анализ и другие.

Практическая значимость работы заключается в подготовке аналитического материала, который послужит основой для формирования рекомендаций и конкретных предложений, которые могут быть использованы для дальнейшего участия ЕАЭС в мировой интеграционной архитектуре и в деятельности ЕЭК при формировании единого бюджета ЕАЭС, а также в практике деятельности иных международных экономических интеграционных объединений.

Диссертация представляет собой научно-исследовательскую работу, частью которой стала подготовка предложений в рамках правового регулирования сферы интеграции в рамках ЕАЭС. Вопросы единого бюджета ЕАЭС были рассмотрены

5

впервые с учетом новизны самой темы, а также со времени начала работы Евразийской экономической комиссии в 2012 г.

Научную новизну диссертационного исследования представляют следующие положения:

1) Доказано, что наличие централизованного фонда денежных средств не является подтверждением высокого уровня экономической интеграции международного объединения. Но на высшем уровне интеграции (уровне экономического союза) консолидированный (общий) бюджет обязателен в связи с финансированием программных мероприятий за счет общего бюджета.

2) На основе детального рассмотрения действующего порядка планирования, утверждения и контроля бюджета ЕС, МЕРКОСУР, ТС и ЕЭП как базы для разработки предложений по единому бюджету ЕАЭС, проанализирован установленный порядок принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование и исполнение бюджета; порядок одобрения и утверждения бюджета, порядок контроля исполнения бюджета и др. Сделан вывод о том, что бюджетная политика отдельных стран и интеграционных объедений в целом переживает период трансформации и что перед интеграционными объединениями остро встала проблема координации бюджетной политики. Состояние единых бюджетов интеграционных объедений во многом определяется реальным положением дел в социально-экономической сфере стран участников интеграционных объедений.

3) Используя статистические данные стран-участниц, данные ЕС, МЕРКОСУР, ТС и ЕЭП а также результаты анализа зарубежной практики, автор осуществил количественные оценки объемов и структуры доходов и расходов бюджетов интеграционных объединений, которые позволили определить и оценить будущую структуру доходов и расходов единого бюджета ЕАЭС.

4) Предложены и обоснованы варианты модели формирования структуры доходов бюджета и потребности в собственных ресурсах интеграционного объединения в рамках ЕАЭС.

5) На основе анализа выявлено, что в рамках Евразийского экономического союза модель единого бюджета была реализована не в полной мере. Автор доказал, что для координации в сфере единой бюджетной политики практическое значение имеет проведение мониторинга действующего порядка зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин в единый бюджет ЕАЭС, контроль их перечисления в доход бюджетов стран участников ЕАЭС, а также мониторинг количественных значений макроэкономических показателей: годового дефицита консолидированного бюджета,

6

долга сектора государственного управления и уровня инфляции, определяющих устойчивость экономического развития. Сейчас все это отсутствует в бюджете ЕАЭС.

6) Автором обоснованы рекомендации в отношении поступлений от взимания таможенных платежей и взносов стран-участниц, применению корректирующих механизмов, по составу и структуре системы распределения расходов в ЕАЭС.

Теоретическая и информационная база анализа. Исследование основывается на международных нормативных правовых актах и договорах, нормативных правовых актах Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России и стран-членов других международных экономических интеграционных объединений, статистических данных государств-членов ЕАЭС, ЕС, МЕРКОСУР, АСЕАН, СНГ, ТС и ЕЭП, и т.д.

Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных ученых по фундаментальным проблемам эволюции мировой экономики в условиях глобализации, в том числе развитию региональной интеграции. Существенный вклад в теорию международной экономической интеграции внесли российские ученые А.Н. Барковский, А.Н. Быков, Л.Б. Вардомский, Т.В.Воронина, С.Ю.Глазьев, Р.С. Гринберг, В.Н. Зуев, В. В. Ивантер, В.Б. Мантусов, В.А. Садовничий, С.Н. Сильвестров, А.Н. Спартак, С. П. Ткачук, Д.И. Ушкалова, в научных трудах которых раскрыта роль государства в формировании интеграционных объединений, обоснована необходимость согласования внешнеэкономической политики и формирования единой правовой основы сотрудничающих государств.

Весомый вклад в разработку данной проблематики внесли представители российской научной школы: С.А.Афонцев, В.В.Зубенко, В.П.Клавдиенко, В.П.Колесов, Л.Н.Красавина, М.В.Кулаков, Я.Д.Лисоволик, Е.К.Мазурова, А.Д.Некипелов, Н.Л.Орлова, М.Н.Осьмова, Ю.В.Шишков, Н.П.Шмелев, В.С.Циренщиков и другие.

В работе также использовались результаты исследований зарубежных экономистов в области формирования и использования собственных ресурсов (бюджета) международных экономических интеграционных объединений и их органов, в т.ч. В. Петти, М. Портер, Д. Рикардо, П. Самуэльсон, А. Смит, М. Фридмен, Э. Хекшер. Среди зарубежных исследователей, разработавших классификации, формы и модели международной экономической интеграции, выделяются такие ученые, как: Б. Баласса, Дж. Вайнер, П. Кругман, Р. Купер, Дж. Мид, Г. Мюрдаль, Я.Дж. Пиндер, В. Репке, Дж. Стиглиц.

Апробация работы. Диссертационное исследование прошло апробацию на кафедре мировой экономики экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.

Основные положения диссертации изложены автором в четырёх научных публикациях в журналах из перечня российских рецензируемых научных изданий и списка

7

МГУ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Структура работы. Структура и содержание работы обусловлены целью и задачами данного диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Объем работы - 183 страниц основного текста. Библиография включает 155 источника на русском и иностранных языках, и 10 приложений. В диссертации содержится 41 таблицы и 53 рисунков.

Глава 1. Основные модели организации и функционирования бюджетных систем международных интеграционных объединений.

1.1 Типы международных экономических интеграционных объединений и модели организации их бюджетных систем.

На протяжении многих десятилетий региональная экономическая интеграция является неотъемлемым феноменом мировой экономической жизни, расширяются ее масштабы и совершенствуются формы, растет число стран, активно участвующих в этом процессе. По фактическому охвату стран и регионов, отраслей и секторов хозяйства, глубине влияния на взаимодействующие экономики региональная экономическая интеграция сама стала глобальным явлением, оказывающим системное влияние на ход глобализации. Сегодня практически все страны мира вовлечены в интеграционные процессы, некоторые участвуют в десятках соглашений, направленных на сближение с зарубежными партнерами в торгово-экономической сфере. В рамках интеграционных группировок и соглашений в настоящее время реализуется большая часть международной торговли.

Вместе с тем, сформулированная выше общая тенденция скрывает коренные изменения в форматах и содержании региональной экономической интеграции, принципиально важные для понимания ее современной роли в развитии национальных экономик и мирового хозяйства в целом. Классическая схема ступеней региональной интеграции, представленная в трудах известного американского экономиста венгерского происхождения Б. Баласса, опубликованных в 1960-е годы, различает следующие типы международных экономических интеграционных объединений:

— зона свободной торговли (отмена таможенных пошлин между странами);

— таможенный союз (унификация таможенных пошлин в отношении третьих

стран);

— общий рынок (либерализация движения ресурсов: капиталов, рабочей силы и

т.д.);

— экономический союз (координация и унификация внутриэкономической политики стран-участников, включая переход к единой валюте);

— полная экономическая интеграция.

Зона свободной торговли - блок стран, осуществляющих торговлю товарами между собой без использования торговых барьеров (тарифных (таможенные пошлины, сборы и т.п.) и нетарифных (субсидирование экспорта-импорта, квоты, лицензии, запреты на экспорт-импорт и т.п.). Если зона свободной торговли не является таможенным

союзом, то торговая политика стран - членов зоны может различаться по отношению к странам, не являющимся ее членами. Общая торговая политика отсутствует1.

Таможенный союз - зона свободной торговли, в которой устанавливается общий таможенный тариф и проводится общая внешнеторговая политика по отношению к странам, не являющимся ее членами2.

Общий рынок - таможенный союз, обеспечивающий также либерализацию движения рабочей силы и капитала3.

Экономический союз - общий рынок, в котором гармонизированы определенные виды экономической политики, прежде всего, макроэкономическая политика и

4

регулирование деятельности .

При всей логичности и убедительности приведенной классификации с течением времени выявились ее ограничения и растущее несоответствие главным трендам. Дело в том, что данная классификация была разработана фактически на единственном примере -ЕЭС, причем в начальной стадии становления этого объединения. Соответственно, она отражала идеологию и последовательность шагов, содержащихся в учредительных документах и декларациях ЕЭС.

Первые и существенные коррективы в схему ступеней региональной интеграции Б.Баласса внес сам Евросоюз, важным промежуточным этапом развития которого между общим рынком и экономическим и валютным союзом стало создание единого рынка, не предусмотренное указанной схемой. Разница в названиях отражает глубокие различия в этих двух категориях. Формирование общего рынка заключалось в полной отмене таможенно-тарифных барьеров в торговле между странами - членами ЕС, но при этом продолжали существовать многочисленные нетарифные ограничения, установленные национальными законами и препятствовавшие свободному движению товаров. Свобода перемещения лиц была введена только для наемных работников, отмена ограничений на движение услуг и капиталов практически не начиналась. Образование единого рынка преследовало цель устранения всех, в том числе административных, технических и налоговых, барьеров на пути свободного движения товаров, лиц, услуг и капиталов («четыре свободы»), провозглашенного Единым европейским актом (1986 г.). Фактически речь шла о замене обособленных национальных рынков стран-членов единым внутренним рынком, т.е. о качественно новом этапе развития ЕС.

1OECD Glossary of Statistical Terms, Free Trade Area.

2Ibid, Customs Union.

3Ibid, Common Market.

4Ibid, EconomicUnion.

С участием ЕС в европейском регионе получила развитие нетрадиционная интеграционная модель - модель экономического пространства. Соглашение о Европейском экономическом пространстве - ЕЭП было подписано Евросоюзом в 1992 г. с семью странами ЕАСТ, на тот момент не желавшими или не готовыми вступить в ЕС в качестве полноправных членов - Австрией, Финляндией, Швецией, Норвегией, Исландией, Швейцарией и Лихтенштейном (позднее, в 1995 г., Австрия, Финляндия и Швеция вступили в ЕС). В рамках этого соглашения осуществляется свободное движение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Швейцария, в результате референдума отказавшаяся ратифицировать соглашение о ЕЭП, так как при этом требовалось автоматически принять все наработанные за долгие годы существования ЕС правовые нормы и стандарты, участвует в нем на основе двусторонних соглашений с ЕС по конкретным аспектам деятельности ЕЭП. Фактически ЕЭП - распространенный на страны ЕАСТ единый внутренний рынок ЕС, действующий на основе норм и правил Евросоюза.

Сегодня региональная экономическая интеграция в ее традиционном виде - это сужающаяся часть более общего, набирающего силу явления, которое можно охарактеризовать как глобализирующийся регионализм. Последний представляет собой закономерный результат проводимой большинством развитых и многими развивающимися странами политики выстраивания постоянно расширяющейся и совершенствующейся системы межгосударственных горизонтальных обязательств, обеспечивающих существенное улучшение условий взаимного торгово-экономического сотрудничества, преимущественно в формате «ЗСТ+» (в документах ВТО для таких соглашений появился новый термин - «соглашения об экономической интеграции»).

Практика интеграции все более уходит от «жестких» форм, предполагающих наднациональное регулирование, но при этом в сфере либерализации и содействия торгово-экономическому сотрудничеству идет значительно дальше, чем большинство формально заявленных в ВТО таможенных союзов. За созданием ЗСТ в торговле товарами, как правило, следует распространение преференциального режима на другие сферы экономического взаимодействия, в результате чего, а также действий по гармонизации хозяйственного регулирования формируются межгосударственные экономические пространства, представляющие в совокупности наиболее динамичную часть глобальной экономики. Для наглядности и сравнительного анализа на схеме приведены этапы интеграции по Б. Баласса и последовательность интеграционных шагов, отражающая доминирующий тренд (рисунок 1).

Этапы региональной интеграции

Б. Баласса

Mainstream

Зона свободной торговли

Зона свободной торговли

Таможенный союз

N (

Общий рынок

\

Единое экономическое пространство (единый рынок)

f

Экономический союз

\ t

Экономический и валютный союз

Зона свободной торговлиплюс (помимо торговли товарами, осуществляется либерализация торговли услугами и обмена

факторами производства, устраняются нетарифные барьеры в торговле, появляется регуляторная повестка)

Межгосударственное экономическое пространство — содержит черты общего рынка и элементы экономического союза, предполагает сближение и гармонизацию систем регулирования, повышение институциональной однородности национальных экономик

Источник: Balassa B. The Theory of Economic Integration. - London, 1961

Общая часть в приведенной схеме - точка отсчета, первый этап интеграции - зона свободной торговли. В конструкции Б. Баласса начальным этапом может быть и таможенный союз, а не ЗСТ, как это и произошло в практике ЕС (поэтому стрелка между ЗСТ и ТС сделана пунктиром). Но в любом случае ЗСТ или ТС являются первоосновой, необходимым условием возникновения интеграционной группировки и ее дальнейшего развития.

Если далее сравнивать две последовательности этапов интеграции, то выявляются значительные различия между ними. В конструкции Б. Баласса, предполагающей формирование единой таможенной территории, единого рынка и снятие внутренних границ, неизбежным является формирование наднациональных органов регулирования с расширяющимся кругом полномочий. Кроме того, и это очень важно, конструкция Б. Баласса нежизнеспособна без постоянного движения вверх по ступеням интеграции, что предопределяет ее невысокую гибкость и низкую адаптивность к условиям глобализации, объективно порождающей множественность разнонаправленных интересов стран - участниц интеграционных проектов. Последним становится все сложнее достигать

согласия по вопросам интеграционного строительства, тогда как логика однажды запущенного процесса требует его обязательного продолжения. Например, нормальное функционирование ТС со свободным обращением товаров внутри группировки требует либерализации других сфер торгово-экономического сотрудничества и гармонизации правил конкуренции; в свою очередь общий рынок не может полноценно работать без устранения всех барьеров на пути свободного движения товаров, услуг и факторов производства и широкой унификации норм хозяйственного регулирования. Причем любые задержки и несогласованности девальвируют прежние достижения и могут сопровождаться серьезными издержками для стран-участниц.

В то же время последовательность интеграционных шагов, отражающая mainstream интеграции, представляет собой формат, в большей степени приспособленный к условиям глобализации, органично вписывающийся в быстро меняющиеся мирохозяйственные реалии, позволяющий в полной мере учесть разнообразные интересы стран-участниц и растущие амбиции глобально оперирующих компаний. Конструкция ЗСТ - ЗСТ плюс -межгосударственное экономическое пространство привлекательна тем, что здесь нет жесткой соподчиненности и взаимообусловленности ступеней интеграции, т.е. с учетом конкретных интересов стран-участниц возможен переход к решению задач следующего уровня до завершения интеграционных мероприятий предыдущего уровня без потери в качестве процесса (на схеме эти возможности, а также открытый характер рассматриваемого типа интеграции отражены пунктиром и двусторонними стрелками). Соответственно экономится время, и вся конструкция приобретает характер саморазвивающейся системы, демонстрирует хорошую приспособляемость к вызовам глобализации и становится, по сути, одним из ее главных проявлений в мирохозяйственной сфере.

Основные характеристики международных интеграционных объединений (вид экономической интеграции, цели и задачи создания) представлены в таблице 1, таблице 2 (см. приложение 1, таблицы 1 и 2).

Ограниченное число международных экономических интеграционных объединений осуществляют комплексное раскрытие информации об их бюджетах, освещают иные вопросы, связанные с бюджетным процессом (порядок принятия, исполнения, контроля за исполнением бюджетов и т.п.) (таблица 1).

Группы интеграционных объединений по уровню раскрытия информации.

Группа по уровню раскрытия информации Интеграционные объединения Характеристика уровня раскрытия информации

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Масалимова, Асем Мухамедрахимовна, 2018 год

счет неиспользованных

расходов текущего финансового года (Heading 4)

Источник: Articles 25-27 Regulation 966/2012.

В отношении доходов бюджета принцип спецификации действует таким образом, что различные источники доходов, полученных в бюджет, должны быть четко

идентифицированы, при этом доходы, не отраженные в бюджете соответствующего года, не могут являться источником выплат в рамках данного финансового года15.

7) Принцип рационального управления финансами

Принцип рационального управления финансами включает принципы экономии и эффективности (economy, efficiency and effectiveness). Принцип экономии подразумевает, что ресурсы, используемые организацией в своей деятельности, должны быть доступны в любой момент времени в достаточном качестве и количестве и по наилучшей цене. Принципы эффективности предполагают максимально выгодное соотношение между затраченными ресурсами и достигнутыми результатами (efficiency); достижение обозначенных целей и результатов (effectiveness).

В целях соблюдения принципа рационального управления финансами цели бюджета должны быть конкретными, измеримыми, достижимыми, существенными, с заданными временными рамками. Достижение поставленных целей должно контролироваться с помощью индикаторов результативности, которые должны подлежать обязательному раскрытию, как минимум, ежегодно.

8) Принцип прозрачности

Принцип устанавливает требования к информационной открытости бюджета ЕС (при подготовке и исполнении бюджета, действует в отношении бюджета и бюджетных счетов).

В обязанности Президента Европейского парламента входит обязательная публикация бюджета в Официальном журнале ЕС в течение 3 месяцев с момента принятия. Консолидированные годовые отчеты (Consolidated Annual Accounts) и отчеты о бюджетном и финансовом менеджменте, подготовленные каждым из институтов ЕС, также должны быть опубликованы в Официальном журнале ЕС.

Система долгосрочного финансового планирования ЕС сформировалась как предварительная согласовательная процедура основных параметров доходов и расходов бюджета на период 5-7 лет.

Предпосылкой создания и внедрения такой системы стало предотвращение ситуаций несвоевременного принятия бюджета и задержек с реализацией программ ввиду разнонаправленности интересов группы стран-доноров и получателей бюджетных средств, усиливающихся в период расширения международных интеграционных объединений.

15EU Budget. Financial Report 2011. - European Commission, 2011

33

В настоящее время - это важный инструмент регулирования, в том числе годового бюджета, существенно снижающий риски его несвоевременного принятия и дефицитного сведения.

Система долгосрочного планирования охватывает не только вопросы формирования и исполнения бюджета. Попутно решается целый комплекс вопросов работы бюджетной системы и интеграционного образования - вызовы внешней среды, непредвиденные ситуации, отлаживание и повышение эффективности бюджетного процесса; внесение необходимых изменений в законодательство (как правило, уже после апробации на практике на базе совместных соглашений по реализации долгосрочного бюджетного плана).

Система долгосрочного планирования призвана оказывать балансирующий характер на работу международных интеграционных образований и их институтов, своевременно сглаживать возникающие конфликты и разногласия, не допускать их отражения на фактическом исполнении годовых бюджетов.

Согласованные параметры долгосрочных финансовых планов выступают исходным ориентиром для составления годовых бюджетов, при необходимости содействуют его бездефицитному сведению.

Итоги реализации долгосрочных финансовых планов (равно как и среднесрочных) выявляют необходимые направления реформирования бюджетной сферы, предоставляют содержательную часть реформ, выявляют потребности в новых инструментах, механизмах, институтах, необходимые изменения в их функциях и полномочиях для эффективной работы бюджетной системы.

Основное участие в работе системы долгосрочного финансового планирования занимают два механизма:

- стратегическое планирование будущего развития интеграционного образования (приоритетная цель, задачи на рассматриваемый период) - задает направления финансирования. Часто основой для работы такого механизма выступает Договор о создании международного интеграционного образования и/или иной документ, содержащий конституционные основы его существования;

- согласование заданных направлений развития в параметрах бюджетного процесса, формы и размеры вклада участников в бюджет интеграционного образования, размеры финансирования расходных частей бюджета.

Полноценную систему долгосрочного финансового планирования бюджета международного интеграционного образования представляет Рамочный механизм многолетнего финансирования ЕС (Multiannual Financial. Framework (MFF)).

34

MFF впервые был введен в бюджетную систему ЕС в 1988 г. и охватывал период 1988-1993 гг. (5 лет), в последующем для повышения стабильности работы системы горизонт планирования был увеличен до 7 лет. При подготовке Еврокомиссией предложений по MFF 2014-2020 гг. было указано на целесообразность увеличения горизонта планирования до 10 лет16.

17

Конституционная основа введения Рамочного механизма. Лиссабонский договор внес изменения в Договор о создании ЕС, в частности, дополнил его ст. 270а, посвященной MFF. В данной статье отражается общий порядок формирования MFF и его согласования с участием Еврокомиссии, Парламента и Совета ЕС. Лиссабонский договор определил и стратегические цели развития ЕС.

Введена ст. 312 Договора о функционировании ЕС, в которой указывается следующая цель введения Рамочного механизма многолетнего финансирования ЕС: повышение надежности процедуры исполнения бюджета в пределах выделенных лимитов на финансирование его расходной части.

Согласно ст. 312 Договора о функционировании ЕС, Порядок подготовки, согласования и реализации Multiannual Financial Framework (MFF) утверждается Советом ЕС по принципу квалифицированного большинства после одобрения Парламентом ЕС (большинством голосов).

В практике принятия Рамочного механизма на 2014-2020 гг. (именно на этот период MFF начинает распространяться действие Лиссабонского договора и вносимых им изменений и дополнений) данный принцип реализуется в дифференцированном подходе к юридическому закреплению достигнутых соглашений по пакету документов MFF.

Так, регулятивная часть MFF (система потолочных значений по доходам и расходам) утверждается Советом ЕС на основе резолюции Парламента ЕС, а Предложения и проекты нормативно-правовых актов в рамках MFF утверждаются совместно Советом ЕС и Парламентом ЕС.

Порядок прохождения разработки Еврокомиссией предложений, а также основной процедуры согласования разработанных Еврокомиссией предложений пока не оформлен законодательно и представляет собой результат сложившейся практики работы институтов бюджетной системы в рамках их полномочий и действовавших ранее Межинституциональных соглашений.

16 Сообщение Европейскому Парламенту, Совету ЕС, Комитету регионов, Экономическому и социальному комитету, Парламентам стран ЕС по общему обзору бюджетной системы ЕС и поставленных перед ней задач (Communication (COM(2010)700) on the EU budget review), стр. 23

17 «Лиссабонский договор о внесении и изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества» Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) от 13 декабря 2007 г. (вступил в силу с 1 января 2009 г.)

35

Существенным содержанием Рамочного механизма является установление «потолка» принятых ЕС обязательств по каждому направлению бюджетных расходов (Headings), соответствующих заданным политикам, реализуемым ЕС на период не менее, чем 5 лет. Более детально заданные направления расходов и их потолочные значения (по каждому году) расписываются в рамках годового бюджета. Система «потолков» по расходам поддерживается установленным «потолком» по расходной части бюджета в процентах от общего ВНД (рисунок 10).

Предпосылками введения MFF стали обострение проблем с дефицитностью бюджета (1984, 1985), рассогласованность взглядов на бюджетную политику, длительный период согласования, задержки с принятием бюджета (1979,1984,1985,1987 гг.), задержки с реализацией бюджетных программ.

Введение MFF было поддержано новым видом собственных средств бюджета ЕС - «дополнительными» доходами на базе ВНД (% от GNI), размер которых определялся суммой необходимых для сбалансирования принятых обязательств по расходованию бюджетных средств и размеров поступивших средств от остальных собственных источников (TOR и % от сборов по НДС).

Значимость Рамочного механизма многолетнего финансирования. Это центральное звено бюджетной системы ЕС, бюджетной политики и стратегий развития, место сосредоточения основных споров и разногласий между государствами-участниками ЕС, а также между бюджетными институтами. Обеспечивает последовательное поддержание адекватности системы собственных ресурсов, совершенствование бюджетного процесса и повышение его управляемости. Построен на выполнении лимитов и правил, которые устанавливаются и совершенствуются от одного периода планирования к другому.

За время реализации четырех рамочных механизмов финансирования (с 1988 по 2013 гг.) не было допущено ни одного несоответствия в сроках исполнения годовых бюджетов. При этом количество реализуемых через бюджет политик за этот же период увеличилось примерно в два раза, в 5 раз вырос объем бюджетных расходов. Количество

государств-участниц ЕС возросло с 12 до 27. После присоединения новых стран в 2004 и

18

2007 гг. ВНП вырос на 5%, а население - на 30%, число фермеров - на 50% , что резко повысило нагрузку на расходную часть бюджета. Однако за все время существования MFF ни разу не допускалось снижения расходов. Исключение составляет следующий этап принятия MFF на 2014-2020 гг. (сокращение на 3,3% по сравнению с предыдущим семилетним планом).

18European Union Public Finance - Fourth edition. Luxembourg: European Communities, 2008. - Р 96.

36

Базовые составляющие и инструменты MFF. Условно в содержании MFF можно выделить 3 блока, по которым проходит согласование;

- Система собственных ресурсов и ее параметры.

- Политики и приоритеты, предельные объемы финансирования.

- Законодательное закрепление эффективных условий работы MFF.

Инструмент ы:

- Обязательства MFF (commitments) - правовое обязательство расходовать денежные средства по определенным направлениям в течение нескольких финансовых лет.

- Платежи MFF - они покрывают расходы, связанные с обязательствами, принятыми в бюджете ЕС в течение текущего и предыдущего финансового года

- "Потолок" по собственным ресурсам (лимит собственных средств), % от ВНД (GDI) - это максимальная сумма собственных средств, которая может быть аккумулирована в течение года. Так как размер «потолка» выражается в % от ВНД (GNI), то эта величина зависит от темпов экономического роста.

- "Потолок" по обязательствам (лимит собственных средств по обязательствам) (ceiling for commitments), процент от ВНД - это максимальная сумма бюджетных средств, ожидаемых к получению, которая может быть потрачена на соответствующее направление расходов (по направлениям расходов в целом).

- "Потолок" по платежам (лимит собственных средств по выплатам) (ceiling for payments), процент от ВНД (GDI) - это максимальная сумма полученных бюджетных средств, которая может быть потрачена на соответствующее направление расходов (по направлениям расходов в целом).

- Маржа представляет собой разницу между годовым "потолком" MFF (по обязательствам или платежам) и годовым бюджетом ЕС (по обязательствам или платежам) как в целом, так и по отдельным направлениям расходов (headings). Важным правилом использование маржи является следующее: маржа, доступная для использования по одному направлению расходов, не может быть использована по другому направлению расходов. Маржа закладывается для покрытия непредвиденных расходов. Возможности ее использования в текущем и последующем году определяются отдельно.

Выделяют также понятия поднаправлений (sub-headings) и соответствующих им «подпотолков» (sub-headings).

Параметры MFF по расходам на соответствующий год всегда выше, чем параметры по расходам годового бюджета. Сумма потолков по соответствующим направлениям расходов равна общему потолку по расходам бюджета.

37

- Инструменты гибкости Рамочного механизма - это дополнительные источники финансирования расходов бюджета, не включенные в MFF, которые мобилизуются на строго обозначенные цели. Устанавливается максимальная годовая величина привлечения дополнительных источников. В рамках текущей MFF - 200 млн. евро (в текущих ценах). Неиспользованный остаток этой величины может быть перенесен на два последующих финансовых года. Могут быть направлены на финансирования любого направления расходов (headings).

Рисунок 10.

Основные инструменты MFF и их участие в формировании годового бюджета

Источник: составлено автором.

Кроме того, к инструментам гибкости относят:

- Резерв помощи в чрезвычайных ситуациях (Emergency Aid Reserve) -максимально 221 млн. евро в год (в ценах 2004 г.)

- Фонд солидарности ЕС (EU Solidarity Fund) - максимально 1 млрд. евро в год

- Европейский фонд глобализации (European Globalisation Adjustment Fund) -максимально 500 млн. евро в год.

Механизм утверждения MFF включает в себя упорядоченные процедуры подготовки предложений по параметрам MFF и их обсуждение, и согласование на уровне уполномоченных институтов.

«Окно переговоров» (Negotiating box) представляет собой документ, подготовленный страной, председательствующей в Совете ЕС, в котором обозначены основные инструменты и возможности будущего многолетнего плана. Он охватывает ключевые вопросы по трем блокам - система регулирования MFF («потолки»), собственные ресурсы и законодательство в области MFF. «Окно переговоров» постоянно обновляется и служит основой для согласования позиции по MFF на базе Европейского совета. Достигнутое соглашение создает основу для законодательной работы в части подготовки новых и дополнения действующих нормативно-правовых актов.

Общий подход (general approach) - общая позиция Совета ЕС в ожидании результата первого обсуждения параметров MFF в Парламенте ЕС (позиция может быть частичной, если сформирована только по части вопросов MFF).

Межинституциональное соглашение - это соглашение между Советом ЕС, Парламентом ЕС и Еврокомиссией по параметрам MFF. Несмотря на центральное положение, которое занимает Межинституциональное соглашение в системе MFF, его правовой статус до конца не определен. Оно не относится к разряду законов, так же, как и не является частью политик.

Договоры, заключенные в рамках ЕС, отдельно не указывают на возможности бюджетных институтов заключать между собой соглашения. Можно отметить ст. 10 Договора о создании ЕС в связке с принятой по отношению к этой статье Декларации № 3 (Declaration No. 3 to Article 10 TEU), которая является приложением к Ниццкому договору и признает существование Межинституциональных соглашений.

Всего за рассматриваемый период было заключено четыре такие соглашения -Delors I package 1988-1992, Delors II package 1993-1999, 2000-2006: AGENDA 2000, текущая MFF 2007-2013 гг.

В рамках межинституциональных соглашений (МИС) фиксируются положения по большинству важных вопросов работы MFF, утверждается MFF.

- Первое МИС по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому менеджменту от 29 июня 1988 г. (утверждает MFF на 1988-1992 гг.)

- Дополнение к МИС по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому менеджменту от 29 июня 1988 г. (утверждает MFF 1993-1999 гг.)

- Новое МИС по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому менеджменту от 17 декабря 1993 г.

- МИС по бюджетной дисциплине и совершенствованию бюджетного процесса, 6 мая 1999 г. (утверждает MFF 2000-2006 гг.)

- Текущее МИС19 по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому менеджменту от 17 мая 2006 г.

Текущее МИС включает три части: 1) определения и реализация положений MFF; 2) направления совершенствования сотрудничества между бюджетными институтами в рамках бюджетного процесса, в том числе включает классификацию расходов, реализацию предложений по внесению изменений в законодательные акты; 3) эффективный финансовый менеджмент.

Этапы утверждения MFF (на примере MFF 2014-2020 гг.).

1. Разъяснительный этап (примерно один год. Для MFF 2014-2020 гг. продолжался с октября 2010 по ноябрь 2011).

Цель этапа - сформировать позицию Еврокомиссии и обеспечить ее понимание и принятие институтами бюджетной системы и государствами—участниками ЕС.

Задачи этапа - разработка предложений Еврокомиссией и их обсуждение с другими бюджетными институтами (см. приложение 5, рисунок 1).

С 2006 г. эта процедура включает две части: 1) Обсуждение общего подхода к MFF, включая общий обзор доходов и расходов бюджета в свете внешних и внутренних факторов, на них влияющих; подведение итогов и выявление слабых мест предыдущих периодов; целевые установки нового периода (фактически - основные направления будущих расходов), а также предложения по изменению объемов финансирования по каждому из них относительно предшествующего периода).

2) Конкретные предложения Еврокомиссии по параметрам MFF в составе трех блоков:

Блок 1 - по системе регулирования MFF (MFF Regulation). Включает: «потолки» расходов по годам и по направлениям расходов (headings), а также общий потолок расходов на каждый год (рисунок 11).

Блок 2 — по системе собственных ресурсов MFF (MFF Own resources). Включает: «потолки» по доходам по годам, источники собственных ресурсов (изменение уже существующих и введение новых), корректирующие механизмы (внесение в них изменений при внесении изменений в систему собственных ресурсов).

1) Упрощение системы взносов государств-участников ЕС на основе минимизации участия в формировании доходной части бюджета доходов, базирующихся на НДС государств-участников. Сбор таких доходов сопряжен со значительными

19 Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management (OJ C 139, 14.6.2006)

40

административными издержками при вкладах в бюджет ЕС гораздо меньших, чем от доходов, базирующихся на ВНД (О№). С 31 декабря 2013 г. Еврокомиссия отказалась от данного источника доходов бюджета.

Рисунок 11.

Подготовка предложений Комиссии по блоку 1.

Источник: составлено автором.

2) Введение новых видов собственных ресурсов, закрепленных за бюджетом ЕС (таблица 6):

- Налогообложение финансовых операций (Financial transaction taxation (FTT). Еврокомиссия считает более эффективным установить единую систему налогообложения финансовых операций на уровне ЕС в целом и включать этот налог в бюджет ЕС

напрямую. Сложность заключается в том, что данный вид налогов существует на отдельные финансовые операции лишь в небольшом числе государств-участников ЕС.

- Развитие новой системы собственных доходов бюджета ЕС, базирующихся на НДС. Направлено на усиление гармонизации систем НДС в странах-участницах, отказ от большого числа льгот по НДС.

Их введение планируется в период 2014-2020 гг. При соблюдении временного регламента подготовительных процедур ориентировочно взимание новых налогов запланировано с 1 января 2018 г.

Таблица 6.

Оценочные параметры новой системы собственных ресурсов.20

Проект бюджета 2012 2020

млрд.евро % млрд.евро %

Традиционные собственные ресурсы (TOR) 19,3 14,7 30,7 18,9

Существующие отчисления стран в бюджет ЕС, из них 111,8 85,3 65,6 40,3

Собственные ресурсы, базирующиеся на НДС, включая баланс предыдущих лет 14,5 11,1

Собственные ресурсы, базирующиеся на ВНД, включая баланс предыдущих лет 97,3 74,2 65,6 40,3

Новые виды собственных ресурсов - - 66,3 40,8

Базирующиеся на НДС - - 29,4 18,1

Налог на финансовые операции - - 37 22,7

Итого собственных ресурсов 131,1 100 162,7 100

Источник: составлено автором.

Блок 3 -предложения и проекты нормативно-правовых актов по законодательному обеспечению реализации направлений расходования бюджетных средств (в 2014-2020 гг. более 70 направлений). Это - проекты Постановлений Европейского парламента и Совета ЕС, сообщения Еврокомиссии институтам бюджетной системы по конкретным направлениям и программам (более 70 предложений по различным направлениям).

2. Этап согласования (продолжительность - примерно полтора года. Для MFF 20142020 гг. продолжался с марта 2012 по н.в)

Цель - сблизить позиции государств-участниц ЕС по основным вопросам. Страна, председательствующая в Совете ЕС выявляет наиболее важные вопросы MFF, требующие согласования («Окно переговоров»). По мере прохождения согласования этот документ пересматривается и обновляется до тех пор, пока не останется ни одного несогласованного пункта.

20 Proposal for a Oouncil Decision on the System of Own Resources of the European Union (//EC, Euratom) {SEC(2011) 876 final}, Р. 5

3. Этап заключения соглашений (продолжительность - примерно полтора года. Для МББ 2014-2020 гг.;

Цель - достижение политического соглашения по пакету МБР в Европейском совете на основе «Окна переговоров». Соглашение достигается на принципах единодушия «ничего нельзя считать согласованным до тех пор, пока не согласовано все»)

Задача - согласовать основные составляющие МББ (см. приложение 6, таблица 1).

- «Потолки» расходов по годам, в целом и по направлениям расходов.

- Важные составляющие системы собственных ресурсов и изменения к ним.

- Важные составляющие финансируемых политик и программ.

4. Этап. Окончательное юридическое закрепление МЕЕ.

Цель - обеспечить принятие более 75 нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию MFF на соответствующие периоды.

Блок 1 - по системе регулирования МБР принимается Постановлением Совета ЕС после получения Резолюции от Парламента ЕС.

Блок 2- по системе собственных ресурсов (состоит из 5 документов) утверждается Советом ЕС с применением различных процедур в зависимости от вида утверждаемого акта.

Блок 3 - нормативно-правовые акты по программам и политикам, определяющим направления расходования средств - по стандартной процедуре принятия совместных решений.

Отличительными особенностями этих МЕЕ является их юридическое оформление рамками Межинституционального соглашения (новое МББ на 2014-2020 гг. утверждался на основе ст. 312 Договора о функционировании ЕС).

Следует отметить гибкость системы принятия решений по МЕЕ, начиная с MFF 1993-1999 гг. вводится система корректировок долгосрочного финансового плана, вызванная быстроменяющимися внешними факторами. С MFF 2000-2006 гг., внедряются инструменты гибкости, в противовес возникновению чрезвычайных ситуаций.

Постоянно пересматривается результативность бюджетного процесса, вносятся изменения в сторону большей его эффективности. От одной МБР к другой пересматривается применение механизма финансирования т.н. «привилегированных расходов», по которым разрешается полностью использовать зарезервированную маржу и вводятся целевые индикаторы размера финансирования (не являются статьями, по которым балансируются доходы и расходы), разрешается или запрещается переносить неиспользованные остатки финансирования на следующий период.

В целом система характеризуется объемными и многочисленными согласовательными процедурами. За исключением самого первого МТЕ 1988-1992 гг. ни одно из предложений Еврокомиссии (по блокам 2 и 1) не было принято без соответствующих изменений и корректировок на уровне Европейского совета.

С ростом объемов бюджета и количества решаемых задач, вхождения новых членов процедура согласования все более удлиняется: МТТ 1988-1992 - полтора года, МТЕ 1993-1999 - два года, МТТ 2000-2006 - два с половиной года, MFF 2007-2013 - три с половиной года.

Дополнительно согласуются изменения внутри Ы¥¥. На сегодняшний день риски

несвоевременного согласования/несогласования ключевых составляющих МББ являются

главными рисками стабильной работы бюджетной системы. Не случайно последним

21

предложением Еврокомиссии было удлинение периода МББ с 7 до 10 лет .

1.2 Анализ договорно-правовой базы и практики формирования бюджета ЕС и МЕРКОСУР.

Договорно-правовая база формирования единого бюджета ЕС включает фундаментальные документы (в целом в отношении системы собственных ресурсов) (рисунок 12).

Анализ эволюции формирования бюджета ЕС с момента создания демонстрирует последовательный переход от модели формирования бюджета Союза на основании членских взносов к финансово автономной модели, основанной на формировании бюджета из нескольких разнообразных источников, в т.ч. налоговых и балансирующих.

Наиболее существенные изменения в структуре собственных ресурсов Евросоюза в

2000-ые гг. были связаны со снижением доли традиционных ресурсов, перечисляемой в бюджет Евросоюза (с 90% до 75% с 2002 г.), а также снижением абсолютного размера собираемых традиционных ресурсов (таможенных пошлин) на территории ЕС в период

2001-2003 гг. (рисунок 13). Впоследствии доля традиционных ресурсов стабилизировалась и находилась примерно на одном и том же уровне в 10-16%; имели место значительное снижение взносов стран, основанных на НДС и значительный рост, как в абсолютном, так и в относительном выражении объема собственных ресурсов, основанных на ВНД.

21 Сообщение Европейскому Парламенту, Совету ЕС, Комитету регионов, Экономическому и социальному комитету, Парламентам стран ЕС по общему обзору бюджетной системы ЕС и поставленных перед ней задач (Communication (C0M(2010)700) on the EU budget review), стр. 23

Договорно-правовая база анализа системы собственных ресурсов ЕС

(основные документы)

Фундаментальные документы

ТШ(Рнмскнй договор (учетом шыекннй, г иконных Лнстошш: договором)

Чвстьй, Инстгауцноншкьге н финшмые пмошш, Роздвп2, Финжснв

поп ожения. Гл а в а 1 .С о 6 сткенные ресурсыЕС. СтатьяЗ 11.

Прщт тртшс^тттрк^титт суммы расюдтх обязательств бюджета

К?еиЬП0)1 №201: о( 25.10.2012 он Нъе Гиыиш! ИчЬ АррКсчЫе (ке Ошега1 Вш1теЫ йе11ш4п

Оюааш бюджтюго прощй $ частрмрсбткибюджм, сбора ссбсшншшш*. шш бюджетной сишш

Решения*) собственных ресурс®

Ранее действующие Действующее

СшсйБмыом: -N0 24^ от.4.19ч0: -N085/25? «Г 7.5.1985,

-ыъшшт,

-ГМОоПШЖ

Специальные документы по отдельным видам собственных реурт

ресурсов

Традиционные собственные ресурсы (ТОК)

Взносы, основанные на НДС

_А_

Взносы, основанные наВНД

СошйНерЫшп 1553-59 о( 29.05.1989 опЙиМшйтс 1Шош Анаи^ети^ 1о1 (Ье СоПвсйтп Ои Немгсм Атит?(го!п\'АГ

С тшсй Ке^иЫёоп 1150 2000 22.05,2000

1тр1мпя1(1Н£ 1)т™

94 "28 ЕС

Дттшяорядох расчйёйипфшяш собственных средств ш ста ЕС

Регулирование в отношении общего порядка сбора лежащих в основе взносов ресурсов, вне привязки к: системе собственны!! ресурсов

ЯшфСШИе^айоп 11234/200:)

С отпишу Спйош Сойе (Ке^иЬйоп 2916.92)

СтшсйИгесйтге 2006 1121С о[ 28,11.2006 он Ш* Соттоп о! УАТ

Е8А95

Источник: составлено автором.

Структура доходов ЕС в 2000-2011 гг.

Столбиковая диаграмма - абсолютные значения доходов (левая вертикальная ось),

точечные линии - доли в структуре доходов (правая вертикальная ось).

Источник: EU Budgets 2007-2011. Financial Reports. European Commission, 2008-2012.

Проходящий в настоящее время обсуждение в органах ЕС проект рамочного механизма многолетнего финансирования (Multiannual Financial Framework, MFF) предполагает изменение модели формирования собственных ресурсов бюджета ЕС (таблица 7).

Таблица 7.

Предложения по реформированию системы собственных ресурсов на период действия 2014-2020 гг.

Бюджет 2012 2020

млрд.евро % млрд.евро %

Традиционные собственные ресурсы (TOR) 19,3 14,7 30,7 18,9

Существующие отчисления стран в бюджет ЕС, в том числе 111,8 85,3 65,6 40,3

Собственные ресурсы, базирующиеся на НДС, вкл. баланс предыдущих лет 14,5 11,1 - -

Собственные ресурсы, базирующиеся на 97,3 74,2 65,6 40,3

ВНД, вкл. баланс предыдущих лет

Новые виды собственных ресурсов, в т.ч. - - 66,3 40,8*

Базирующиеся на НДС - - 29,4 18,1

Налог на финансовые операции - - 37 22,7

Итого собственных ресурсов 131,1 100 162,7 100

* - запланировано с января 2018 г. Источник: составлено автором.

Собственные ресурсы представляют собой преимущественную часть доходов бюджета ЕС (рисунок 14).

Рисунок 14.

Место собственных ресурсов в структуре доходов ЕС.

Доходы бюджета ЕС

Собственные ресурсы (Own

Resources)

(Раздел 1 Бюджета)

Национальные Традиционные

взносы собственные

(National ресурсы (TOR)

Contributions)

- основанные - таможенные

на НДС; пошлины;

- основанные - сборы на

на ВНД. импортируемый

сахар.

Другие доходы (Other Revenue) (Разделы 3-9 Бюджета)

Раздел 3. Профициты, балансы и корректировки:

- Профицит прошлого года,

- Корректировки взносов на основе ВНД и НДС за предыдущие годы;

-Профициты фондов и программ гарантий. Раздел 4. Доходы, начисленные с зарплат сотрудников институтов и иных органов ЕС Раздел 5. Доходы, полученные от административной деятельности институтов ЕС Раздел 6. Взносы и компенсации, связанные с соглашениями и программами Раздел 7. Проценты за задержку платежей и штрафы

Раздел 8. Операции по предоставлению и получению займов Раздел 9. Прочие доходы

Источник: составлено автором.

Объем собственных ресурсов является производной от объема доходов ЕС. Собственные средства должны полностью покрывать все расходные обязательства бюджета ЕС.

Собственные ресурсы ЕС имеют особый правовой статус, т.к. фактически являются обязательными платежами, обязанность по перечислению которых возникает у стран ЕС после опубликования бюджета.

В бюджетном законодательстве ЕС предусмотрен механизм финансового обеспечения исполнения расходов бюджета в форме установления лимитов (минимального размера) объема собственных ресурсов (рисунок 15).

Рисунок 15.

Лимиты собственных средств ЕС.

<1,23 ВНД <1,29 ВНД

Предусмотрена формула пересчета лимита собственных средств при значительном

изменении методологии расчета ВНД

Источник: составлено автором.

Порядок расчета собственных ресурсов, перечисляемых в бюджет ЕС, а также применение корректирующих механизмов, сглаживающих значительные различия между финансовым участием отдельных стран-участниц представлен ниже (рисунок 16).

Система управления собственными ресурсами бюджета ЕС включает 3 этапа (рисунок 17):

1) Подготовка документа о бюджете (проекта бюджета и на его основе нормативного акта Европейского парламента, утверждающего бюджет);

2) Перечисление средств в бюджет ЕС в течение текущего финансового года;

3) Корректировки взносов на основе ВНД и НДС в следующем финансовом году. Основными этапами бюджетного процесса в ЕС в части формирования системы

собственных ресурсов являются подготовка и принятие проекта бюджета ЕС (рисунок 18),

организация исполнения и управления бюджетом ЕС (рисунок 19), подготовка отчетности и контроль за исполнением бюджета ЕС по доходам (собственным ресурсам).

Рисунок 16.

Порядок расчета собственных ресурсов, перечисляемых в бюджет ЕС.

Источник: составлено автором.

Рисунок 17.

Порядок перечисления собственных ресурсов в бюджет ЕС.

1 этап — предшествующий, финансовый гоб

2 этап — текущий финансовый год

3 этап — следующий финансовый год

Подготовка Перечисление средств Корректировки

проекта бюджета в течение года бюджета

Май

- Подготовка странами и ЕС прогнозов собственных ресурсов;

- Согласование прогнозов Консультативным комитетом по собственным ресурсам (АСОВ.);

-Подготовка на их основе проекта бюджета

Декабрь -"Утверждение бюджета ЕС

По 1/1 2 взносов на о снове НДС и ВНД, заложенных в

бюджет текущего года« первый рабочий день каждого месяца

ноябрь

Источник: составлено автором.

фактически со бр энных TOR (в первый рабочий день после 19 числа второго

месяца, следующего за месяцем сбора)

(

Перечисление в J-ый рабочий день декабря

-I-

НДС, собранный -а прешп. фин. roa

Ставка предш. года

Подготовка данных

(

*

Под гот оека данных к 22 сентября

Ешоая ставка ВНД предш. года

DD-

Взносы на о снове НДС, уплаченные за предш. год

Взносы на основе ВНД, уплаченные за предш. год

Сокрагцениявзносов в связи с отказом от участия в определенных видах деятельности и политиках (в н.в. — в единой правовой внутренней политике Дании, Великобритании, Ирландии)

BHJ страны ¡ £ ЗИЛ scex стран ЕС

х Расходы б отношении вида деят. или политик

Подготовка и принятие проекта бюджета ЕС.

Источник: составлено автором.

Рисунок 19.

Организация исполнения и управления бюджетом ЕС.

Еврокомиссия (ЕК)

Расчет необходимых средств на счетах для исполнения ежедневных обязательств

- Выписка по счету или кредитовое авизо (в рабочий день зачисления средств);

- Выписка по счету (не позднее 2-го рабочего с момента зачисления средств)

Запрос о

перечислении

средств

Кредитовое авизо - официальное извещение об исполнении операции зачисления средств на пассивный счет

Выбирается на основе тендера Еврокомиссией

fr—„„„^

I Счет

| Еврокоммссни |

I___________J

Коммерческий банк

V_у

Прочие доходы (штраф ы и др.)

Счет по учету собственных средств ЕК*

Центральный банк/ Казначейство

Перечисление средств по запросу ЕК (для выплат текущего дня)

Выбирается на основе тендера Еврокомиссией

i>

Счет ЕК для расчетов с бенефициарами

Центральный банк

Зачисление собственных

>S

I Счет I

| Еврокомиссии |

I___________]

ресурсов на счет ЕК

Выплаты на счета получателей, открытых в том же ЦБ/Казначействе (обычно для выплат в структурные ф снды)

Коммерческий банк

Ч__'

Министерство финансов

Бенефициары

Институты ЕС Поставщики

Страны ЕС

* - счет открывается в национальной валюте на бесплатной основе (без комиссий) и не может иметь отрицательного баланса; предпочтительным является открытие счета в Центральном банке (наличие swift)

Источник: составлено автором.

Основные органы, осуществляющие контроль за исполнением бюджета ЕС по доходам, представлены ниже (рисунок 20).

Рисунок 20.

Организация контроля за исполнением бюджета ЕС.

Источник: составлено автором.

Основная часть контроля доходной части бюджета осуществляется со стороны Еврокомиссии (контролирует выполнение государствами-участниками ЕС принятых на себя обязательств по отчислениям в европейский бюджет) и со стороны Палаты аудиторов (внешний контроль за правильностью расчета обязательств государств-участниц, расчетов прочих поступлений в бюджет (в части налогов сотрудников институтов бюджетной системы) (рисунок 21).

Контроль поступления Доходов со стороны Еврокомиссии и Палаты аудиторов.

Объекты внешнего контроля

Сокращенные обозначения бюджетных доходов:

TOR - Traditional owner sources - традиционные собственные ресурсы (импортные таможенные пошлины, налоговый сбор на ввоз сахара, глюкозы, а с 2004 г. - инулина, взымаются государствами-участниками ЕС);

VAT-based - доходы, определяемые в процентах от налога на добавленную стоимость; GNI-based - доходы, доходы, определяемые в процентах от валового национального дохода;

Прочие - штрафы и пени (налоги сотрудников институтов ЕС, штрафы на компании, проценты за задержки платежей). Источник: составлено автором.

Основным направлением контроля OLAF являются представлены ниже рисунок 22.

Рисунок 22.

Основная область ответственности OLAF (Службы по борьбе с мошенничеством).

ч22

Источник: На основе официальной информации OLAF (http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/eu-revenue/index_en.htm)2

В отличие от ЕС в МЕРКОСУР действует децентрализованная бюджетная система, не подразумевающая составление и исполнение единого бюджета.

Бюджеты делятся на бюджеты органов и бюджеты фондов МЕРКОСУР (рисунок

23).

22

Зубенко В.А., Масалимова А.М. Практика формирования системы собственных ресурсов (бюджета) в международных экономических интеграционных объединениях // Международная экономика. 2016. № 12. С. 23.

Система бюджетов МЕРКОСУР

23

Бюджеты органов МЕРКОСУР

Консолидированный бюджет Секретариата МЕРКОСУР

- Секретариат МЕРКОСУР (Secretaría del MERCOSUR)N

- Комиссия постоянных представителей МЕРКОСУР (CRPM)

- Генеральный верховный представитель ^МЕРКОСУР (Alto Representante General del

■RCOSUR)

держки социального учаcтия(tfPS)

Парламент МЕРКОСУР (Parlamento del MERCOSUR)

Социальный институт МЕРКОСУР (Instituto Social del MERCOSUR)

Институт публичной политики в областиправ чеЛовека (IPPDH)

Секретариат—

ПостояннОгоарбигражного суда (TPR)

Бюджеты фондов МЕРКОСУР

Фон, кон

Специальный раз ногласий (

фонд для разрешения Fondo Especial para Controversias)

Специальный фонд для разрешения

ец 1зНс

разногласий / Консультативные вопросы (Fondo

Especial para Controversias/ Opiniones Consultivas)

Гарантийный фонд д средних компаний М

ля микро-, малых и ЕРКОСУР (FOGAPyME)

ействия туризму МЕРКОСУР

Ф01 (FPTur

Фермерский фонд МЕРКОСУР (FAF-MERCOSUR)

Фондфи^ансирования образовательного сек

ид фин тора М

Фо

ЕРКОСУР (FEM MERCOSUR) >туры МЕРКОСУР

д кул

(FondoMERCOSUR Cultural)

Источник: составлено автором.

Через приведенную систему бюджетов осуществляется финансовое обеспечение деятельности МЕРКОСУР по экономической интеграции стран-участниц, в том числе содержание органов МЕРКОСУР. При этом бюджеты Секретариата МЕРКОСУР, Парламента МЕРКОСУР и Секретариата Постоянного арбитражного суда не являются программными и используются только на содержание данных органов.

Следует отметить, что с 2012 г. в МЕРКОСУР начата институциональная реформа,

24

включающая переход на единый бюджет МЕРКОСУР . Группа по бюджету (Grupo de Asuntos Presupuestarios (GAP)) занимается разработкой предложений по единому бюджету

23Hctohhhk: Informe Semestral del Grupo de Asuntos Presupuestarios (GAP) al Grupo Mercado Común (GMC) en Cumplimiento de la Instrucción Contenida en la RES. GMC № 37/11 «Lineamientos para la Revisión de la Estructura Institucional del MERCOSUR»

24Cm. MERCOSUR/GMC/RES. № 37/11 «Lineamientos para la Revisión de la Estructura Institucional del MERCOSUR»

МЕРКОСУР, который будет представлен на Комитете по анализу институциональной структуре МЕРКОСУР на высшем уровне (Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del MERCOSUR (RANAIM)).

В настоящее время в данном интеграционном объединении сохраняется децентрализованная бюджетная система. Ниже представлены объемы бюджетов органов и фондов МЕРКОСУР (таблица 8).

Таблица 8.

Объемы бюджетов в рамках МЕРКОСУР, 2012 г.

Наименование органа/ фонда МЕРКОСУР Объем бюджета, 2012 г., тыс. дол.

Органы МЕРКОСУР б 923,4

Секретариат МЕРКОСУР (Secretaría del MERCOSUR), включая Комиссию постоянных представителей МЕРКОСУР (Comisiónde Representantes Permanentes del Mercosur) 2 4б1,9

Генеральный верховный представитель МЕРКОСУР (Alto Representante General del MERCOSURR) 1 295,7

Группа поддержки социального участия (Unidad de Apoyo a la Participación Social) 25б,б

Парламент МЕРКОСУР (Parlamento del MERCOSUR) 1 573

Социальный институт МЕРКОСУР (Instituto Social del MERCOSUR) 559,3

Институт публичной политики в области прав человека (Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur) 4GG

Секретариат Постоянного арбитражного суда (Tribunal Permanente de Revisión) 37б,8

Фонды МЕРКОСУР

Фонд структурной конвергенции МЕРКОСУР (Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR) 788 27б,4

Специальный фонд для разрешения разногласий (Fondo Especial para Controversias) 2GG

Специальный фонд для разрешения разногласий/ Консультативные вопросы (Fondo Especial para Controversias/ Opiniones Consultivas) 6G

Гарантийный фонд для микро, малых и средних компаний МЕРКОСУР (Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa) 1GG GGG

Фонд содействия туризму МЕРКОСУР (Fondo de Promoción de Turismo del MERCOSUR) 603 (первоначальный взнос)

Фермерский фонд МЕРКОСУР (Fondo de Agricultura Familiar del Mercosur) 360

Фонд финансирования образовательного сектора МЕРКОСУР (Fondo de Financiamiento del Sector Educativo del MERCOSUR) -

Фонд культуры МЕРКОСУР (Fondo MERCOSUR Cultural) -

Источник: Informe Semestral del Grupo de Asuntos Presupuestarios (GAP) al Grupo Mercado Común (GMC) en Cumplimiento de la Instrucción Contenida en la RES. GMC№ 37/11 «Lineamientos para la Revisión de la Estructura Institucional del MERCOSUR»