Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.06, кандидат юридических наук Краюшкина, Елена Германовна

• Краюшкина, Елена Германовна
• кандидат юридических наук
• 1997

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Краюшкина, Елена Германовна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ В ПРОЦЕССЕ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ.

§ 1. Характеристика правоотношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

§ 2. Комплексный характер регулирования правоотношений по рекультивации земель.

§ 3. Использование гражданско-правового и административно-правового методов регулирования правоотношений по рекультивации земель.

§ 4. История законодательства о рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Глава II. РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ,

НАРУШЕННЫХ В ПРОЦЕССЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ

И СУБЪЕКТОВ РФ.

§ 1. Регулирование отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, в федеральном законодательстве.

§ 2. Регулирование отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, в законодательстве субъектов РФ.;.

§ 3. Использование зарубежного опыта правового обеспечения рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Глава III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ О РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ В

ПРОЦЕССЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ.

§ 1. Совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

§ 2. Совершенствование управления и контроля за проведением рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования»

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ обусловлена необходимостью создания системы правовых мер, обеспечивающих эффективную рекультивацию земель, нарушенных в процессе недропользования.

Значительные площади земель, нарушенных при добыче полезных ископаемых и занятые отвалами пород, карьерами и шахтами не только уменьшают площадь полезно используемых угодий, но и становятся опасными очагами эрозии, источником загрязнения воды и почв, окружающей среды. Кроме того, происходит загрязнение атмосферы газами (при горении угля в породных отвалах) и пылью.

Рекультивация (восстановление) территорий, нарушенных открытыми и подземными горными работами, позволяет восполнять земельные ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, и улучшить санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности человека в горнопромышленных районах.

Площадь земель, нарушенных в процессе недропользования, в нашей стране составляет свыше 1,5 млн га. Непрерывно растущие потребности народного хозяйства в минеральном сырье влекут за собой постоянный прирост площадей нарушенных земель. Природные, горно-технические и социально-экономические условия, определяющие сложность технических и экологических процессов, связанных с разработкой недр и восстановлением нарушаемого при этом природного равновесия отличаются широким разнообразием. Все это выдвигает 1 проблему рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, на первое место.

Однако законодательство, призванное регулировать отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, в настоящее время не отвечает потребностям их быстрого восстановления.

Это выражается в том, что нормы, регулирующие отношения по рекультивации, не предусматривают реальных и достаточно конкретных правовых последствий в случаях, когда субъекты права недропользования допускают нерациональное использование предоставленных земель. В результате, последующая рекультивация нарушенных земель становится невозможной. Законодательство о рекультивации земель, в большинстве случаев, ограничивается тем, что лишь декларирует в общей форме необходимость соблюдения тех или иных правил в области использования земель при разработке полезных ископаемых. На это указывал еще Н.Б. Мухитдинов в работе "Горные правоотношения в СССР"1.

Наличие в законе только общих норм, устанавливающих ответственность горнодобывающих предприятий за несоблюдение требований законодательства по использованию земельных участков, не решает проблемы правового регулирования отношений по рекультивации земель.

Специфичность отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, по сравнению с другими обусловливает необходимость формирования цельного самостоятельного правового института.

Однако система норм, регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших •. актов, которые должны

1 Н.Б. Мухитдинов "Горные правоотношения в СССР", автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических паук, Алма-Ата, 1973 г. ,с.23 регулировать эти общественные отношения. Неполнота правового регулирования не позволяет эффективно регулировать и реализовывать уже существующие нормы о рекультивации. На практике это проявляется в возникновении брошенных, нерекультивированных земель, которые ухудшают экологическую обстановку, наносят экономический ущерб жителям близлежащих населенных пунктов.

Актуальность данного теоретического исследования состоит в том, что назрела необходимость приведения в соответствие законодательства о рекультивации со сложившимися в обществе экономическими отношениями, выработки правового механизма регулирования отношений по рекультивации нарушенных земель.

Указанные причины обусловили выбор в качестве темы диссертационного исследования проблему законодательного регулирования рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

СТЕПЕНЬ ИССЛЕДОВАННОСТИ ТЕМЫ.

На этом этапе настоящая теоретическая работа, посвященная исследованию проблемы правового обеспечения проведения рекультивации нарушенных земель, является одной из первых.

Обращаясь к юридической литературе, следует отметить, что вопросам восстановления земель, нарушенных в процессе недропользования, не уделялось достаточного внимания.

Проблема обеспечения рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, в нашей стране рассматривалась, в основном, биологами, специалистами технических отраслей. В юриспруденции до недавнего времени задаче создания правового механизма урегулирования отношений по проведению рекультивации земель не уделялось достаточного внимания. Это объясняется рядом объективных причин. В частности, и тем, что субъектом права недропользования по советскому законодательству являлись государственные предприятия, которые вопросы рекультивации регулировали на уровне технических рекомендаций и инструкций, изданных отраслевыми ведомствами.

Тем не менее, проблема охраны и восстановления нарушенных земель была затронута в ряде работ таких авторов, как Ю.Г. Жариков, J1.А. Заславская, Н.Б. Мухитдинов, П.И. Прус, М.Е.Коган.

Однако в большинстве своем эти исследования рассматривали аспекты совершенствования земельного законодательства с целью сохранения и возврата в хозяйственный оборот сельскохозяйственных земель. Проблема правового регулирования рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, юристами как отдельный правовой институт не изучалась. Остались за рамками правового анализа нормы горного, земельного, природоохранного, административного законодательства с точки зрения регулирования ими отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Неизученность многих правовых вопросов и необходимость их дальнейшей теоретической разработки предопределили выбор темы данной диссертации. Автор диссертации делает попытку проанализировать не только действующее законодательство о рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, но и экологическое, гражданское, административное и уголовное законодательство, поскольку эти отрасли права в той или иной мере регулируют отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. ■

Исследуя правовые нормы с точки зрения обеспечения проведения восстановительных работ, автор пытается дать им юридическую оценку.

Путем анализа недостатков и положительных сторон действующего законодательства, выявления существующих пробелов и несоответствий требованиям практики в работе даются конкретные предложения по совершенствованию правовых норм и практике их применения.

ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ составили правовые нормы законодательства о недрах, земле, использовании и охране природных ресурсов в части регулирования отношений по правовому обеспечению рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования; материалы правовых, экономических, социологических, биологических исследований; статистические данные; публикации в периодической печати.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА работы состоит в том, что она является первым диссертационным исследованием на данном этапе, посвященным правовому обеспечению восстановления свойств участков земли и ландшафта, нарушенных при пользовании недрами.

Научная новизна диссертации заключается в новом подходе к решению вопроса рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. Диссертантом предлагается концепция правового обеспечения рекультивации. В диссертации осуществлен комплексный подход к изучению проблемы правового обеспечения рекультивации нарушенных земель.

Сделаны выводы о необходимости создания правовых гарантий проведения рекультивации нарушенных земель и обеспечения выполнения работ путем внесения денежного залога на проведение рекультивации. В диссертации вносится предложение о выработке договора аренды земель, нарушенных в процессе недропользования, с условием обязательного проведения рекультивации.

До недавнего времени мероприятия по обеспечению рекультивации нарушенных земель проводились по окончании горнодобывающих работ. Автор поднимает вопрос о необходимости прогнозирования размеров ущерба, наносимого природным ландшафтам. Новым в диссертации является представленный проект - структура закона "О рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования".

Новизна диссертационного исследования заключается также в том, что автор предлагает юридическую концепцию механизма возмещения собственнику земли или землевладельцу ущерба и концепцию механизма финансового обеспечения проведения рекультивационных работ на нарушенных землях.

ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИИ заключается в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства о рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, попытаться выработать теоретические основы, выделить специфику правового регулирования рекультивации и недостатки в практике его применения. Автор вносит ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательства недрах, о земле, природоохранного законодательства и ряда других отраслей права, в той или иной мере регулирующих отношения по рекультивации земель.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ на разных этапах исследования являлось использование элементов сравнительно-исторического, системного и структурного анализа, формальной и диалектической логики.

ИНФОРМАЦИОННОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ работы послужил анализ отечественного и зарубежного законодательства, теоретические исследования в области горного, земельного и экологического права, анализ трудов ученых-юристов различных отраслей права. Диссертант изучила материалы дореволюционного российского законодательства. Фактологическим материалом послужили данные статистических исследований, публикации периодических изданий.

В диссертации использованы труды российских ученых в области общей теории права и государства, в частности работы С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Ю.А. Тихомирова, А.С. Пиголкина, А.В. Мицкевича, В.В. Лазарева, А.Б. Венгерова.

Особое внимание было уделено изучению работ авторов, специализирующихся в области недропользования, землепользования и экологии -Б.Д. Кпюкина, Л.А. Заславской, Ю.Г. Жарикова, Г.И. Осипова, С.А. Боголюбова, И.Ф. Панкратова, Л.Б. Шейнина, П.И. Пруса, Н.А. Сыродоева, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, В.В. Ерофеева, А.К. Голиченкова, Г.Е. Быстрова, Г.С. Башмакова, В.В.Петрова, О.С. Колбасова, Г.А. Ларионова, Г.А. Метелкина, Б.А. Лисковца.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

1. Горные отношения охватывают правоотношения, связанные как с недропользованием непосредственно, так и с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых; особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности. Необходим, по мнению диссертанта, комплексный подход в регулировании отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. Для этого автор предлагает расширить ряд норм, регулирующих в той или иной мере отношения по рекультивации, таких отраслей законодательства, как земельное, экологическое, уголовное, административное и др.

Основной особенностью этих правоотношений является то, что они регулируются нормами ряда отраслей законодательства, включая горные и земельные, имущественные, организационно-управленческие отношения. Эти отношения, взятые в совокупности, образуют единый комплекс, приобретают целостность поскольку ориентированы на правовое обеспечение рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, на учет специфики рекультивации.

Отношения по рекультивации нарушенных земель тесно связаны с земельным законодательством, поскольку разработки месторождений полезных ископаемых проводятся на земле и разрушению подвергаются именно земельные участки. Поэтому автор предлагает определить приоритетность проведения рекультивации на нарушенных землях. Нуждается в совершенствовании и дополнении Земельный Кадастр (путем включения в него новой категории земель -"нарушенные в процессе недропользования").

В ходе реформы уголовного законодательства, необходимо, по мнению диссертанта, разработать охранительные нормы, регулирующие отношения по рекультивации и ликвидировать имеющиеся в законодательстве пробелы, касающиеся наиболее опасных видов посягательства на окружающую среду, таких как нерекультивация значительных площадей нарушенных земель. Что касается административного законодательства, то в первую очередь предлагается провести инвентаризацию составов экологических правонарушений и включить в этот состав такой вид правонарушения как неудовлетворительное проведение рекультивации нарушенных земель.

2. Правоотношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, являются сложными правоотношениями. Специфический характер данных правоотношений, их комплексность обусловили сочетание различных приемов правового воздействия на эти отношения. Автор приходит к выводу о необходимости применения не только административно-правового метода регулирования отношений по рекультивации нарушенных земель, но и гражданско-правового. В новых экономических отношениях в области недропользования, по мнению диссертанта, для обеспечения проведения рекультивации, необходимо создать систему правовых гарантий. Для возмещения ущерба, причиненного горнодобывающим предприятием землевладельцу, предлагается создать систему экологического страхования, предусмотреть страхование ответственности недропользователя. Прогнозирование размеров ущерба должно проводиться на стадии проектирования разработки месторождения. В качестве гарантии проведения рекультивации предлагается использовать институт залога. Эти элементы юридического инструментария могут быть использованы при разработке Примерного договора на проведение рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

3. Отсутствие системы взаимоувязанных норм, регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, разрозненность и различный уровень этих норм, выявили необходимость совершенствования законодательства о недрах. Поэтому автором предлагается внесение изменений и дополнений в ряд статей закона РФ "О недрах", регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

В частности, назрела необходимость согласования норм права, регулирующих данные отношения, со сложившимися в настоящее время экономическими отношениями в обществе. Имеющиеся в современном российском законодательстве о недрах нормы о рекультивации нарушенных земель не обеспечивают в полной мере их защиты от разрушения; восполнения земельного фонда; сохранения благополучной экологической обстановки в порнодобывающих регионах.

В связи с происходящими в стране экономическими реформами, ряд отраслей права получил толчок к развитию и совершенствованию. Реформы затронули и горное право. Расширился круг субъектов права недропользования. Право участия в разработке месторождений полезных ископаемых получили иностранные инвесторы, организации с долевым участием иностранных компаний, акционерные общества. Их горнодобывающая деятельность связана с нарушением земной поверхности. Однако нормы горного права и тесно связанные с ними нормы других отраслей права (гражданского, финансового, административного, уголовного) не отражают в полной мере происходящие экономические преобразования в этой сфере и далеко не полно регулируют складывающиеся отношения. Устранение противоречий и пробелов в правовом регулировании отношений рекультивации, существующие в горном и земельном праве, является важной задачей совершенствования рассматриваемого законодател ьства.

4. Ликвидация последствий деятельности уже закрытых горнодобывающих предприятий, в результате которой возникли так называемые "лунные ландшафты" с горами отработанной породы представляет с финансовой точки зрения определенную трудность. Поэтому, по мнению диссертанта, необходимо сформировать правовой механизм обеспечения финансирования рекультивационных работ.

Ряд государственных организаций, занимавшихся разработкой месторождений полезных ископаемых, в результате экономических реформ обанкротились, реорганизовались, либо просто прекратили существование.

Государству в лице органов исполнительной власти, органам местного самоуправления либо территориальным органам Госкомзема не под силу рекультивировать эти земли (в связи с капиталоемкостью рекультивационных работ). По законодательству о недрах обязанность восстановления нарушенных земель лежит на том, кто эти земли разрабатывал, нарушая почвенный покров, тот, кто эксплуатировал эту землю. В этом случае возникает вопрос - кто возьмет на себя финансовое обеспечение рекультивационных работ.

Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. "рекультивация земельных участков, пользование которыми прекращено до 1 июля 1969 года осуществляется за счет средств государственного бюджета в соответствии с объемами работ по рекультивации земель, предусматриваемых в народнохозяйственных планах". Возникает вопрос, что делать с землями, которые были нарушены государственными советскими предприятиями после 1969 года и в дальнейшем эти предприятия прекратили свою деятельность. Из 1,7 млрд. га земель, которые находятся на территории России, нарушенных земель числится более 1 млн.га. Из них 400 тыс. га - отработанных и требующих проведения рекультивации. Цифра относительно небольшая, но процент нарушенных земель растет. Гектары нарушенных земель ухудшают экологическую обстановку, являются источниками биологического вредного заражения (фитотоксичные породы, которые извлекли из недр и оставили на поверхности).

Назрела необходимость решения этой проблемы. Объемы рекультивации в последние три года из-за экономических трудностей предприятий несколько снизились. В настоящее время они составляют только около 70 тыс.га (для сравнения - в 1990 году- 110 тыс.га), что ведет к увеличению в ряде регионов страны площади нарушенных земель.1 Поэтому создание механизма финансового обеспечения рекультивации дает возможность проведения восстановительных работ на нарушенных землях. Для этого в закон РФ "О недрах", необходимо, по мнению диссертанта, включить нормы, закрепляющие следующие положения:

- необходимо создание правительственных программ на уровне Федерации и регионов по рекультивации земель;

- финансирование рекультивации осуществлять по признаку принадлежности земель( например, если это земли федерального назначение, то финансирование будет осуществляться из средств федерального бюджета, а если это земли субъектов Федерации - то, соответственно, из средств бюджета субъекта Федерации).

- привлечение для финансирования рекультивационных работ средства хозяйственных организаций, заинтересованных в приобретении и использовании этой земли.

5. По мнению автора, для создания серьезного правового механизма, который бы на законодательном уровне обеспечивал осуществление проведения рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, необходимо разработать и в дальнейшем принять закона "О рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования".

Отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, урегулированы Постановлением Правительства РФ2 и целым

1 Сборник нормативных актов "Охрана почв" Министерства охраны окружающей среда и природных ресурсов, Российское экологическое федеральное информациошгое агептство, 1996 г., с. 5

2 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", № 140 , 23.02.94 г., Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1994 г„ № 10, ст.

779 блоком ведомственных актов. По характеру и содержанию эти акты будут носить рекомендательный и технико-организационный характер. В процессе исследования степени изученности вопроса правового обеспечения рекультивации земель, выявляется общественная потребность в законодательном регулировании этой сферы отношений, в устранении имеющихся в законодательстве пробелов.

Методические организации по проведению рекультивации горных выработок" и "Основные положения по рекультивации земель" не являются актами прямого действия, т.е. нормы не обращены прямо к государственным и общественным органам, предприятиям и организациям, должностным лицам и гражданам. Каждый ведомственный акт по этому вопросу имеет свою сферу регулирования определенной группы отношений, не охватывая все существенные элементы правового регулирования рекультивации. Это и понятно, поскольку ведомственный акт не может носить общенормативный характер и обладать обязательной для всех высшей юридической силой, а лишь конкретизирует отдельные вопросы рекультивации земель. Кроме тога, Постановление Правительства РФ категорию земель, нарушенных именно в процессе недропользования, отдельно не выделяет. Исследование соотношения нормативных актов и ведомственных инструкций привело автора к выводу о необходимости усиления правового регулирования отношений по рекультивации земель. Ведомственные акты по рекультивации земель, оправдавшие себя на практике и успешно реализующиеся могли бы быть развиты и подняты на уровень, обеспечивающий их исполнение всеми.

Поэтому диссертант приходит к выводу, что новый нормативный акт должен четко определить субъектов рекультивации земель, конкретизировать категории земель, подлежащих рекультивации; решить финансовое обеспечение проведения рекультивации; определить государственные исполнительные органы, осуществляющие координацию и контроль за проведением рекультивации.

6. Реализация правовых норм является непосредственным результатом правового регулирования, конкретным его проявлением. Формой реализации норм права может выступать оперативно-исполнительная деятельность специальных органов исполнительной власти. По мнению диссертанта, для успешной реализации норм права, регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, необходимо создание соответствующей структуры государственных органов исполнительной власти. Данная структура должна обеспечивать координацию и контроль за проведением рекультивации земель, нарушенных горными работами.

Автор считает, что в системе государственных органов управления должна быть создана структура, полномочная принимать решения в области проведения ликвидационных работ, контроля за эксплуатацией месторождения. Данная структура должна нести ответственность за сохранение ландшафта и экосистем в целом. На местах необходимо создать периферийные подразделения этого органа. Необходимо разработать Положение о порядке действия этого органа. За этой структурой закрепить функции оказания технической и консультативной помощи недропользователю при составлении плана проведения восстановительных работ; закрепить право учреждения денежного фонда на рекультивацию; участия в проведении экологической экспертизы; участия при составлении акта о проведении недропользователем рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ. Выводы и предложения диссертации могут быть использованы для дальнейших разработок в области изучения горных и земельных отношений, законодательного регулирования проведения рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. Положения диссертации могут быть использованы для преподавания ряда правовых дисциплин.

АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Автором опубликовано 6 статей по теме диссертационного исследования.

Выводы диссертации использовались автором при участии в разработке законопроекта "О рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования".

Автор на научной конференции "Практика применения законодательства о животном мире и окружающей среде" выступила с докладом "Охрана среды обитания животного мира и рекультивация земель" ; для научно-практической конференции "Проблемы земельного законодательства" - подготовлены тезисы выступления по теме "Восстановление нарушенных земель". Кроме того, диссертант является автором параграфа "Использование недр и восстановление нарушенных ландшафтов" коллективной монографии "Аграрное и экологическое законодательство РФ, субъектов РФ и стран СНГ (сравнительно-правовой анализ)"(май 1997 г.).

Диссертация обсуждена и одобрена отделом горного законодательства и отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения.

СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.

Заключение диссертации по теме «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право», Краюшкина, Елена Германовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Теоретическое исследование, проведенное автором, позволяет сделать следующие выводы.

Существующие в настоящее время отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, требуют новых подходов в правовом урегулировании, определении четких правовых границ поведения участников этих отношений.

Специалисты отрасли горного законодательства не выделяют в отдельную группу правоотношения по рекультивации земель и не характеризуют их как правоотношения, носящие комплексный характер регулирования. Анализ содержания правоотношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования показал, что данные правоотношения носят сложный комплексный характер. Горное право является комплексной отраслью права, поскольку отношения недропользования регулируются нормами горного права и тесно связанными с ними нормами земельного, административного, гражданского, финансового права. Поэтому для этой отрасли права характерно наличие комплексного механизма правового регулирования горных отношений. Следовательно, отношениям по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, являющихся составной частью горных отношений, также присущ комплексный характер правового регулирования.

Таким образом, в диссертации сделан вывод, что правоотношения по рекультивации земель являются сложными правоотношениями, носящими комплексный характер регулирования. Специфический характер данных правоотношений обусловили необходимость сочетания различных приемов правового воздействия на эти отношения, применения не только административно-правового метода регулирования, но и гражданско-правового.

Разрозненность норм, регулирующих отношения по рекультивации нарушенных земель, различный статус этих норм, усеченность либо расплывчатость формулировок и положений не обеспечивают в полной мере защиты земель от разрушения, восполнения земельного фонда, сохранению благополучной экологической обстановки в регионах. Одновременно с этим, наличие правовых пробелов в этой сфере, отсутствие системы норм, регулирующих отношения по рекультивации нарушенных земель, создают предпосылки для разработки и принятия закона "О рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования".

Анализ законодательства субъектов РФ о рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, выявил необходимость приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Автор приходит к выводу о том, что приоритет в правовом регулировании этих отношений должен быть у федерального законодательства. Проблема правового регулирования рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, заключается в том, чтобы в федеральном законодательстве должен быть сформирован более совершенный механизм правового регулирования отношений по рекультивации нарушенных земель, на который будут опираться субъекты РФ. Для этого можно использовать те юридические новеллы, которые содержатся в законсрдательстве субъектов РФ, регулирующие отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Отсутствие законодательного опыта решения вопроса правового обеспечения рекультивации земель, нарушенных горными работами, в нашей стране (начиная с 1917 года) заставляет нас изучать и использовать с учетом российской специфики зарубежное законодательство по этому вопросу.

Теоретическое исследование показало, что современное российское законодательство, направленное на обеспечение рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, имеет следующие существенные недостатки:

- в законодательстве о рекультивации отсутствует целостная система норм, регулирующих данные отношения. Нормы разбросаны по различным нормативным актам;

- слабо разработан механизм контроля за соблюдением требований законодательства о рекультивации;

- не развита система привлечения к ответственности недропользователей, нарушивших требования о проведении рекультивации;

- отсутствует четкая система финансирования рекультивационных работ;

- не разработана в законодательстве процедура, порядок и сроки проведения рекультивации;

- отсутствует система правовых гарантий проведения рекультивации.

Поэтому эффективность регулирования отношений по обеспечению проведения рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования в Российской Федерации находится в непосредственной зависимости от совершенства горного законодательства, земельного, гражданского, административного, уголовного, экологического и другого природоресурсного законодательства. Неполнота действующего законодательства по этому вопросу выдвигает в качестве одной из неотложных задач разработку механизма регулирования отношений по рекультивации земельных участков, нарушенных горными работами.

При исследовании конкретных правовых вопросов восстановления земель, нарушенных в процессе недропользования, автор сделал попытку выявить существенные пробелы в нормативных актах и внести определенные предложения по обновлению горного, земельного, экологического, гражданского, уголовного, административного и природоресурсного законодательства с целью выработки правового механизма регулирования отношений по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Краюшкина, Елена Германовна, 1997 год

1. Адиханов Ф.Х. "Юридическая ответственность за экологические правонарушения", М., 1991 г.

2. Алексеев С.С. "Теория права", Харьков, 1994 г.

3. Башмаков Г.С., А.М.Каверин, Н.И.Краснов "Законодательство о недрах", изд. Юридическая литература, М., 1976 г.

4. Башмаков Г.С. "Крупный шаг в развитии законодательства о недрах" Правоведение, 1975 г., № 6, с. 97

5. Башмаков Г.С. "Право пользования недрами в СССР", изд. "Наука",1974г.

6. Башмаков Г.С. "Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенные полезных ископаемых ", М., 1978 г.

7. Брауде И.Л. "Изъятие земель для государственных и общественных надобностей" Ученые записки МГУ, выпуск 144, труды юридического факультета, книга 3, 1949 г., с. 136

8. Бринчук М.М. "Введение в экологическое право", М., изд. ИГП РАН, 1996г.

9. Бринчук М.М. "Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами", М., Наука, 1990 г.

10. Бауэр Л., Вайничке X. "Забота о ландшафте и охрана природы", М., 1971 г.

11. Боголюбов С.А. "Защита экологических прав", Пособие для граждан и общественных организаций, М., 1996 г.

12. Боголюбов С.А. "Новый гражданский кодекс и охрана окружающей среды" Государство и право, 1995 г., № 10, с. 78-89

13. Боголюбов С.А., Панкратов И.Ф., Заславская Л.А. "Концепция развития экологического законодательства", в кн. "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства", М., 1995 г.

14. Буевский И.М., Зорин Л.Ф. "Рекультивация земель, нарушенных горными работами", Донецк, 1969 г., с. 222

15. Буевский И.М. "Восстановление земель после промышленных разработок" Сборник статей, М. "Колос", 1967 г., с. 143

16. Буевский И.М. "Заключение о видах последующего освоения карьерных полей и технические условия горных работ с рекультивацией отвалов" Новомосковск, 1968 г., с. 71

17. Быстрое Г.Е. "Проблемы правового регулирования аграрных отношений на современном этапе", учебное пособие, М., 1990 г.

18. Восстановление техногенных ландшафтов: тезисы доклада на областной научно-практической конференции. 4-7 июля 1984 г., Караганда.

19. Гармаш Н.З. и др. "Рекультивация земель, нарушенных открытыми горными работами", Донецк, 1975 г.

20. Голиченков А.К. "Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения", МГУ, 1991 г.221. "Горное дело" Терминологический словарь. М. "Недра", 1974 г.

21. Добровольский Г.В., Л.А.Гришина "Охрана почв", издательство МГУ, 1985 г.

22. Дубовик О.Л. "Теоретические и практические проблемы обеспечения реализации действующего и вновь принимаемого законодательства на территории России" М., с. 182

23. Дубовик О.Л. "Механизм действия права в охране окружающей среды ", М., 1984 г.

24. Жариков Ю.Г. "Применение законодательства об отводе земель" . Социалистическая законность, 1967 г., № 5, с. 36

25. Жариков Ю.Г. "Закон о земле", М., 1972 г.

26. Жариков Ю.Г. "Охрана почв по советскому законодательству", М., 1962 г.

27. Жариков Ю.Г. "Закон на страже землепользования предупреждение земельных правонарушений" М., 1985 г.

28. Жариков Ю.Г. "Концепция развития земельного законодательства", кн. "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства", М., 1995 г.

29. Жариков Ю.Г. "Правовая охрана почв", диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, 1963 г.

30. Жариков Ю.Г. "Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений" Государство и право, 1996 г, № 2 , с. 50

31. Зарьков В.М. "Почва как объект правовой охраны" Советское государство и право, 1981 г., № 5, с. 128i

32. Заславская Л.А. "Законодательство о недрах" Советское государство и право, 1977 г., № 7, с.63

33. Заславская Л.А. "Действующее горное законодательство и пути его совершенствования", 1968 г., рукопись

34. Заславская Л.А. "Правовое регулирование охраны недр", Ученые записки, выпуск 17, М., 1969 г.

35. Заславская Л.А. "Обзор законов о недрах республик в составе РФ", газета Право и экономика, № 5 от 29.03.94 г.

36. Земельное право. Учебник, изд. "Стоглавъ", М., 1995 г.

37. Казанник А.И. "Региональные проблемы правовой охраны природы в СССР" Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук, М. 1991 г.

38. Казанцев Н.Д. "Природоресурсное право и его пределы" Вестник МГУ, Право, 1967 г., № 6, с. 3

39. Калиниченко Т.Г. "Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов" Государство и право, 1994 г., № 7, с.70

40. Капелькина Л.П. "Экологические основы рекультивации техногенных и урбанизированных ландшафтов в лесной зоне" Автореферат на соискание ученой степени доктора биологических наук, М., 1994 г.

41. Клюкин Б.Д., Теп лов О.М. "Концепция развития горного законодательства" в кн. "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства", М., 1995 г.

42. Клюкин Б.Д., Теплов О.М. "Недра и право", Геополис, 1994 г.

43. Кравченко О.П., Мазуров А.А. "Рекультивация земель, нарушенных открытыми горными работами", М., Цветметинформация, 1973 г., с.72

44. Колбасин А.А. "Рекультивация земель и некоторые вопросы экономики" Днепропетровск, изд. Днепропетровск, с-х. ин-та, 1972 г., с. 210.

45. Колбасов О. С. "Возмещение гражданам экологического вреда", Государство и право, 1994 г., № 10, с. 108

46. Комплексное развитие КМА. Рекультивация земель, нарушенных горными работами. Сб. НИИ КМА, вып.7, 1974 г., с.80

47. Комментарий к закону РФ "Об охране окружающей природной среды " от 19 декабря 1991 г., Законодательство и экономика, 1995 г., №21\22.

48. Кукушкин Г. "Земля и недра планирование их охраны и рационального использования" Плановое хозяйство, 1979 г., № 12, с.68

49. Коган М.Е. "Право государственной собственности на недра земель СССР", автореферат на соискание степени кандидата юридических наук, М., 1955 г.

50. Ларионов ГА "Общественный экологический контроль" Государство и право, 1996 г., №2, с. 65

51. Лисковец Б.А. "Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР", Госюриздат, 1960 г.

52. Моторина А.В., Забелина Н.М. "Рекультивация земель, нарушенных горнодобывающей промышленностью", 1968 г.

53. Моторина Л.В. "Опыт рекультивации нарушенных промышленностью ландшафтов в СССР и зарубежных странах" М., 1975 г.

54. Моторина Л.В., Овчинников В.А. "Промышленность и рекультивация земель" М., 1975 г.

55. Метелкин Г.А. "Экономико-правовые основы страхования риска загрязнения окружающей среды " Государство и право, 1994 г., № 6, с. 124

56. Мухитдинов Н.Б. "Горные правоотношения в СССР", диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, Алма-Ата, 1973 г.

57. Наземцев В. "Экологический ущерб", Законность, 1994 г., № 3, с.22259. "Новый Гражданский Кодекс России и отраслевое законодательство", М„ 1995 г.

58. Николас А.Робинсон "Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США" М., 1990 г.

59. Общая теория права, М. 1993 г. под редакцией А.С. Пиголкина

60. Петров В.В. Экологическое право России, изд. Бэк, М. 1995 г.

61. Петров Г. И. "Правовая охрана почв в СССР" Правоведение, №3, 1977 г., с. 15

62. Петров А. "Заложники заповедных гор" газета "Труд" от 2.11.95 г.

63. Потемкин Л. "Охрана общераспространенных природных ресурсов" Советы депутатов трудящихся, 1974 г., № 3, с.93

64. Потемкин Л.А. "Охрана недр и окружающей природы (тезисы лекции) в кн. "Аннотированная тематика цикла популярных лекций по геологии" М., Общество "Знание" РСФСР, 1974-а, с. 73-76

65. Потемкин Л.А. "Охрана недр и окружающей природы" Разведка и охрана недр, 1973 г., № 1, с. 1-4

66. Потемкин Л.А. "Рациональное использование полезных ископаемых, восстановление земель" в кн. "Молодежь в охране природы" Саратов, изд. Сарат. гос. ун-та, 1972 г., с.24-30

67. Потемкин Л.А. "Охрана недр и рекультивация земель" в кн. "Рациональное использование земной коры", М., 1974-в, с.60-71

68. Потемкин Л.А. "Охрана общераспространенных полезных ископаемых " Советы депутатов трудящихся, 1974 г., № 3, с.93

69. Розовский Б.Г. "Таксовый метод исчисления ущерба в отношениях природопользования" Советское государство и право, 1980 г., № 2, с. 89

70. Рускол А. "Некоторые вопросы кодификации горного и водного законодательства" Книга "Вопросы кодификации"., 1957 г., с. 202

71. Сыродоев Н.А. "Научные основы кодификации горного законодательства" Советское государство и право, 1969 г., № 4, с. 35

72. Симкин Б.А., Коротаев Г. В., Лосицкий В.В. "Восстановление сельскохозяйственного потенциала при открытых горных работах на КМА. Горный журнал, 1974 г., № 3, с. 26-29

73. Симпозиум "Разработка способов рекультивации ландшафта, нарушенного промышленной деятельностью". 3-10 июня 1973 г., Бургас- Солнечный берег. Б.-М., изд. с\х академии, 1973г., с. 413

74. Смоляницкий А.А. "Рекультивация земель при геологоразведочных работах" Разведка и охрана недр, 1976 г., № 6, с.37

75. Сборник нормативных актов, М. 1978 г. стр. 138

76. Сыродоев Н.А. "Правовая охрана недр", 1976 г.

77. Смоленцев Е.А. "Практика применения судами законодательства об охране природы" Советское государство и право, 1984 г., № 3 , с. 89

78. Н.А.Сыродоев "Правовой режим недр", издательство Юридическая литература, М., 1969 г.

79. Тихомиров Ю.А. "Действие закона", М.,"Известия", 1992 г.

80. Федосеева Т.П. "Рекультивация земель", М.', 1977 г.

81. Шемшученко Ю.С. "Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды", М.

82. Штоф А. "Горное право сравнительное изложение горных законов в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы", 1896 г.

83. Шубин В. И. "Опыт рекультивации земель, нарушенных горными работами" Горный журнал, 1976 г., № 8, с. 22-23

84. Л.Б.Шейнин "Почвы как особый объект права государственной собственности" Правоведение, 1965 г., №2, с. 161

85. Эскин B.C. "Рекультивация земель, нарушенных открытыми разработками" М., "Недра", 1975 г., с. 182.