Политика государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей: региональный аспект: на материалах Хабаровского края. 80-90-е годы XX века тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Филипова, Александра Геннадьевна

• Филипова, Александра Геннадьевна
• кандидат исторических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Филипова, Александра Геннадьевна

Введение.С.3

ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПАРТИЙНО-ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО ОХРАНЕ И ЗАЩИТЕ ПРАВ ДЕТЕЙ, СОДЕРЖАЩИХСЯ В ИНТЕРНАТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ (80-Е ГОДЫ XX ВЕКА)

1.1 Правовые основы социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.С.34

1.2 Деятельность краевых партийных и советских органов власти по усилению государственной помощи детям в интернатных учреждениях.С.55

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ И ВОСПИТАНИЮ ДЕТЕЙ В ДЕТСКИХ ДОМАХ И ШКОЛАХ-ИНТЕРНАТАХ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (90-Е ГОДЫ XX ВЕКА)

2.1 Правовое регулирование социальной защиты детей, содержащихся в учреждениях общественного воспитания.С.89

2.2 Развитие системы государственного попечения детей в новых социально-экономических условиях.С.113

2.3 Деятельность региональных органов власти по профилактике социального сиротства.С. 141

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Политика государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей: региональный аспект: на материалах Хабаровского края. 80-90-е годы XX века»

Актуальность темы исследования

Процесс построения новых социально-экономических отношений в 90-е годы XX века в Российской Федерации сопровождался многомерной социальной трансформацией, которая затронула все слои населения.

В изучаемый период произошло снижение уровня жизни российской семьи, что негативным образом сказалось на рождаемости, а также на здоровье подрастающего поколения. Согласно Государственному докладу «О положении детей в Российской Федерации» (2001 год) в состоянии крайней бедности находились 69,6% семей с детьми1.

Проявившаяся в конце 80-х годов тенденция увеличения числа детей, оставшихся без попечения родителей, в 90-е годы стала национальным бедствием.

Эта тенденция сохраняется в первое десятилетие XXI века. В 2004 году было выявлено 132,5 тыс. детей-сирот, что на 25,5% больше по сравнению с 1997 годом. Количество детских домов достигло 1314 (в 1992 году их было 577)2.

В числе других актуальных проблем современности - социальная дезадаптация, неподготовленность к жизни выпускников учреждений общественного воспитания, которая зачастую приводит к следующему поколению «государственных» детей. Образуется замкнутый круг - интернатные учреждения пополняются детьми бывших воспитанников.

Социальные проблемы современного общества стали отголоском деформации социалистического общества 80-х и реформирования 90-х годов. В этой связи изучение исторического наследия двух последних десятилетий XX века представляет теоретический и практический интерес. Обобщение и осознание опыта переходного периода в социальной истории нашей страны, анализ достижений и ошибок в решении социальных проблем, в том числе проблемы сиротства, поможет в организации социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, на современном этапе.

Изучение проблемы сиротства приобретает особую актуальность по ряду причин.

Во-первых, исторический опыт может послужить основой для поиска новых путей решения проблемы современного сиротства, выработки научно-практических рекомендаций по совершенствованию форм и методов работы с неблагополучной семьей и детьми.

Во-вторых, в изучаемом прошлом были сформированы особенности системы социальной поддержки детей, оставшихся без попечения родителей, знание которых обогащает опыт властных структур, вырабатывающих стратегию ее развития на современном этапе.

В-третьих, исторический опыт способствует приданию комплексного характера проводимой в настоящее время работы по профилактике семейного неблагополучия и социального сиротства.

Научная разработанность проблемы

Анализ историографии по теме исследования характеризует степень ее изученности, он позволяет выделить периоды: советский (80-е г.) и постсоветский (90-е г.). Эта периодизация обусловлена различными количественными и качественными характеристиками изданной литературы по теме исследования.

Первый период практически не оставил после себя значительных работ и характеризуется наличием внимания к отдельным сторонам социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: идейно-нравственному воспитанию, правовым аспектам, режимным моментам организации жизнедеятельности детей в интернатных учреждениях. о

В работах А.М.Нечаевой, Н.М.Ершовой, А.М.Беляковой и других рассмотрены вопросы охраны прав детей и подростков в сфере семейных отношений, деятельности органов опеки и попечительства, устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Исследователи уделяли внимание детям-сиротам лишь в русле анализа советского законодательства, комментируя правовые нормы усыновления, установления опеки (попечительства), защиты личных и имущественных прав детей. К названным работам примыкает коллективный труд А.З.Дзугаевой, И.М.Кузнецовой, В.И.Ларионова, А.М.Нечаевой и других «Работа отдела народного образования по охране прав несовершеннолетних»4, в котором представлены нормативные материалы, касающиеся прав несовершеннолетних, рассмотрены обязанности отделов народного образования и других управленческих структур по социальной защите детей-сирот.

Широкий круг работ5 характеризует организацию воспитательного процесса в интернатных учреждениях в рамках советской идеологии. Они содержат информацию об участии пионерских и комсомольских организаций школы в нравственном и трудовом воспитании детей. Среди недостатков воспитательной работы исследователи отмечают преобладание нравоучений над другими методами нравственного воспитания, неполную реализацию потенциала ученического самоуправления.

Особенности организации психолого-педагогической работы с детьми-сиротами охарактеризованы в работах А.А.Лиханова, В.С.Мухиной, A.M. Прихожан, А.Н. Толстых, А.И.Кочетова, Н.Н.Верцинской6 и др.

Второй период был обусловлен коренными преобразованиями в обществе. 1990-е годы для отечественной новейшей истории стали этапом трансформации общественно-политической и экономической системы. Тема социальных трансформаций в переходный период получила развитие в работах В.И.Жукова, Н.В Бузуверовой., М.Е.Дьяченко, Т.В Ивкиной7 и др.

Государственная политика в отношении детей-сирот в Хабаровском крае развивалась в ракурсе истории социальной политики страны, поэтому диссертантом был проявлен интерес к работам, обобщающим социальную историю России в рассматриваемый период8. В этом плане заметным явилось исследование Г.И.Климантовой «Государственная семейная политика современной России», в котором на основе анализа социально-экономического потенциала российских семей и их адаптации к условиям рыночной экономики показано становление государственной семейной политики в 90-е годы 9. Исследователи проанализировали региональный аспект развития социальной политики. Н.П.Крюков изучил исторический опыт социальной поддержки населения России и его использование в 90-е годы на материалах Нижнего Поволжья10. С.Д.Багдасарян обратилась к историческому опыту государственной социально-экономической политики 80-х - начала 90-х годов на материалах района Большого Сочи Краснодарского края". Н.В.Беспарточная проанализировала опыт деятельности органов власти Курской области по адаптации детей-сирот12.

Проблемы формирования системы социальной защиты населения в этот период отражены в исследованиях Г.Н.Григорьянц, З.П.Замараевой,

13

С.В.Кадомцевой, Г.Кареловой, А.Н.Савинова, Т.Ф.Зарембо и др. Тема организации системы социальной защиты детства (особенности управления, принципы построения, формы работы) получила развитие в работах В.А.Варывдина, И.П.Клемантович, Т.С.Зубковой, Н.В.Тимошиной, Е.М.Рыбинского, В.Иванншсова, А.Ф.Обыденновой, Л.Я.Олиференко, Л.К.Сидоровой, О.Стоцкой, Е.А.Харичкина14. Существенную помощь в изучении формирования системы социальной защиты семьи и детей оказал сборник «Антология социальной работы»15, в котором охарактеризован исторический путь становления современной системы социальной защиты. В него вошли статьи А.Панова «Состояние и перспективы формирования системы социальной работы с семьей и детьми», А.Ляшенко «Состояние и перспективы становления государственной службы социальной помощи семье в России (начало 90-х годов)» и другие, в которых охарактеризована социальная работа как особый вид профессиональной деятельности по оказанию помощи семье и детям.

По мнению большинства исследователей, начиная с конца 80-х годов, наша страна переживала третью «волну» сиротства. Богатый эмпирический материал о причинах и последствиях этого явления, особенностях общественного восприятия проблем детской безнадзорности и сиротства содержат социологические исследования ряда авторов: А.Л.Арефьева «Беспризорные дети России», Т.Ю Кузнецовой «Социальные стереотипы восприятия выпускников детских домов», И.Б.Назаровой «Возможности и условия адаптации сирот», А.А Фатхе-лисламовой «Феноменология детского нищенства»16. Существенный вклад в

17 18 разработку проблем сиротства внесли также И.Ф.Дементьева , С.А.Беличева , В.В.Беляков19 и другие отечественные исследователи.

Проблемам сиротства посвящены выпуски сборника «Актуальные проблемы детства» под общей редакцией Е.М.Рыбинского. Во втором выпуске деятельность интернатных учреждений охарактеризована в статьях Н.П.Ивановой «О некоторых путях совершенствования режима работы учреждений интернатного типа для детей-сирот», Г.П.Будановой и Т.В.Пальчиковой

Детский дом и внешкольное учреждение: возможности совместной деятель

20 ности» . Пятый выпуск сборника объединил статьи В.В.Белякова,

Г.П.Будановой, В.В.Перевалова, Н.А.Ивановой, Г.С.Красницкой, А.А.Ли | ханова, А.М.Нечаевой, Е.М. Рыбинского, Л.В.Кузнецовой, М.И.Несмеяновой" , в которых нашли отражение вопросы помощи детям-сиротам.

Усилиями Российского детского фонда, ряда других научных и образовательных центров в 90-х годах довольно активно проводились научные конференции по проблемам социального сиротства. На межрегиональной конференции «Сироты России: проблемы надежды, будущее» были высказаны предложения по реформированию системы социальной защиты детей-сирот. Представляют интерес доклады В.И.Брутмана «Противоречия, проблемы и перспективы развития системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей», А.М.Нечаевой «Социальное сиротство: его причины и способы предотвращения», В.В.Барабановой «К вопросу о социальной защите интересов ребенка в семейном детском доме», В.В.Белякова «О некоторых проблемах социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Н.П.Ивановой «К проблеме социализации детей-сирот, оставшихся без попечения родителей», Г.С.Красницкой «Адаптация детей в приемной семье», О.К.Ландсберга «О программе преобразования и гуманизации системы государственного попечения детей-сирот»22.

В научной литературе основательно разработана проблема социально-правовой поддержки детей, оставшихся без попечения родителей. Вопросы правовых гарантий детей-сирот (устройство в семью, получение образования, трудоустройство, материальное обеспечение, медицинская помощь) раскрыты в работах М.В.Антокольской, О.А.Дюжевой, Л.М.Пчелинцевой, Р.Ю. Шульга23. Тема правовой основы социальной защиты детства получила развитие в статьях и монографии Ю.Ф.Беспалова24, работах А.М.Нечаевой25.

Анализ историографии показал, что в постсоветский период появилось значительное количество литературы по вопросам образования, воспитания и развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях.

Видное место среди этих изданий занимают коллективная монография «Психическое развитие воспитанников детского дома»26 и хрестоматия «Лишенные родительского попечительства»27. Авторами изучено влияние различных факторов на психическое развитие детей в семье и учреждениях интернатного типа.

90

Исследования" по вопросам личностного развития содержащихся в интернатных учреждениях детей свидетельствуют о том, что существующая система общественного воспитания не может быть признана удовлетворительной вследствие отсутствия соответствующей организации социальной жизни в учреждениях интернатного типа.

В 90-е годы наблюдается повышенный интерес исследователей к проблемам социальной адаптации воспитанников и выпускников детских домов29, по

30 иску новых семейных форм устройства детей , а также организации социальной работы с неблагополучной семьей31.

Ученые пришли к выводу о необходимости комплексного подхода к решению проблем сиротства. На межведомственные барьеры в решении этих проблем (бессистемность мероприятий, научную и прогностическую необоснованность принимаемых решений, недооценку органами власти проблем детской безнадзорности, преследование ведомственных интересов, некомпетентность кадров в организации межведомственного взаимодействия) обратили внимание

32

Т.Н.Протасова, Н.Кучер . Системный подход к управлению социально-трудовой адаптацией воспитанников детских домов предложил Б.А.Куган33.

Правовые, социально-философские, педагогические подходы к государственному попечению над детьми-сиротами раскрыты в диссертационных исследованиях П.Б.Тазекеновой, Л.Н.Филипповой, В.Л.Холода, Н.В.Беспарточ-ной, З.И.Ворониной34.

На рубеже веков в научной среде происходит переориентация с изучения

35 последствий сиротства на его профилактику, выявление причин . В 2002 году по заказу Министерства образования России авторским коллективом в составе Е.Е.Чепурных, Г.Н.Тростанецкой, Л.М.Шипицыной, Е.И.Казаковой, А.В.Ульянова была разработана Концепция предупреждения социального сиротства и развития образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей36.

В целом, анализ историографии позволил сделать вывод о том, что вопросы изменения концептуальных подходов к политике государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 90-е годы XX века хотя и поднимались учеными, но в большинстве случаев это проводилось не специально, а либо в общем контексте исследований современной социальной политики, либо при рассмотрении текущих проблем. В итоге, деятельность государства по защите детей-сирот в условиях перехода страны к рыночным отношениям в плане исторических традиций исследована недостаточно. Эта тенденция в полной мере проявилась в процессе анализа историографии в региональном аспекте.

Негативные тенденции распространения социального сиротства в Хабаровском крае стимулировали проведение региональных исследований.

37

Дальневосточные ученые обратили внимание на то, что рыночная система полностью изменила экономическую и демографическую ситуацию региона, сократились льготы, установленные специальной программой закрепления населения на Дальнем Востоке в советский период. Поэтому возникла необходимость предотвращения оттока российских граждан с этой территории. Пути реализации социальной политики в Хабаровском крае проанализировал Ю.И.Оноприенко, который отметил стабильное функционирование в регионе системы по защите прав несовершеннолетних, рост числа учреждений общественного воспитания, а также распространение новых форм социальной под

38 держки семьи .

А.Петриченко изучил вопросы обеспечения жильем детей-сирот в Хабаровском крае. Автор обосновывает необходимость выработки новых подходов к решению проблем выделения жилья, например, предлагает реконструировать высвободившийся жилой фонд военных городков, создать на этой основе молодежный жилищный комплекс39.

В работе И.И.Иванцевой «Социальное сиротство как феномен реформируемого общества»40 представлен исследовательский материал краевой лаборатории «Дети улицы». Исследователь делает вывод, что социальное сиротство нельзя объяснить каким-то одним фактором, в его основе - комплекс всех факторов. При этом заслуживает внимание взгляд автора на социальное сиротство как, в первую очередь, результат нарушения детско-родительских отношений, а не прямое последствие тяжелых социально-экономических и медицинских проблем.

В 2002 году специалистами Дальневосточной академии государственной службы проведено социологическое исследование «Детская беспризорность в Хабаровском крае»41. В нем осуществлен комплексный анализ региональных проблем сиротства, беспризорности и безнадзорности детей, которые особенно обострились в 90-х годах. В результате исследования выявлена социальная готовность и индивидуально-психологическая предрасположенность значительной части (до 20%) безнадзорных и беспризорных детей к взаимодействию с преступным миром.

Региональная специфика социального сиротства отражена в публикациях дальневосточных исследователей А.Г.Петрынина, А.М.Печенюка42. Они раскрыли основы реабилитационной работы с несовершеннолетними, а также обобщили опыт деятельности Центра педагогической реабилитации г.Хабаровска. Работу по профилактике девиантного поведения среди несовершеннолетних, детской безнадзорности исследователи связывают с социально-педагогической реабилитацией неблагополучных семей.

Интерес представляет диссертационное исследование Е.Л.Яковлевой43, которая выделила этапы становления социального механизма адаптации детей-сирот к самостоятельной жизни. Она разработала модель социальной адаптации ребенка-сироты в условиях Крайнего Севера, которая включает социальный, правовой, социально-нравственный, психологический, половой, воспитательный, социально-экономический, досуговый аспекты, а также аспект здорового образа жизни. Значительное внимание автор уделила основам государственной политики по профилактике сиротства на современном этапе.

В диссертационном исследовании И.И.Иванцевой рассмотрены основные теоретико-методологические подходы к изучению семьи как социального института. Автором изучены причины и проблемы неблагополучия детства с учетом региональной специфики, обоснована необходимость совершенствования государственной социальной политики по профилактике этого явления. По мнению автора, для комплексного решения проблемы социального неблагополучия детства в Хабаровском крае необходимо наличие общей концепции в сфере защиты семьи44.

В диссертационной работе В.В.Корицкой выявлено наличие в Хабаровском крае специфических особенностей, влияющих на принятие управленческих решений, в том числе по проблемам социальной защиты детей (географических, природных, экономических, социально-демографические, территориально-поселенческих) 45.

При подготовке настоящего исследования диссертантом были использованы «Советский энциклопедический словарь», «Юридический энциклопедический словарь», «Большой юридический словарь», «Словарь-справочник по социальной работе», «Социологический энциклопедический словарь», «Российская энциклопедия социальной работы», «Введение в политологию: Словарь-справочник», а также «Педагогический энциклопедический словарь»46, которые способствовали разработке понятийного аппарата исследования.

Таким образом, историография политики государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, в изучаемый период в Хабаровском крае находится в стадии своего формирования. Основная причина заключается в том, что сам объект исследования имеет краткую историю - порядка двадцати лет, в течение которых историография обозначенной проблемы не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Следует также отметить тот факт, что вопросы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, привлекали к себе в основном внимание педагогов, психологов, социологов, юристов. Что же касается историков, то эта тема ими разрабатывалась явно недостаточно.

Цель и задачи диссертационного исследования

Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ исторического опыта осуществления политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в период 80-90-х годов XX века, выяснение в какой степени и с помощью какого механизма государственная политика влияла на положение детей на каждом из исторических этапов (1980-е, 1990-е г.г.), выделение особенностей политики, а также выяснение ее исторической значимости в развитии социальной сферы региона.

Достижение этой цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- выяснить степень изученности данной проблемы и уровень ее исследования;

- определить основные направления государственной политики по оказанию помощи детям, оставшимся без родительского попечения, на разных исторических этапах;

- изучить правовую базу социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 80-е годы XX века;

- проанализировать деятельность краевых партийных и советских органов власти по усилению государственной помощи детям в интернатных учреждениях;

- охарактеризовать правовое регулирование социальной защиты детей, содержащихся в учреждениях общественного воспитания, в 90-е годы XX века;

- проследить основные направления деятельности региональных органов власти по профилактике социального сиротства в постсоветский период;

- сформулировать выводы об общих чертах и особенностях политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в обозначенные десятилетия, дать комплексную характеристику системе государственного попечения над детьми и определить ее роль в развитии социальной сферы региона.

Хронологические рамки исследования

Хронологические рамки диссертационной работы охватывают два периода в XX веке: советский (80-е годы) и постсоветский (90-е годы).

80-е годы - это последнее десятилетие истории советского государства, когда сохранялась советская система социально-экономического планирования, повышение эффективности общественного производства сопровождалось созданием условий для упрочения семьи, расширения преимуществ и льгот семьям с детьми, а также формированием сети интернатных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей.

В 90-е годы произошел распад СССР, командно-административную экономику сменила экономика рыночных отношений. Резкое углубление кризиса в социальной сфере обусловило реформирование системы социальной защиты населения, в том числе социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, (был налажен механизм межведомственного взаимодействия, расширены семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, созданы социально-реабилитационные службы).

Исторический период 80-90-х годов характеризуется переломностью, социально-экономическими и политическими трансформациями общественной жизни, отразившимися на семье и детях.

Территориальные рамки исследования

В 80-90-е годы XX века административное деление территории Хабаровского края существенно не изменилось. В качестве основного события следует назвать приобретение в 1991 году Еврейской автономной областью статуса равноправного национального государственного субъекта РФ. Согласно уставу Хабаровского края47 его административное устройство представляют районы, города краевого и районного подчинения, поселки, сельские населенные пункты. В исследуемый период Хабаровский край включал 17 административных районов (Амурский, Аяно-Майский, Бикинский, Ванинский, Верхнебуреин-ский, Вяземский, Комсомольский, им.Лазо, Нанайский, Николаевский, Охотский, им.Полины Осипенко, Советско-Гаванский, Солнечный, Тугуро-Чумиканский, Ульчский, Хабаровский), 6 городов краевого подчинения (Хабаровск, Амурск, Бикин, Комсомольск-на-Амуре, Николаевск-на-Амуре, Советская Гавань), один - районного (Вяземский).

Хабаровский край как субъект Российской Федерации имеет свои особенности, обусловленные географическим положением, климатическими условиями, малой заселенностью территории, большая часть которой отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к нему местностям.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования выступает политика государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в 80-90-е годы XX века.

Предметом диссертационного исследования является содержание государственных решений, определяющих социальную помощь детям и их защиту на различных исторических этапах, взаимообусловленность государственной политики и положения детей, оставшихся без родительского попечения, в обществе, преемственность государственной политики на обозначенных исторических этапах.

Методологическая основа исследования

Базовыми понятиями диссертационной работы являются «политика государства», «социальная защита», «дети, оставшиеся без попечения родителей».

Согласно словарю-справочнику «Введение в политологию», политика -одна из важнейших сфер жизни общества, деятельность социальных групп и индивидов по артикуляции (осознанию и представлению) их противоречивых коллективных интересов, разрешению конфликтов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной

48 власти .

Как управляющая обществом система, государство обладает внутренней структурой, имеет специальные органы для реализации своих полномочий -механизм государства, его аппарат49. «Советский энциклопедический словарь» к основным признакам государства относит: наличие особой системы органов и учреждений, правовой системы, а также наличие определенной территории50.

Политика государства определяется диссертантом как деятельность общества по артикуляции коллективных интересов, осуществляемая через создание правовой системы с помощью государственного аппарата на определенной территории.

Термин «социальная защита» был введен в социальную практику в 90-е годы XX века. В 80-е годы государственная система материального обеспечения и обслуживания граждан (в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также семей, в которых есть дети) называлась социальным обеспечением31.

В новых социально-экономических условиях происходит выделение социально уязвимых групп - безработных, инвалидов, беженцев и вынужденных переселенцев, детей, оставшихся без попечения родителей и других, нуждающихся в особой поддержке и помощи государства. Возникает институт социальной защиты как система принципов, законодательно установленных государством социальных гарантий, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни. Основными целями социальной защиты являются избавление от абсолютной нищеты, оказание материальной помощи населению в экстремальных условиях, содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики52.

Таким образом, по мнению диссертанта, политика государства по социальной защите представляет собой деятельность общества по артикуляции интересов социально уязвимых групп населения, осуществляемая через создание системы социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования этих групп с помощью государства на определенной территории.

Одной из групп населения, нуждающихся в особой поддержке и помощи государства, являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. В научной литературе встречаются разные токования термина «сирота». Словарь С.И.Ожегова определяет сироту как ребенка или несовершеннолетнего, у которого умер один или оба родителя. В случае смерти обоих родителей

53 ребенок является круглым сиротой . «Советский энциклопедический словарь» трактует сирот как детей, лишившихся родителей34. Российский «Педагогический энциклопедический словарь» дифференцирует сирот: на детей, родители которых умерли; детей, родители которых лишены родительских прав, страдают тяжелыми хроническими заболеваниями, а также детей, от которых родители отказались (среди наиболее частых причин отказа - рождение детей вне брака, нарушения в психофизическом развитии детей)55.

Беспарточная Н.В. использует понятия «натуральное сиротство» и «социальное сиротство» для обозначения вышеназванных категорий детей. В первом случае ребенок лишается родителей из-за смерти единственного или обоих родителей. Второй термин характеризует детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях, когда общество проявляет функциональное неудовлетворение тем, как родители воспитывают своих детей, и берет эти функции на себя56.

Словарь-справочник по социальной работе» под редакцией Е.И.Холостовой определяет социальных сирот как группу детей в возрасте до 18 лет, лишившихся родителей по социально-экономическим причинам, т.е. сироты при живых родителях37.

Таким образом, налицо разница трактовок детей-сирот в справочной литературе советского и постсоветского общества. В диссертационной работе автор придерживается разъяснения понятий «дети-сироты» и «деты, оставшиеся без попечения родителей», которое было дано в письме Государственного комитета СССР по народному образованию 14 сентября 1989 года. Дети-сироты -это дети, у которых умерли оба или единственный родитель. К числу детей, оставшихся без попечения родителей, относятся те, кто остался без попечения единственного или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, отобранием детей без лишения родительских прав, признанием родителей безвестно отсутствующими или недееспособными, объявлением их умершими, длительной болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, отбыванием наказания в местах заключения и нахождения их под стражей в период следствия.

Это определение было расширено Федеральным законом от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Так, к детям, оставшимся без попечения родителей, были также отнесены дети, чьи родители уклоняются от их воспитания, отказываются забирать из воспитательных, лечебных учреждений и учреждений социальной защиты. Кроме того, была выделена еще одна категория граждан, нуждающихся в социальной защите - лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли оба или единственный родитель, а также те, кто относился к детям, оставшимся без попечения родителей. Выделение этой категории было обусловлено предоставлением ей дополнительных гарантий по социальной защите.

К детям, оставшимся без попечения родителей, тесно примыкают две группы детей - безнадзорные и беспризорные. Безнадзорный - это несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и содержанию со стороны родителей или иных законных представителей, либо должностных лиц, беспризорный - это безнадзорный, не имеющий

58 места жительства и места пребывания .

В диссертационном исследовании используется понятие «политика государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей», которое обозначает деятельность государственного аппарата целью которой является закрепление и реализация системы принципов, методов, социальных гарантий, направленных на создание оптимальных жизненных условий для детей, оставшихся без родительского попечения вследствие смерти единственного или обоих родителей, или по социально-экономическим причинам.

В рамках диссертационной работы выделяется региональный аспект государственной политики по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Необходимо учитывать ряд особенностей: территориальную протяженность, природные условия, неравномерность расселения, различный уровень экономического развития регионов России.

Экспертами Совета Федерации была предложена классификация регионов, исходя из перспектив устойчивого развития, базирующаяся на данных середины 90-х годов. Согласно этой классификации, Хабаровский край был отнесен к группе регионов, для которых характерно усиление диспропорции между отраслями оборонной промышленности, имеющими высокие технологии, и другими отраслями экономики. В этой связи решение проблем устойчивого социально-экономического развития в значительной степени зависело от помощи федерального центра59.

Региональный аспект политики государства диссертантом рассматривается на протяжении двух исторических этапов: в 80-е и 90-е годы.

В советский период региональный аспект политики государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, представляет совокупность государственных мер по созданию оптимальных жизненных условий для детей-сирот в условиях ускорения социально-экономического развития, планового механизма хозяйствования Хабаровского края.

В постсоветский период политика государства реализуется через комплекс мер, направленных на профилактику социального сиротства, детской безнадзорности и беспризорности. В 90-е годы в регионе, как и в стране в целом, формируется система учреждений социальной защиты детей-сирот, в которую вошли образовательные учреждения (детские дома, школы-интернаты), учреждения социального обслуживания населения (социально-реабилитационные центры, социальные приюты), учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и другие60.

Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются принципы историзма, детерминизма и объективизма.

Принцип историзма позволил изучить процесс формирования и развития политики государства по социальной защите детей-сирот в конкретных исторических условиях. Такой подход к проблеме исследования реализует возможность рассматривать политику социальной защиты как часть государственной политики, выявить преемственность используемых форм и методов ее реализации в Хабаровском крае.

Принцип детерминизма обеспечил взаимосвязь между изменениями государственной политики и социально-экономическими, политическими, идеологическими преобразованиями общества в рассматриваемый период.

Принцип объективизма был положен в основу анализа политики государства по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, в регионе. Он дал возможность изучить государственную политику вне зависимости от предпочтений предыдущих исследователей.

Существенную часть методологического инструментария представляют методы исследования: сравнительно-исторический, хронологический, дедуктивный и индуктивный, а также методы измерения, анализа, синтеза, абстрагирования.

Сравнительно-исторический метод применялся для выявления общего и особенного в политике государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в советский и постсоветский периоды на территории Хабаровского края.

Хронологический метод обеспечил соблюдение временной последовательности изменений, происходивших в политике государства в 80-90-е годы XX века.

Дедуктивный метод использовался при изучении влияния решений партийных и советских органов власти в 80-е годы, а также российских органов власти в 90-е годы на формы и методы социальной защиты детей, лишившихся родительского попечения.

Индуктивный метод помог выявить предпосылки формирования нормативно-правовой базы по профилактике сиротства в начале следующего столетия.

Метод измерения позволил описать качественные изменения форм устройства детей-сирот, системы интернатных учреждений при помощи количественных показателей.

Методы анализа и синтеза дали возможность разделить явления, сопровождающие процесс развития политики государства оп социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на составляющие элементы, изучить их и соединить в единое целое.

Метод абстрагирования использовался при составлении выводов о выполнении поставленных перед диссертантом задач и формулировании общего заключения по всей работе.

Источники исследования

Комплекс источников составляет опорную базу диссертационной работы. Их можно разделить на три группы: политико-правовые документы; статистические данные и периодическая печать; архивные материалы.

Основополагающими стали документы партийных и советских органов власти (80-е годы), а также нормативные акты российских органов власти (90-е годы). В советский период к их числу относятся решения XXVI и XXVII партийных съездов и пленумов, постановления и решения партийно-государственных органов центральной власти (ЦК КПСС, Совета Министров СССР, Совета Министров РСФСР, Верховного Совета СССР, Верховного Совета РСФСР и др.). Они опубликованы в сборниках: «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК»61, «КПСС о перестройке» , «Ускорение социально-экономического развития страны - задача всей партии, всего народа»63. Они содержат такие значительные для исследования документы, как «Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981-1985 годы и на период до 1990 года» (утверждены на XXVI съезде КПСС), «Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы» (одобрены Пленумом ЦК КПСС 10 апреля и Верховным Советом СССР 12 апреля 1984 года), Постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по усилению помощи семьям, имеющим детей», «Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годы и на период до 2000 года» (утверждены на XXVII съезде КПСС) и другие.

Вопросы социального обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, отражены в сборнике «Охрана материнства и детства в СССР»64. В него включены основные нормативные акты о правах детей, об охране материнства и детства, о народном образовании, социальном обеспечении, труде несовершеннолетних. Среди них: извлечения из «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье», «Жилищного кодекса РСФСР», «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», а также Постановление Совета Министров СССР от 5 января 1984 года «Об общеобразовательных школах-интернатах, детских домах и других интернатных учреждениях», Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года «Об утверждении положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», Приказ Министерства здравоохранения СССР и Министерства просвещения СССР от

28 сентября 1977 года «Об утверждении инструкции о порядке передачи детей и подростков на усыновление, под опеку (попечительство) и их медицинском обеспечении» и другие.

Наряду с этим диссертантом были изучены правовые акты по социальной поддержке детей-сирот, опубликованные в «Ведомостях Верховного Совета СССР», «Собрании Постановлений Правительства СССР», «Ведомостях Верховного Совета РСФСР», «Собрании Постановлений Правительства РСФСР». Основные направления социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно проследить в Постановлениях Совета Министров СССР от 24 января 1985 года «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах и школах-интернатах» и от 17 августа 1988 года № 1022 «О создании детских домов семейного типа», а также в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 года «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Документы местных органов власти исследовались по материалам архивных фондов.

Анализ этих источников позволил уточнить основные принципы, направления, приоритеты государственной политики по охране и защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, в 80-е годы XX века.

Изучение политики государства по социальной защите детей-сирот в 90-е годы основывается на анализе целого массива нормативных актов. Среди них ведущими являются Конвенция ООН «О правах ребенка», Конституция Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, заложившие основы государственной политики в пореформенный период. Принципы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, развиваются в федеральных законах и подзаконных актах, опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации»65. Значительное количество материалов опубликовано на страницах официального справочно-информационного издания Министерства образования РФ «Вестник образования»66. В сборнике «Антология социальной работы» собраны материалы, отражающие основные тенденции становления социальной политики в области поддержки и помощи различным категориям населения, в том числе детям67.

Нормативно-правовые акты региональных органов власти в области социальной защиты сирот и профилактики детской безнадзорности в 1994 - 1999

ГО годах содержатся в сборнике законов Хабаровского края . За период с 1994 по 1999 год краевая Законодательная Дума создала правовую основу для реализации социальных гарантий населения, в том числе социально-правовой поддержки детей-сирот69. Ряд нормативных актов по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, содержится в «Сборнике нормативных актов Губернатора и Правительства Хабаровского края».

Статистические данные о развитии социальной сферы, учреждений социальной защиты детства в целом по стране отражены в изданиях «Социальное развитие СССР. 1989», «Реформы в России, 1985-1995 годы», «Проблемы сиротства и организация государственной помощи детям, лишившимся родительского попечения», «Положение детей в России. 1992 год (социальный портрет)», «Государственный доклад «Положение детей в Российской Федерации. 1993 год», «Периодический доклад о реализации РФ Конвенции о правах ре

70 бенка в 1993 году» и других.

Анализ основных тенденций выявления, устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, защиты их прав в целом по стране содержится в научно-информационном журнале «Вестник образования»71. Кроме того, статистические материалы об интернатных учреждениях в Хабаровском крае представлены в сборниках «Образовательные услуги и культурный потенциал в Хабаровском крае 1990-2002 годы», «Демографические показатели Дальневосточного региона», «Хабаровскому краю 60 лет», «Социально-экономическое положение городов и районов Хабаровского края, 1990-1998 го

72 73 ды» , а также ежегодниках и информационном бюллетене комитета общего образования администрации Хабаровского края74. Они содержат сведения о количестве учреждений интернатного типа и социального обслуживания семьи, детей в 90-е годы.

Автором привлечены сведения из местных газет «Тихоокеанская звезда», «Приамурские ведомости», «Дальневосточный Комсомольск», изданных в 8090-е годы XX века. Эти сведения касались вопросов создания интернатных учреждений, их трудностей, новых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей75.

Ввиду недостатка литературы о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, особую ценность в диссертационном исследовании имеют архивные материалы, сосредоточенные в фондах государственного архива Хабаровского края (ГАХК), филиала государственного архива Хабаровского края в г. Николаевске-на-Амуре, Комсомольского-на-Амуре городского архива, архивных отделах администраций Амурского, Ванинского, Комсомольского, Советско-Гаванского, Солнечного муниципальных районов, а также отделе по делам архивов администрации Хабаровского муниципального района.

ГАХК представлен рядом фондов.

Фонд р. 137 (Исполнительный комитета Хабаровского краевого Совета трудящихся) содержит планы мероприятий по коренному улучшению в крае воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот

В фонде п.35 (Хабаровский краевой комитет Коммунистической партии РСФСР) наиболее важными являются постановления бюро Хабаровского крайкома КПСС «Об исполнении Постановлений ЦК КПСС «Об итогах проведения международного года ребенка в СССР», «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах и школах-интернатах», «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Сведения о деятельности первичных партийных организаций в области общественного воспитания приведены в фондах п. 194 (Первичная партийная организация отдела народного образования Хабаровского крайисполкома) и п. 1162 (Первичная партийная организации Нельканской школы-интерната)

Наиболее ценный для диссертационного исследования материал содержится в фонде р.704 (Краевой отдел народного образования). Условно в нем можно выделить несколько блоков информации.

Информация о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае помещена в годовых отчетах краевого отдела народного образования «Об устройстве детей и подростков, оставшихся без попечения родителей» за период 1980-1994 годы (Дела 1103, 1126, 1150, 1174, 1200, 1225, 1249, 1264, 1279, 1297. 1312, 1343, 1365, 1383, 1412).

Вопросы организации деятельности интернатных учреждений в крае (численность, состав, движение воспитанников, сведения о материальной базе, педагогических кадрах учреждений) отражены в годовых сводных отчетах детских домов за период с 1983 по 1995 годы (Дела 1176а, 1254, 1270, 1286, 1315, 1321, 1339, 1360, 1379, 1407, 1432).

Решения коллегии отдела народного образования крайисполкома по вопросам воспитания, обучения и материального обеспечения воспитанников детских домов и школ-интернатов содержатся в делах 1090, 1114, 1 137, 1 138, 1161, 1162, 1239, 1302, 1336, 1357, 1375, 1397.

Особый интерес представляют дела 1114 и 1239, в которых отражены планы мероприятий краевого отдела народного образования по реализации решений съездов КПСС в области общественного воспитания детей. В решениях коллегии представлены анализ деятельности районных и городских отделов народного образования, акты проверок учреждений общественного воспитания прокуратурой, крайоно и другими организациями. Вопросы комплексного подхода к проблеме социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, отражены в решениях коллегии «О преемственности в работе учреждений интернатного типа и профессионального образования в обучении и социальной защите учащихся», «О взаимодействии органов опеки и попечительства и социальной зашиты населения» (дела 1375, 1397).

Информация о деятельности комитета образования в области социальной защиты детей-сирот, которая представлялась в вышестоящие организации, содержится в делах 1376, 1402,1426.

Дополняют сведения краевого отдела народного образования материалы фондов р. 1665 (Отдел образования г.Хабаровска) и р.2044 (Хабаровский детский дом №1 им. М.И.Калинина).

Документы, сосредоточенные в фонде р.850 (Отдел социального обеспечения Хабаровского крайисполкома), отражают становление и развитие учреждений социального обслуживания семьи и детей в крае в 90-е годы.

Комсомольский-на-Амуре городской архив представлен некоторыми фондами: 22 (Исполком Ленинского районного Совета народных депутатов) , 23 (Исполком Центрального районного Совета народных депутатов), 44 (Детский дом №1), содержащими решения исполнительных комитетов народных депутатов, анализ учебно-воспитательной работы детского дома №1.

В фондах архивных отделов администраций муниципальных районов (Амурского, Ванинского, Комсомольского, Советско-Гаванского, Солнечного и Хабаровского) и филиала ГАХК в г. Николаевске-на-Амуре также сосредоточены ценные сведения по изучаемой проблеме. Интерес представляют два фонда: «Отдел народного образования» и «Отдел социального обеспечения». В первом фонде имеются решения городских и районных исполнительных комитетов народных депутатов (в 90-е годы - городских и районных администраций) по вопросам общественного воспитания, деятельности органов опеки и попечительства, интернатных и других учреждений по профилактике социального сиротства.

В фонде «Отдел социального обеспечения» определенную ценность представляют сведения о создании в городах и районах края учреждений социального обслуживания семьи и детей (социально-реабилитационных центров, социальных приютов, центров помощи семье и детям), развитии форм помощи семье.

Таким образом, диссертантом введены в научный оборот документы из 24 фондов, 26 описей, 116 дел.

Научная новизна исследования

Впервые в отечественной историографии осуществлено комплексное исследование политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в хронологических рамках 80-90-х годов XX века.

Дана обобщающая характеристика партийно-государственной политики по охране прав детей, лишившихся родительского попечения, в 80-е годы, определены ее особенности. На основе широкого круга источников выявлены правовые основы социальной поддержки детей-сирот. Комплексно охарактеризована деятельность краевых партийных и советских органов власти по усилению помощи детям в интернатных учреждениях Хабаровского края.

Впервые в ходе исторического анализа исследованы особенности развития системы государственного попечения детей в новых социально-экономических условиях (90-е годы XX века). Изучена совокупность количественных и качественных характеристик работы учреждений системы общественного воспитания, позволяющая проследить изменения системы государственного попечения в Хабаровском крае в течение исследуемых десятилетий.

В научный оборот впервые введено значительное количество документальных источников, определяющих достоверность исследования. Осуществлена систематизация трудов, отражающих развитие системы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Хабаровском крае.

Впервые сопоставлена государственная политика по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, на двух этапах - советском и постсоветском, выявлены общие и специфические черты, а также преемственность в деятельности органов государственной власти в области решения проблем сиротства.

Практическая значимость исследования.

Обобщенный исторический материал о реформировании политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в обозначенный период представляет практический интерес для современных органов управления в связи с ростом числа безнадзорных и беспризорных детей, социальной дезадаптированностью выпускников интернатных учреждений, а также необходимостью поиска новых форм устройства детей-сирот.

Материалы диссертации могут быть использованы:

- при проведении дальнейших исследований по истории развития системы учреждений общественного воспитания, политики государства по социальной защите детей-сирот как в стране, так и в регионах;

- при разработке междисциплинарных учебных программ, в том числе по социальной работе с семьей и детьми, опыту деятельности территориальных органов социальной защиты населения, а также самостоятельных спецкурсов по исследуемой проблематике.

Апробация результатов исследования

Результаты диссертационного исследования представлены на городских, региональных и всероссийских научных, научно-практических и научно-технических конференциях в 1999-2006 годах в городах Владивостоке, Иркутске, Комсомольске-на-Амуре, Новосибирске, Санкт-Петербурге, Смоленске, Хабаровске.

По теме исследования опубликованы 18 работ общим объемом 15,4 п.л. Материалы диссертации использованы при подготовке учебных курсов «Социальная работа с детьми, оставшимися без попечения родителей», «Правовое обеспечение социальной работы», «Социальная работа с проблемными семьями» для студентов вузов.

Структура исследования

Диссертация состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка использованной литературы и источников.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Филипова, Александра Геннадьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в 80-90-е годы XX века предполагает изучение деятельности государственных органов по созданию системы принципов, методов, законодательно установленных социальных гарантий, направленных на создание оптимальных жизненных условий для детей, лишившихся обоих или единственного родителя, а также детей, оставшихся без родительского попечения по социально-экономическим причинам на данном временном этапе.

Сравнивая системы социальной защиты детей, лишившихся родительского попечения, в 80-е и 90-е годы, можно выделить их общие и специфические черты.

Общие черты

- Основным в социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, в изучаемый период оставалось государственной попечение. В советский период вопросами общественного воспитания детей-сирот вплотную занимались городские и районные исполнительные комитеты Советов народных депутатов, в постсоветский - городские и поселковые администрации. Функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних выполнялись в основном отделами образования.

- Организационной основой системы социальной защиты детей-сирот в советский и постсоветский периоды явились интернатные учреждения. Общими проблемами детских домов и школ-интернатов в 80-90-е годы были: недостаточное финансирование, неподготовленность кадров, недостатки в организации социальной защиты воспитанников, а также в подготовке выпускников к самостоятельной жизни. При этом наиболее сложно решались вопросы социальной защиты детей-сирот в селах и деревнях, где ввиду отсутствия специалистов наблюдались многочисленные нарушения законодательства в области защиты прав этих детей.

- Направления функционирования систем социальной защиты детей-сирот на двух исторических этапах были идентичными. Они включали выявление детей, оставшихся без попечения родителей, определение их в семью или в интернатное учреждение, контроль за соблюдением их личных и имущественных прав, предоставление льгот выпускникам интернатных учреждений.

- Нерешенной на протяжении 80-90-х годов оставалась проблема постинтернатной адаптации воспитанников детских домов и школ-интернатов. У них проявлялась неготовность к самостоятельной жизни, превалировали иждивенческие позиции.

- Основными формами устройства детей, лишившихся попечения родителей, в 80-90-е годы были усыновление, опека, устройство в интернатные учреждения.

Специфические черты

- В 80-е годы основным принципом государственной политики в отношении детей-сирот выступал принцип общественного воспитания детей. В 90-е годы главным принципом деятельности государственных органов по социальной защите детей-сирот становится принцип семейного устройства. Семейный кодекс и другие правовые акты Российской Федерации закрепили приоритетность устройства ребенка, утратившего родительское попечение, в семью, а не в интернатное учреждение.

- В советский период в осуществлении контроля над социальной защитой воспитанников интернатных учреждений важная роль отводилась партийным органам. Первичные партийные организации детских домов и отделов образования занимались вопросами идейно-политического, нравственного, а также трудового воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. К работе с детьми из неблагополучных семей активно привлекалась общественность в форме наставничества, комиссий содействия семье и школе, родительских комитетов. В 90-е годы КПСС перестала быть правящей партией, на смену партийному контролю пришел ведомственный контроль. Вновь образованные министерства и ведомства, специализирующиеся в области социальной защиты семьи и детей, осуществляли эту функцию.

- Существенно разнятся формы и методы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей в 80 и 90-е годы. В советский период к ним относились материальная поддержка, выявление и устройство детей, лишившихся родителей, их обучение, нравственное, идеологическое и трудовое воспитание. В постсоветский период были введены новые формы и методы социальной работы с детьми, оставшимися без попечения родителей, в том числе -создание единого банка данных о детях-сиротах, составление социального паспорта детского населения, социальный патронаж неблагополучных семей и др. Социальная дезадаптация выпускников интернатных учреждений в 90-е годы обусловила введение в практику детских домов и школ-интернатов практикумов по социально-бытовой ориентации, осуществление работы по профилактике правонарушений, развитие досуговой деятельности.

- Содержание и результативность политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, зависели от факторов:

Во-первых, от существовавшего в обществе восприятия сиротства, семейного неблагополучия. В советский период проблема сиротства была под контролем государственных и партийных органов. Дети-сироты рассматривались как «государственные дети», семейное неблагополучие выносилось на обсуждение широкой общественности, воспринималось как нарушение норм социалистического общежития. В 90-е годы массовость явлений сиротства и семейного неблагополучия притупила остроту реагирования общественности. Наряду с сиротством обыденными явлениями общественной жизни становятся детская безнадзорность и беспризорность, правонарушения среди несовершеннолетних.

Во-вторых, от уровня социально-экономического развития государства. Осуществление курса на ускорение социально-экономического развития в 80-е годы сменилось кризисом общественной системы 90-х годов с инфляцией, безработицей, социальным неравенством, что значительно усугубило положение семьи.

В-третьих, от направленности государственной политики. «Карательная» политика в отношении несовершеннолетних с девиантным поведением в советский период была заменена на защитно-охранную в российском обществе, которая представлена деятельностью целого комплекса медико-психологических, педагогических, социально-правовых служб помощи детям «группы риска».

- В 80-е и 90-е годы система социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имела различные количественные и качественные характеристики. В советский период реализацией государственной политики социальной защиты детей-сирот занимались отделы народного образования исполкомов разного уровня, отделы науки и учебных заведений КПСС, идеологические отделы городских и районных комитетов партии, комиссии по делам несовершеннолетних, интернатные учреждения. В сети интернатных учреждений произошло выделение детских домов и школ-интернатов для детей, оставшихся без попечения родителей. В пореформенный период сеть интернатных учреждений была существенно расширена, выделены специальные отделы по работе с семьей и детьми, созданы учреждения социальной реабилитации для несовершеннолетних. Во второй половине 90-х годов в ориентирах системы государственного попечения происходит смещение акцента с преодоления последствий социального сиротства на его профилактику.

Следовательно, существует определенная преемственность в реализации государственной политики по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 80-е и 90-е годы.

- Патерналистский характер политики социальной защиты стимулировал постоянное внимание органов власти к проблемам сиротства, расширение мер государственной поддержки семьи, усиление охраны прав детства.

- В 80-90-е годы XX века формирование системы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществлялось в русле общегосударственной политики.

- Закладывались научно-методические основы социальной защиты детства, проявившиеся в изучаемый период в деятельности советского детского фонда, НИИ детства академии педагогических наук, научно-методического совета по социально-психологической реабилитации детей, нуждающихся в помощи государства и др.

- Ведущими формами устройства оставались опека (попечительство), усыновление, а также устройство в интернатные учреждения. Однако осуществлялся постоянный поиск новых форм устройства: в 80-е годы - дом семейного типа, в 90-е - приемная семья, в первое десятилетие XXI века - семейные воспитательные группы, воспитание в воинских частях и пр.

В Послании Федеральному Собранию (2006г.) Президент Российской Федерации отметил необходимость разработки программы по материальному стимулированию семейных форм устройства ребенка-сироты. Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 года в составе федеральной целевой программы «Дети России на 2003-2006 годы» была утверждена подпрограмма «Дети-сироты», направленная на формирование основ комплексного решения проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, создание условий для их полноценной жизни и интеграции с обществом. В Хабаровском крае также был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на профилактику сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди них: Законы Хабаровского края «Об организации отдыха, оздоровления и занятости детей в Хабаровском крае», «О социальной поддержке безнадзорных детей», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, оказавшихся в трудной жизненной си туации, безнадзорных детей» и др.

Комплексный анализ политики государства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае в 8090-е годы XX века позволяет диссертанту предложить рекомендации, которые могут быть использованы современными органами управления:

- Для решения проблем сиротства необходимо выработать общенациональную стратегию преодоления семейного неблагополучия, детской безнадзорности, закрепленную законодательно. Проблема социального сиротства может быть успешно решена лишь тогда, когда она станет делом всего общества. Важно переориентировать всю общественную жизнь, социокультурную среду на преодоление семейного неблагополучия, на семью как социальную ценность. В решении вопроса формирования общественного мнения важное место должны занять средства массовой информации, научно-исследовательские институты. Основой выработки общенациональной стратегии может стать Концепция предупреждения социального сиротства и развития образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, разработанная по заказу Министерства образования авторским коллективом.

- Важно реализовать принципы системности и преемственности в деятельности государственных органов и общественных организаций по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Координация и интеграция деятельности государственных и общественных организаций в области социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, должна преодолеть межведомственную разобщенность, повысить эффективность социальных программ, обеспечить преемственность в работе учреждений общественного воспитания (дом ребенка - дошкольный детский дом - школьный детский дом - центр постинтернатной адаптации).

- Опыт советской системы общественного воспитания востребован в настоящее время. В частности, в области нравственного и трудового воспитания детей, привлечения общественности к проблемам сирот через участие в работе опекунских советов, комиссий содействия семье и школе, решения материальных проблем интернатных учреждений (привлечение средств, полученных в результате проведения субботников, закрепление за детскими домами базовых предприятий).

- В советский период социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, была государственной прерогативой. На современном этапе в этот процесс должны быть вовлечены общественные структуры (фонды, объединения выпускников интернатных учреждений). За последние годы возникли новые благотворительные организации, направленные на разработку и выполнение целевых программ оказания помощи различным категориям населения, а также формирование источников финансирования. Деятельность некоммерческих организаций в социальной сфере должна стать приоритетной и сравняться по значимости с деятельностью государственных организаций.

Назрела необходимость комплексного исследования преемственности государственной политики в области профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства в постсоветском пространстве.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Филипова, Александра Геннадьевна, 2006 год

1. Документы и материалы органов власти 1.1 .Документы и материалы органов партийно-государственной власти советского периода

2. Фонд р. 137. Исполнительный комитет Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся (крайисполком).

3. Фонд п-1162. Первичная партийная организация Нельканской школы-интерната

4. Опись 1. Дело 16. Фондр-704. Краевой отдел народного образования.

5. Фондр-850. Отдел социального обеспечения Хабаровского крайисполкома.

6. Опись 3. Дело 719. Фонд р-1665. Отдел образования г.Хабаровска.

7. Опись 1. Дела 537, 547, 604, 631, 772, 793. Фондр-2044. Хабаровский детский дом №1 им. М.И.Калинина. Опись1. Дела 3, 6, 15, 26.

8. Филиал ГАХК в г.Николаевске-на-Амуре.

9. Фонд 581. Отдел народного образования администрации Николаевского муниципального района.1. Опись 1. Дела 406, 426.

10. Комсомольский-на-Амуре городской архив.

11. Фонд 22. Исполнительный комитет Ленинского районного Совета народных депутатов.

12. Опись 32. Дела 625, 870. Фонд 23. Исполнительный комитет Центрального районного Совета народных депутатов.

13. Опись 1. Дела 155,704. Фонд Детский дом №1. Опись 1. Дело 43а.

14. Архивный отдел администрации Амурского муниципального района. Фонд 10. Исполнительный комитет Амурского городского Совета народных депутатов.1. Опись 1. Дело 760.

15. Фонд 15. Управление образования администрации г.Амурска (1962-1999 гг.). Опись 1. Дела 130а, 148, 159, 216, 289, 321, 340.

16. Архивный отдел администрации Ванинского муниципального района. Фонд 17. Отдел народного образования исполкома Ванинского районного Совета народных депутатов.

17. Опись 1. Дела 83, 152, 176,370. Фонд 44. Комитет социальной защиты населения администрации Ванинского района.1. Опись 1. Дело 53.

18. Фонд 47. Исполнительный комитет Ванинского районного Совета народных депутатов.1. Опись 1. Дело 183.

19. Архивный отдел администрации Комсомольского муниципального района, Фонд 61. Отдел народного образования Комсомольского райисполкома.

20. Опись 1. Дела 302, 305,354. Фонд 123. Отдел социального обеспечения Комсомольского райисполкома Опись 1. Дела 35, 45, 48а, 51, 52, 55, 63.

21. Архивный отдел администрации Советско-Гаванского муниципального района.

22. Фонд 2. Городской отдел образования.

23. Опись 1. Дела 373, 398, 413. Фонд 11. Комитет социальной защиты населения г.Советская Гавань с Советско-Гаванским районом.1. Опись 1. Дела 39, 44, 57.

24. Архивный отдел администрации Солнечного муниципального района. Фонд 18. Управления образования администрации Солнечного района.

25. Опись 1. Дела 108, 350, 375, 376, 383, 396, 414. Фонд 23. Комитет социальной защиты населения администрации Солнечного района.1. Опись 1. Дело 47.1..9 Отдел по делам архивов администрации Хабаровского муниципального района.

26. Фонд 18. Отдел народного образования.

27. Опись 1. Дела 107, 221, 222, 261, 270, 276, 277, 290.

28. I. Справочные, статистические сборники, словари

29. IЛ .Антология социальной работы. Т.З. Социальная политика и законодательство в социальной работе. / Сост.М.В.Фирсов. М.: Сварогъ, 1995. - 544с. Ш.2.Болыная российская энциклопедия. - М.: Большая рос.энциклопедия, 2002. - 528с.

30. I.3.Большой юридический словарь / под ред.А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. -М.: ИНФРА-М, 2004. 704с.

31. Ш.4.Введение в политологию: Словарь-справочник / под ред. В.П.Пугачева. -М.: Аспект-пресс, 1996. -264с.

32. I.5.Город Хабаровск в 1999 году. Статистический ежегодник. 4.2: Социальная сфера. Хабаровск, 2000. - 61 с.

33. Ш.б.Государственный доклад «Положение детей в Российской Федерации. 1993 год». М., 1994,- 120с.

34. Ш.Ю.Записка к Федеральному Закону «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Вестник образования. 1997. - №8. - С.7-13.

35. ШЛб.Периодический доклад о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка в 1993-1997 годах. ML: Синергия, 2000. - 28с. Ш.17.Положение детей в России. 1992 год (социальный портрет). - М.: Дом, 1993.-96с.

36. Ш.18.Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному Кодексу РФ. М.: НОРМА, 1999.-688с.

37. Ш.19.Регионы. Справочные сведения о субъектах РФ / Сост. Г.Белонучкин, Е.Михайловская. М., 1999. - 277с.

38. I.26.Уровень жизни населения Хабаровского края: Аналитическая записка. -Хабаровск, 2002. 73с.

39. Ш.27.Хабаровский край в 1998 году. Статистический ежегодник. 4.2: Социальная сфера Хабаровск, 1999. - 152с.

40. I.28.Хабаровский край в 1999 году. Статистический ежегодник. Хабаровск,2000.-240с.

41. Ш.29.Хабаровский край в 2000 году. Статистический ежегодник. Хабаровск,2001.-244с.

42. Ш.ЗО.Хабаровский край в 2003 году. Статистический ежегодник. Хабаровск, 2004.-344с.

43. I.31.Хабаровскому краю 60 лет. Статистический сборник. Хабаровск, 1998. -138с.

44. ГУ.120.Реформе школы партийную заботу / сост. В.В. Усенко, В.И.Бабыщев, И.С.Бык. - Киев: Политиздат Украины, 1985. - 102с.1.. 121.Рожков А.Ю. Борьба с беспризорностью в первое советское десятилетие // Вопросы истории. 2000. - №1. - С. 134-138.

45. V. 1.1.Вестник образования, 1997 (№8), 2005 (№16).

46. У.1.2.Вестник психосоциальной и коррекционно-реабилитационной работы.1991 (№3), 1996 (№3), 1998 (№ 4), 2001 (№3), 2003(№ 4).

47. V. 1.3.Вопросы истории. 1999 (№1), 2000 (№1).

48. У.1.4.Вопросы психологии. 1982(№2), 1989 (№1).

49. У.1.5.Воспитание и обучение детей с нарушениями развития. 2003 (№1).

50. У.1.6.Воспитание школьников. 1993 (№4), 2001 (№ 4).

51. У.1.7.Государство и право, 1995 (№6), 2001 (№6).

52. V. 1.8.Защити меня! -2002 (№ 3), 2003 (№2).

53. У.1.9.Народное образование. 1994 (№9-10), 2000 (№8), 2001(№ 3, 7, 9). V. 1.10.Общественные науки и современность. - 2004 ( №2). V. 1.11 .Педагогика. - 2000 (№3).

54. V. 1.17.Социальная защита. 1998 (№3).

55. V.l. 18.Социальная работа, 1992 (№1), 2003 (№ 2).

56. V. 1.19.Социальное обеспечение. 1997 (№6), 1998 (№1, 2), 1999 (№2), 2000 (№7), 2002 (№12).

57. V. 1.20.Социологические исследования. 1991 (№9), 1992 (№10), 1998 (№3),2001 (№2,4), 2003 (№9, №11).

58. V. 1.21 .Человек и труд. 2001 (№ 6).1. У.1.22.Юрист,- 2000 (№8).1. У.2.Газеты

59. V.2.1.Дальневосточный Комсомольск. 1989 (28 января), 1994 (15 апреля). У.2.2.Приамурские ведомости. - 1995 (23 декабря), 1999 (20 января). V.2.3.Тихоокеанская звезда. - 1988 (14 мая), 1990 (20 октября).

60. V.2.4 Хабаровские вести. 1999 (7 октября).

61. VI Рукописи, авторефераты докторских и кандидатских диссертаций

62. VI. 1.Афанасьева Л.В. Развитие социального института охраны материнства и детства: Диссертация на соискание ученой степени канд.ист.наук. Комсомольск-на-Амуре, 2004. - 208с.

63. У1.3.Беспарточная Н.В. Социально-правовые аспекты адаптации детей-сирот в современных условиях. Диссертация на соискание ученой степени канд. социол. наук. Курск, 2002. - 175с.

64. У1.4.Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. -Санкт-Петербург, 1993 -234с.

65. У1.5.Иванцева И.И. Деформация института семьи как фактор социального неблагополучия детства. Диссертация на соискание ученой степени канд. социол. наук. Хабаровск, 2004. - 161с.

66. У1.6.Корицкая В.В. Административно-правовая организация социального обеспечения и социальной защиты граждан (региональный аспект на примере Хабаровского края): Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. Хабаровск, 2002. - 24с.

67. VI.7.Крюков Н.П. Исторический опыт социальной поддержки населения России и его использование в 90-е годы XX века (на материалах Нижнего Поволжья): Диссертация на соискание ученой степени доктора ист.наук Саратов, 2003. -459с.

68. У1.8.Петрынин А.Г. Педагогическая реабилитация несовершеннолетних с деви-антно-криминальным поведением в условиях образовательного учреждения нового типа. Диссертация на соискание ученой степени каид.пед.наук. Хабаровск, 2000. - 236с.

69. VI. 11.Филиппова JI.H. Социальное сиротство в современном российском обществе: социально-философский анализ. Диссертация на соискание ученой степени канд. филос. наук. Москва, 2005. - 136с.

70. У1.12.Холод B.JI. Управление системой интернатных учреждений в регионе. Диссертация на соискание ученой степени канд. пед. наук. Белгород, 1996. -239с.

71. VI. 13.Яковлева E.JI. Социальная адаптация детей-сирот в условиях трансформирующегося общества: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. социол. наук. -Хабаровск, 2004. 22с.