Политика советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы: Институциональный аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Малышева, Елена Петровна

• Малышева, Елена Петровна
• кандидат исторических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Малышева, Елена Петровна

Оглавление

Введение

Глава 1. Организация законодательной работы в СССР

1.1. Роль теоретических предпосылок и практического опыта в организации и законотворчестве высших органов власти СССР

1.2. Характеристика законодательной деятельности высших органов власти СССР

1.3. Становление и попытки обоснования союзного законодательного процесса

Глава 2. Законодательный аппарат СНК СССР

2.1. Становление законодательного аппарата СНК СССР. 1923-1925 гг

2.2. Вопросы рационализации законотворчества в связи с

совершенствованием госаппарата (октябрь 1925 -май 1926 гг.)

законодательного механизма в 1926 - 1931 гг

Глава 3. Принципы и основные направления деятельности советского

государства в создании союзного законодательства

3.1. Критерии и методы размежевания компетенции СССР и республик

в области союзного законодательства

3.2. Формирование базовой основы союзного законодательства и попытки его унификации

3.3. Особенности распространения союзного законодательства и проблема легитимности его содержания

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение 1.

Приложение 2.

Приложение 3.

Приложение 4. Приложение 5.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Политика советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы: Институциональный аспект»

Введение

Законодательство адекватно и исторически связано с развитием государственности. Оно возникает в результате деятельности общества, социальных групп, партий и государства в лице его органов власти и трансформируется под воздействием конкретной исторической обстановки и проводимой государственной политики в различных областях, в том числе и в области самого законодательства. Специфической чертой последнего является то, что оно пронизывает все остальные направления политики, обеспечивая им необходимую правовую форму, так как государство является единственным политическим институтом, который осуществляет законотворчество.

Под законодательством подразумевается, во-первых, деятельность уполномоченных государственных органов по изданию законов (законодательный механизм), а, во-вторых, комплекс правовых норм, действующих в государстве, как надотраслевое образование. Кроме того законодательство как комплекс норм занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов государства, которые в свою очередь являются основной формой права.

Политика в области законодательства самым непосредственным образом связана с государственной властью, а следовательно, с механизмом функционирования системы государственных органов. В первом случае, она юридически закрепляет и защищает эту власть, во втором - выполняет регулятивные функции. Известно, что значение последних заметно возрастает в правовом государстве и, наоборот, существенно нивелируется в тоталитарном. Но в любом случае, она направлена на конституциализацию политического режима, на обеспечение необходимой господствующему классу нормативно-правовой стороны деятельности, без которой немыслимо существование любого государственного строя.

Исследование законодательной политики советского государства целесообразно вести в двух направлениях, так как любая политика не

ограничивается политической теорией, а предполагает и политическую практику. Первое заключается в изучении духовной формы теории, программ, внутренних принципов построения - этим занимаются политологи, юристы, философы и социологи. Другое - связано с анализом деятельности государства в лице органов власти по её формированию и проведению и находится в поле зрения историков-государствоведов. К сожалению, приходится констатировать, что на сегодняшний день анализ законодательства неоправданно ограничивается теоретической разработкой и философскими заключениями о смысле и идеях советского права1, в то время, когда второе направление остается мало изученным. Между тем, исторический опыт свидетельствует, что содержание политики в области законодательства напрямую зависит от политического режима, особенностей государственной системы, конкретной властно-управленческой практики, а также от национально-правовых факторов.

Косвенные указания на целесообразность и актуальность историко-государствоведческого подхода к изучению законодательства содержатся в работах самих юристов, которые сталкиваются с недостаточностью только одного, юридического, аспекта изучения этой проблемы. В одной из новейших монографий, посвященной проблеме становления и развития правовой государственности в Российской Федерации, период 1920-1930 гг. охарактеризован буквально одним словом - «тоталитаризм». Между тем, в заключении своей работы авторы приходят к необходимости решения ряда актуальных в настоящее время вопросов. Среди них можно встретить указание на целесообразность принятия специального закона о правотворчестве РФ, а также на более чёткое законодательное - урегулирование предметов совместного ведения федерального центра и субъектов федерации. Кроме этого предлагается точно и неукоснительно применять правила законодательной процедуры и определять форму акта с

1 Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. История политических и правовых учений / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1995; Красавчиков O.A. Система права и система законодательства // Правоведение. 1975. № 2; Поленина C.B., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982 и др.

учётом решаемой им задачи, а также принципов деятельности издающего его органа и т.д.1 По иронии истории аналогичные вопросы стояли перед руководством страны в 1923-1924 гг. Правда, в то время они были решены в угоду интересам партийно-государственного руководства, что способствовало превращению провозглашённой федерации в унитарное государство, а самого политического режима - в тоталитарный.

Форма государственного устройства всегда выступает одним из определяющих факторов особенностей законодательного механизма и системы законодательства. Поэтому в любом федеративном государстве они фактически идентичны. Отличия их кроются, главным образом, в политическом режиме. Специфика законодательства заключается в заложенных в него принципах, нормах и критериях, определяющих его итоговое значение. Этим результатом является создание конкретной правовой системы общества и определённого характера государственности. В такой ситуации знание исторического опыта позволило бы не просто поставить вопросы организации нормотворческого процесса в Российской Федерации, но и аналитически подойти к возможным последствиям того или иного варианта.

Таким образом, историко-государствоведческий подход к изучению союзного законодательства, оставаясь до настоящего времени не апробированным, тем не менее, является насущно необходимым для осмысления отечественной государственности. Все эти обстоятельства: отражение в законодательстве особенностей политического режима, неапробированность историко-государствоведческого подхода к изучению союзного законодательства, законодательной политики, её значение для характеристики государственности, а также возможность практического применения результатов анализа - побудили обратиться к исследованию политики советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы.

1 См.: Правовое государство, личность и законность / Сост. B.C. Нерсесянц, Г.В. Мальцев и др. М., 1997. С 136-137.

При раскрытии проблемы внимание было сосредоточено на её институциональном аспекте. В начале исследования одной из главных представлялась задача определения организационной основы союзного законотворчества и выявление характерных направлений политики государства в этом вопросе. Это позволило бы в дальнейшем составить систематизированное представление об общих проблемах и основных принципах политики советского руководства в становлении союзного законодательства. В связи с этим в качестве объекта исследования были взяты высшие законодательные органы и законодательный аппарат СССР.

Давая определения этим двум понятиям, необходимо иметь ввиду, что их юридическая и историческая транскрипция имеет весьма существенное отличие. Это объясняется соответствующим профессиональным подходом к оценке места того или иного учреждения в системе государственного механизма. Историки, давая оценку учреждения исходят из реального функционального назначении органа, в то время как юристы акцентируют внимание на его составе и номинальном положении. По мнению последних, обязательным условием законодательных органов является их представительный состав. Однако, опыт организации законодательной работы в СССР в 1920-е годы лишний раз подтверждает необходимость и обоснованность другого, историко-государствоведческого, подхода, согласно которому законодательными органами государства считаются учреждения, на которые в соответствии с принципами организации государственного аппарата возложена правотворческая деятельность. Они издают нормативно-правовые акты (законы), обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения.

В отличие от законодательных органов, законодательный аппарат представляет совокупность специальных структур, непосредственно занимающихся разработкой, подготовкой и техно-юридической обработкой законопроектов. Он может существовать как при законодательном органе, так и в системе органов юстиции.

Законодательный аппарат и законодательные органы государства являются основным звеном законодательного механизма и во многом определяют его специфику. Понятие законодательный механизм (законодательный процесс) включает в себя четыре основные стадии: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие и обнародование закона, которые могут варьироваться в зависимости от форм государственного устройства и правления. Неизменным в любом случае остаётся условие, что этот процесс осуществляется определёнными уполномоченными на то органами государства.

Хронологические рамки исследования - 1920-е годы - обусловлены периодом становления союзного законодательства (и как законодательного процесса, и как комплекса правовых актов общесоюзного значения). Самое беглое ознакомление с источниками и литературой показало, что этот процесс был обусловлен не только созданием нового государства, которое повлекло образование собственных законодательных органов и аппарата по обеспечению их деятельности, но и находился под влиянием ряда других факторов экономической и общественно-политической жизни страны в изучаемый период.

Прежде всего, он оказался тесно связанным с началом формирования правовой политики государства, обращение к которой советского руководства в начале 1920-х годов было вызвано попытками легитимизации власти. В этой связи приоритетное значение приобрело законотворчество, которому отводилась ведущая роль по её обеспечению. В значительной мере заинтересованность в нормативно-законодательной базе возникла в связи с переходом от «военного коммунизма» со свойственными ему чрезвычайными методами управления к новой экономической политике, которая предполагала правовое регулирование взаимоотношений.

Одним из важнейших событий «нэповского» периода стало образование союзного государства. Ранее в советской историографии этот факт рассматривался как торжество интернационализма, в недавнем прошлом его

оценивали как проявление великодержавного шовинизма. Однако, свойственная современному периоду точка зрения на это событие представляется более реальной и разумной.1 Она заключается в том, что в создании СССР видится попытка реанимации имперства в новых формах со всеми свойственными этому процессу приёмами и способами. В этом контексте становление союзного законодательства и его развитие находилось под непосредственным влиянием национальной политики государства и зависело от конкретных целей партийно-государственного руководства.

Доминирующее значение коммунистической партии в советской политической системе было закреплено на XII съезде РКП(б) в 1923 г., который фактически нейтрализовал начавшиеся в связи с введением НЭПа попытки выявить наиболее заметные отрицательные стороны взаимоотношений между партией и советским государственным аппаратом, проявившиеся на предыдущем съезде. Вся внутрипартийная борьба середины 1920-х годов уже не затрагивала этого вопроса, а сконцентрировала, главным образом, внимание на проблеме построения социализма в одной стране и угрозы бюрократического перерождения аппарата. Происшедшая в результате этой борьбы концентрация партаппарата в руках сталинской группировки, которая была фактически осуществлена к концу 1920-х годов, создала благоприятные условия для дальнейшего укрепления властных функций партии и подчинения ей государственных органов. Логическим завершением этого процесса стал разгром «правой оппозиции», а в экономической сфере - свёртывание НЭПа и взятие курса на «сверхиндустриализацию» за счёт насильственной коллективизации. Все эти процессы не смогли не оказать влияние на организационные формы разработки союзного законодательства и в целом на законодательную деятельность государства.

По мнению ряда исследователей, ход событий 1920-х годов даёт нам предметный урок того как в угоду схемам и субъективным взглядам была

1 См.: Российская империя - СССР - Российская Федерация: История одной страны / Отв. ред. Г.А. Бордюгов. М., 1993. С. 29.

разрушена многоукладная экономика, нивелированы альтернативные варианты развития страны.1 Тем не менее, именно в 1920-е годы оформились основные принципы и институты союзного законодательства, которые существовали вплоть до ликвидации СССР.

Вышеизложенное определило то обстоятельство, что диссертационное исследование ограничено этим периодом, законодательство которого имеет концептуальное значение для осмысления дальнейшей государственности СССР.

Заявленная для исследования проблема собственной историографии, в прямом и широком значении этого термина, не имеет. Все усилия, направленные на выявление исследований по данной теме, показали, что возможно говорить только о её сегментарном изучении.

Историография представлена различными по своей научной значимости работами, в которых косвенно затрагиваются отдельные составляющие рассматриваемой проблемы. Необходимо отметить некоторые присущие им особенности. Во-первых, как отмечалось выше, значительная часть историографии представлена работами юристов. Во-вторых, изучение весьма значительного спектра вопросов настоящей проблемы было предпринято ещё в 1920-е годы. В-третьих, можно говорить только о единичных работах, претендующих на непосредственное отношение к теме диссертационного исследования. Все другие существующие исследования можно сгруппировать по затрагиваемым в них отдельным аспектам настоящей работы: правовая политика, организация и функционирование государственного аппарата, законодательство и законодательная техника, теория разделения властей в советском государстве, национальная политика, история науки советского государственного права и т.д.

В процессе изучения проблемы становления союзного законодательства, исходя из объекта исследования и подходов к его анализу, можно выделить несколько этапов: первый - 1920-ые годы; второй - 1930-конец 80-х гг.; а

1 См., например: Секушин В.И. Отторжение: НЭП и административно-командная система. М., 1990 и др.

третий - рубеж 1980-90-х гг. по настоящее время. В свою очередь каждый комплекс, как указывалось выше при общей характеристике историографии, содержит две группы исследований: имеющие непосредственное отношение к изучаемой теме и косвенно затрагивающие отдельные сюжеты настоящей проблемы.

Формирование в начале 1920-х годов правовой политики советского государства, совпавшее со становлением новой экономической политики, обусловило появление значительного количества государственно-правовой литературы. Не только количественный, но и содержательный всплеск исследований по проблемам государства и права стал одной из характерных особенностей юридической доктрины в 1920-е годы. Главным образом, они шли в трёх направлениях:

- популяризация и пропаганда знаний о форме государственного устройства и правления;

- формирование собственной правовой теории;

- удовлетворение практических потребностей законотворчества и государственного строительства.

Значение государственно-правовой литературы 1920-х годов настолько велико, что она уже стала предметом ряда историографических обзоров.1 Однако, необходимо конкретизировать её место в изучении заявленной проблемы, поскольку именно в 1920-е годы, по сути, были сформулированы основные положения её дальнейшей разработки. Принадлежность этой литературы к теме диссертационного исследования носит двойственный характер. С одной стороны, действительно, в этот период началась разработка отдельных аспектов проблемы. С другой - она служит своеобразным источником, поскольку сформулированные в ней взгляды в какой-то степени демонстрируют либо общественное мнение, либо правительственную позицию. В силу этой ситуации обстоятельный анализ

1 Советская историко-правовая наука (Очерки становления и развития) / Отв. ред. В.М. Курицин. М., 1978; Становление и развитие советского государствоведения: исследования учёных 20-х годов / Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 1990.

государственно-правовых исследований 1920-х годов приводится в самой работе в контексте рассматриваемых проблем, к которым они относятся. Здесь же целесообразно остановиться на общей характеристике этого пласта историографии применительно к проблеме становления союзного законодательства.

Помимо сущностных характеристик советской власти в работах государствоведов 1920-х годов были подробно проанализированы основные принципы построения и функционирования государственных органов, а также высказаны гипотезы о распределении функций между ними, исходя из идеологических представлений того времени1 и текста статей Конституции. В центре внимания в 1920-е годы находилось не только целостное освещение всей системы высших органов государственной власти и вопросы иерархического их построения,2 но и осмысление каждого её отдельного звена, причём самую малочисленную группу составляли работы о съездах ( как правило, они входили в состав более крупного исследования), а самую

л

многочисленную - о ЦИК СССР и его Президиуме. Однако, все существующие работы исходили, главным образом, из номинального положения учреждения. Выводы о его месте и назначении логически выстраивались авторами, исходя из собственного понимания отдельных статей нормативных документов, на основании которых действовали высшие органы власти. Тем не менее, наличие таких теоретических изысканий позволяет сделать выводы о визуальном восприятии госаппарата СССР.

1 Магницкий А. Советская Конституция. Харьков, 1924; Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. М., 1925; Кишкин С.С. Центральные органы РСФСР // Советское право. 1923. № 3; Магеровский Д.А. Центральные органы власти СССР // Власть Советов. 1923. № 11. С. 3-16; Рейснер М.А. Централизация, разделение функций и советы // Власть Советов. 1922. № 10. С. 12-25 и др.

2 Магазинер Я.М. Общее учение о государстве. М., 1922; Рейхель М.А. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Харьков, 1925. 4. 1; Кишкин С.С. Высшие органы власти СССР и взаимоотношение их с высшими органами власти республик / В сб.: Советский федерализм. М.-Л., 1930 и др.

3 Турубинер A.M. Организация Президиума Союзного ЦИК // Советское право. 1924. № 2. С. 126-141; Дурденевский В.Н. Совет народных комиссаров // Советское право. 1922. № 1; Игнатьев В.И. Президиум и Секретариат ЦИК СССР в системе советских органов // Советское строительство. 1931. № 5-6; Игнатьев В.И. Совет Национальностей ЦИК СССР. М.-Л., 1926; Рейснер М.А. Совет Национальностей // Советское строительство. Сб. 1. 1925; Магеровский Д.А. Государственное право / В кн.: Основы советского права. М., 1929 и др.

Государствоведы 1920-х годов, исследуя взаимосвязи высших органов власти СССР и проблему разграничения компетенции, значительное внимание уделяли их законодательным полномочиям. Они не только предприняли попытку толкования пространных и неопределённых статей Конституции 1924 г., но и уже тогда обнаружили тенденцию расширения союзными органами своей компетенции в этой области.1

В анализируемый период впервые стали появляться работы, рассматривающие отдельные стадии законодательного процесса. Это было вызвано необходимостью теоретического обоснования порядка прохождения законопроекта, поскольку он являлся показателем формальной легитимности законодательной деятельности государства. Однако, в силу идеологических факторов, вызванных стремлением отмежеваться от «буржуазной» практики, освещение в основном получили его заключительные этапы - опубликование и вступление

УУ

в силу. В редких случаях в работах, посвящённых конституционным взаимоотношениям центра и республик, рассматривались юридические права последних на инициативу и участие в обсуждении законопроекта. Однако, как правило, в них просто пересказывались конституционные положения.3

Формирование в начале 1920-х гг. правовой политики определило ещё одно направление теоретических изысканий того времени - поиски

4

определения понятия «закон» и выявление его доминирующего значения. Были высказаны точки зрения, в основе которых лежало разное понимание назначения закона для государственной жизни, а в итоге - от них зависел

1 Понтович Э.Э О правах органов Союза ССР и союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. №5. С. 3-16.

2 Архиппов К.А. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. № 1. С. 1329; Дябло В. Обнародование, его юридическая природа и организация в Западной Европе и Союзе ССР // Советское право. 1925. № 6. С. 46-52; Троцкий Н. Вступление закона в силу // Право и жизнь. 1925. № 1; Кишкин С.С. О порядке опубликования общесоюзных законов // Советское право. 1924. № 6 (12).

3 Советский федерализм. Сб. статей/ Под ред. М.О. Рейхеля. М.-Л. 1930; Понтович Э.Э. О правах органов Союза и Союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. № 5. С. 3-16 и др.

4 Архиппов К.А. Понятие закон // Советское право. 1924. № 2; Он же. Основные моменты эволюции понятия советского закона// Там же. 1925. № 5; Понтович Э.Э Понятие и значение закона в Советском государстве // Там же. 1928. № 7. С. 43-57; Турубинер А. Советский закон // Революционная законность. 1926. № 19. С. 3845 и др.

законодательный механизм СССР.1 Можно даже заметить, что разрабатываемая теория советского закона имела псевдопрактическое значение, поскольку обосновывала существовавший механизм законодательной работы. Она нашла отражение не только на страницах периодических изданий, но и в первой специальной монографии профессора К.А. Архиппова «Закон в советском государстве». Первоначально она задумывалась как «Закон и законность в советском управлении», однако, по

признанию автора, реализовать поставленную задачу оказалось не по силам в

2

связи со слишком динамичным процессом жизни государства.

«Закон в советском государстве» вышел в свет в 1926 г. и в целом на тот момент получил положительную оценку современников. «Безусловно, -говорилось в одной из публикаций, - книжка является одним из необходимых пособий при изучении советского государственного права».3 В неё вошли несколько видоизменённые статьи К.А. Архиппова, опубликованные в периодических изданиях, которые были дополнены характеристикой видов законодательных актов по советскому праву и анализом процесса законотворчества. Высказанные в работе взгляды носили субъективный характер и в дальнейшем были раскритикованы теми же современниками. Основное обвинение заключалось в пристрастии к формально-юридическим методам изучения, которые и сегодня не выдерживают критики, поскольку ведут к девальвации содержания закона и провоцируют наделение исполнительных органов законодательными функциями. Анализируя монографию, необходимо отметить, что автор вообще не ставил своей целью изучение законодательной деятельности государства, а приводимый им обзор законодательного механизма не более чем констатация конституционных положений. При всех этих особенностях стоит, однако, учесть, что это была в советской истории первая попытка монографического исследования в области законодательства.

1 Анализ трактовок понятия «советский закон», свойственный 1920-м годам, будет дан ниже в контексте складывания союзного законодательного процесса.

2 Архиппов К.А. Закон в советском государстве. М.-Л., 1926.

3 Революция права. 1927. № 1. С. 224.

В связи с опытом составления Свода законов СССР предметом изучения в конце 1920-х годов становится систематизация советского законодательства.1 В соответствии со стадией теоретической разработки проблем законодательства, немногочисленная литература по этому вопросу носила описательный характер, а взгляды юристов на систему права и законодательства соответствовали проявившимся при составлении Систематического Собрания и Свода законов.

Таким образом, подводя итоги анализу государственно-правовой литературы 1920-х годов, можно отметить ряд её особенностей. Во-первых, как правило, она варьирует конституционные статьи и не содержит анализ практической деятельности. Во-вторых, в ней явно прослеживаются основные компоненты проблемы становления союзного законодательства: организация высших органов власти, соотношение их законодательной деятельности, разработка понятия «советский закон» и обращение (правда, в несколько усечённом варианте) к стадиям законодательного процесса, а также вопрос систематизации массива законодательного материала. При этом необходимо учитывать, что до революции в России отсутствовала точная формулировка понятия «закон». В этом контексте попытки юристов 1920-х гг. дать определение этому термину и разобраться в этом ключевом вопросе могут быть расценены как весьма положительные и заслуживают одобрения. К сожалению, в силу объективных - отсутствие исторической дистанции - и субъективных - идеологический прессинг - обстоятельств, вышеперечисленные вопросы не могли получить должного рассмотрения в то время.

Историография следующего периода уже не имела столь свойственной для 1920-х годов широты. Она все более удалялась от комплексного изучения проблемы (можно встретить лишь несколько работ), а исследования велись, главным образом, по отдельным, достаточно узким вопросам, которые могли иметь либо прикладное, либо идеологическое значение. В значительной

1 Ветошкин М. Кодификация союзного законодательства // Советское строительство. 1929. № 7; Игнатьев В.И. Кодификация законодательства Союза ССР // Там же. 1931. № 1 и др.

мере складыванию подобной ситуации способствовало нигилистическое отношение к праву и вообще к нормам, установленным законодательным путём, сформировавшихся в результате трансформации политико-государственной системы в СССР.

Первоначально, на фоне «утихающего» к 1930-м годам интереса к проблеме законодательства и деятельности высших органов власти в этой области1, еще можно было обнаружить очень непродолжительное оживление, которое было продиктовано принятием новой конституции. Главный акцент в появившихся в этой связи работах делался на признании за новой конституцией «наивысшей ступени организации государства». Однако, поскольку «наивысшие» формы законодательной работы, регламентируемые ею, в значительной мере отличались от предшествующих, то в подобных работах можно встретить впервые критическую оценку законотворчества 1920-х годов. Одна из таких работ появилась вскоре после принятия Конституции СССР 1936 г.2

Объектом её критики было сосредоточение в одном органе исполнительных и законодательных функций, которые на практике часто приводили и к соединению в одном акте административно-распорядительных и законодательных положений. По мнению автора, всё это свидетельствовало

0 несовершенстве законодательной работы ранее и о реальных перспективах развития в будущем. В целом работа носит обзорный характер и не затрагивает конкретных вопросов, поскольку основная её задача - это показать преимущества Конституции 1936 г.

Наиболее результативная попытка рассмотреть вопросы, связанные с союзным законодательством 1920-х годов, была предпринята только спустя 36 лет. К 50-летию образования СССР был приурочен выпуск многочисленной и разноплановой литературы, в числе которой оказалась

1 Преобладало изучение отраслевого законодательства. - См., например: Герцензон А. Двадцать лет социалистического уголовного законодательства // Социалистическая законность. 1937. № 11; Свердлов Г.М. К истории гражданского и хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1959. № 9; Рейхель М.О. Развитие семейного законодательства о семье // Учёные записки МГУ. 1948. Вып. 4 и др.

2 Кумыкин Н О законодательстве социалистического государства // Советское строительство. 1936. № 7. С. 28-37.

монография «Становление основ общесоюзного законодательства».1 По сути, она явилась первой (и в таком виде до настоящего времени единственной) работой, содержащей комплексное воззрение на становление и трансформацию института союзного законодательства. Поскольку авторами являлись учёные-юристы, то акцент был сделан на формировании его отраслевых комплексов. Вместе с тем, нельзя не отметить попытку показать и его организационные формы. К сожалению, в этом кроется существенный недостаток работы с исторической точки зрения. Организацию законодательной работы в СССР в 1920-е годы авторы рассматривают через призму законодательства о высших государственных органах. Поэтому анализируемая монография содержит её «идеальную модель», находящуюся в полном постатейном соответствии с Конституцией 1924 г., Положениями о ЦИК и СНК СССР. В отличие от государственно-правовой литературы 1920-х годов, в ней даже не предпринята попытка толкования или анализа нормативных положений этих документов. В работе полностью оставлен открытым вопрос о соотношении и увязке законодательной деятельности нескольких высших органов власти СССР, которые были наделены этими полномочиями. Безусловно, это предопределило полное отсутствие анализа их реальной практической работы в этой области.

В юбилейной монографии 1972 г. фактически отсутствует анализ такой важной составляющей проблемы союзного законодательства, как аппарат по его обеспечению. Из её текста мы можем узнать только

0 существовании Комиссии законодательных предположений при СНК СССР, но этим учреждением законодательный аппарат почему-то и ограничивается. Причём, как и в случае с законодательными органами, Комиссия представлена в статичном положении. Однако, подчеркнём вновь, что все отмеченные недостатки приобретают значение только при оценке исследования с исторической точки зрения и

1 Становление основ общесоюзного законодательства / Отв. ред. М.Г. Кириченко и И.С. Самощенко. М., 1972.

ничуть не умаляют вклад авторов в изучение данной проблематики. Вместе с тем, эта работа ещё раз продемонстрировала необходимость специального исторического, с присущими только ему методами и принципами, исследования процесса институционального оформления союзного законодательства. В дальнейшем, вновь около 20 лет, проблема организации законодательной деятельности в 1920-е годы не была предметом специального изучения.1

Для историографии рассматриваемого периода характерно наличие различных работ по проблемам теории законодательства, в том числе юридической терминологии и понятий.

Вскоре после принятия Конституции СССР 1977 г., в советской юридической литературе стал активно использоваться термин «правовая политика» («юридическая политика», «законодательная политика»). В силу указанных выше причин, приведших к аннулированию достижений советской правовой науки 1920-х гг., он не столь привычен нашему слуху как, например, «национальная политика», «культурная политика» и др. Вместе с тем в рассматриваемое понятие изначально был заложен не отраслевой, а государственно-политический смысл. Правовая политика рассматривалась как неотъемлемая часть государственной политики, заключавшейся в создании и применении правовых норм. Юристами были предприняты весьма результативные попытки выявить составляющие этого нововведенного понятия. Как правило, ими являлись принципы и основные направления, которые были характерны для процесса разработки и применения норм права, развития правосознания трудящихся, планирования законодательной деятельности, определения задач и методов функционирования юридических

1 Вместе с тем, шла активная научно-теоретическая разработка законотворчества на современном этапе. -См., например: Правотворчество в СССР / Под ред. A.B. Мицкевича. М., 1974; Научные основы правотворчества в СССР / Отв. ред. P.O. Халфина. М., 1981; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977; Боголюбов С.А. Взаимодействие практики и теории в процессе правотворчества / В кн.: Диалектика и практика правового строительства. М., 1979 и др.

2 Научные основы советского правотворчества. М., 1981; Нерсесянц B.C. Право и закон. М., 1983; Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР// Советское государство и право. 1983. N 10. С. 310 и др.

учреждений.1 Изучение отдельных компонентов правовой политики, по мнению теоретиков государственного права, может дать ответ на вопрос

0 том, как соответствующие принципы и положения политики партии и государства воплощались в правовые нормы и практику деятельности юридических учреждений, в правосознание граждан, как юридическая политика видоизменялась и развивалась по мере изменения политической и социально-экономической ситуации в стране.

В 1970-1980-е годы страна буквально переживала «бум» изучения различных направлений правовой политики. Исследования были посвящены как социальным, психологическим, философским, так и техно-юридическим её аспектам. Однако во всех работах внимание акцентировалось на современном этапе «развитого социалистического» общества. В силу характера и целей исследования, авторы не преследовали задачу сколь-нибудь мимолётного исторического экскурса.

Определение, которое дали юристы анализируемому понятию, и смысл, который в него вложили, в эпоху идеологизированного подхода к раскрытию любого термина и определения не могут современной наукой восприниматься дословно и подлежат существенной корректировке. Тем не менее, выявленные ими компоненты правовой политики и содержащиеся указания на отражение в ней политики правительства, позволяют систематизировано подойти к изучению нормативно-правового аспекта советской государственности. Интересно, что сами правоведы признают необходимость компаративного изучения правовой политики, признавая тем самым междисциплинарное значение проблемы. Они указывают, что только комплексное её изучение социологами,

1 См.: Куманин Е.В. Юридическая политика и развитие права в условиях развитого социализма // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 127.

2 См., например: Крылов К.Д. Правовая политика в условиях развитого социализма: социально-

психологические аспекты исследования. Дисс.........к.ю.н. М.. 1977; Жилинский С.Э Деятельность КПСС и

советского государства по укреплению социалистической законности. М., 1983; Федоров Н.В. Правовая политика советского государства (вопросы истории, теории, практики). Дисс........к.ю.н. М., 1985.

юристами, философами, политологами и историками может создать полное и исчерпывающее представление об этом феномене.

В контексте разработки теоретических вопросов права с конца 1950-х годов появляется еще одна весьма обширная группа исследований, которая представляет интерес и находится в достаточно тесной связи с изучаемой проблемой. Она представлена фундаментальными работами о систематизации и кодификации законодательных актов. Поводом для проработки соответствующих вопросов послужила идея составления Свода законов СССР и образование с этой целью при Совете Министров специальной Юридической комиссии.1 Среди огромного количества молниеносно появившихся научно-теоретических работ2 значительное место занимали либо отдельные исследования, либо специальные разделы в общих работах об истории систематизации союзного законодательства в 1920-е годы.3

В них аргументировано приведен не только анализ принципов и методов систематизации и выбор наиболее оптимального варианта в 1920-е годы (инкорпорация), но и продемонстрирована организационная сторона этого процесса. Единственно, что вызывает сожаление, так это замкнутость на техно-юридических положениях систематизации и некоторое невнимание к общественно-политическим её факторам.

Следующий комплекс исследовательской литературы представлен работами о государственном аппарате. В отличие от предыдущего и последующего периодов изучения советской истории высшие органы власти

1 СП СССР. 1958. № 10. Ст. 89.

2 Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. M., 1965; Развитие кодификации советского законодательства. M., 1968; Свод законов советского государства. Теоретические проблемы / Отв. ред. И.С. Самощенко. М., 1981; Вопросы кодификации советского права. Сб. статей / Отв. ред. Д.А. Керимов. Вып. 1-3. Л., 1957-1960 и др.

3 Наиболее обстоятельно и подробно вопросы систематизации союзного законодательства конце 1920-х годов изложены в работах Ю.И. Гусева. - См.: Гусев Ю.И. О консолидации законодательства при составлении Свода законов В 1927-1930 гг. / В кн.: ВНИИ советского законодательства. Учёные записки. Вып. 19. M., 1969. С. 62-75; Он же. Теоретические проблемы составления Свода Законов СССР (По

материалам предметной систематизации советского законодательства 1927-1930 гг.) Дисс........к.ю.н. М.,

1973. Об этом так же см.: Иодковский А.Н. История советской кодификации / В кн.: Вопросы кодификации. М., 1957. С. 48-50; Мицкевич A.B. Исторический опыт составления систематического собрания законов / В кн.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. М., 1969. С. 51-60 и др.

СССР 1920-х годов не были предметом пристального внимания широкого круга учёных. Чаще всего вопросы их организации и деятельности фигурировали в общих исследованиях, посвящённых образованию СССР,1 Конституции 1924 г. и в некоторых других государственно-правовых

о

работах о периоде НЭПа.

В таких работах, как правило, приводится сам факт образования соответствующего органа и обосновывается его нормативно-правовое положение. Анализ деятельности, за редким исключением, в них отсутствует.

Более обстоятельными в этом отношении являются работы об отдельных структурах госаппарата и о конкретном высшем государственном органе. Отметим, что в большинстве таких исследований фигурирует ЦИК СССР, поскольку изучение представительных органов являлось «излюбленной» и «выигрышной» тематикой.4 Характерной особенностью таких исследований был подробно выписанный событийно-хронологический ряд, но в силу времени издания в них отсутствуют критические оценки деятельности и четко прослеживается слепое следование нормативным положениям об этих учреждениях.

Говоря о работах по истории союзных органов власти, необходимо особо отметить наличие довольно информативных учебников и учебных пособий по этой проблеме.5 В соответствующих хронологических разделах этой литературы содержатся данные об организации, структуре и основных направлениях деятельности высших органов власти. Преследуя учебные цели, эти положения в них освещены номинально и сжато на основании

1 Например: Чугаев Д.А. Коммунистическая партия - организатор Союза Советских Социалистических республик. М., 1972. - Здесь формирование общесоюзных органов составляет предмет исследования целой главы; В работе B.B. Пентковской показан процесс организации высших органов власти на фоне работы 3 сессии ЦИК СССР 1 созыва (ноябрь 1923 г.), которая утвердила положения о них. - См.: Пентковская В.В. Первый съезд Советов СССР. M., 1957 и др.

2 Например: Портнов В.П. , Славин М.М. Этапы развития советской Конституции (историко-правовое исследование). М., 1982. - Здесь в главе «Конституция СССР 1924 г.» один из разделов посвящен структуре и компетенции государственных органов СССР и др.

3 Например: В.М. Курицин. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972. - Зд.: значительное место отведено исследованию юридической природы Совнаркома и др.

4 Фёдоров К.Г. Союзные органы власти (1922 - 1962). М., 1963.

5 Нелидов A.A. История государственных учреждений СССР. 1917-1936. (Учебное пособие). М., 1962.; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 - Декабрь 1991 гг. М., 1994.

законодательных источников. Эта же цель определила и содержащийся в учебных пособиях самый общий комплексный взгляд на функционирование этих учреждений, не подвергая детализации их законотворческую деятельность.

Третий этап изучения проблемы союзного законодательства связан с началом разработки конституционной реформы на рубеже 1980 - 1990-х годов. В это время лейтмотивом многих исследований стала теория разделения властей, а поэтому вспоминали и о 1917 - 1920х годах как о классическом варианте её отрицания.1 Ученые вновь обратились к своеобразию законотворчества в этот период, когда в одном органе были сосредоточены и законодательные, и исполнительные функции.2 Однако, этим положением, как правило, и ограничивались, т.к. изучение законодательства не являлось задачей этих работ.

Проблема разделения властей и обращение к отечественному опыту парламентаризма послужили своеобразным толчком к аналитическому осмыслению организационных форм законодательной деятельности государства. В середине 1990-х годов появилась небольшая работа, претендующая на всесторонний анализ организации и деятельности законодательных органов России от Новгородского вече до Федерального

Л

Собрания. Вопреки многообещающему названию, содержание работы, фактически, сведено к очень обширному экскурсу в теорию организации власти, начиная от Платона, и обзору современных законодательных органов Российской Федерации. Заметим, что периоду с 1917 по 1989 гг. (в книге этот раздел назван «Законодательные функции в деятельности Советов») отведено всего лишь 13 страниц. Не удивительно, что авторы, видимо, из-за этого не смогли дифференцированно подойти к столь длительному этапу

1 Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Коммунист. 1988. № 16; Барнашев A.M. Теория разделения властей: становление, применение, развитие. Томск, 1988; Вельский К. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. Политологический аспект. М., 1990 и др.

2 Б,Н. Топорнин, например, писал, «что своеобразие организации государства проявилось в предоставлении Совнаркому законодательных полномочий». - См.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация / В сб.: Разделение властей и парламентаризм. M., 1992. С. 9 и др.

3 Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России: от Новгородского вече до Федерального Собрания. M., 1995.

«законотворчества Советов» и выявить его принципиальные отличия в то или иное время, не говоря уже о характеристике законодательных органов. Продиктованный конъюнктурным подходом, который был свойственен работам рубежа 1980-90-х гг., «лимит» страниц позволил им лишь вынести не вызывающее сомнений резюме о деформации принципов, заложенных в Конституции. Какая-либо характеристика законодательных органов и их деятельности в исследовании полностью отсутствует.

Новый оттенок приобретают работы о законодательных органах. Правда, их количество не увеличилось по сравнению с предыдущим периодом и они как и прежде были посвящены изучению представительных органов. Однако оценка их деятельности поменялась «с плюса на минус». Преследуя задачу реабилитации социализма в глазах широкой общественности, авторы, появившихся на рубеже 80-90-х гг. работ, подмечали негативные стороны деятельности представительных органов, послужившие причиной деформации советской политической системы. Они пытались противопоставить «идеальный ленинский вариант» народовластия установившейся сталинской модели государственного правления. Причем в таких работах весьма явно прослеживается «национальная нотка» подачи материала.1

Только к середине 1990-х годов стали появляться работы рассматривающие объективные корни сталинизма. Ученые все более уходят от обсуждения внутрипартийной борьбы, а также поиска альтернативы «великому перелому» 1929г. и сосредоточивают свое внимание на объективной оценке политического режима СССР. Появляются отдельные очень немногочисленные работы, в которых затрагиваются функционирование и структурная организация государственной власти. В таких исследованиях ставится вопрос не только о неудовлетворительной деятельности, но и подвергаются обстоятельной критике изначальные и

1 Например: Ожукеева Т.П. Совет национальностей ЦИК СССР. 1923-1936 гг. Дисс. ...д.и.н. М., 1990; Полемика вокруг организации ЦИК СССР - См.:. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. С. 511-525 и др.

привнесенные принципы организации государственного аппарата1. На этом фоне нельзя не отметить монографию А.Н.Медушевского, в которой впервые предпринята попытка рассмотреть историю российского конституционализма (в том числе и советского) в контексте мирового опыта2.

Заметное место в современной историографии занимают исследования, посвященные теоретической разработке законотворчества. В основном они сосредоточены на анализе и прогнозах этого процесса в Российской Федерации, но тем не менее представляют интерес для настоящей работы, так как содержат выводы о возможных вариантах деформации законодательного процесса и последствиях таких преобразований3.

На страницы исследовательской литературы вновь возвращается такая тема как правовая политика. Однако теперь можно говорить о том, что предпринята попытка ее исторического экскурса. В середине 1990-х годов вышла в свет монография С.С. Алексеева, посвященная проблеме правовой политики России как на современном, так и предшествующих этапах.4 Работа написана в жанре «эссе». В ней рассматриваются перипетии отечественного опыта и содержатся личные оценки различных событий. Однако, великолепно изложенный материал не касается институционального аспекта проблемы, который заявлен для изучения в настоящей работе.

Таким образом, подводя итог историографическому обзору, можно констатировать, что на настоящий момент отсутствуют сколь-нибудь обстоятельные исследования институционального аспекта союзного законодательства в 1920-е годы, хотя и существуют отдельные работы по смежным вопросам.

1 Измозик B.C. Глаза и уши режима. (Государственно-политический контроль за населением советской России. 1918-1928 гг.) СПб., 1995; Коржихина Т.П., Фигантнер Ю.Ю. Номенклатура: становление, механизм действия. //Вопросы истории. 1993. N 7. и др.

2 Медушевский A.H. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. M., 1998.

3 Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. M., 1996; Драма российского закона. М., 1996 и др.

4 Алексеев С.С. Основы правовой политики России. M., 1995.

Вышеизложенное определило цель диссертационного исследования -изучить общие проблемы и основные принципы политики советского государства в становлении союзного законодательства в 1920-е годы. В связи с этим в задачи работы входило изучить:

- факторы, повлиявшие на организацию законодательных органов и законотворчество советского государства;

- научно-теоретическую базу организации союзного законотворчества и особенности законодательного процесса 1920-х гг.;

- место высших органов государственной власти СССР (Всесоюзный Съезд Советов, ЦИК и его Президиум, СНК) в законотворчестве и определить реальное соотношение их законодательной деятельности;

- законодательный аппарат, непосредственно участвующий в разработке союзного законодательства (Комиссия законодательных предположений, Административно-финансовая комиссия, Редакционно-юридическое бюро, Подготовительная комиссия, Правовой отдел и др.) и проследить процесс его организации и трансформации;

- основные направления правительственной политики в области союзного законодательства (размежевание компетенции центра и республик в союзном законодательстве, создание базовой основы союзного законодательства и попытки его унификации, процесс распространения законодательных актов и обеспечение легитимности их содержания), а также предпринять комплексный анализ методов и принципов их реализации.

Методологической основой диссертационного исследования стал, прежде всего, принцип историзма. Была предпринята попытка рассмотреть, используя системный подход, особенности институционального оформления союзного законодательства в контексте конкретной исторической обстановки. В связи с этим был использован дескриптивный метод изучения. Он продиктован необходимостью создания объективного представления о фактологии исследуемой проблемы. Прежде чем сделать выводы об особенностях союзного законотворчества в 1920-е годы представлялось

необходимым рассмотреть существующие законодательные органы и аппарат, порядок их формирования и полномочия, принципы и формы их деятельности. Обращение к методу сравнительного анализа дало возможность определить соотношение номинально провозглашённого и реального места рассматриваемых учреждений в этом процессе и зафиксировать расхождения между Конституцией 1924 г. и действительностью в вопросе законодательной компетенции центра и союзных республик. В свою очередь научная критика вскрыла негативные и позитивные стороны выбранного институционального варианта союзного законодательства. Она выявила, например, сосредоточение процедуры рассмотрения и утверждения законопроектов в исполнительном аппарате, нивелирование интересов союзных республик и т.д.

Эвристический метод анализа принципов организации законодательных органов и аппарата в 1920-е годы позволил выявить приоритетные направления политики в области союзного законодательства.

Использованные в работе опубликованные источники целесообразно классифицировать по нескольким группам. Первую составляют документы, в которых непосредственно затронуты вопросы организации высших органов государственной власти, законодательного аппарата и направлений законодательной политики - нормативные акты; стенограммы заседаний съездов Советов и сессии ЦИК СССР; ведомственные издания; документы личного происхождения. Вторая представлена материалами, дополняющими первую и содержащими косвенную информацию по исследуемой проблеме - партийные документы и выступления государственных деятелей. Самой объёмной и важной для раскрытия заявленной темы является группа нормативных актов. В ней, исходя из юридической силы документа, его принадлежности государственному органу, содержания и значения применительно к

данной работе можно выделить несколько комплексов. Прежде всего, это - законодательные акты, опубликованные в официальном издании,1 которые в свою очередь распадаются на четыре подгруппы: Конституция СССР 1924 г., акты, регламентирующие отдельные стадии законодательного процесса;3 акты, содержащие организационно-правовые положения о законодательных органах и законодательном аппарате;4 акты, дающие общее представление о нормативно-правовой базе СССР (объёме, содержании и т.д.) и позволяющие выявить степень участия высших

1 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР, Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР.

2 Основной закон (конституция) СССР (в редакции принятой II сессией ЦИК СССР 1 созыва 6 июля 1923 г.) // Вестник ЦИК. СНК и СТО СССР. 1923. № 2. Ст. 45; Постановление II Съезда Советов СССР «Об утверждении основного закона (конституции) СССР от 31 сентября 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.

3 Постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке опубликования законов и распоряжений правительства СССР от 22 августа 1924 г. // СЗ СССР. 1924. № 7. Ст. 71; Постановление СНК СССР «Об изменении ст.1 Постановления ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. «О порядке опубликования законов и распоряжений правительства СССР» от 26 августа 1926 г. // Там же. 1926. № 61. Ст. 454; Постановление СНК СССР «Об изменении ст. 14 постановления ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. «О порядке опубликования законов и распоряжений правительства СССР» от 14 августа 1925 г.// Там же. 1925. № 53. Ст. 401; Постановление СНК СССР «Об изменении ст. 12 постановления ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. «О порядке опубликования законов и распоряжений правительства СССР // Там же. 1926. № 3. Ст. 13; Постановление ЦИК и СНК СССР «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства СССР, а равно распоряжений ведомств СССР от 6 февраля 1925 г. // Там же. 1925. № 8. Ст. 75; Постановление ЦИК и СНК СССР «О дополнении постановления ЦНК и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. о времени вступления в силу законов и распоряжений правительства, а равно распоряжений ведомств СССР» от 1 июня 1927 г. // Там же. 1927. № 32. Ст. 326; Постановление ЦИК и СНК СССР «О дополнении ст. 1 постановления ЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. о времени вступления законов и распоряжений правительства, а равно распоряжений ведомств» от 6 марта 1929 г. // Там же. 1929. № 20. Ст. 171; Постановление СНК СССР «О составлении собрания действующих законов СССР» от 19 июля 1927 г. // СЗ СССР. 1927. № 51. Ст. 512; Постановление СНК СССР «О порядке внесения дел на рассмотрение СТО» от 2 июня 1926 г. // СЗ СССР. 1926. № 47. Ст. 343.

4 Постановление ЦИК СССР «Положение о Центральном Исполнительном Комитете СССР» от 12 ноября 1923 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 297; Постановление ЦИК СССР «Положение о Совете Народных Комиссаров СССР» от 12 ноября 1923 г. // Там же. С. 298; Постановление СНК СССР «Положение о комиссии законодательных предположений при СНК СССР от 11 сентября 1923 г. // Там же. № 6. Ст. 147; Постановление СНК СССР «Наказ о порядке работы комиссии законодательных предположений» от 18 сентября 1923 г. // Там же. 1923. № 6. Ст. 148; Постановление СНК СССР «Положение об Административно-финансовой комиссии при СНК СССР» от 9 октября 1923 г. // Там же. № 7. Ст. 207; Постановление СНК СССР «Положение о редакторе-консультанте СНК и СТО СССР» от 11 сентября 1923 г. // Там же. № 6. С. 149; Постановление СНК СССР «Об образовании подготовительной комиссии при СНК СССР» от 26 июня 1926 г. // СЗ СССР. 1926. № 47. Ст. 339; «Положение о подготовительной комиссии при СНК СССР от 29 июня 1926 г. // Там же. Ст. 340; Постановление СНК СССР «Об изменении положения о Подготовительной комиссии при СНК СССР» от 21 декабря 1926 г. // Там же. 1927. № 1. Ст. 10; Постановление СНК СССР «Об изменении положения о Подготовительной комиссии при СНК СССР от 27 августа 1928 г.// Там же. 1928. № 57. Ст. 506; Постановление СНК СССР «О введении в действие положения о Редакционно-юридическом бюро при СНК СССР» от 17 августа 1926 г. // Там же. 1926. № 58. Ст. 429; Положение о Редакционно-юридическом бюро от 17 августа 1926 г. // Там же. Ст. 429; Постановление СНК СССР «Об утверждении положения о Правовом отделе при СНК СССР» от 19 октября 1930 г. // Там же. № 53. Ст. 559; Положение о Правовом отделе при СНК СССР от 19 октября 1930 г. // Там же. Ст. 560.

законодательных органов в её создании.1 В ходе работы над темой диссертационного исследования были изучены не только союзные акты, но и проанализировано законодательство РСФСР 1917-1922 гг. Это дало возможность выявить черты преемственности и новаторства в организации законодательной работы на союзном уровне в 1920-е годы и в первые годы Советской власти.

Второй комплекс нормативных актов составили два неофициальных издания союзного законодательства. Поводом для использования одного из них послужило то обстоятельство, что постановления Съездов Советов буквально «растворяются» в материале официальных изданий, а конкретное указание их авторства можно встретить только начиная с 1928 года. Поэтому для выявления целостной картины законотворческой деятельности Съездов

•5

Советов было привлечено специальное собрание его постановлений. Оно не

1 Постановление III съезда Советов СССР «По вопросам советского строительства» (О твёрдом проведении революционной законности) от 20 мая 1923 г. // С3 СССР. 1925. № 35. Ст. 247; Наказ Верховному Суду СССР от 14 июля 1924 г. // СЗ СССР 1924. № 2. Ст. 25; Постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и их регистрации» от 24 апреля 1925 г. // Там же. 1925. № 30. Ст. 195; Постановление ЦИК и CHK СССР «О Промысловом обложении производства предметов роскоши и торговли ими» от 31 июня 1925 г. // СЗ. 1925. № 53. Ст. 406; Постановление СНК СССР «О льготах для торговли на Киевской, Свердловской и Бакинской ярмарках» от 31 марта 1925 г. // СЗ. 1925. № 14. Ст. 110; Постановление СНК СССР «О льготах для торговли персидским купцам на Бакинской ярмарке» от 24 марта 1925 г. // Там же. № 21. Ст. 141; Постановление ЦИК и СНК СССР «Об установлении размеров акцизных ставок» от 2 января 1925 г. // СЗ. 1925. № 1. Ст. 4; Постановление ЦИК и СНК СССР. «О порядке наложения взысканий за нарушение постановлений об акцизе и особом патентном сборе ...» от23 октября 1925 г// Там же. № 75. Ст. 564; Постановление ЦИК и СНК СССР. «Об изменении ставок акциза на кофе» от 30 октября 1925 г // Там же. № 76. Ст. 573; Положение о Центральном комитете по перевозкам принято СТО 25 марта 1925 г. // СЗ. 1925. № 24. Ст. 164; Положение о Центральном комитете, областных комитетах и совещаниях по портовым делам принято СТО 14 сентября 1925 г. // СЗ. 1925. № 66. Ст. 499; Постановление СНК СССР «Временное положение о фондах соцстрахования» от 23 марта 1926 г. // СЗ СССР. 1926. № 19. Ст. 124; Постановление СНК СССР «О порядке выплаты персональных пенсий, назначаемых органами союзных республик» от 21 декабря 1926 г.// Там же. 1927. № 2. Ст. 23; Постановление СНК СССР «О дополнительных мерах содействия строительству рабочих жилищ за счёт частного капитала» от 17 апреля 1928 г. // Там же. 1928. № 31. Ст. 274 и др.

2 Конституция РСФСР // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582; Декрет СНК РСФСР «О порядке утверждения и опубликования законов» от 30 октября 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 12; Декрет II Всероссийского съезда Советов «Об образовании Временного рабочего и крестьянского правительства» // Там же. 1917. № 1. Ст. 1; Постановление НКВД «О рабочей милиции» от 28 октября 1917 г.// Там же. № 1. Ст. 15; Декрет СНК СССР «О редактировании и печатании законодательных и правительственных актов» от 20 декабря 1920 г. // Там же. 1920. № 99. Ст. 533; Декрет СНК РСФСР «О порядке опубликования законов, постановлений и распоряжений центральных и местных властей» от 19 ноября 1918 г. // СУ РСФСР 1918. № 86. Ст. 902; Постановление ВЦИК «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР» от 23 ноября 1918 г. // Там же. Ст. 903; Декрет СНК РСФСР «О печатании и редактировании законодательных и правительственный актов» от 30 января 1918 г. // Там же. 1920. № 20. Ст. 309; Декрет ВЦИК «О порядке внесения отдельными наркоматами проектов декретов и постановлений во ВЦИК» от 14 сентября 1921 г. // Там же. 1921. № 64. Ст. 476; Декрет ВЦИК «О народном суде РСФСР» от 30 ноября 1918 г. // Там же. 1918. № 85. Ст. 889; Декрет о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. // Там же. № 4. Ст. 50; Постановление VIII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» от 20 декабря 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 7.

3 Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935.

только систематизировало официальные публикации (сохранив с ними полное соответствие), но и включило ряд, ранее отдельно не опубликованных актов из стенографических отчётов Съездов Советов.

Другим неофициальным изданием, используемым в качестве источника при написании данной работы, стало «Систематическое собрание действующего законодательства СССР», увидевшее свет в 1926-1927 гг.1 Это была первая попытка систематизации законодательства в советский период. Анализ собранного в нём нормативного материала позволил сделать выводы

0 свойственных тому времени представлениях о системе законодательства и её соотношении с системой права, технике систематизации, критериях «нормативности» акта и т.д.

Кроме этого Систематическое собрание даёт возможность проследить техно-юридическое превращение законодательства РСФСР в общесоюзное.

Учитывая значение решений ЦК РКП-ВКП(б) в организации деятельности советских учреждений, третий комплекс нормативных актов может быть охарактеризован как партийные постановления по вопросам союзного законодательства. В процессе работы над темой удалось обнаружить только единичные случаи их опубликования.2

Четвёртый комплекс нормативных актов составляют ведомственные постановления, опубликованные в собственных периодических изданиях. Для настоящей темы интерес представляли циркуляры и распоряжения Наркомата юстиции РСФСР, на основании которых стало возможным определение организационно-нормативного аспекта пропаганды советского законодательства.3

При работе над диссертационным исследованием были привлечены опубликованные стенограммы съездов Советов СССР и сессий ЦИК СССР. Особый интерес представляли материалы первых лет существования

1 Систематическое собрание действующего законодательства СССР. Кн. 1-5. М., 1926-1927.

2 Постановление АПО ЦК ВКП(б) «О пропаганде права и советского законодательства» // Еженедельник советской юстиции. 1927. № 16. С. 490.

3 Положение об Агитпропбюро Наркомата юстиции РСФСР // Еженедельник советской юстиции. 1927. № 2. С. 41-43; Циркуляр Наркомата юстиции РСФСР «Об организации местных органов пропаганды советского права и законодательства» от 24 декабря 1926 г. // Еженедельник советской юстиции. 1926. № 52. С. 1448.

союзного государства, когда на заседаниях представительных органов власти высказывались различные точки зрения об организационном устройстве нового государства, шли споры о толковании понятия «Основы союзного законодательства» и, следовательно, об объёме полномочий центра и республик по его составлению, а также принимались первые союзные акты.1 Сопоставление текста стенограммы I Съезда Советов СССР с определёнными статьями Конституции СССР помогло установить факт расширения союзной компетенции и, наоборот, ущемление прав республик в различных сферах государственного управления за счёт изменения редакции положений в этих документах. Кроме этого анализ стенографических источников позволяет говорить, например, о существовании различных предложений о структуре ЦИК СССР и его Президиума, среди которых были варианты, гарантирующие его законодательный приоритет. В свою очередь дискуссия на II сессии ЦИК СССР II созыва продемонстрировала существенные расхождения в вопросе законодательной компетенции союзных и республиканских органов власти. Изучение этих источников позволяет определить возможные альтернативные варианты решения некоторых составляющих союзного законотворчества. Кроме этого стенограммы сессии ЦИК СССР демонстрируют ход обсуждения законопроекта и работу Согласительных Комиссий.

Следующей группой опубликованных источников, которая непосредственно затрагивает вопросы союзного законодательства, являются ведомственные издания Наркомата юстиции РСФСР и НК РКИ СССР.3

Материалы, опубликованные на страницах «Еженедельника советской юстиции» содержат сведения об обсуждении союзных законопроектов и их характеристику;4 о планах Агитпропбюро

11 Съезд Советов СССР. Стенографический отчёт с приложениями. М., 1923; 2 Сессия ЦИК СССР II созыва. Стенографический отчёт. М., 1924.

2 Например: Стенографический отчёт 3 сессии ЦИК СССР III созыва. М., 1927; Стенографический отчёт 3 сессии ЦИК СССР 4 созыва. М., 1928 и др.

3 Еженедельник Советской юстиции - орган Наркомата юстиции РСФСР. Хозяйство и управление - орган наркомата рабоче-крестьянской инспекции СССР.

4 Например: Об основах земельного права СССР // Еженедельник советской юстиции. 1927. № 1. С. 5-6 и др.

НКЮ1 и практической реализации работы по пропаганде советского законодательства;2 о деятельности на этом поприще юридического издательства.3 В целом можно отметить, что издание Наркомата юстиции РСФСР позволяет реконструировать одно из направлений политики в области союзного законодательства, которое было отдано в ведение республиканских органов. В то же время количество и разноплановость публикаций по этому вопросу подтверждают предположение о его значимости. С другой стороны, это издание позволяет сделать заключение о том, как воспринимались РСФСР законопроекты, подготовленные Комиссией законодательных предположений СНК СССР, какое мнение о союзных специалистах складывалось у работников Наркомата юстиции РСФСР и о том, насколько активно и до каких пор последние следили за разработкой союзного законодательства.

Весьма информативные сведения, непосредственно касающиеся союзного законотворчества, содержатся в журнале Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции СССР «Хозяйство и управление». В нём опубликован отчёт НК РКИ СССР о результатах обследования аппаратов СНК, СТО и Президиума ЦИК СССР, постоянных представительств союзных республик при СНК СССР и наркоматов на предмет рационализации законодательного процесса.4 На основании этого материала можно установить некоторые количественные показатели участия ведомств СССР и союзных республик в законотворчестве, а также СНК, СТО и Президиума ЦИК СССР. Последовательность изложения в отчетной статье материала, которая, по словам ее автора, соответствует этапам прохождения законопроекта, позволяет в свою очередь установить отличия «советского законодательного процесса» от «буржуазного», а иными словами от

1 Тезисы о работе Агитпропа НКЮ РСФСР от 24 июня 1927 г. // Еженедельник советской юстиции. 1927. № 27. С. 836; Алимов П. Агитпропбюро НКЮ и пропаганда права // Там же. 1928. № 16. С. 481-483.

2 Моршнев B.C. Директивы центра по правовой пропаганде на местах // Еженедельник советской юстиции. 1928. № 16. С. 484.

3 Правовое просвещение и перспективы работы Юридического издательства НКЮ РСФСР на 1927/28 г. // Еженедельник советской юстиции. 1927. № 32. С. 990-992.

4 Ананов И. Организация законодательной работы в СССР. // Хозяйство и управление. 1927. № 4. С. 36-55.

классического. Перечисленное, пожалуй, является наиболее ценной

информацией рассматриваемой публикации. В остальном она носит

)

обзорный характер.

В надежде установить некоторые моменты прохождения законопроектов в первые годы Советской власти и не получив ответа на этот вопрос в других источниках, автором были изучены некоторые опубликованные документы личного происхождения. К ним относятся воспоминания очевидцев о В.И. Ленине и работе Совнаркома.1 Их анализ позволил сделать заключение об особенностях принятия декретов как законодательных актов Советской России.

К этой же группе источников - документы личного происхождения -примыкает переписка И.В. Сталина и В.М. Молотова. Содержание отдельных писем позволяет восстановить атмосферу конца 1920-х годов и сделать вывод о причинах и «подтексте» реорганизации законодательного аппарата СНК СССР в 1930-1931 гг.

В процессе исследования, помимо вышеперечисленных, был изучен обширный ряд других опубликованных источников. К сожалению, как выяснилось, они в своём большинстве носят иллюстративный характер по отношению к заявленной теме. Тем не менее, они позволяют воссоздать «фон», на котором происходило становление союзного законодательства и формировалась соответствующая политика в этом направлении. Прежде всего, это партийные документы, представленные материалами съездов партии, различных заседаний и выступлениями её членов и лидеров. В работе использовались как стенографические их издания, так и более поздние публикации в специальных сборниках. Эти материалы проясняют отдельные аспекты союзного законодательства и соотносят направления его развития с интересами партии. Наиболее рельефно это прослеживается в вопросе разграничения законодательных полномочий союзных республик,

1 Горбунов Н.П. Как создавался в октябрьские дни рабочий аппарат Совета Народный Комиссаров / В кн.: В.И. Ленин в первые моменты Советской власти. М., 1933; Ларин Ю. У колыбели // Народное хозяйство. 1918. № 11.

2 Письма И.В. Сталина В.М. Молотову. 1925-1936 гг. М., 1995.

который был решён в соответствии с национальной доктриной большевиков. Решение, например, VIII съезда РКП(б) позволило провести параллели между принципом внутреннего построения партийной организации и государственным устройством,1 а стенограммы выступления на X и XII съездах РКП(б), IV совещании ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей воссоздают атмосферу создания союзного государства и споров вокруг его формы и содержания.

Следующую группу опубликованных источников представляют выступления государственных деятелей. С иллюстративной точки зрения в этом комплексе весьма интересны опубликованные в различных сборниках речи М.И. Калинина. В них содержится весьма яркая характеристика времени и задач, стоящих перед обществом и государством. Чаще всего они касаются вопросов национальной политики и революционной законности. Кроме того в них декларируется переход к «правовым методам управления

о

государством», т.е. к процессу легитимизации власти. Однако какой-либо содержательной информации об организации законодательной работы в опубликованных партийных документах и выступлениях М.И. Калинина выявить не удалось.

Как видно, комплекс опубликованных источников не в достаточной степени информативен для решения поставленных в работе задач. Он, главным образом, либо фиксирует номинальное состояние учреждения и стадий законотворчества, либо характеризует внутриполитическую ситуацию в стране, взгляды партийно-государственного руководства, нормативно-правовой материал союзного государства, т.е. воссоздаёт контекст становления союзного законодательства, поэтому, основной акцент при работе был сделан на комплексе неопубликованных архивных документов,

1 КПСС в резолюциях... М., 1983. Т. 2. С. 105.

2 Стенограмма выступления И.В. Сталина на заседании фракции РКП(б) X Всероссийского съезда Советов 22 декабря 1922 г. / В кн.: Несостоявшийся юбилей. Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия. Сб. документов. М., 1992. С. 161-163; XII съезд РКП(б). Стенографический отчёт. М., 1923; Четвёртое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей в Москве 4-12 июня 1923 г.: Стенографический отчёт. M., 1923.

3 Калинин М.И. К 20-летию образования СССР (1922-1942). M., 1942. Он же. О социалистической законности. М. 1959.

которые, по сути, сделали возможным настоящее диссертационное исследование. Более того, необходимо подчеркнуть, что значение этих источников для изучения заявленной проблемы особенно важно в связи с существованием в 1920-е годы не только опубликованного, но и неопубликованного (протокольного) законодательства, а также наличием партийных инструкций, не подлежащих широкому оглашению. Без архивных документов было бы не возможно всесторонне изучить законодательную деятельность союзного государства

Цель исследования определила круг архивов, материалы которых предстояло изучить: Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ) и Российский центр хранения и изучения документов новейшего времени (РЦХИДНИ). В первом интерес представляли несколько комплексов архивных материалов. Прежде всего, это фонд Совета Народных Комиссаров СССР. Его приоритетное значение при изучении союзного законодательства определили место, которое занимал СНК СССР в системе законодательных органов и его роль в формировании союзной законодательной политики. В анализируемом фонде интересуемые материалы представлены оригиналами протоколов и постановлений СНК СССР,1 документами, отложившимися в результате деятельности Управления делами СНК СССР, материалами личного Секретариата управляющих делами СНК СССР Н.П. Горбунова3 и Керженцева П.М,4 документами Кодификационной комиссии.5

Протоколы заседаний СНК СССР позволяют восстановить процесс рассмотрения и принятия нормативных актов, выявить реальный (а не только опубликованный) комплекс союзного законодательства, проследить процесс формирования подготовительных (КЗП, АФК, ПК и т.д.) и техно-юридических (РЮБ, Отдел опубликования) структур законодательного аппарата. Однако протоколы имеют «глухую» форму и содержат только

1 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1.

2 Там же. Оп. 5-11.

3 Там же. Оп. 31.

4 Там же. Оп. 32.

5 Там же. Оп. 45.

указание на рассмотрение того или иного вопроса и фиксируют его решение, само же обсуждение и ход разработки законопроекта по ним установить невозможно. В этой связи на помощь приходят документы Управления делами СНК СССР, которые дополняют протокольные положения и позволяют сделать комплексное заключение о процессе обсуждения вопроса и о существовавших точках зрения на его решение. Эта часть фонда содержит обширную переписку с союзными республиками и ведомствами «о порядке составления и проведения общесоюзного законодательства»; по согласованию законопроектов, которые регламентируют отдельные стадии законодательного процесса (опубликование, вступление в силу, обжалование, порядок внесения); по урегулированию спорных положений конкретного законодательного акта союзного значения и т.д. Среди документов Управления делами можно обнаружить подготовительные материалы для обсуждения вопросов систематизации законодательства, изменения, дополнения или принятия нормативного акта с целью урегулирования союзного законотворчества и внутреннего порядка рассмотрения законопроектов и др. К таким материалам относятся: справки, заключения и особые мнения консультантов законодательного аппарата; предложения союзных ведомств и республик; переписка с секретарём Президиума ЦИК СССР A.C. Енукидзе. Особое место в ряду рабочих материалов занимают проекты постановлений законодательного аппарата и указание на их согласование с партийно-государственными органами, на основании которых СНК СССР выстраивал предварительную повестку дня сессий ЦИК СССР.

Изучение названной группы источников позволило воссоздать процесс становления союзного законодательного механизма и проследить его трансформацию. Сохранившиеся документы дают возможность выявить реальное место СНК СССР среди высших законодательных органов СССР и охарактеризовать его взаимоотношения с ними, а также выяснить роль союзных республик в формировании союзного законодательства. Безусловно,

что этот комплекс частично даёт представление о кадровом составе законодательных органов и аппарата.

В немалой мере этому способствовало наличие в его структуре законодательного аппарата. Документы подготовительных органов последнего содержатся в фонде Подготовительной Комиссии, который состоит из развёрнутых протоколов заседания её предшественницы КЗП1 и самой ПК. Их анализ позволяет проследить становление и возможные варианты организации подготовительных структур законодательного аппарата СНК СССР и даёт вполне исчерпывающее представление о механизме подготовки законопроектов союзного значения. В фонде отложились инициативные законопроекты УССР об урегулировании союзного законотворчества, которые убедительно свидетельствуют об ущемление центром законодательных прав союзных республик. Особенно ценным источником фонда являются протоколы Особого совещания, состоявшегося при КЗП 10 января 1924 г. Они позволяют во-первых, узнать о приоритетных направлениях политики советского государства в области союзного законодательства, а, во-вторых, определить роль и значение подготовительного законодательного аппарата и самого СНК СССР в их формировании и реализации.

Подготовительные органы СНК СССР в начальный период своего существования не исчерпывались КЗП, поэтому был изучен фонд ещё одной подобной структуры - Административно-финансовой комиссии,3 которая как предполагалось не принимала участие в законотворчестве. Фонд полностью состоит из протоколов её заседаний и материалов к ним. В них рассматриваются конкретные вопросы, связанные с экономической и административно-распорядительной деятельностью. Однако, анализ их содержания позволил опровергнуть устоявшуюся гипотезу о непричастности АФК к союзному законодательству.

1 ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 1.

2 Там же. Оп. 2.

3 Там же. Ф. 3974. Оп. 1.

Другим основным фондом, содержащим интересующие нас материалы, является фонд Центрального Исполнительного Комитета СССР (1922-1937 гг.). Он содержит следующий комплекс документов: стенограммы, протоколы и материалы к ним Съездов Советов, сессии ЦИК, заседаний его Президиума, а также Конституционной Комиссии, которая была создана для разработки основных союзных законоположений.1 Кроме этого в фонде

•у

хранятся переписка Президиума ЦИК с ЦК РКП-ВКП(б) по структурно-организационным и законодательным вопросам; материалы проверки подкомиссии Политбюро ЦК аппаратов ЦИК, его Президиума и СНК СССР и т.д. Их изучение позволило определить место и значение представительных органов власти в союзном законотворчестве. Также они дали возможность выявить некоторые аспекты взаимоотношений Президиума ЦИК СССР и СНК СССР (в т.ч. его законодательного аппарата) и зафиксировать ряд документов (например, письмо ЦКК, адресованное Секретарю президиума ЦИК A.C. Енукидзе и др.), на основании которых последний смог существенно расширить свои законодательные полномочия.

Протоколы заседания Президиума и стенограммы его Конституционной комиссии позволили восстановить время и особенности её образования, конкретизировать цели создания. Они дали возможность выявить и проанализировать существовавшие среди членов Комиссии (в т.ч. представителей союзных республик) различные точки зрения на базовую основу союзного законодательства, принципы и критерии разграничения законодательной компетенции центра и союзных республик. Таким образом, была выявлена в целом позиция Конституционной Комиссии по вопросу становления союзного законодательства.

Безусловно, что протоколы и материалы заседания Президиума ЦИК СССР позволяют зафиксировать и некоторые аспекты организационно-нормативного становления союзного госаппарата.

1 ГАРФ. Ф. Ф. 3316. Оп. 1-8 (съезды Советов и сессии ЦИК за 1922-1938 гг.); Оп. 12 (протоколы заседаний Президиума ЦИК и Секретариата Президиума ЦИК за 1923-1938 гг.).

2 Там же. Оп. 65.

Особенно следует отметить хранящиеся в фонде Статистические отчёты, справки, переписки и заключения членов подкомиссии Политбюро ЦК во главе с В.В.Куйбышева по урегулированию взаимоотношений между центральными учреждениями СССР. На основании этих документов можно сделать вывод о количественных показателях законодательной работы СНК СССР и его структур; охарактеризовать их деятельность и возможные варианты рационализации законотворчества.

Материалы личного Секретариата управляющих делами СНК СССР Н.П. Горбунова и П.М. Керженцева значительно дополняют содержание рассмотренных выше источников фондов СНК СССР и ЦИК СССР, главным образом, за счёт переписки с Управлением делами СНК РСФСР, секретарём Президиума ЦИК СССР, наркомом РКИ и т.д. Она детализирует споры и противоречия между СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР, которые возникали в процессе активизации первым своей законодательной деятельности, характеризует специалистов, привлечённых к разработке союзного законодательства и конкретизирует организационные аспекты этого процесса. Интересно, что именно эпистолярные источники позволяют составить наиболее полное представление о механизме и стадиях расширения СНК СССР своих законодательных полномочий.

Некоторые материалы, дополняющие последнее положение, были обнаружены в личном фонде председателя КЗП В.П. Антонова-Саратовского.1 Интерес представляют несколько писем наркома иностранных дел Г.М. Чичерина, в которых он обосновывает необходимость централизации и передачи в ведение СНК СССР разработки союзного законодательства конституционного значения, при этом не очень обращая внимание на соответствие такого заявления Основному закону. Источники личного происхождения позволяют выявить субъективную сторону рассматриваемого процесса, а кроме этого они характеризуют личность

1 ГАРФ. Ф. 7474. Оп. 1.

государственного деятеля, в чьих руках находилась судьба союзного законодательства.

В надежде выяснить привлекался ли Наркомат юстиции РСФСР (как имевший самый богатый опыт в разработке законодательства) к работе над комплексом союзных актов, были проанализированы документы этого учреждения.1 Просмотренные повестки заседаний Комиссии наркомата, материалы отдела законодательных предположений и кодификации (планы работ, отчёты и переписка), стенограммы различных съездов и комиссий по разработке того или иного кодекса подтвердили предположение, что деятельность наркомата в области союзного законодательства не была привилегированной и ограничивалась заключениями на законопроекты и консультациями по их составлению, что соответствовало степени участия любой республики в союзном законотворчестве. Изученные материалы позволили выявить объем деятельности наркомата в реализации одного из направлений законодательной политики - пропаганде советского законодательства - и установить его организационную форму.

В РЦХИДНИ прежде всего были изучены протоколы заседания

л

Политбюро ЦК . К сожалению, протоколы «глухие». В них зафиксированы только вопросы и принятые по ним решения. Тем не менее, их изучение позволяет выявить факт существования специальной комиссии во главе с И.В. Сталиным по изучению деятельности высших законодательных органов СССР и проанализировать итоги её работы.

Вкупе с документами Подкомиссии В.В. Куйбышева, хранящимися в ГАРФ, они позволяют составить целостное представление о руководящей роли партийного аппарата в реорганизации законодательных структур, методах и целях её осуществления.

Партийные документы сохранили информацию о попытках «конституционной увязки» законотворчества Президиума ЦИК и СНК,

1 ГАРФ, Ф. А-353. Оп. 5 (Управление делами, Отдел законодательных предположений и т.д.); Оп. 10 (Приказы, циркуляры, распоряжения, протоколы, стенограммы, заключения, переписка).

2 РЦХИДНИ, Ф. 17. Оп. 3.

которые можно обнаружить первоначально для аппарата РСФСР, а затем СССР.

Обращение к протоколам Политбюро ЦК даёт возможность проследить изменения персонального состава союзного законодательного аппарата, т.к. его должности входили, в так называемую номенклатуру №1.

Кроме этого, материалы фонда освещают ход подготовки к заседаниям советских представительных органов и создание специальных комиссий по руководству работой съездов и сессий ЦИК; позволяют установить параллели прохождения вопросов на Политбюро и законопроектов по этому же предмету через СНК и Президиум ЦИК СССР и т.д.

В РЦХИДНИ были также изучены документы фонда Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б) за интересующий период.1 Главным образом они касаются кадрового состава законодательного аппарата. Среди них повестки и протоколы заседаний Оргбюро и Секретариата, анкеты его членов, представления на конкретных лиц и т.д. Эти данные позволяют дополнить протоколы Политбюро ЦК и проанализировать качественно-профессиональный уровень «законодателей». Таким образом, использованные документы РЦХИДНИ дают возможность конкретизировать участие партийных органов в формировании и осуществлении союзной законодательной политики и тем самым установить методы легитимизации власти.

Подводя итог анализу неопубликованных архивных документов, необходимо подчеркнуть, что интересующий материал в каждом отдельном фонде представлен очень фрагментарно и восстановить полную картину стало возможно только сопоставляя данные и проводя параллели между отдельными упоминаниями того или иного события.

Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав и заключения. В первой главе предпринята попытка проанализировать

1 РЦХИДНИ. Ф.17. Оп. 112-113.

особенности законодательного механизма в 1920-е годы (инициативу, обсуждение, принятие и обнародование) и охарактеризовать деятельность его центрального звена - высших законодательных органов. С этой целью рассматривается принцип организации советского госаппарата и его влияние на законотворчество, а также отношение союзной законодательной работы к подобному опыту Советской России и дореволюционным научно-теоретическим взглядам на понятие «закон». Кроме того, в главе приводятся аргументированные обобщения проделанной работы по выявлению реальной степени участия высших законодательных органов в создании союзного законодательства и показаны методы консолидации законодательной работы в одном учреждении.

Во второй главе раскрываются процесс создания и трансформации законодательного аппарата, выявляются характерные направления его деятельности. Она содержит обоснование организационных и политических особенностей функционирования специализированных структур и факт их возникновения в системе СНК СССР.

Третья глава посвящена характеристике приоритетных направлений советского государства в области союзного законодательства и показана деятельность различных государственных структур по их реализации.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования и резюмированы поставленные в работе задачи.

Работа снабжена приложениями, в которых содержатся: таблицы показателей законотворческой деятельности Съездов Советов СССР и выборочной оценки законодательной инициативы ведомств СССР и союзных республик; схемы, демонстрирующие количественные показатели союзных законодательных актов за 1924-1929 гг. и процентное соотношение участия высших органов власти СССР в создании этих актов; а также характеризующие деятельность законодательного аппарата.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Малышева, Елена Петровна

Заключение.

Формирование в начале 1920-х годов правовой политики на фоне перехода к НЭПу и изменения общественно-политических отношений свидетельствовало об изменении характера власти, обеспокоенной проблемой легитимности. Законодательство (как определённый механизм принятия соответствующего акта и как комплекс правовых норм), являясь её внешней характеристикой, начинает привлекать пристальное внимание партийной верхушки, которая реабилитировав его положение, использовала его для конституализации собственного политического режима и обеспечения необходимой нормативно-правовой базы деятельности. Это было достигнуто в результате должной постановки законодательной работы и проведения целенаправленной политики в области союзного законодательства.

Организационное оформление законодательной деятельности союзного государства в 1920-е годы находилось под влиянием предшествующего государственно-правового опыта, который обусловил схему построения законодательных органов СССР, форму нормативных актов и централизацию их разработки.

Во первых, апробированная Советской Россией организационно-правовая трактовка принципа единства власти, предполагавшая соединение в одном органе законодательных и исполнительных полномочий, вместе с тем, не отрицала техническое распределение функций между различными учреждениями. Определённая таким образом множественность законодательных органов (Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров) была нормативно закреплена уже в первые дни существования нового режима, а затем стала неотъемлемой частью конституционного права СССР. Кроме того принцип единства власти, преломленный в советском государственном аппарате в принцип распределения функций, нивелировал форму законодательных актов, что в свою очередь доказало наличие преемственности у союзного законотворчества.

Во-вторых, новое право не могло не воспринять юридическую терминологию и юридические понятия «дореволюционного» гонимого права, поскольку, существовала объективная принадлежность к одной романо-германской национально-правовой семье. Законодательная деятельность советского государства опиралась на дореволюционную теорию закона с лежащей в её основе одноимённой немецкой доктриной. Базовой идеей последней был дифференцированный подход к понятию «закона» и признание приоритета его формального значения над материальным.

Первые попытки объяснения законодательной деятельности высших органов советской власти также исходили из формального определения закона, которым являлось его обязательное опубликование. Ряд обстоятельств: регламентирующая роль закона в период «военного коммунизма», трактовка государства как отмирающего института, преобладание фактора «целесообразности» над «законностью» способствовали постепенному переходу от формального значения закона к субъективному восприятию его содержания, которое позволило в дальнейшем рассматривать как равноценные законодательные и подзаконные акты, а также соединять в одном документе административно-распорядительные и законодательные положения. Девальвация закона, воспринятая союзным законодательством 1920-х годов, с теоретической точки зрения и практического опыта (судя по концентрации законодательной деятельности в Совнаркоме РСФСР) допускала подмену законодательных органов исполнительным.

В третьих, практическая и теоретическя преемственность в союзном законотворчестве объясняется привлечением в первой половине 1920-х годов юристов с дореволюционным образованием к разработке нормативно-правовой базы СССР. На первых порах это создавало условия для профессиональной деятельности и мешало администрированию законотворческих структур.

Представители «старой» школы перенесли в формируемую союзную законодательную политику традиционные взгляды на централизованную систему разработки законодательного акта. Партийно-государственная политика в области союзного законодательства не противоречила, а где-то даже и уступала в бескомпромиссности, личным взглядам на этот вопрос консультантов КЗП при СНК СССР, большинство которых принадлежали к дореволюционной государствоведческой школе и , воспринимая государство не иначе как единое целое, рассматривали приоритет центра в законотворчестве как необходимую и неизбежную реальность. Они по сути явились основными разработчиками союзной законодательной концепции. В подобной ситуации можно говорить о взаимовлиянии их и партийной точек зрения на формирование законодательной политики СССР.

Системообразующий фактор в построении советского государственного аппарата, отрицавший разделение властей, но допускавший техническое распределении функций, определил особенности размежевания компетенции в области союзного законодательства, которое необходимо было осуществить не только между центром и союзными республиками, но и между высшими законодательными органами СССР. Схематичность статей Конституции СССР 1924 г. позволяла решить этот вопрос, исходя из интересов партийно-государственного руководства, определившего его как одно из приоритетных направлений законодательной политики. Векторная направленность вопросов соотношения законодательных полномочий высших органов власти СССР позволила «скорректировать» советскую государственную систему, придать ей желаемую гибкость и камерность. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда Съезд Советов, обладая формально огромными правами в области союзного законодательства, фактически был отстранён от власти. Проведённый в исследовании анализ его законотворческой деятельности показал, что она ограничивалась внесением в текст изменений Конституции и голосованием по отчётным докладам Правительства.

Противоречие номинального и реального значения Советов образовало весьма ощутимую нишу в законодательной деятельности государства, которую в силу организационных причин и представительного способа комплектования не мог заполнить ЦИК СССР. Это подтверждает предположение, что Съездам Советов и ЦИК СССР с самого начала отводилась не та роль, о которой декларировалось. Партийные инструкции 1923 и 1924 гг., регламентирующие порядок прохождения законопроектов, воспринимали в качестве реальных законотворцев исключительно Президиум ЦИК и СНК СССР, тем самым в корне искажая первоначально провозглашенную систему. Окончательно значение Советов в законодательной деятельности государства было аннулировано организационным методом, лишавшим Президиум специального аппарата, призванного обеспечить его законодательные функции.

СНК СССР, являясь четвертым органом, наделенным законодательными полномочиями, был единственным, в чьей структуре создавался законодательный аппарат по разработке нормативных актов союзного значения. Не мирясь с нормативно установленным кураторством Президиума ЦИК СССР и используя свое организационное преимущество, а также чувствуя поддержку партийных органов, он предпринял ряд шагов по повышению своего законодательного статуса. Удачно предпринятая попытка изящного толкования собственных конституционных полномочий позволила СНК СССР сосредоточить разработку не только текущего ( как предполагали Положения о ЦИК и СНК СССР), но и конституционного законодательства, являющегося прерогативой ЦИК СССР.

Звучавшие все настойчивее с середины 1920-х гг. амбициозные требования СНК СССР, свидетельствовали об увеличении роли исполнительного аппарата государства в ущерб представительным органам. Не ограничиваясь разработкой даже конституционных актов, он практиковал, при молчаливом санкционировании Президиумом ЦИК СССР, самостоятельное принятие законодательства так называемого «основного характера», а с 1927 г. имел право вносить изменения в постановления ЦИК СССР. В результате СНК СССР 1920-х гг. значительно превышал законодательные права, отведенные ему Конституцией СССР, используя для этого как практику негласного согласования своих действий с Президиумом ЦИК СССР, так и преимущества своего организационного устройства.

Законодательный аппарат СНК СССР в своём развитии прошёл несколько стадий, которые зависели от политических и организационных аспектов.

Первый этап датируется 1923-1925 гг. и может рассматриваться как время становления. Его особенности были продиктованы потребностью партийно-государственного руководства в осуществлении самого пристального контроля за разработкой союзного законодательства. В этой связи был принят вариант сосредоточения подготовки всех без исключения (в т.ч. и конституционных) законопроектов в подготовительных структурах законодательного аппарата СНК СССР. Концентрация власти в исполнительном аппарате и минимизация влияния представительных органов и союзных республик на союзное законодательство достигались не директивным, что было бы слишком вызывающе, а организационным способом. Реализация этого направления позволяла манипулировать созданием правовой базы союзного государства.

Для законодательного аппарата первой половины 1920-х гг. было характерно акцентирование внимания на непосредственной подготовке законопроектов. Следовательно, несоизмеримо большее развитие по сравнению с техно-юридическими получили подготовительные структуры, в которых отчасти выполнялась работа по редактированию, систематизации союзного законодательства и др., что даёт возможность говорить об отсутствии в эти годы строгой специализации в законодательном аппарате СНК СССР.

На организации законодательных учреждений СНК СССР в полной мере сказался основополагающий принцип организации государственного аппарата - распределение функций. Первоначальное создание двух комиссий, призванных обеспечить «правительственное» и «законодательное» направления его деятельности, столкнулось с непреодолимыми трудностями при определении границ их собственной компетенции. Это в значительной мере усугублялось отсутствием (по этой же причине) в теории советского законодательства чётко разработанных форм актов, что смешивало законодательные положения с подзаконными. В результате обе комиссии (причём одна из них, вопреки её образующим нормативным документам) занимались разработкой союзного законодательства с незначительной специализацией: одна занималась административно-финансовыми вопросами и готовила для СНК и СТО, другая - всеми остальными и исключительно для СНК СССР.

К середине 20-х годов, когда самый важный и «болевой» этап был пройден, стало очевидно, что сочетание политической целесообразности, выражавшейся в тотальной централизации и контроле законодательного процесса, не соотносится с рациональной постановкой союзного законодательства и управления страной. Политбюро ЦК ВКП(б), приступив к его реформированию в конце 1925 г., сделало акцент на двух задачах. Во-первых, были предложены и осуществлены меры «большей увязки Политбюро с высшими государственными учреждениями». Во-вторых, определены направления рационализации союзного законотворчества: изменения в законодательном аппарате СНК СССР, расширение нормотворческих возможностей союзных ведомств и некоторая корректировка самого законодательного процесса.

Переломным в союзном законотворчестве стал 1926 год. Это объясняется полной реорганизацией законодательного аппарата СНК СССР и соответствующими процедурными изменениями, которые стали возможны в результате сращивания партийно-государственного аппарата и укрепления политической позиции партии и ее вождей.

Второй этап функционирования законодательного аппарат длился с 1926 по 1930 гг. В это время законодательный аппарат приобретает более чёткую организацию, налаживается механизм внутреннего взаимодействия его структур, предпринимаются попытки, правда не всегда удачные, регламентации порядка поступления и прохождения законопроектов. Проведённая в первое время централизация подготовительных структур сочеталась с общим увеличением законодательного аппарата и усложнением его структуры, которое выражалось в создании разветвлённого технического аппарата и появлении органа, ответственного за систематизацию. Эта ситуация характеризует тенденцию рассредоточения законодательной работы в системе СНК СССР и специализацию различных структур на том или ином этапе законодательного процесса.

Одновременно возрастает значимость подготовительного органа (ПК) законодательного аппарата, который во второй половине 1920-х годов наделяется правом утверждения законопроектов, относящихся, по его мнению, к актам распорядительного характера. Более того, он становится решающей инстанцией при рассмотрении законопроектов. Такое его положение давало возможность СНК СССР лишь визировать принятые ПК решения, чем достигалась выдвинутая в качестве цели максимальная разгрузка СНК СССР от решения «второстепенных» вопросов.

Другой аспект самостоятельности подготовительного органа был продиктован результатами внутрипартийной борьбы середины 1920-х годов. Разногласия касались двух основных проблем: возможности построения социализма в одной стране и угрозы бюрократического перерождения аппарата. Признание сомнения по первому вопросу неверным и антипартийным, сразу же закрыло возможность продолжения дискуссии по второму, тем самым неуклонно увеличивая власть самого аппарата. Его рост и трансформация, создание аппарата в аппарате способствовали появлению тенденции, когда именно он становился реальным арбитром в решении тех или иных вопросов, как это получилось с ПК.

Показательно, что с реорганизацией законодательного аппарата в 1926 г. произошла ротация кадров подготовительного органа. На смену профессионалам-юристам пришли «администраторы», тяготевшие скорее к партийной дисциплине и идеологической целесообразности, чем к обсуждению и отстаиванию собственных взглядов, наличие которых можно подвергнуть сомнению.

Реформирование в середине 20-х годов всего законодательного процесса было вызвано централизацией, повлекшей перегрузку и приведшей к неспособности СНК СССР справиться со всеми находящимися в его ведении этапами законодательного процесса. Попытки исправления этого заключались в пересмотре положений о ведомствах и расширении их нормотворческих прав, при одновременном сокращении права законодательной инициативы как их самих, так и союзных республик. Проведенные мероприятия негативным образом сказались на участии союзных республик в разработке союзного законодательства.

Перенесение центра тяжести в разработке союзного законодательства на ведомства способствовало обособлению воспринимавшихся ранее как равнозначные законодательных и административно-распорядительных положений в нормативных актах, что позволяет говорить о том, что к концу 1920-х годов наконец-то началась разработка формы советских нормативных актов.

Ставка на форсированную стратегию развития экономики в конце 1920 годов объективно усиливала потребность в широком использовании административных методов руководства. Главным средством их реализации становились приказ, распоряжение, директива. В этих условиях решающее значение для поддержания нормальной хозяйственной жизни получала дисциплина и неукоснительно выполняемая подаваемая «сверху» команда. Следовательно, основной задачей центра должна была стать уже не мелочная законодательная регламентация жизни государства, а строжайший контроль за исполнением своих поручений. Отдельные симптомы «контролирующих функций» были весьма заметны уже в деятельности ПК, фактически превратившие её к моменту ликвидации в фискальное учреждение, курирующее разработку законопроекта, и аннулировавшие её значение как подготовительного законодательного органа. Ставшая явной потеря приоритетного положения свидетельствовала также о возможной к этому времени децентрализации подготовки союзного законодательства, поскольку его принципиальные направления были фактически уже реализованы, и вопрос стоял лишь об их уточнении и конкретизации.

Победа И.В.Сталина и его окружения над «правым уклоном» в партии означала полную интеграцию партийного и государственного аппарата в единое целое и повлекла за собой кардинальную реорганизацию «рыковского» СНК СССР. Его законодательный аппарат рубежа 1920-1930 годов сосредоточивает свою деятельность главным образом на техно-юридических аспектах союзного законодательства, которые окончательно были изъяты из его ведения только после принятия Конституции 1936 г. в связи с созданием Подготовительной Комиссии Верховного Совета СССР и образованием Наркомата юстиции СССР.

Основные направления политики советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы формировались под воздействием двух факторов: формы государственного устройства и стремления обеспечить правомочность существующей власти. В этой связи в качестве приоритетных были выбраны такие направления как размежевание законотворческой компетенции центра и республик; создание базовой основы союзного законодательства и попытки его унификации, а также обеспечение распространения и легитимности его содержания. Своеобразие принципов диктовалось резонансом провозглашённого федеративного устройства и явно прослеживающейся тенденцией превращения СССР в унитарное государство, а также спецификой организации государственного, в т.ч. законодательного аппарата. Смысловая наполненность принципов, взятых на вооружение, прогнозировалась конечным результатом, который необходимо было получить при реализации означенных направлений. С наибольшей очевидностью прослеживается связь процесса становления союзного законодательства с национальной политикой. Законотворчество фактически восприняло её концептуальные установки. Конституция СССР 1924 г. обладала высокой степенью обобщения и оставляла открытым целый спектр вопросов, связанных с федеративными взаимоотношениями. В их числе оказался и вопрос об объёме законодательных полномочий центра и республик. При этом зафиксированное в Конституции расхождение предметов ведения СССР и его законодательной компетенции изначально позволило осуществлять регулирование вверенных центру вопросов не только нормативно-правовыми, но и какими-либо другими способами.

Наиболее уязвимым местом законотворчества оказались акты, касающиеся союзно-республиканской сферы управления. Как правило, в таких случаях компетенция центра должна была ограничиваться изданием «основ» и «основных начал», оставляя за союзными республиками все дальнейшие нормотворчество в данной области. Столь пространная формулировка и отсутствие чётких критериев, определяющих, где проходит грань между «основами» и самим законодательным актом, предусматривали дальнейшую конкретизацию понятий.

Решение проблемы могло быть найдено либо в издании специального акта, регламентирующие основные принципы союзного законотворчества, либо через толкование применяемых терминов. Однако, если первый вариант представлял собой принципиальное решение федеративных взаимоотношений и действительно мог закрепить полномочия центра и республик в этой области, то второй - имел компромиссный характер и позволял ими манипулировать. Первоначально была возможна реализация как одного, так и другого варианта.

Партийно-государственное руководство сознательно ушло от нормативного оформления законотворческих полномочий центра и республик, т.к. оно могло помешать воплощению планируемого государственного устройства.

Скрытый подход к федеративным взаимоотношениям может создать впечатление, что проблема разграничения полномочий центра и республик вообще не стояла и не волновала партийно-государственное руководство СССР. Однако, представляется, что это не совсем так. Работа Комиссии Президиума ЦИК СССР под руководством Д.И. Курского, а также неоднократные попытки Украинского правительства провести через союзный ЦИК специальный законопроект по этому вопросу свидетельствует о том, что проблема всё же существовала и даже предпринимались шаги к её разрешению, которые, к сожалению, не увенчались успехом.

Удачно выбранное руководством партии структурное решение локализовало разработку законодательной концепции государства в СНК СССР, обеспечив ей тем самым проведение собственных интересов. В этой ситуации в полной мере проявились «плюсы» разработанного законодательного механизма и особенностей организации советского государственного аппарата. Любая, в т.ч. и «вольная» законотворческая деятельность ЦИК Союза ССР находилась под пристальным контролем СНК СССР, который в любой момент мог аннулировать её результаты.

После отказа от нормативного оформления федеративных взаимоотношений в области союзного законодательства конкретизация того или иного положения Конституции СССР зависела от политической целесообразности и партийных установок. Выбранная тактика толкования «основ» и «основных начал» позволила центру выйти не только за пределы выработки «основ» союзного законодательства и тем самым расширить собственную компетенцию, но и вообще выйти за пределы тех предметов, которые были отнесены ст. 1 Конституции СССР к его ведению.

Второе приоритетное направление политики в области союзного законодательства было продиктовано необходимостью создания комплекса актов высшей юридической силы в новом государстве. Следуя провозглашённой федеративной форме государственного устройства, наиболее оптимальным мог явиться инкорпорационный вариант консолидации имеющегося правового материала, который в равной степени учитывал бы особенности национальных регионов. Однако, с первых дней существования СССР в формировании базовой основы союзного законодательства возобладала пророссийская позиция. Это объяснялось не только политическим, но и, в значительной степени, профессиональным фактором, поскольку законодательство РСФСР к 1920-м годам было уже достаточно разработано, а некоторые его области даже кодифицированы. Ассимиляция правового материала РСФСР в общесоюзный проходила административными мерами без учёта особенностей его распространения на территории различных союзных республик. Этот процесс прошёл несколько этапов, которые можно охарактеризовать как нормативный и техно-юридический. Первоначальная стадия предполагала законодательное включение значительной части актов РСФСР в общесоюзный комплекс и превращение значительной части республиканских кодексов в «основы» союзного законодательства. Вторая - выражалась в проведении технической обработки существующего нормативного материала с целью его дальнейшей систематизации. Характерной чертой процесса «осоюзования» было его сосредоточение в исполнительном аппарате, который имел правомочность заниматься не только техно-юридическими мероприятиями, но и разрабатывал саму концепцию этого направления законодательной политики. В свою очередь трактующий вариант определения содержания понятия «основ» создавал благоприятную почву для «оптимального» решения вопроса об объеме «осоюзоваемого» законодательства РСФСР.

Повышенное внимание власти к законодательству как средству обеспечения своей легитимности способствовало появлению идеи унификации его комплекса. В течение 1920-х годов были предприняты две крупные акции по систематизации актов союзного значения и одна по разработке их унификационной системы, не считая более мелких отраслевых мероприятий. Подобные действия имели принципиальное значение для союзного правительства, поскольку, несмотря на номинальное закрепление за центром права издавать кодексы, оно не могло в 1920-е годы пойти на столь откровенный шаг централизации законодательства. Составление собраний законов в середине 1920-х годов имело два аспекта: «юридический» (профессиональный), преследующий цель упорядочить изобилие нормативных актов и устранить этим вызванные противоречия, и политический, заключавшийся в одновременном законодательном установлении на всей территории СССР единообразных законодательных норм и окончательном «осоюзовании» законодательства РСФСР. Напротив, в связи с упоминавшейся выше переориентацией деятельности СНК СССР в конце 1920-х годов на контроль за исполнением поручений правительственных органов, разработка единого классификатора союзных актов в этот период проводилась исключительно в интересах рационализации управления. Исходя из структуры построения Систематического собрания 1926-1927 гг. и Свода законов 1927-1929 гг. можно сделать заключение, что для 1920-х годов было характерно рассматривать законодательство, прежде всего, как инструмент управления. Это доказывает равнозначное отношение к законодательным и административно распорядительным положениям. Вместе с тем, можно зафиксировать попытки выявления «нормативных» критериев актов и разработки системы союзного законодательства. Мероприятия по унификации нормативно-правового материала в итоге имели научно-теоретическое значение, поскольку практическое применение их результатов в 1920-е годы не было осуществлено.

Третьим направлением законодательной политики была организация процесса распространения союзного законодательства в 1920-е годы. Его своеобразие было продиктовано стоящими в это время перед партийно-государственным руководством задачами. Одна из них заключалась в формировании соответствующего правосознания нации, которое в дальнейшем способствовало бы безоговорочному восприятию законодательных актов правительства. Для рассматриваемого периода были характерны попытки достижения этой цели через пропаганду и разъяснение не только конституционного, но и текущего законодательства. Подобные мероприятия стали одной из специфических черт правовой политики 1920-х годов. Их реализация находилась в ведении соответствующего ведомства, что заведомо обеспечивало профессиональный подход к ним и позволяло несколько минимизировать идеологический фактор. Изменения в политической структуре государства, которые произошли к концу 1920-х годов, позволили приступить к целенаправленной политизации юридической науки и своеобразной централизации идеологической работы. В этом контексте отпала необходимость в обеспечении руководством страны собственной «прозрачности» и создания ауры правовой деятельности. Хотя и некоторые симптомы пропаганды законодательства и перекочевали в последующее десятилетие, но это не было свойственно для 1930-х годов. Напротив, в эти годы произошло свёртывание «законодательного» просвещения населения.

Другой специфической чертой процесса распространения союзного законодательства в 1920-е годы стало неординарное решение техно-юридических аспектов завершающего этапа законотворчества. Именно в этом проявилась необыкновенная «прозорливость власти», которая, искусственно размежевав опубликование и вступление в силу союзного законодательства, сумела решить политические задачи. Она на вполне правовой основе узаконила существование необнародованного комплекса союзного законодательства и верховенство не только высших органов власти СССР, но и союзных ведомств над республиканскими органами власти.

В свою очередь опубликование и вступление в силу законодательных актов экранизировали своеобразие законодательного процесса 1920-х годов, приспособленного к специфике организации советского партийно-государственного аппарата.

Таким образом, в результате целенаправленной и умелой реализации приоритетных направлений политики в области союзного законодательства были созданы оптимальные условия для обоснования правомочности деятельности партийно-государственного аппарата в различных сферах управления страной.

Аналитический подход к истории становления и динамике союзного законодательства, таким образом, позволяет говорить о трансформации в течении 1920-х годов политического режима вплоть до тоталитарного; формы государственного устройства от номинальной федерации к очевидно унитарному государству; формы правления от псевдопарламентской к господству партийно-исполнительного аппарата. Особенности организации союзной законодательной деятельности и техника реализации приоритетных направлений политики в области законодательства в эти годы продемонстрировали методы изменения характера государственности и создали власти благоприятную почву для дальнейшего функционирования.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Малышева, Елена Петровна, 1999 год

ЛИТЕРАТУРА

Алексеев С.С. Основы правовой политики в России. Курс лекций. М., 1995. 124 с. Алексеев С.С. Уроки. Тяжкий путь России к праву. М., 1997. 306 с. Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. 336 с.

Андриченко Л.В. Взаимоотношения высших органов государственной власти союзных республик с органами государственного управления СССР. 1922-1988 гг. Дисс....к.ю.н. М., 1990. 228 с.

Антонова Л.И. Правотворческая деятельность высших органов государственной власти

Российской Федерации в 1917-1922 (организационные формы). Дисс.....к.ю.н. Л., 1964. 229 с.

Антонова H.A., Скрипилев Е.А. К характеристике законодательства первого пятилетия Советской власти (1917-1922 гг) / В кн.: Теория права: новые идеи. Вып. 4. М., 1995. С. 49-61.

Антонов-Саратовский В.П. О революционной законности // Революционная законность. 1926. № 1/2. С. 3-5.

Архиппов К.А. Закон в советском государстве. М.-Л., 1926. 157 с.

Архиппов К.А. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. № 1 (19). С. 13-29.

Архиппов К.А. Основные моменты эволюции понятия советского закона // Советское право. 1925. № 5 (17). С. 17-33.

Архиппов К.А. Понятие закон // Советское право. 1924. № 2 (8). С. 41-72. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, применение, развитие. Томск, 1988. 100 с.

Вельский К. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. Политологический аспект. М., 1990. 167 с.

Брауде И.Л. Вопросы законодательной техники // Советское государство и право. 1957. № 8. С. 54-55.

Верховному Суду СССР - 40 лет. Сб. статей и др. материалов / Под ред. А.Ф.Горкина. М., 1965. 95 с.

Ветошкин М.К. Кодификация союзного законодательства // Советское строительство. 1929. №7. С. 48-66.

Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996. 801 с. Войтинский И. Общественная организация и право. // Советское право. 1922. № 3. С. 19-29.

Вопросы кодификации советского права. Сб. статей/ Отв. ред. Д.А. Керимов. Вып. 1-3. Л., 1957-1960.

Вопросы теории и практики правовой пропаганды / Под ред. Д.А.Керимова. JL, 1973.

109 с.

Всеобщая история государства и права. / Отв. ред. д.ю.н. К.И. Батырь М., 1994. 374 с. Герцензон А. Двадцать лет социалистического уголовного законодательства // Социалистическая законность. 1937. № 11. С. 85-109.

Гессен В.. Основы конституционного права. СПб., 1917. 439 с.

Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Соч. СПб., 1901. Т. 7.433 с. Гузнов А.Г., Кененов A.A. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск., 1995. 94 с.

Гурвич Г.С. История советской Конституции. М., 1923. 216 с.

Гурвич Г.С. Основы советской Конституции: Уч. пособие для вузов./ Изд. 4-е доп. и испр. М., 1924. 162 с.

Гусев Ю.И. О консолидации законодательства при составлении Свода законов В 19271930 гг. / В кн.: ВНИИ советского законодательства. Учёные записки. Вып. 19. М., 1969.

Гусев Ю.И.. Теоретические проблемы составления Свода Законов СССР (По материалам предметной систематизации советского законодательства 1927-1930 гг.)

Дисс.......к.ю.н. М., 1973. 190 с.

Диалектика и практика правового строительства. М., 1979. 75 с.

Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России: от Новгородского вече до Федерального Собрания. М., 1995. 102 с.

Драма российского закона/ Отв.ред. В.П. Казимирчук. М., 1996. 144 с. Дурденевский В.Н. Совет народных комиссаров // Советское право. 1922. № 1. С.36-67. Дурденевский В.Н. На путях к русскому федеральному праву // Советское право. 1923. N 1 (4). С. 20-35.

Дябло В. К. Судебная охрана конституции в буржуазных государствах и в СССР. М., 1928. 118 с.

Дябло В.К Обнародование, его юридическая природа и организация в Западной Европе и Союзе ССР // Советское право. 1925. № 6. С. 46-52

Дябло В.К. Конституционный контроль законов за границей и в СССР // Советское право. 1925. № 3(15). С. 77-93.

Евтихеев А. Систематизация законодательства УССР // Советское строительство. 1930. № 1. С. 137-138.

Жилин A.A. Учебник государственного права: (Пособие к лекциям). Пг., 1916. 430 с. Жилинский С.Э Деятельность КПСС и советского государства по укреплению социалистической законности. М., 1983. 123 с.

Зиновьев Н.Е. ЦИК СССР, его правовое положение, организация и деятельность. 19221937. Дисс.....к.ю.н. М, 1973. 215 с.

Зорькин В.Д. Советская правовая доктрина: опыт и уроки // Коммунист. 1989. № 2. С. 106-116.

Ивановский В.В. Указ и закон по действующему русскому законодательству // Журнал министерства Юстиции. 1912. № 5. С. 1-36.

Игнатьев В.И. Массы и законодательство // Советская демократия. 1929. С. 250-265. Игнатьев В.И. Кодификация законодательства Союза ССР // Советское строительство. 1931. № 1.С. 32-42.

Игнатьев В.И. Совет Национальностей ЦИК СССР. M.-JL, 1926. 71 с. Игнатьев В.И. Советский строй. М.-Л, 1928. 146 с.

Ирошников М.П. Изучение начального советского законодательного акта // Вспомогательные исторические дисциплины. Вып. 1. М., 1968. С. 173-192.

Ирошников М.П. Становление советского декрета // Вспомогательные исторические дисциплины. Вып. 6. М., 1974. С. 58-79.

Исаев И.А. История государства и права России. 2-е изд., перераб. и доп. М.,1994.

448 с.

История отечественного государства и права / Под ред. д.и.н., проф. О.И. Чистякова. Ч. 2. М., 1997. 496 с.

История политических и правовых учений / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1995. 736 с. История Советского государства и права/ Отв. ред. А.П.Косицин. В 3-х кн. - М., 1968. Т. II. 622 с.

Кельман Е. Иностранная литература по советскому праву // Советское право. 1926. N 5 (23). С. 131-144.

Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства (Основные принципы и организационные формы) М., 1955. 136 с.

Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1965. 104 с. Кишкин С.С. О порядке опубликования общесоюзных законов // Советское право. 1924. № 6 (12). С. 75-80.

Кишкин С.С. Центральные органы РСФСР // Советское право. 1923. № 3. С. 58-91. Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. 306 с. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 - Декабрь 1991 гг. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1994. 418 с.

Коржихина Т.П., Сенин A.C. История российской государственности. М., 1995. 352 с. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 7-е изд. (без изм.). СПб., 1907. 354 с. Коркунов Н.М. Русское государственное право. 7-е изд. В 2 тт. СПб., 1909- 1913.

Красавчиков O.A. Система права и система законодательства // Правоведение. 1975. № 2. С. 62,72.

Крылов К.Д. Правовая политика в условиях развитого социализма: социально-психологические аспекты исследования. Дисс. ... к.ю.н. М.. 1977. 184 с.

Куманин Е.В. Юридическая политика и развитие права в условиях развитого социализма // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 126-131.

Кумыкин H О законодательстве социалистического государства // Советское строительство. 1936. № 7. С. 28-37.

Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971. 247 с.

Курицин В.М. Становление социалистической законности. М., 1983. 193 с.

Курицин В.М.. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972. 216 с.

Курс советского государственного права: Уч. пособие для юридических вузов и факультетов / Под ред. Б.В. Щетинина, А.Н. Горшнева. М., 1971. 448 с.

Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Коммунист. 1988. № 16. С.42-52.

Леонов C.B. Рождение советской империи. М., 1997. 356 с.

Магазинер Я.М. Общее учение о государстве. Курс лекций. Пг., 1922. 490 с.

Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России. СПб., 1911. 172.

Магеровский Д.А. Центральные органы власти СССР // Власть Советов. 1923. № 11. С. 3-16.

Макаров О.В. Соотношение права и государства // Государство и право. 1995. № 5. С. 16-23.

Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. 650 с.

Мицкевич A.B. Из истории предметной систематизации законодательства СССР // Правоведение. 1967. № 5. С. 132-140.

Мушинский B.C. Основные этапы развития политической системы // Советское государство и право. 1988. № 9. С. 13-21.

Научные основы правотворчества в СССР / Отв. ред. P.O. Халфина. М., 1981. 317 с.

Национальная политика России: история и современность. М., 1997. 680 с.

Нелидов A.A. История государственных учреждений СССР. 1917-1936. (Учебное пособие). М., 1962. 749 с.

Ожукеева Т.О. Совет Национальностей ЦИК СССР. 1923-1936 гг. Дисс. .. . д.и.н. М., 1991.407 с.

Павлов И.В. О развитии советской правовой науки за 40 лет // Советское государство и право. 1957. №11. С. 30-49.

Плотниекс A.A. Становление и развитие марксистско-ленинской общей теории права в СССР. 1917-1936. Рига, 1978. 295 с.

Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. 146 с. Поленина C.B., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР/ Отв. ред. Р.О.Халфина. M., 1987. 180 с.

Политическая история. Россия - СССР - Российская Федерация. Т. 2. М., 1996. 720 с. Полянский H.H. Очерки развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. 212 с.

Понтович Э.Э О правах органов Союза ССР и союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. № 5. С. 3-16.

Понтович Э.Э Понятие и значение закона в Советском государстве // Советское право. 1928. №7. С. 43-57.

Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития советской Конституции (историко-правовое исследование). М., 1982. 311 с.

Правовое государство, личность и законность / Сост. B.C. Нерсесянц, Г.В. Мальцев и др. М„ 1997. 139 с.

Правотворчество в СССР / Под ред. A.B. Мицкевича. М., 1974. 319 с. Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России. / Отв. Ред. Б.Н. Топорнин. М.. 1996. 42 с.

Развитие кодификации советского законодательства. М., 1968. 247 с. Разделение властей и парламентаризм. Сб. статей. М., 1992. 127 с. Раевич С. Компетенция Союза ССР и союзных республик в вопросах «гражданского» законодательства // Советское право. 1924. N 2(10). С. 3-20.

Разгон А.И. ВЦИК Советов в первые месяцы диктатуры пролетариата. М., 1977. 335 с. Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. M.-JL, 1925. 276 с. Рейснер М.А. Централизация, разделение функций и Советы // Власть Советов. 1922. № 10 (октябрь). С. 14-24.

Рейхель М.А. Союз Советских Социалистических Республик. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Харьков, 1925.186 с.

Роль В.И. Ленина в становлении и развитии советского законодательства. М.Д969.

479 с.

Российская империя - СССР - Российская Федерация: История одной страны? Прерывность и непрерывность в отечественной истории XX века / Отв. ред. Т.А. Бордюгов. М„ 1993. 127 с.

Садков В.Н. Наркомат юстиции РСФСР и советское законодательство (1917-1922 годы). Дисс. ... к.и.н. М., 1996. 194 с.

Самощенко И.С. Основы советского законодательства. 2-е изд., доп. М., 1974. 349 с. Свод законов советского государства. Теоретические проблемы / Отв. ред. И.С. Самощенко. М., 1981. 255 с.

Секушин В.И. Отторжение: НЭП и административно-командная система. М., 1990.

95 с.

Сенин A.C. А. И. Рыков. Страницы жизни. М., 1993. 233 с.

Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов, 1994.

494 с.

Систематизация союзного законодательства/ Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980. 326 с. Советская историко-правовая наука (Очерки становления и развития) / Отв. ред. В.М. Курицин. М., 1978. 352 с.

Советская историография / Под ред. Ю.Н.Афанасьева, А.П.Логунова. М., 1996. 592 с. Советский федерализм. Сб. статей / Под ред. М.О. Рейхеля. М.-Л. 1930. 274 с. Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства/ Под ред. И.С. Самощенко. М., 1967. 359 с.

Становление и развитие советского государствоведения: исследования учёных 20-х годов / Отв. Ред. Ю.С. Пивоваров. М., 1990.

Становление основ общесоюзного законодательства / Отв. ред. М.Г. Кириченко и И.С. Самощенко. М., 1972. 327 с.

Стучка П.И. Диктатура пролетариата и советская федерация // Власть Советов. 1922. № 10. С. 5-10.

Стучка П.И. Национальный момент в Советской конституции // Советское строительство. 1928. № 7. С. 18-26.

Стучка П.И. Революционная кодификация // Революция права. 1929. № 5. С. 12-22. Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1923. 449 с. Такер Р. Сталин. Путь к власти. 1879 - 1929. История и личности. М., 1990. 478 с. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько. М., 1997. 672 с. Теория права: новые идеи / Отв. ред. Поленина C.B. Вып.4. М., 1995. 68 с. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. 257 с. Троцкий Н. Вступление закона в силу // Право и жизнь. 1925. № 1. Туманов В.А. О правовом нигилизме // Государство и право. 1989. № 10 и др. Турубинер А. Советский закон // Революционная законность. 1926. № 19. С. 38-45. Турубинер A.M. Организация Президиума Союзного ЦИК // Советское право. 1924. №2. С. 126-141.

Турубинер A.M. Очерки государственного устройства СССР. М., 1925.64 с.

Усенко И.Б. Исторический опыт кодификации советского законодательства в 1920 г. (На материалах УССР). Дисс... .к.ю.н. Киев, 1985. 248 с.

Фёдоров К.Г. Союзные органы власти (1922 - 1962). М., 1963. 191 с. Федоров Н.В. Правовая политика советского государства (вопросы истории, теории, практики). Дисс. ...к.ю.н. М., 1985.195 с.

Хлевнюк О.В. Политбюро. Механизм политической власти в 30-е годы. М., 1996. 304 с. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. 352 с. Чугаев Д.А. Коммунистическая партия - организатор Союза Советских Социалистических республик. М., 1972. 412 с.

Шишкин В.О. Власть. Политика. Экономика. Постреволюционная Россия. (19171928гг.). СПб., 1997. 400 с.

Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. 176 с. Энгель Е.А. Основы Советской Конституции: Конспект лекций. М.-Пг., 1923. 248 с. Якубовская С.И. Развитие СССР как союзного государства 1922-1936 гг. М., 1972. 225 с.

ЭНЦИКЛОПЕДИЧЕСКИЕ И СПРАВОЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

Антонов В.В. Советское законодательство. Справочник-путеводитель по основным изданиям / Науч. ред. А.И.Королев. М., 1981. 207 с.

Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. 2-е изд., перер. и доп. СПб.-М., 1997. 1456 с.

Энциклопедия государства и права / Под ред. П.И. Стучки. Т. 1-3. М., 1929-1930.

Ашалшз шюсташеилошшш тршшштыж Всешшзппымш Съездами Советов

(1922 - Мб),,1

Номер Съезда Дата проведения Название принятых Постановлений

I 30 декабря 1922 г. Декларация и договор об образовании Союза ССР Об основании Дома Союзов ССР О праздновании дня образования СССР

II 26 января -2 февраля 1924 г. - Конституция СССР По докладу о деятельности советского правительства О мероприятиях в области финансовой политики СССР Об организации центрального сельскохозяйственного банка О признании де-юре Великобританией СССР 6 специальных постановлений об увековечении памяти В.И. Ленина в связи с его смертью

III 13 = 20 мая 1925 г. - О вхождении в состав СССР Туркменской и Узбекской ССР О внесении изменений в Конституцию СССР - Доклад о положении промышленности (Ф.Э. Дзержинский) Доклад о положении Красной Армии (М.В. Фрунзе) Доклад по вопросам советского строительства (М.И. Калинин) Доклад о положении финансов - Доклад о положении крестьянского хозяйства

IV 18-26 апреля 1927 г. О внесении в Конституцию изменений, вытекающих из принятых ЦИКом СССР постановлений со времени III съезда Советов СССР - По отчёту Правительства СССР - По докладу: об обороне страны и состоянии РККА ( К.Я. Ворошилов) По докладу: о задачах сельского хозяйства в связи с общим развитием народного хозяйства и индустриализации страны (М.И. Калинин) По докладу: о состоянии и перспективах развития промышленности (В.В. Куйбышев)

V 20=28 мая 1929 г. - По отчёту Правительства СССР О пятилетнем плане развития народного хозяйства (Г.М. Кржижановский и В.В. Куйбышев) О путях подъёма сельского хозяйства и кооперативном строительстве в деревне (М.И. Калинин)

Составлено автором на основании: I Съезд Советов Союза ССР. Стенографический отчёт с приложениями. М., 1923. Приложение 1-е; Вестник ЦИК, СИК и СТО Союза ССР. 1924. № 2. Ст. 16-27; СЗ. 1925. № 35. Ст. 244-251; СЗ. 1927. № 21. Ст. 238-242; СЗ. 1929. № 35. Ст. 310-312; СЗ. 1931. № 17. Ст. 159-162; СЗ. 1935. № 8. Ст. 65-69.