Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Черных, Андрей Николаевич

• Черных, Андрей Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Черных, Андрей Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Социально-правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

1.1. Роль исполнительной власти в рамках системы разделения властей

1.2. Организация системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

1.3. Генезис правового положения субъектов Российской Федерации

ГЛАВА 2. Организация системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

2.1 Организационно-правовые основы функционирования органов ис

2.2 Система органов исполнительной власти субъекта Российской Фе

2.3. Особенности организации органов исполнительной власти в субъ полнительной власти субъектов Российской Федерации дерации ектах Российской Федерации

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики»

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях современного состояния общей социально-экономической ситуации в России, активного процесса обновления государственных и общественных институтов, курса на укрепление российской государственности возрастает роль органов исполнительной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.

Административная реформа, переходящая на региональный уровень, обозначившиеся тенденции к укрупнению субъектов Российской Федерации, актуализируют исследования вопросов организационно-правового обеспечения функционирования региональной исполнительной власти. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи и интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации, что все более осознается. Все это требует системного исследования широкого комплекса проблем, относящихся к перспективам развития региональных систем исполнительной власти, осмысления их в контексте становления и развития единой исполнительной власти в Российской Федерации.

Кроме того, вопросом, требующим особого внимания, являются проблемы разграничения полномочий и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При относительно сбалансированной и устоявшейся системе исполнительной власти на федеральном уровне следует отметить многообразие и неуравновешенность систем исполнительной власти на уровне субъектов Федерации. Данное положение объясняется не только федеративным устройством государства, но отсутствием продуманной, целенаправленной политики федерального центра в отношении субъектов Российской Федерации. Организация механизма исполнительной власти в субъектах Федерации относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на федеральном уровне в федеральном законе, а также в конституциях (уставах) субъектов РФ, региональном законодательстве об органах исполнительной власти.

Теоретическую основу диссертации образуют научные труды российских ученых, которые наиболее активно занимаются проблемами организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: С.А. Авакьяна, В.М. Ануфриева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Т.Ю. Гвоздевой, В.В. Гошуляка, В.А. Зимина, H.A. Игнатю-ка, А.Н. Кокотова, В.И. Кравченко, В.А. Лебедева, А.Ф. Ноздрачева, И.А. Полянского, Д.Л. Суркова, Ю.Н. Старилова, A.A. Старовойтова, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Умновой, и других.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействия с иными органами государственной власти.

Предмет исследования составляют нормы федерального и регионального законодательства, закрепляющие конституционно-правовые и административно-правовые основы функционирования региональной исполнительной власти, отражающие проблемы их организации.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе данных юридических наук, проанализировать складывающуюся в ходе административной реформы практику организации и деятельности региональных органов исполнительной власти, с точки зрения соответствия современному состоянию российского общества, а также выработать практические предложения по совершенствованию данного института.

Для достижения данной цели поставлены и решены следующие основные задачи:

- на основе междисциплинарного анализа определить место и роль исполнительной ветви власти в системе разделения властей, выявить общие для двух уровней власти проблемы, требующие своего разрешения;

- исследовать общие тенденции становления и развития правового статуса субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти, на основе последних данных юридических наук разработать новые подходы к решению прикладных аспектов их правового закрепления;

- раскрыть понятие исполнительной власти в субъекте Федерации и определить порядок правового регулирования организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;

- проанализировать проблемы и перспективы развития взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений органов исполнительной власти с органами законодательной власти;

- выявить общее и особенное в механизме организации исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обосновать предложения, способствующие повышению эффективности правового регулирования исследуемых отношений.

Методологическая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужил общенаучный диалектический метод познания, а также вытекающие из него научные методы: логический, ис-торико-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, конкретно-социологический и другие методы исследования.

Научная новизна диссертационного исследования определяется единым комплексным подходом к изучению вопросов организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Диссертация представляет собой монографическую работу, посвященную анализу современных моделей организации исполнительной власти в различных субъектах Российской Федерации и выработке предложений по совершенствованию данного института.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации -постоянно действующий, организационно самостоятельный, наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями орган государственной власти субъекта Федерации, осуществляющий на подведомственной территории государственное управление в определенной сфере государственной или общественной жизни и являющийся частью иерархической системы исполнительной власти РФ.

Субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать региональную систему исполнительной власти в соответствии с принципами разделения властей, федерализма, законности, сочетания централизации и децентрализации, гласности и ответственности перед обществом и государством.

2. К основным проблемам организации исполнительной власти в Российской Федерации можно отнести: смешанную модель национально-территориального и административно-территориального устройства субъектов РФ; нахождение в составе одних субъектов РФ других; стремление регионов к национальной государственности; асимметричность РФ; разделение государственной власти не только на ветви, но и по вертикали - с установлением разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.

3. В современный период наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации, что является результатом интеграции территориально близких субъектов Федерации на основе исторической, географической, при-родно-ресурсной, демографически-языковой общности, политических, хозяйственных, транспортных, торгово-финансовых связей и интересов.

4. Административная реформа выдвигает на первый план необходимость формирования единой правовой базы для конструирования регионального уровня исполнительной власти, т.к. организационно-правовые вопросы одного порядка решаются в нормативно-правовых документах многочисленных уровней: Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, Федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Преодолению противоречий и коллизий в применяемой типологии органов исполнительной власти поможет принятие федерального закона об органах исполнительной власти и принимаемых в соответствии с ним региональных законов об органах исполнительной власти.

5. Конституция РФ определяет закрытый перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению Федерации и совместному ведению РФ и субъектов РФ; правовые пробелы должны восполнять конституции и уставы субъектов Федерации, однако в учредительных актах субъектов РФ разграничение компетенции производится либо ссылкой на Конституцию РФ, либо простым воспроизведением ее текста. Представляется необходимым дополнить Основные законы субъектов РФ нормами о разграничении полномочий и предметов ведения.

6. Контроль за нормотворчеством субъектов Российской Федерации осуществляется на различных уровнях и несогласованно. Целесообразно создание специального органа при Президенте или Правительстве РФ, наделенного полномочиями координационно-методического и экспертного центра в сфере регионального законодательства.

7. Изучение механизма и различных вариантов взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами и законодательными органами государственной власти субъектов Федерации должно способствовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их оптимизации, что существенно повысит эффективность правового регулирования и авторитет власти.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения дополняют и развивают соответствующие положения конституционного права, теории и истории права и государства, административного права, а также могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области организации исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах.

Материалы диссертации могут быть широко использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование законодательства в области обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования получили выражение в пяти опубликованных научных работах автора объемом 2,5 п.л. Выводы диссертанта нашли свое отражение в лекциях, читаемых прочитанных в Северо-Западной академии государственной службы по курсу административного права и спецкурсам, раскрывающим особенности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Отдельные положения прошли апробацию при подготовке и прохождении законопроектов, раскрывающих особенности развития системы исполнительной власти Санкт-Петербурга, обсуждались на международных и всероссийских симпозиумах и семинарах.

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка библиографических источников.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Черных, Андрей Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российскому государству на протяжении всей его истории принцип разделения властей был не характерен. Он отвергался самодержавной природой власти монарха; не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она строилась как носительница формального «полновластия» Советов. Основным препятствием для развития принципа разделения властей являлась монополия КПСС на государственную власть, что привело к созданию партийно-государственного механизма, осуществляющего все государственно-правовые функции.

Идея разделения властей начала восприниматься в рамках изменения политического режима в СССР второй половины 80-х годов. Но только введение института президента и провозглашение суверенитета повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Конституции РФ 1993 г. закрепила принципы: народный суверенитет, разделение властей и федерализм. Каждый из них нацелен на децентрализацию государственной власти и против узурпации ее одним органом. В совокупности они позволяют гарантировать наибольший демократизм осуществления государственной власти.

Из всех государственно-правовых проявлений власти именно институт исполнительной власти приближен к механизму реальной власти, он представляет собой наиболее развитый вид властной деятельности государства. Для исполнительной власти исполнение составляет сущностное содержание института. Исполнительная власть - это государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата, деятельность которых направлена на реализацию норм, установленных субъектами законодательной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

В современный период происходит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах, возрастающая роль исполнительной власти как в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. На данном этапе развития общества такое положение объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий и т.д.

Анализ конституционных положений позволяет утверждать, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции РФ нет. Систему исполнительной власти можно определить как подсистема государственной власти, которая имеет определенное структурное строение, включающее иерархические уровни и одноуровневые звенья. Первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы является орган исполнительной власти. Орган исполнительной власти - постоянно действующий, оперативно самостоятельный, наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями государственный орган, осуществляющий организацию политической, экономической и социально-культурной сфер общественной жизни и являющийся частью иерархической системы исполнительной власти.

Согласно ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов исполнительной власти отнесено к ведению Федерации, а такие вопросы решаются конституционными и федеральными законами, тем не менее, этот пробел восполнен Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Тем не менее, эти нормативные акты установили четкую систему органов исполнительной власти, их правовой статус и функции, распределили сферы руководства Президента РФ и Правительства РФ.

К наиболее острым проблемам, связанным с частой реорганизацией в системе исполнительной власти, можно отнести: отсутствие организационного правового обоснования слияния и разделения уже действующих органов; отсутствие правопреемства при преобразовании, и как следствие - неисполнение государственной политики в определенной сфере управления. В результате административной реформы отмечаются тенденции укрупнения объектов государственного управления, создание министерств-монстров, объединяющих в своем ведении несколько отраслей производства.

Конституцией РФ на Президента и Правительство РФ возложена обязанность обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на территории страны. Это предполагает различного рода контакты между Президентом РФ и органами государственной власти субъектов РФ, направленные на поддержание баланса интересов как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов. Соответствующими полномочиями в этой сфере наделены структурные подразделения аппарата Президента РФ, в частности, управления, комиссии, советы и другие подразделения его Администрации. В состав администрации входят также полномочные представители Президента. К числу функций тех и других относится взаимодействие с субъектами РФ. Особый вид взаимодействия составляют совещания Президента РФ с руководителями высших органов государственной власти субъектов РФ, встречи с главами республик и администраций, различные конференции и семинары. Общее руководство единой системой отводится Правительству РФ, которое осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации, координирует их деятельность, способствует взаимодействию федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и устраняет разногласия.

До 1917 г. Россия существовала как унитарное полинациональное государство. Но исторические предпосылки (первая мировая война, падение самодержавия, гражданская война) стали основой для создания новой политической доктрины государственного устройства, в основу которой была положена идея федерализма. Тем не менее, при создании РСФСР решающую роль сыграл национальный фактор. Конституция РСФСР 1918 г. признала субъектами национальные республики, области и автономные областные союзы. Конституция четко произвела разделение двух территориальных форм - национально-территориальной и административно-территориальной, т.е. автономных областных союзов и областных объединений.

Национально-территориальный принцип построения федерации оказался скорее формальным. Многовековая ассимиляция национальностей в пределах России делала практически невозможным национальное размежевание и отрицала национально-государственную основу существования автономных республик; исторически складывавшиеся экономические связи привели к созданию территориально-хозяйственных комплексов, расчленение которых приводило к нарушению принципа экономической целесообразности; наряду с относительно крупными народами в России имеются и малые, которые вряд ли могут создать жизнеспособные государственные образования. Свидетельством нерационального подхода к построению федерации является не только распад СССР, но и федераций, основанных на национальном принципе.

Российская Советская республика была построена на автономии; ее субъектами были автономные государства - автономные республики и другие формы национальной государственности - автономные области и автономные округа, которые появились в начале 30-х годов. Создание федерации, основанной на автономии, было уникальным, единственным в мировой практике примером строительства федеративного государства.

Правовой статус субъектов РСФСР начал определяться с принятием Конституции 1925 г., содержащей специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках», где впервые были регламентированы различия в правовом положении автономий различных уровней. Конституция СССР 1936 г. впервые привела перечень автономных республик и автономных областей в составе РСФСР. Конституция 1978 г. закрепила перечень не только автономных республик и областей, но и округов. Однако статус автономных областей и округов оставался прежним - это были формы административной автономии: они входили в состав края или области. Законы об автономиях принимались Верховным Советом РСФСР.

Закон 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» признал последними не только союзные, но и автономные республики. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. признала необходимость значительного расширения прав всех входящих в Федерацию образований, и большинство автономных республик и областей трансформировались в суверенные республики в составе Федерации.

Федеративный договор 1992 г., признанный прецедентом в конституционной практике, закрепил изменение субъектного состава федерации. Органы власти республик, краев, областей, автономных образований вступили в федеративные отношения с центром - теперь они не относятся к местным органам власти, а выступают органами государственной власти регионального уровня. Договор во взаимоотношениях с центром закрепил неравенство субъектов, предоставив бывшим автономиям привилегии и признав суверенный статус национальных республик.

Конституция РФ 1993 г. впервые установила принцип федерализма. Теперь для характеристики государств и государственных образований в составе РФ используется общий термин «субъекты Российской Федерации»; закрепляется система всех видов субъектов, приводится конкретный их перечень. В Конституции названы шесть видов субъектов: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Важными признаками субъекта Федерации определяется: право собственного законодательства, фиксированное представительство в верхней палате парламента, собственное гражданство, неизменность территории субъекта. К национально-государственному типу относятся республики, автономные области и округа, к территориально-государственному - края, области и города федерального значения. Восстановление значения территориальных форм государственности изменило концептуальную основу определения субъектного состава России.

В последнее время наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации - историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, тор-гово-финансовые связи и общие интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации.

Тем не менее, существует неразрешенное конституционное противоречие, касающееся правового статуса субъектов Федерации, грозящее деструктивными тенденциями федеративного устройства. К основным противоречиям принципу равноправия субъектов Российской Федерации можно отнести: закрепление в Конституции РФ существования шести разновидностей субъектов; только республика является государством; республика имеет свою конституцию, а другие субъекты - уставы; республики вправе устанавливать свои государственные языки; в перечне ст. 65 Конституции РФ субъекты Федерации указаны не в алфавитном порядке; автономные округа входят в состав краев и областей; по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе; особый статус имеет город Москва - столица Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. К основным проблемам организации исполнительной власти в Российской Федерации можно отнести: смешанную модель национально-территориального и административно-территориального деления субъектов РФ; нахождение в составе одних субъектов федерации других; стремление регионов к национальной государственности, что порождает асимметричность РФ; разделение государственной власти не только на ветви, но и по вертикали - с установлением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» направлен на конкретизацию отдельных положений Конституции РФ применительно к органам государственной власти субъектов РФ. В нем закреплены такие принципы, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов; согласования интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.

Конституция РФ установила возможность заключения договоров и Россия пошла по пути заключения множества договоров между федеральной властью и государственной властью субъектов РФ о распределении предметов ведения и полномочий по сферам совместного ведения. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта РФ органы государственной власти субъектов Федерации, сторонами соглашения - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов. Предметом договора может быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положении договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

В числе отрицательных моментов договорной практики можно отметить: неучастие в договорном процессе законодательных органов; смещение федеративных отношений в сферу ответственности органов исполнительной власти; отстраненность от разрешения конфликтов между уровнями власти судебных органов. Необходимо, чтобы соглашения подобного рода заключались только между аналогичными по компетенции федеральными органами и органами субъектов РФ и исключительно в пределах их полномочий.

Под системой органов исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта РФ - это структурное подразделение государственного властного механизма, создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью исполнения законов в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами в рамках субъекта РФ.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они: осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации; определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти; определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами; распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.

В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются: глава исполнительной власти субъекта Федерации - президент республики, глава администрации, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые); территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения и т.д.) или на территории административных (управленческих) округов; территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.

В большинстве республик в составе России, которые согласно Конституции РФ являются государствами, учрежден пост президента (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Ингушетия, Марий Эл и другие). Президент в них выступает как глава республики (государства). В тех республиках, которые не ввели институт президентства, функции главы государства выполняют должностные лица, именуемые Главой Республики (Карелия, Коми), Председатель Правительства (Хакасия). В Удмуртской Республике функции главы государства возложены на Председателя Государственного Совета, являющегося законодательным (представительным) органом республики.

Органами исполнительной власти общей компетенции краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются администрации (правительства) и главами администраций - губернаторы, мэры городов федерального значения и т.п.

К органам исполнительной власти специальной компетенции субъектов РФ относятся управления, комитеты, департаменты, отделы администраций, специализирующиеся на выполнении конкретных функций государственного управления в отдельных отраслях хозяйства и социальной сферы. Большинство из них построено по линейно-функциональному принципу: они имеют центральный штабной аппарат и оперативные подразделения, которые в свою очередь делятся на службы и отделы. Эти органы находятся, как правило, в двойном подчинении: по вертикали подчиняясь соответствующему федеральному органу исполнительной власти, а по горизонтали - главе администрации края (области) и организационно входят в структуру администрации. Такая схема соподчинения была нацелена на достижение большей управляемости соответствующими отраслями и сферами в масштабах всей страны. Однако, отмечается неравнозначность вертикальной и горизонтальной составляющих для различных органов при определении их правового статуса в актах федеральных органов и региональной администрации, особенно обозначившаяся в процессе административной реформы.

Государственно-правовая природа субъектов Российской Федерации различна. С одной стороны, республики, вошедшие в состав РФ со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области как типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам; с третьей стороны - автономные образования (область и округа) как форма государственного определения малых народов; в-четвертых, города федерального значения (г. Москва и г. Санкт-Петербург), в ряде случаев превосходящие по своему потенциалу все иные образования в отдельности, а иногда и вместе взятые. В силу этого в настоящее время приходится учитывать существенные различия в системах организации органов исполнительной власти на соответствующих уровнях Российской Федерации.

Каждая республика Российской Федерации выделяется своими национально-государственными особенностями, что отличает их от административно-территориальных единиц. Наметилась тенденция регламентации республиками своей суверенной государственности на конституционном и международно-правовом уровнях; отношения с федеральным центром стали строиться на основе координации, договоров и делегирования ряда правомочий федеральным органам Российской Федерации. Республики закрепили право на отношения с иностранными государствами, определили договорную правоспособность в международных отношениях и во внешнеэкономических связях.

По признаку органа, стоящего во главе исполнительной власти в республике, входящей в состав РФ можно условно определить следующие виды республик: президентская республика, в которой Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти; республика, в исполнительную власть возглавляет Правительство; республика, в которой исполнительная власть принадлежит особому органу государственной власти - Государственному Совету.

На уровне края, области, автономной области и округа, входящих в состав РФ органом исполнительной власти признается администрация края, области, автономной области, автономного округа. В числе полномочий главы администрации: разработка и представление на утверждение законодательного органа бюджета и обеспечение его исполнения; формирование органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности глав администраций городов и районов, а также решение вопросов о применении к ним мер дисциплинарной ответственности; решение вопросов о представительстве органов исполнительной власти при Президенте РФ, Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и органах власти других субъектов РФ.

Правовое положение главы администрации (губернатора) может быть дифференцированно по следующим критериям: глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первый заместитель главы администрации) - Свердловская область, Ярославская область, Московская область; глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края) - Саратовская область, Калининградская область, Ставропольский край.

В краях и областях выделяется два вида организационно-правового статуса правительства: во-первых, оно может являться самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).

К особенностям организации исполнительной власти в городах федерального значения можно отнести: многозвенность системы административного управления; значительную централизацию исполнительной вертикали; отраслевую структуру органов исполнительной власти, учитывающую особенности городской жизни; проникновение государственной исполнительной власти на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Черных, Андрей Николаевич, 2006 год

1. Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М, 1985.289 с.

2. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2003. 48 с.

3. Конституции буржуазных государств. М., 1983. 428 с.

4. Конституции зарубежных государств. М., 1996. 497 с.

5. Конституция Республики Башкортостан. Принята 11 октября 1994// информационно-правовая система Гарант

6. Конституция Республики Саха (Якутия) // информационно-правовая система Гарант.

7. Конституция Республики Бурятия. Принята Верховным Советом РБ 22 февраля 1994 года // информационно-правовая система Гарант.

8. Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Принята Парламентом Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года// информационно-правовая система Гарант.

9. Конституция Республики Коми // информационно-правовая система Гарант.

10. Конституция Республики Татарстан // информационно-правовая система Гарант.

11. Конституция Республики Хакасия Принята на XVII сессии Верховного Совета Республики Хакасия (первого созыва) 25 мая 1995 года // информационно-правовая система Гарант.

12. Конституция Республики Мордовия. Принята Конституционным собранием Республики Мордовия 21 сентября 1995 года // информационно-правовая система Гарант.

13. Конституция Республики Дагестан (в редакции постановления Конституционного Собрания РД от 22.03.96, законов РД от 01.10.1996 № 12;от 24.03.1998 № 10; от 25.09.2000 № 15) // информационно-правовая система Гарант.

14. Конституция Республики Северная Осетия Алания. Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 года // информационно-правовая система Гарант.

15. Конституция Республики Карелия Принята 30 мая 1978 года // информационно-правовая система Гарант.

16. Конституции Республики Бурятия. Принята Верховным Советом РБ 22 февраля 1994 года// информационно-правовая система Гарант.

17. Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Принята Парламентом Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года // информационно-правовая система Гарант.

18. Конституция Республики Мордовия // информационно-правовая система Гарант.

19. Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // информационно-правовая система Гарант.

20. Постановление Правительства РФ от 29 марта 1999 г. «О внесении изменения в Регламент Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1730.

21. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. 381 с.

22. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. 374 с.

23. Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия (в ред. Постановления Народного Хурала (Парламента) РК от 14.09.1995 № 8-ЗС // информационно-правовая система Гарант.

24. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" (с изменениями от 17 июня 2000 г.) // информационно-правовая система Гарант

25. Указ Президента РФ от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с изм. от 10 января 2000 г.// СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 169.

26. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ» // СЗ РФ. 1994. №7. Ст. 697; 1995. №19. Ст. 1732.

27. Указом от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1419.

28. Устав (Основной Закон) Ставропольского края. Принят Государственной Думой СК 29 сентября 1994 года // информационно-правовая система Гарант

29. Устав (Основной закон) Алтайского края. Принят Алтайским краевым Законодательным Собранием 26 мая 1995 года // информационно-правовая система Гарант.

30. Устав города Москвы в новой редакции 13 июля 2001 года // информационно-правовая система Гарант.

31. Устав Санкт-Петербурга / Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (с изменениями от 28 февраля 1998 г., 11 сентября 2000 г., 23 февраля, 22 июня 2001 г., 6 июня 2002 г., 24 июня, 10 октября, 30 декабря 2003 г.). СПб. 2004.

32. Устав Псковской области. Принят областным Собранием депутатов 29 марта 2001 года // информационно-правовая система Гарант.

33. Устав Ленинградской области // Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. № 1, 6; 1996. № 5; 1997. № 7; 1999. № 1, 7, 10, 11; 2000. № 12; 2001. № 8; 2003. № 2; 2004. № 36.

34. Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // информационно правовая система Гарант.

35. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

36. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // информационно-правовая система Гарант.

37. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

38. Устав Архангельской области. Принят Архангельским областным Собранием депутатов (Решение от 23 мая 1995 года № 36) // информационно-правовая система Гарант.

39. Монографии, учебные пособия.

40. Абалкин Л.И. Хозяйственный механизм развитого социалистического общества. М, 1973.183 с.

41. Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В.И. Гес-се-на. М., 1906. 164 с.

42. Автономов A.C. и др. Федерализм: теория, институты, отношения (Сравн.-правовое исслед.) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристь, 2001. 374 с.

43. Андриасян A.A. Компетенция региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 1995. 158 с.

44. Андриасян A.A. Полномочия региональных органов исполнительной власти. Кемерово. 2002. 204 с.

45. Ануфриев В.М. Государственная власть и местное самоуправление в областях субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ. М., 1999. 158 с.

46. Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Лукашов Л.А. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов, 1997. 166 с.

47. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1982. 245 с.

48. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. 214 с.

49. Исполнительная власть в Российской Федерации. Пробл. развития Кол. авт.: Бачило И. Л, Гришковец А. А., Мелюхин И. С. и др. Ин-т государства и права РАН, 2001. 432 с.

50. Беньский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. 328 с.

51. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство, 2003. 344 с.

52. Гвоздева Т.Ю. Становление института главы администрации субъекта РФ (по материалам Кемеровской области) // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Часть 1 / Под ред. В.Ф. Волови-ча. Томск: Изд-во Томск, гос. ун-та, 1999. 288 с.

53. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Акад. соц. наук РФ, 1999.126 с.

54. Гошуляк В.В. Государственная власть субъектов Российской Федерации / Пенз. гос. пед. ун-т им. В.Г. Белинского. М.: Янус-К., 2001. 226 с.

55. Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997.147 с.

56. Ефимов В.И. Система государственной власти. М., 1944.114 с.

57. Зимин В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации. -Самара: Науч.-техн. центр, 2001. 322 с.

58. Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития. М., 1992. 241 с.

59. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999.184 с.

60. Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. Л., 1967.189 с.

61. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998.387 с.

62. Кайзеров Н.М. Власть и авторитет. М., 1973.145 с.

63. Кравченко В.И. Власть: особенности, проблемы, перспективы -Монография. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т аэрокосм, приборостроения, 2000. 324 с.

64. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. 273 с.

65. Кулинченко О.М. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Адыгея) // Теоретические проблемы российского конституционализма / Под общ. ред. Т.Я. Хаб-риевой. М., 2000. 488 с.

66. Куприн Н.Я. Государственное устройство СССР. М., 1952. 283 с.

67. Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М., 2000.200 с.

68. Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Челябинск, 2000. 242 с.

69. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000.184 с.

70. Леонтович В. В. История либерализма в России 1762-1914. М., 1992. 284 с.

71. Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. 234 с.

72. Мишин A.A. Государственное право США. М., 1976.147 с.

73. Мишин A.A. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1983.113 с.

74. Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. М., 1995. 455 с.

75. Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906.127 с.

76. Паршуков A.A., Андриасян Б.А., Андриасян A.A. Компетенция региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 1996. 245 с.

77. Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Учебное пособие. М., 2001 252 с.

78. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.287 с.

79. Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть. М., 2002. 172 с.

80. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.341с.

81. Саликовский В.А. Что такое автономия и федерация. М., 1917. 112с.

82. Самолетова Т.В. Органы власти в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 296 с.

83. Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. М., 1994. 241 с.

84. Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов. 1994.245 с.

85. Смирнова Т.М. Государственные учреждения СССР в условиях развитого социализма. Фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1977. 241 с.

86. Совершенствование аппарата государственного управления. Конституционный аспект. Киев, 1982. 254 с.

87. Советский федерализм / Под ред. М.О. Рейхеля. M.-JL, 1930. 147с.

88. Сочетание отраслевого и территориального управления в СССР и ГДР. М., 1982. 278 с.

89. Старовойтов А.А. Административно-правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (вопросы теории и практики). СПб. 2005. 205.с.

90. Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1922. 259 с.

91. Федерация в зарубежных странах. М., 1993. 371 с.

92. Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999. 228с.

93. Чистяков О.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны. М., 1978.187 с.

94. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. М., 1966.341с.

95. Шульженко Ю.П. Конституционный контроль в Российской Федерации. М., 1995. 248 с.

96. Шумков Д.В. Реформирование системы органов исполнительной власти республик субъектов Российской Федерации. Ижевск: Изд-во УдГУ, 1999.152 с.

97. Авторефераты, диссертации.

98. Васильев В.А. Место налоговых органов в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (На примере Калининградской области). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Калининград. 1999. 24 с.

99. Кухтик С.Н. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1998.36 с.

100. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1998.40 с.

101. Малиненко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 26 с.

102. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 2001.27с.

103. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 44 с.

104. Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик -субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.30 с.4. Периодическая литература.

105. Барабашев А.Г. Парламент и правительство в Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 1.1995. С. 78.

106. Баринова Н.Ф. Конституционная реформа органов государственной власти в Республике Карелия // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2001. №3. С. 42-51.

107. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7. С. 28.

108. Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 26-32.

109. Беретарь Т.А. Правовые основы деятельности Кабинета Министров Республики Адыгея // Государство и право. 1998. № 7. С. 37-41.

110. Васильева О. Есть ли будущее у этнического федерализма? // Новое время. 1995. № 2-3.

111. Дышекова М.Р. Кабардино-Балкарская Республика: от системы Советов к современному парламентаризму // Государство и право. 1999. № 4. С, 24-30.

112. Жученко А.А. Конституции и уставы субъектов федерации: статус органов государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № 1. С. 12-19.

113. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы / Государство и право. 1992. № 10. С. 21.

114. Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. 1994. № 3. С. 5.

115. Игнатенко Г. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации. // Российский юридический журнал, 1995. №1. С.9-21.

116. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. 1992. № 4. С. 5.

117. Комарова В.В. Полномочия главы республики (государства) в составе РФ // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 2.

118. Князев С.Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте РФ // Правоведение. 1997. №4. с. 33-39

119. Левчук С. Конституционные проекты Временного правительства России в межреволюционный период 1917 г.// Право и жизнь. 1996. № 10.

120. Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Губернаторы в прошлом и настоящем России // Регионология. 1997. № 3.

121. Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5.

122. Лютцер В.Л. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: четыре года спустя // Законодательство. 2000. № 9. С. 25-29.

123. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. № 1/13. С. 34.

124. Малый А.Ф. Особенности правового статуса администрации области // Регионология. 1999. № 3. С. 8-15.

125. Материалы международной конференции «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» // Государство и право. 1994. № 3. С. 153.

126. Михалева H.A. Конституционные реформы в республиканских субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 4.

127. Работнова В. Блеск и нищета петербургского парламентаризма // Российская Федерация сегодня. 2000. № 4. С. 28-34.

128. Ржевский В.А., Киселева A.B. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. №10. С. 38.

129. Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6,

130. Смирнов К. Кремль погнался за двумя вертикалями // Коммерсант. 2005. 5 октября.

131. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 12.

132. Чистяков О.И. О национально-государственном размежевании // Сов. государство и право, 1991. № 11. С. 1445. Словари, энциклопедии

133. Советский энциклопедический словарь, М., 1987. С. 509.

134. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 128.

135. Юридическая энциклопедия /Под. Ред. М.Е. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1998. с.453.

136. Юридический энциклопедический словарь. М.: Инфра, 1997. С.524.

137. Юридический словарь в 2-х т. М.: Госюриздат, 1956. с.448

138. Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона. СПб., 1896. Т.9. 324 с.