Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.05, кандидат юридических наук Чупрова, Елена Викторовна

• Чупрова, Елена Викторовна
• кандидат юридических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Чупрова, Елена Викторовна

Введение

Глава I. Закрепление в законодательстве права граждан на пенсионное обеспечение и некоторые правовые проблемы его применения

§1. Общая характеристика пенсионного законодательства

§2. Толкование норм пенсионного законодательства - одна из проблем его применения25 '

§3. Проблемы восполнения пробелов в процессе применения пенсионного законодательства

Глава II. Право на пенсию и гарантии его реализации

§1. Понятие права на пенсию и его содержание

§2. Основания и условия пенсионного обеспечения граждан

§3. Гарантии пенсионных прав граждан j

§4. Осуществление конституционного контроля за соответствием действующего пенсионного законодательства Конституции Российской Федерации - одна из гарантий права граждан на пенсионное обеспечение

Глава III. Защита нарушенных прав в сфере пенсионного обеспечения

§1. Разрешение споров и обжалование действий органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан

§2. Восстановление нарушенного материального права и возмещение морального вреда

Нормативная литература

Использованные книги, монографии, статьи

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики»

Право граждан на пенсию - это конституционое право. Оно нашло закрепление в статье 39 Конституции Российской Федерации. Но право тогда становится реальным, когда оно должным образом гарантировано. Используя традиционную классификацию гарантий на материально-правовые, организационно-правовые и процессуально-правовые, в ходе исследования диссертант приходит к выводу о том, что к числу основных гарантий пенсионных прав граждан можно отнести сам процесс реализации этих прав и правоприменительную деятельность органов, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан. В данной научной работе с целью определения эффективности этих гарантий исследуются система пенсионного обеспечения, содержание права на пенсию и анализируется действующее пенсионное законодательство.

Необходимость осуществления в России реформы системы пенсионного обеспечения становится все более очевидной. Несмотря на то, что в последние годы существенно изменились законодательные основы пенсионной системы, она остается весьма несовершенной как в правовом, так и в организационно-экономическом отношениях. Принятые в последнее время законы, указы и постановления не внесли каких-либо коренных изменений в организацию пенсионного обеспечения, поскольку предусматривают меры, носящие лишь "косметический" характер. В результате пенсионная система России функционирует в основном на принципах, адекватно не отражающих потребности рыночной экономики. В связи с этим органы, осуществляющие пенсионное обеспечение граждан, а, следовательно, и получатели пенсий, оказываются заложниками экономического кризиса в стране. Вновь принимаемые законы носят зачастую популистский характер, не проходят предварительную экспертизу на их экономическую обоснованность и соответствие международным нормам и принципам. Кроме того, само действующее пенсионное законодательство пробельно и порой весьма противоречиво.

Так как право человека как члена общества на пенсионное обеспечение нашло свое отражение в многочисленных актах международного и российского законодательства, как общего, так и специального, то рассмотрение состояния законодательства, закрепляющего это неотъемлемое право каждого, по мнению диссертанта, является весьма важным в данном исследовании, поскольку содержание и гарантированность этого материального права зависит в том числе и от состояния нормативной базы в целом.

Особое значение в сложившихся условиях приобретает правоприменительная деятельность в сфере пенсионного обеспечения, которая должна гарантировать наиболее полную реализацию прав граждан в этой области.

Вместе с тем, процесс правоприменения сегодня осложнен целым рядом факторов.

Во-первых, нормы пенсионного законодательства постоянно нуждаются в толковании. В то же время Конституцией РФ ни одному из органов в государстве не предоставлена возможность его осуществления, включая и Федеральное Собрание, в связи с чем исполнительная власть вынуждена выполнять функцию по толкованию пенсионных законов. Причем при его осуществлении она постоянно оказывается связанной экономическими возможностями государства, в связи с чем зачастую в результате толкования искажается воля законодателя в сторону ущемления законных прав и интересов граждан в области пенсионного обеспечения. Кроме того, данное положение усугубляется и тем, что отсутствует четкий механизм осуществления надзора за законностью в сфере пенсионного обеспечения, таким образом, реальными стали явления, не совместимые с представлениями общества о правовом государстве.

Во-вторых, сегодня в России механизм реализации пенсионных прав граждан не может быть признан эффективным как с точки зрения способов осуществления этих прав, так и с точки зрения их защиты. Законодатель не определил даже круг органов, имеющих право принимать решения о назначении пенсий, в связи с чем деятельность по применению норм пенсионного законодательства оказывается фактически нелегитимной.

Весьма несовершенен и действующий порядок защиты прав граждан. Судебный порядок защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения, призванный быть превалирующим, таковым не стал. Более того, действующее пенсионное законодательство и практика его применения по-прежнему отдают предпочтение административному порядку. Это объясняется неспособностью и определенным нежеланием судебной власти включиться в механизм применения норм пенсионного законодательства. В результате правоприменение не достигает целей, поставленных законодателем.

Оценка эффективности гарантий пенсионных прав граждан предполагает научное исследование и осмысление проблем применения пенсионного законодательства с учетом накопленного научного и практического опыта, а также новых социально-экономических условий, сложившихся сегодня в России. Вместе с тем, необходимо иметь в виду и конечную социальную цель реализации правового регулирования не только в области пенсионного обеспечения, но и в целом социальной защиты, каковой является обеспечение достойной жизни человеку и его семье, как это закреплено в международных актах и в Конституции Российской Федерации и входит в содержание права граждан на пенсию.

Не умаляя значения имеющихся научных трудов, автор обращает внимание на изменения, произошедшие в последнее время в пенсионном законодательстве, призванном гарантировать конституционное право граждан на пенсионное обеспечение, в понятии и содержании этого права, гарантиях и способах защиты права в случаях его нарушения.

Основная цель диссертационного исследования.

Основная цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем закрепления, содержания, гарантированности и защиты права граждан на пенсионное обеспечение в современный период.

Для достижения этой цели автор поставил ряд задач:

1. рассмотреть современное состояние пенсионного законодательства и закрепление в нем права граждан на пенсионное обеспечение;

2. выявить на основе анализа основных стадий применения норм пенсионного законодательства проблемы, с которыми сталкиваются правоприменительные органы, и разработать предложения по их преодолению;

3. оценить степень эффективности правового регулирования в области пенсионного обеспечения в аспекте гарантированности в России каждому достойного уровня жизни;

4. рассмотреть законодательные изменения, затронувшие понятие права граждан на пенсионное обеспечение, и раскрыть содержание этого права в условиях рыночной экономики;

5. выявить изменения, происшедшие в основаниях и условиях пенсионного обеспечения граждан при переходе страны к рынку;

6. дать комплексную оценку системе юридических гарантий права граждан на пенсию;

7. определить эффективность механизма защиты нарушенного права с позиции возможности обжалования действий и решений органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан, и возмещения причиненного материального и морального вреда.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

Впервые в науке права социального обеспечения сделана попытка комплексного анализа проблем закрепления содержания, гарантированности и защиты права граждан на пенсионное обеспечение в условиях рыночной экономики. Основные выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых пенсионных законов при переходе на страховое государственное пенсионное обеспечение и приведения действующего пенсионного законодательства Российской Федерации в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав человека в области пенсионного обеспечения.

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, позволяют оптимизировать и правоприменительную деятельность с точки зрения наиболее полной реализации пенсионных прав граждан.

В диссертации на основе анализа основных стадий реализации прав граждан в области пенсионного обеспечения, включая правоприменительную деятельность, разработаны предложения по их совершенствованию.

Методологическая, теоретическая и информационная основа исследования

Методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых относительно общих представлений, идей о правовом, демократическом и социальном государстве. В качестве составных частей методологии автор использовал общие, частнонаучные и специальные методы познания. Кроме диалектического метода познания, в работе применялись частнонаучные и специальные методы, такие как исторический, сравнительно - правовой, непосредственного наблюдения, экономико-правовой, формально - юридического анализа.

В качестве теоретической основы исследования автор использовал труды ученых - юристов по общей теории права, по отраслевым наукам права социального обеспечения, конституционному, гражданскому, трудовому, семейному, уголовному, уголовно - исполнительному.

При написании диссертации были использованы труды ученых: Азаровой Е. Г., Алексеева С. С., Андреева В. С., Ачаркана В. А., Батыгина К.С., Васьковского Е. В., Захарова М. Л., Зайкина А. Д., Ивановой Р. И., Коркунова Н. М, Лазарева В.В., Мачульской Е.Е., Недбайло П. Е.,

Полупанова М. И., Тарасовой В. А., Тучковой Э. Г., Фогеля Я. М., Черданцева А. Ф., Шайхатдинова В.Ш., Шебанова А. Ф. и других.

Источниковедческой основой послужили международные акты, такие как Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах, нормы международных конвенций и рекомендаций, нормы российского пенсионного законодательства и нормы некоторых других отраслей, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, обобщения практики регулирования пенсионных отношений на федеральном уровне, а также практика органов социальной защиты населения г. Москвы.

Информационную основу диссертации составили статистические данные Комитета социальной защиты населения г. Москвы и муниципальных управлений социальной защиты населения, касающиеся статистических данных о количестве получателей государственных пенсий и уровне пенсионного обеспечения граждан.

Основные положения, выносимые на защиту.

1 .Проблема гарантированности основных прав человека как никогда обострилась. Эта проблема охватывает, в том числе и гарантированность права на пенсионное обеспечение, которое, в свою очередь, включает в себя не только правомочие на определенный вид социального обеспечения в виде пенсии, но и его определенный уровень.

В настоящее время произошло стремительное падение уровня жизни значительной части населения. В условиях массовой бедности особенно актуальной становится проблема реализации закрепленного в международных актах и в Конституции Российской Федерации права на жизнь и достойный ее уровень. Однако Федеральный Закон "О прожиточном минимуме в РФ" от 24 октября 1997 года по существу не закрепил ни экономических, ни юридических гарантий, обеспечивающих пенсионерам такой уровень жизни.

Невозможность обеспечения пенсионерам достойного уровня жизни связана в частности также и с тем, что действующее пенсионное законодательство строится на принципах, не совместимых с рыночной экономикой. Пока слышатся лишь декларативные заявления о переориентации пенсионного законодательства на рынок труда, на деле же реализация рыночных принципов построения пенсионной государственной системы идет с большим трудом. Действуют в основном, как и раньше, распределительные отношения. В свою очередь, слаженно функционирующая пенсионная система должна адекватно отражать потребности рынка труда и обслуживать его.

2. В настоящее время в России параллельно развиваются по существу две системы пенсионного обеспечения: общая система, выражающая единство регулирования отношений в сфере пенсионного обеспечения, и льготная, обусловленная дифференциацией в правовом регулировании указанных отношений, причем уровень обеспечения в этих системах различный - выше по льготной. Наряду с объективными критериями такой дифференциации все большее развитие получают и субъективные основания, например, такие как социальное положение граждан, что нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и является недопустимым.

3. Оценивая эффективность правоприменительной деятельности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан, с точки зрения обеспечения гарантий права на пенсию, следует отметить, что в практике применения норм пенсионного законодательства существенную роль играют акты толкования в форме разъяснений Минсоцзащиты России, а ныне Министерства труда и социального развития РФ. Несмотря на то, что такие акты не могут ограничивать законные права граждан, исполнительная власть, фактически присвоившая себе функцию толкования, при его осуществлении нередко существенно их ущемляет, что также абсолютно неприемлемо в государстве, считающем себя правовым.

4. К числу гарантий права на пенсию относится и неукоснительное соблюдение норм законов и в целом проведение принципа законности в правоприменительной деятельности в сфере пенсионного обеспечения. К сожалению, в настоящий период отсутствует четко слаженный механизм выявления и проверки законности актов, принимаемых органами исполнительной власти. Прокуратура РФ очень редко реализует свои полномочия по осуществлению надзора за законностью в данной сфере. Однако даже в тех редких случаях, когда отдельные акты толкования признаются не соответствующими закону, органы социальной защиты населения зачастую продолжают применять их, дискредитируя нормы законов, и тем самым снижая гарантированность пенсионных прав граждан. Основная задача в связи с этим, по мнению диссертанта, заключается в законодательном закреплении четкого механизма признания незаконными актов, нарушающих законные права граждан, и недопущению их применения.

5. Применение норм пенсионного законодательства осложнено и многими другими проблемами, к числу которых относятся, например, такие как наличие в нем пробелов, противоречивость норм отдельных законов, несовершенство юридической техники пенсионных законов и др. Проблемы правового характера усугубляются недостатками в организации работы органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, их материальной необеспеченностью, уровнем подготовки кадров. Все эти проблемы самым негативным образом сказываются на процессе реализации пенсионных прав граждан, а, следовательно, и на уровне их гарантированности, поэтому, по мнению диссертанта, нуждаются в скорейшем как нормативном, так и материальном разрешении.

6. По мнению автора диссертации, под правом граждан на пенсионное обеспечение в условиях рыночной экономики следует понимать гарантированную государством возможность в случае наступления страховых рисков, закрепленных в законе, ежемесячно получать денежный платеж (пенсию) в размере, соизмеримом, как правило, с прошлым заработком, обеспечивающий достойную жизнь пенсионера, а в случаях назначения пенсий без учета трудовой деятельности - в размерах, соизмеримых с соответствующим социальным стандартом.

7. В связи с диктуемой рынком труда объективной необходимостью изменяются как основания, так и условия пенсионного обеспечения граждан. Отдельные изменения (например, подход законодателя к понятию инвалидности) весьма позитивны и отражают тенденцию гуманизации пенсионного законодательства. Что же касается условий пенсионного обеспечения, то введение категории страхового стажа приводит к ухудшению положения граждан по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в связи с чем, по мнению автора, государство должно взять на себя обеспечение дополнительных гарантий.

8. Действующее пенсионное законодательство не закрепляет ни механизма реализации права на пенсионное обеспечение, ни порядка осуществления правоприменительной деятельности органами социальной защиты населения, что ставит под сомнение законность принимаемых решений о назначении пений. Не предусмотрена и процедура отказа в назначении и перерасчете пенсии. Таким образом, гарантии права на пенсионное обеспечение отсутствуют на одной из важнейших стадий его реализации - на стадии правоприменения. Принятие норм, закрепляющих эти процедуры - первоочередная задача.

9. Гарантированность самого права на пенсионное обеспечение резко снижается также и в связи с отсутствием механизма защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения, учитывающего специфические особенности субъектов пенсионного правоотношения. Судебный способ защиты пока не стал превалирующим по ряду причин объективного и субъективного характера, а административный порядок обжалования решений на современном этапе, как правило, не гарантирует восстановление нарушенного права граждан. В связи с этим диссертант предлагает два возможных пути совершенствования механизма защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения: создание специальной системы судов, рассматривающих споры, касающихся социального обеспечения граждан, или проведение специализации судей в рамках существующей судебной системы, либо осуществление реорганизации административного порядка обжалования действий и решений органов и должностных лиц, обеспечив при этом независимость и объективность при вынесении решения в таком порядке.

10. Весьма урезанными представлены в действующем пенсионном законодательстве правила возмещения материального и морального вреда, причиненного, в частности, несвоевременным представлением к пенсии, внесением в документы неверных сведений о стаже или заработке, об иных юридически значимых обстоятельствах, незаконным отказом в назначении и перерасчете пенсии; признанием незаконными указаний Министерства труда и социального развития РФ; нарушениями, допущенными предприятиями связи при выплате назначенных пенсий, и в некоторых других случаях. Необходимо ввести в законодательство норму, гарантирующую гражданам возмещение причиненного вреда с момента нарушения их права на пенсионное обеспечение, как материального, так и морального.

Апробация результатов исследования.

Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Ряд положений исследования обсуждалось также на кафедре общеправовых дисциплин Московского военного института ФПС РФ.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, использовались автором в процессе преподавания курсов "Трудовое право" и "Право социального обеспечения" в Московской государственной юридической академии и

Московском военном институте ФПС России, а также нашли отражение в трех научных публикациях.