Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Никитина, Елена Николаевна

• Никитина, Елена Николаевна
• кандидат экономических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Никитина, Елена Николаевна

Введение.

Глава 1. Современные подходы к организации финансирования образовательной системы на местном уровне на основе бюджетирования по результатам: международный и российский опыт.

1.1. Теоретические подходы.

1.1.1. Теория управления и бюджетирования по результатам в реальном секторе экономики.

1.1.2. Теория управления и бюджетирования по результатам в общественном секторе экономики.

1.2. Анализ зарубежного опыта по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне.

1.3. Пример управления образованием местного уровня в США и Великобритании.

1.3.1. Управление образовательной системой местного уровня в США.

1.3.2. Управление образовательной системой местного уровня в Англии.

1.4. Новые подходы к управлению образовательной системой местного уровня, внедряемые в России.

1.4.1. Опыт внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне.

Глава 2. Механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

2.1. Управление муниципальной образовательной системой: связь основных приоритетов, задач и результатов через механизмы планирования и управления расходами.

2.2. Методы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование с позиций концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

2.2.1. Принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости услуг.

2.2.2. Схема увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики.

2.2.3. Методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.

Глава 3. Эмпирическое исследование организации финансирования общеобразовательных школ на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

3.1. Обоснование выбора муниципальных образований для исследования.

3.2. Исследование необходимости внедрения четких экономических механизмов достижения результатов и важности их дизайна для увязывания результатов с финансированием.

3.3. Исследование метода оценки результативности достижения целей.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат»

Актуальность темы диссертации

Формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с помощью методов, ориентированных на результат, становится все более важным направлением реформирования общественных финансов. Стратегическими целями реформы являются повышение результативности и оптимизация бюджетных расходов. Первые серьезные шаги были предприняты в 2004 году с выходом Постановления Правительства РФ №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Тем не менее, до сих пор в России в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, (далее БОР) ведется только подготовка Докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ на федеральном и региональном уровнях. На местном уровне элементы БОР используются в ограниченном числе муниципалитетов. Таким образом, является актуальным последовательное и аргументированное изложение основных принципов БОР для их применения на уровне муниципального образования.

Сохраняется актуальность проработки теоретической основы БОР. По концептуальным вопросам БОР в общественном секторе высказываются противоречивые точки зрения и среди западных исследователей, и среди российских. Фактически, в каждой стране существует своя модель БОР, сочетающая разные его элементы. В России наиболее дискуссионными остаются вопросы об инструментах, которые можно относить к БОР, и о том, как эти инструменты взаимосвязаны между собой. Нет однозначных ответов на вопросы: как вписывается в систему БОР инструмент обоснования бюджетных ассигнований, является ли реестр расходных обязательств инструментом БОР, какие новые механизмы финансирования бюджетных учреждений логично применять с точки зрения концепции БОР, какую роль играет стандартизация бюджетных услуг и т.п.?

Внедрение БОР в сфере образования означает переход от неэффективного традиционного метода планирования бюджета на сеть учреждений к планированию на финансирование услуг. В области общего образования это вопрос планирования местных бюджетов, уровень которых близок к потребителю образовательной услуги. Вопросы развития общего образования сегодня широко обсуждаются во многих странах: модели организации, финансирования и управления различны. Вместе с тем, страны стараются использовать такую модель, которая позволяла бы, с одной стороны, обеспечить всем учащимся качественный уровень знаний, а с другой, эффективное использование выделяемых финансовых ресурсов. При этом особое внимание в вопросах организации общего образования уделяется обеспечению равного доступа к получению образования вне зависимости от финансовых возможностей бюджетов.

Степень научной разработанности проблемы

В методическом плане в экономической литературе пока не разработана целостная концепция БОР на муниципальном уровне. Тем не менее, обобщенная модель БОР получила широкое отражение в экономических исследованиях. Однако наблюдается дефицит работ, посвященных проблемам управления муниципальным бюджетом, ориентированным па результат.

Основные принципы БОР изначально были изложены исследователями результативности частного бизнеса за рубежом в работах Д.Нортона и Р.Каплана, Дж.Шанка и В.Говиндараджана, Ч.Т.Хорнгрена и Дж.Фостера, Дж.Шима и Дж.Сигела и др.

Основополагающие подходы бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере общественных финансов нашли отражение в работах Х.де Брюйна, Х.Ванга, Я.Кларка и Г.Суэйна, Н.Мэннннга и Н.Парисоиа, Д.Осборна и Т.Габлера, С.Поллитга и Д.Букарта, Р.Шарпа и др. Среди российских исследователей проблему изложили в своих трудах и публикациях Е.И. Андреева, Е.В. Белянова, М.Ю. Гараджа, А.Г. Грязнова, В.В. Климанов, Н.Б. Косарева, Г.В. Курляндская, A.M. Лавров, Е.В. Маркина, С.Н. Смирнов, С.П. Солянндкова, И.В. Стародубровская, B.JL Тамбовцев, А.В. Улюкаев, И.М. Шейман, С.В. Шишкин, Л.И. Якобсон и др.

Проблемы управления бюджетными расходами на образование, в том числе на местном уровне власти, включая рассмотрение отдельных экономических механизмов управления в России, освещены в работах И.В. Абанкиной, Т.В. Абанкиной, М.Л. Аграновича, С.А. Белякова, А.Б. Вифлеемского, Т.Л. Клячко, Я.И. Кузьминова, Л.Л. Любимова, М.М. Мусарского, И.М. Реморенко, И.А.

Рождественской, Е.Ф. Сабурова, Е.Н. Соболевой, Н.Г. Типенко и др. российских авторов.

Цель работы

Разработать механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на общее образование на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

Достижение цели связано с решением следующих задач:

1. Проанализировать сложившиеся методы организации финансирования образовательных учреждений на местном уровне в различных странах, включая Россию, выявить элементы БОР, используемые в практике.

2. Предложить схему увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики.

3. Разработать принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости образовательных услуг.

4. Разработать методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.

5. Провести сравнительный анализ существующих и предлагаемых автором методов финансирования и управления общественными финансами в образовании в точки зрения БОР, проверить предложенные автором методы оценки результативности на примере конкретных образовательных учреждений.

Объект исследования

Объектом исследования является система общего образования, реализующая образовательную услугу, ответственность за организацию предоставления которой в России лежит на местном уровне власти. Предмет исследования

В качестве предмета исследования определены механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на общее образование на основе БОР. Научная новизна работы и вклад автора

Новизна диссертационной работы состоит в следующем: 1. Обоснована и определена схема увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики. Оценка результатов достижения цели при условии сохранения логической цепочки БОР «ресурсы — действия — продукт — результат» осуществляется только с учетом влияния на результат действий по применению механизмов финансирования, иначе показатели результата будут искусственно подстраиваться под цель.

2. Разработаны вариативные парамегры детализации полномочий местного уровня власти по вопросам организации предоставления общего образования, на основе которых сформирован перечень (реестр) муниципальных образовательных услуг.

3. Разработан метод «нулевого» бюджета на основе определения стоимости муниципальных образовательных услуг для индикативного бюджетного планирования расходов общеобразовательных учреждений, направленного на достижение поставленных целей.

4. Разработаны методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.

5. Обоснован выбор показателей, характеризующих результативность расходов, на основе проведенного автором самостоятельного эмпирического исследования.

В работе применены экономические методы анализа. Информационно-эмпирическая база исследования включает в себя:

- отчетность об исполнении местных бюджетов Федерального казначейства России;

- статистические и финансовые данные, собранные для исследования в местных администрациях Владимирской и Ленинградской " областей, Красноярского края в разрезе образовательных учреждений;

- экономико-статистическую информацию, опубликованную региональными министерствами и управлениями образования;

- материалы исследований Центра фискальной политики;

- материалы исследований Центра универсальных программ; данные мониторинга экономики образования Государственного университета - Высшей школы экономики.

Практическая значимость результатов исследования

Результаты, выводы и рекомендации диссертационной работы могут служить методической основой для организации финансирования образовательной системы на основе БОР. Инструментарий прикладного исследования, разработанный в диссертации, может быть использован для проведения аналогичных исследований на всех уровнях управления образованием.

Апробация результатов исследования

Результаты исследования были использованы при разработке научно-методического обеспечения модернизации системы образования РФ, реструктуризации бюджетного сектора и развития социальной сферы, выполненного в рамках проектов Всемирного банка, Национального фонда подготовки кадров, Центра фискальной политики и Центра универсальных программ:

- «Методическая и организационная поддержка распространения результатов проекта «Реформа системы образования» по направлению «Внедрение и развитие нормативного бюджетного финансирования» в регионах Российской Федерации», заказчик - Правительство РФ, Всемирный банк, Национальный фонд подготовки кадров, 2005-2006.

- «Анализ, обобщение и распространение перспективного регионального опыта введения нормативного подушевого финансирования школы, а также эффективной системы оплаты труда учителей, стимулирующей повышение качества образования», заказчик - Федеральное агентство по образованию, 2006.

- «Разработка методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по адаптации введения нормативного принципа в практику финансирования общеобразовательных учреждений», заказчик - Федеральное агентство по образованию, 2006.

- «Разработка рекомендаций по методике нормативного финансирования по всем типам и видам государственных и муниципальных образовательных учреждений Сахалинской области», заказчик - Департамент образования Сахалинской области, 2007.

- «Разработка рекомендаций по методике нормативного финансирования дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений дополнительного образования, учреждений начального и среднего профессионального образования, специальных (коррекционных) образовательных учреждений», заказчик - Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, 2007.

- «Разработка рекомендаций по внедрению управления по результатам и системы мониторинга качества образовательных услуг на уровне образовательных учреждений и институциализации сборов с родителей в системе образования (предотвращение теневого оборота денег, формирование общественных* структур, участвующих в согласовании объема и последующем контроле за использованием собранных средств)», заказчик - Агентство образования администрации Красноярского края, 2007.

Результаты исследования докладывались на IX международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация», организованной Государственным университетом - Высшей школой экономики при участии Всемирного банка и Международного валютного фонда (г. Москва, 1-3 апреля 2008).

Публикации

По теме диссертации автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5,2 п.л.

Структура работы

Работа состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка литературы и 2-х приложений. Первая глава посвящена анализу современных подходов к управлению образовательной системой на местном уровне в рамках концепции БОР. В главе проводится анализ существующих подходов в различных странах, в том числе в России, подробно рассматривается опыт США и Великобритании, дается обоснование выбора теоретической базы для разработки методов планирования и управления расходами местных бюджетов на образование при реализации принципов БОР.

Вторая глава посвящена разработке методов планирования и управления расходами местных бюджетов на образование для увязывания механизмов достижения результатов с основными приоритетами образовательной политики и измерения их результативности при реализации принципов БОР с учетом опыта развитых стран в реформировании системы общего образования. В главе обсуждаются принципы и методы формирования реестра муниципальных образовательных услуг и определения их стоимости, формирования набора механизмов финансирования образования, а также оценки результативности бюджетных расходов на образование в условиях БОР.

Третья глава посвящена эмпирическому исследованию школ нескольких регионов РФ. В главе исследуется необходимость внедрения четких механизмов достижения результатов и важность их дизайна для увязывания результатов с финансированием. Также обосновывается выбор целевых индикаторов результативности достижения цели. Представлен сравнительный анализ существующих и предлагаемых механизмов планирования и управления расходами в точки зрения БОР на данных конкретных образовательных учреждений. Делаются выводы и даются рекомендации по практическому использованию предлагаемых методов в муниципальных образованиях РФ.

В приложении 1 представлен инструментарий эмпирического исследования, использовавшийся для исследования системы общего образования в нескольких российских регионах с графиками и результатами статистической обработки данных эмпирического исследования. В приложении 2 представлены примеры результирующих показателей в образовании и социальной политике зарубежных стран, использующих принципы БОР.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Никитина, Елена Николаевна

Основные выводы

Таким образом, при внедрении БОР в России важно учитывать следующее:

1. Основная проблема, которую видят страны, внедряющие БОР на местном уровне, - это отсутствие четких экономических механизмов достижения

4 результатов, которые постоянно удерживают в фокусе цели общественного сектора в области общего образования в частности. Именно на уровне определения этих механизмов осуществляется увязка результатов с финансированием. Тем более видится важным сохранение связи механизмов с целями для того, чтобы понимать в какой степени и каким образом целесообразно увязывать показатели результативности с объемами бюджетных ассигнований, чтобы в итоге полученный результат соответствовал заявленной цели. Кроме того; необходимость внедрения четких экономических механизмов реально меняет на практике подход к бюджетированию: это уход от возможной простой формализации процесса БОР к использованию механизмов получения результатов при новой организации процесса бюджетирования.

2. В настоящее время норматив - это единственная основа оценки стоимости образовательной услуги в пределах конституционно-гарантированного минимума. При внедрении принципов бюджетирования, ориентированного на результат, эта оценка занимает ключевое место, является финансовым стимулов реализации критериев эффективности, доступности и, отчасти, качества предоставления образовательной услуги.

3. Образовательная услуга не может существовать в отрыве от потребителя услуги - учащегося. Но потребители услуги - разные, учет их специфических потребностей при финансировании базовой, стандартной услуги - одна из основных задач, которую должна решить местная власть при управлении системой образования.

4. С точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат, стандартизация образовательной услуги и определение нормативных подушевых затрат на ее реализацию являются одним из мероприятий по обеспечению государственных гарантий доступности и равных возможностей получения образования.

5. Важным при введении нормативного финансирования, какая бы методика определения нормативов не использовалась, является соблюдение всех принципов проведения образовательной политики. В данном случае политики на уровне муниципалитета. На самом деле, методика сама по себе не может на практике привести к более эффективному расходованию средств бюджета, так как она позволяет наращивать величину норматива с помощью различных коэффициентов удорожания. Поэтому при реализации принципов нормативного подушевого бюджетного финансирования приоритетными становятся мероприятия по мониторингу и оценке эффективности расходования средств с применением индикаторов результативности.

6. Средства на развитие образовательного учреждения, как правило, не закладываются в величину норматива, так как его задача - обеспечить баланс между эффективным и справедливым распределением бюджетных средств па непосредственную реализацию стандартных основных общеобразо'вательных программ. Поэтому необходимо внедрение других механизмов в дополнение к механизму нормативно-подушевого финансирования, таких как гранты, рейтингованпе и целевые программы.

7. Вопрос эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг является едва ли не основным при анализе бюджетных расходов вообще и в образовании, в частности. Общепринятым способом разработки показателей и индикаторов эффективности и результативности предоставления услуг является использование трех аспектов - экономии, эффективности и результативности.

8. Используя целевые индикаторы и показатели эффективности и результативности предоставления образовательных услуг, можно контролировать уровень эффективности бюджетных расходов в осуществлении образовательной политики муниципалитета по предоставлению услуги общего образования с точки зрения условий предоставления «равной», бесплатной и доступной образовательной услуги. Это позволит своевременно обнаруживать «слабые» места в финансировании стандартной образовательной услуги, контролировать уровень доступности качественного образования, социальной справедливости, а также бюджетной обеспеченности в процессе оптимизации бюджетных расходов на общее образование и эффективного распределения имеющихся ограниченных бюджетных ресурсов.

9. Выбор показателей результативности и эффективности является одним из самых важных и в то же время самых сложных моментов в БОР. Ключевое значение показателей эффективности бюджетных расходов заключается в том, что эти показатели должны стать основой для оценки степени достижения намеченных целей, результативности и эффективности реализации программы. Неправильный выбор показателей и их последующее использование может привести к принятию на их основе неэффективных управленческих решений.

Рекомендации по управлению муниципальной образовательной системой

Увязывание целей и результатов финансирования на концептуальном уровне происходит через формулирование каждой задачи с использованием вариативных параметров для детализации полномочий местного уровня по вопросам организации предоставления общего образования. Корректно составленный в соответствии с распределением расходных полномочий перечень услуг позволяет использовать нормативно-подушевой подход при определении стоимости услуги с учетом особенностей получателей услуг, что облегчает в дальнейшем анализ результативности предоставления услуги общего образования. По результатам проведенного сравнительного эмпирического исследования в регионах России выявилась тенденция выравнивания расходов на предоставление стандартных образовательных услуг и их четкое обоснование в условиях применения БОР. К полученным прикладным результатам можно отнести наблюдаемую динамику структуры расходов муниципальных бюджетов на образование в сторону увеличения затрат на усовершенствование материально-технической базы учреждений, на стимулирование результатов деятельности учреждений.

Формирование реестра муниципальных образовательных услуг и определение их стоимости создает экономические рычаги управления отраслью, но при этом становится важным сам дизайн подхода. А именно:

- стоимость услуги в образовании для потребителя должна учитывать особенности реализуемых программ, а не особенности образовательных учреждений.

- при ориентации на потребителя величина стоимости услуги в части прямых затрат должна быть одинаковой в каком бы типе и виде образовательного учреждения эта услуга не предоставлялась на территориях с одинаковыми социально-экономическим условиями. Такой подход позволяет снижать дифференциацию расходов на образование.

- при определении прямых нормативных затрат методом «нулевого» бюджета есть возможность проводить оценку результативности расходования средств еще на этапе планирования, что позволяет своевременно увидеть проблемные зоны и принять управленческое решение (индикативное планирование).

С внедрением предложенного метода оценки результативности образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов у управлений образованием появляется механизм обоснования выбора целевого значения индикатора, а также механизм стимулирования по результатам. Кроме того, применение целевых индикаторов обеспечивает возможности для оперативного отслеживания изменений в образовании и принятия решений не только об уровне оказания услуг, но и о том, достигаются ли поставленные цели.

По результатам апробации предложенной системы целевых индикаторов и показателей результативности предоставления образовательных услуг можно сделать выводы о:

- возможности интегрирования показателей эффективности с целью проведения межрегиональных и межмуниципальных сравнений;

- возможности выстраивания образовательной политики в системе общего образования на основе анализа целевых индикаторов и показателей эффективности в динамике;

- возможности применения рассмотренного подхода пе только в сфере общего образования, но и отрасли образования в целом, включая федеральный уровень принятия решений, а также в других отраслях социальной сферы.

Заключение

Целью данной работы была разработка механизмов планирования и управления расходами местных бюджетов на общее образование на основе бюджетирования, ориентированного па результат. Для достижения цели работы были поставлены и решены следующие задачи:

1. Проанализированы сложившиеся методы организации финансирования образовательных учреждений на местном уровне в различных странах, включая Россию, выявлены элементы БОР, используемые в практике.

2. Предложена схема увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики.

3. Разработаны принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости образовательных услуг.

4. Разработаны методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.

5. Проведен сравнительный анализ существующих и предлагаемых автором методов финансирования и управления общественными финансами в образовании в точки зрения БОР, проверены предложенные автором методы оценки результативности на примере конкретных образовательных учреждении.

Анализ современных подходов к управлению образовательной системой на основе БОР показал, что эти подходы развиваются в мировой практике в рамках системы New Public Management, основные инструменты которой заимствованы из практики применения управленческих бизнес технологий. Основной акцент в бизнесе при БОР делается на содержательных моментах использования эффективных механизмов планирования с учетом передовых методов определения стоимости продукции и, только потом, технологий мониторинга 'и оценки результативности деятельности фирм. В общественном секторе западных стран, не одно десятилетие внедряющих БОР, основная работа ведется над формализацией целей, задач и показателей деятельности. То, какими механизмами осуществляется реализация задач и достижение целей, не всегда сводится в четкую увязанную систему, и, в отличие от частного сектора, в первую очередь органы власти уделяют внимание вопросам мониторинга и оценки результативности с построением систем показателей.

Таким образом, есть потребность в проработке вопросов теоретической основы БОР. По концептуальным вопросам БОР в общественном секторе высказываются наиболее противоречивые мнения как среди западных исследователей БОР, где это направление получило развития еще в 1980-х годах, так и среди российских исследователей. В результате, фактически, в каждой стране существует своя модель БОР, сочетающая по-разному похожие его элементы.

Исследование теории БОР приводит к выводам о возможных положительных и отрицательных эффектах, обозначенных в работах как зарубежных, так и российских авторов. К положительным эффектам внедрения БОР в образовании можно отнести:

- Управления финансами получают возможность передать функции контроля управлениям образования и уделять больше внимания вопросам образовательной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами образовательной политики.

- Управления образованием получают инструмент обоснования своих бюджетных заявок в соответствии с требованиями БОР, и сами защищают их.

- Для общества в целом ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставят перед собой органы власти в области образования, насколько они отвечают потребностям различных групп населения, и в какой степени органам управления образованием удается достичь поставленной цели.

- БОР в сфере образования означает отказ от неэффективного традиционного метода планирования бюджета в пользу планирования средств на финансирование образовательной услуги, а не сети учреждений. Рассмотрение задачи бюджетирования услуги в области общего образования выдвигает на первый план вопрос планирования местных бюджетов, уровень которых ближе всего к потребителю образовательной услуги. Такой подход выдвигает также важность и актуальность исследования вариантов определения образовательной услуги при переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, с целью ее стандартизации и оценки стоимости.

- Внедрение БОР мотивирует использовать такую систему организации, финансирования и управления системой общего образования, которая позволяла бы, с одной стороны, обеспечить всем учащимся качественный уровень знаний, а с другой, обеспечивала эффективное использование выделяемых финансовых ресурсов. При этом особое внимание в вопросах организации общего образования уделяется обеспечению равных возможностей в получении образования вне зависимости от финансовых возможностей местных бюджетов.

К возможным отрицательным эффектам внедрения БОР можно отнести:

- Опасность уйти от реализации поставленной цели, когда акцент делается только на механизмах увязки показателей результативности с объемами бюджетных ассигнований, гак как показатели результативности могут не в полной мере либо искаженно отралсать результаты: их плановые значения зачастую определяются субъективно, под воздействием интереса к занижению плана, а также в период выполнения показателей может измениться ситуация и возникнуть новые приоритеты и т.п.

- Формализованный подход внедрения концепции БОР (подготовка докладов об основных результатах деятельности, отчетов по ним на основе показателей) может увести от содержательного наполнения реформы.

В развитых странах внедрение элементов БОР ведется на всех уровнях власти, и уже сейчас видны результаты. При этом, процесс внедрения БОР в практику управления общественными финансами окончательно не завершен. Таким образом, опыт стран, внедряющих БОР, неоднороден. Тем не менее, основные выводы по внедрению БОР на основе этого опыта можно сделать следующие:

- Вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования.

- К проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых, региональных и местных особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности.

Представляет интерес опыт таких стран как США и Великобритания, в которых при применении БОР в образовании делаются реальные шаги по разработке и применению конкретных экономических механизмов достижения результативности в предоставлении образовательной услуги. При этом "основным результатом управления образованием на муниципальном уровне в развитых странах, как показал анализ, признается достижение высокого уровня качества образования при соблюдении основного приоритета — сохранения принципа доступности качественного общего образования.

Все три уровня власти в той или иной степени в этих странах участвуют в регулировании, управлении и финансировании общего образования, но при этом р невозможно жестко разграничить:

1). какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных услуг,

2). какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных услуг,

3). какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных услуг.

И нормативно правовое регулирование и финансирование обеспечивается всеми тремя уровнями власти, правда в различной степени. В то же время, уровнем, который непосредственно организует предоставление образовательной услуги, является уровень муниципалитета. Хотя и здесь возможны варианты, так как в случае с Англией, этот уровень перемещается па само образовательное учреждение. •

Образовательная услуга и предоставляется, и оценивается в тесной увязке с потребителями этой услуги. При этом в зависимости от их индивидуальных особенностей, определяется и разная стоимость этой услуги и особенности ее предоставления. Оценка качества услуги - это оценка успехов учащихся, выявленных по результатам тестирования. При этом велика роль стандартов и инспектирования для проверки соответствия стандартам.

Проблема «предоставления равных возможностей», «равенства доступа» в общем образовании является одной из важнейших. Она может решаться путем установления федеральных стандартов или стандартов на уровне штата (графства, муниципалитета). Для реализации этих стандартов и предоставления равных возможностей необходимы механизмы перераспределения, своего рода «формулы выравнивания».

В России реформирование общественных финансов на основе бюджетирования, ориентированного на результат, коснулось в основном только федерального и регионального уровня управления. Для реализации БОР в России при управлении муниципальной системой образования необходимо учесть полученные выводы и мировой опыт решения проблем снижения или нивелирования возможных рисков. Исследование практики внедрения БОР в России на местном уровне показало, что, во-первых, такая практика не является распространенной, во-вторых, преимущества БОР только начинают осознаваться, в-третьих, зачастую эти преимущества перекрываются трудностями внедрения БОР в практику. Так, в качестве преимуществ называются: 1. Прозрачность в отношении большинства бюджетных услуг; 2. Общий язык общения между руководством города и руководителями среднего звена; 3. Возможность давать оценку вложений в социальную инфраструктуру; 4. Переосмысление содержания работ по предоставлению ряда услуг вследствие того, что в процессе формирования целевых показателей качества и эффективности пришлось ответить на . наиболее фундаментальные вопросы о том, для кого предоставляется эта услуга, кому она требуется и с какой эффективностью она будет предоставлена. Как следствие, ряд услуг был видоизменен, изменены объемы и способы их финансирования.

Проблемными для муниципальных образований остаются следующие основные области:

- отсутствие разработанных нормативов и стандартов оказания бюджетных услуг (как на федеральном, так и на местном уровнях), что вызывает сложность в разработке и выборе качественных показателей результатов деятельности, а также снижает качество предоставляемых услуг населению;

- не представляется возможным, в рамках существующего законодательства расширение самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений за результат;

- трудности в подборе измерителей, так как существуют «трудиоизмеримые» услуги; услуги, где имеется большой лаг между прилагаемыми усилиями и результатами от предоставления данной услуги; остается проблема субъективизма в выборе измерителей;

- трудности в расчете показателей из-за отсутствия муниципальной статистики, методики измерения тех или иных показателей, попыток манипулировать полученными данными и процессами расчетов и др.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Никитина, Елена Николаевна, 2009 год

1. Абанкина И., Домненко Б., Осовецкая Н. Экономические реформы в сфере образования: автономность, самостоятельность, ответственность// Народное образование, № 10, 2006, стр. 68-78.

2. Абанкина И.В. Пространственная организация сетей образовательных учреждений в современной России. // М.: Вопросы образования, №1, 2007, с. 166-174.

3. Абанкина И.В. Внедрение новых моделей финансирования образования // М: ИРОФ, серия «Общественные финансы», выпуск 3 (17) «Новые подходы к финансированию государственных услуг в социальной сфере», 2008, стр.108-130.

4. Абанкина И., Абанкина Т., Осовецкая Н. Доступность качественного общего образования // М: Народное образование, №1, 2009, сгр. 24-31.

5. Абанкина Т.В. Оценка результатов внедрения вариативных моделей реструктуризации сети сельских школ в экспериментальных регионах. — М.: Вопросы образования, №1, 2007, с. 175-202.

6. Авраамова Е.М. О пространстве возможностей реформирования социальной сферы// Общественные науки и современность, 2006, № 3, сгр. 18-22.

7. Агранович МЛ. Возможности анализа образовательных систем на основе результатов ЕГЭ// Вопросы образования, № 2, 2004, 272-287.

8. Агранович M.JL, Жарова JI.H., Кожевникова О.Н. Системы образования регионов России: Сравнительный анализ на основе международных индикаторов. М.: Аспект Пресс, 2004.

9. Агранович M.JI., Фатеева А.В. Где, сколько и чему учатся дети и молодежь в разных странах // Вопросы образования, №4, 2008, стр. 128-179.

10. П.Андреева Е.И., Сучкова А.А., Богданов JI.H., Чесноков А.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Доклад Центра фискальной политики М.: Academia, 2002.

11. Андреева Е.И., Белянова Е.В., Горшенин А.В. Система среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам // М.: 2005.

12. Беляков С. А. Лекции по экономике образования / С. А. Беляков. М. : ГУ-ВШЭ, 2002.

13. Белянова Е.В. Поведение и мотивация российских предприятий // ЭКО: Эконох^<Е11Ка и организация пром. пр-ва. // Новосибирск, 1995. N 5. - С. 3-17.

14. Блинов В. Экономика и образование: сближение необходимо// Народное образование № 10, 2007, стр. 37-40.

15. Вифлеемский А. Куда ведут российское образование новые законопроекты по реформированию бюджетной сферы// Народное образование, № 10, 2006, стр. 50-60

16. Вифлеемский А., Лозицкий И. Ревизия финансово-хозяйственной деятельности: Школ// Народное образование, № 10, 2006, стр. 135-134.

17. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.

18. Грязнова А.Г. Современные проблемы социально-экономического развития России // Хозяйственная академия им. Д. Цеиова (Болгария), Финансовая академист при Правительстве РФ (Россия), Свиштов, 2001, 264 стр.

19. Грязнова А.Г., Юданов А.Ю. Микроэкономика: практический подход (Managerial Economics): Учебник // Финансовая академия при Правительстве РФ.-М.: ICuoPyc 2004, 672с.

20. Грязнова А.Г., Джинджолия А.Ф. Основы менеджмента: Учебное пособие // ^. Экономика, 2007 .- 428с.

21. Днепров Э.Д. Образование и политика. Новейшая поли гическая история российского образования. Том 1, 2. М., 2006.

22. Друри К. Учет затрат методом стандарт-кост: Пер. с англ. / Под ред. Н.Д. Эриатдвили -М: Аудит, ЮНИТИ, 1998, 224 с.

23. Зиньковский К.В. Теоретические подходы и практика оценивания реформ системы общего образования в западных странах// Сборник статей аспирантов: 2 вьщ^ ру ВШЭ, ф-т экономики; науч.ред. М.Г.Колосницина М.: издательский дом ГУ ВШЭ 2006, стр. 47-69.

24. Зиньковский К.В. Управление изменениями в образовании: опыт участия общества на примере США и Великобритании// Сборник статей аспирантов: 2 вып., ГУ-ВЩэ фх экономики; науч.ред. М.Г.Колосницина М.: издательский дом ГУ ВШЭ, 2006, стр 35-46.

25. Каверина О.Д. Управленческий учет: системы, методы, процедуры. М.: Финансы и статистика, 2003. — 352 с.

26. Кантер P.M. Рубежи менеджмента. Книга о современной культуре управления. — М ■ Олимп-Бизнес, 1999.

27. Кларк Я., Суэйн Г.(2006) Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным. (Предложения по проведению административной реформы). М. Экономическая политика. №3.

28. Климанов В.В., Сорокина М.Н. Формализация системы государственных услуг в социальной сфере // М: ИРОФ, серия «Общественные финансы», выпуск 3 (17) «Новые подходы к финансированию государственных услуг в социальной сфере», 2008, стр. 55-61.

29. Климанов В.В. Принципы формирования муниципального задания на финансирование муниципальных услуг // Практика муниципального управления. 2008. №8. С.46-51.

30. Климанов В.В., Гринфельдт Е.С. О реструктуризации бюджетных учреждений в регионах// Финансы. 2007. №4. С. 19-21.

31. Клячко Т. Социальная политика и финансирование образования// Народное образование, № 10, 2007, стр. 26-36.

32. Клячко Т. Тенденции изменений в российской системе образования// Народное образование, № 10, 2006, стр. 31-38.

33. Кокинз Г. Управление результативностью. Как преодолеть разрыв между объявленной стратегией и реальными процессами. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.

34. Косарева Н.Б. Громкие имена: Бизнес-план для муниципалитета. 2008. № 29.09.2008.

35. Кузьминов Я.И. Образование в России. Что мы можем сделать?// Вопросы образования, № 1, 2004, стр. 5-30.

36. Кузьминов Я.И. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений/ Я.И. Кузьминов, В.В. Радаев, А. А. Яковлев, Е.Г. Ясин. М.: ГУ ВШЭ, 2005.

37. Курляндская Г.В. Бюджетный плюрализм российских органов власти (Научные труды ИЭПП № 24) // Москва: Ин-т экономики переходного периода, 2001

38. Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. М.: Финансы, №3, 2004, стр. 9-14.

39. Любимов Л.Л. Образование и экономика // Народное образование. 2008. № 10.

40. Любимов Л.Л. Общество и образование в России // Народное образование. 2009. № 2.

41. Маркина Е.В., Грязнова А.Г., Курочкина В.В. Финансы: Учебник для вузов // М.: Финансы и статистика, 2007, 504 стр.

42. Материалы итогового семинара-совещания: Целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования лиц с ограниченными возможностями здоровья под ред. Типенко Н.Г. - М.: 2006.

43. Мэнпинг Н., Парисон Н. (2003). Реформа государственного управления: международный опыт. М. Издательство «Весь Мир».

44. Минцберг Г., Дж.Б.Куинн, Гошал С., Стратегический процесс/ Пер. с англ. под редакцией Ю.Н, Каптуревского. СПб: Питер, 2001.

45. Модернизация российского образования: документы и материалы. Под ред.:

46. Д.Днепрова, руководитель: Я.И.Кузьминов, Москва: ГУ ВШЭ, 2002.

47. Мусарский М.М. Нормативная модель финансирования // М: Народное образование, №1,2009, стр. 38-46.

48. Нортон Д., Каплан Р. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2008. — 320 с.

49. Образование и общество. Готова ли Россия инвестировать в свое будущее. Доклад, подготовленный Комиссией Общественной палаты РФ по интеллектуальному потенциалу нации под руководством Я.И. Кузьминова. Общественная палата РФ, Москва, 2005.

50. Полетаев А.В., Агранович M.J1, Жарова J1.H. Российское образование в контексте международных показателей: Сопоставительный доклад. М.: Аспект Пресс, 2003.

51. Реморенко И.М. Развитие сети сельских школ: вектор институциональных изменений (вступление к блоку статей). М.: Вопросы образования, №1, 2007, с. 153-155.

52. Рождественская И.А., Шишкин С.В. Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах? — Вопросы экономики, №1, 1996.

53. Рождественская И.А., Адриан, Жоэль, Бентабет Э., Винокур А., Линей Т., Планас Ж., Прохоров Ж., Робен Д., Сигман К., Третьякова Р., Гохберг JI.M., Клячко T.JI., Агранович M.JL, Каспаржак А.Г., Соболева Е.Н. Белая книга российского образования.

54. I // Москва: Изд-во МЭСИ, 2000, серия "Проект Тасис "Управление образованием""

55. Сабуров Е.Ф., Деркачев П.В. Модель расчета стоимости и эфф'ективиости финансирования образовательной услуги общего образования// Вопросы образования, № 1,2006.

56. Смирнов С.Н. Социальная политика переходного периода: от ужаса к комедии // М.: Компания Спутник +, 2003, 392 стр.

57. Соболева Е.Н. Своевременный проект. — М.: Вопросы образования, №1, 200.7, с. 6-27.

58. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Журнал «Финансы и кредит», 3(291), 2008.

59. Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат. — Институт экономики переходного периода — М.: 2008.

60. Тамбовцев B.JI. Реформы российского образования и экономическая теория// Вопросы экономики, 2005, № 3, стр. 4-19.

61. Тамбовцев B.JI. Бюджетирование, ориентированное на результаты: какие именно? // М: ИРОФ, серия «Общественные финансы», выпуск 3 (17) «Новые подходы к финансированию государственных услуг в социальной сфере», 2008, стр. 22-32.

62. Типенко Н.Г. Международный опыт организации и финансирования общего образования. М.: Фонд ИЭГ, 2003.

63. Типенко Н.Г. Механизмы сочетания нормативного бюджетного финансирования и финансирования с учетом качества работы образовательных учреждений. М.: 2005.

64. Типенко Н. Г., Никитина Е. Н. Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003.

65. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики // М.: Дело, 2004, 544 стр.

66. Управление модернизацией в образовании: подходы и механизмы. М.: ГУ-ВШЭ. 2003. Коллектив авторов И.В.Абанкина, Д.А.Абанкин, Н.В.Белов, К.В.Зиньковский, П.Кастро, Н.Я.Осовецкая, И.А.Рожков, Б.В.Сазонов.

67. Ханс де Брюйн (2005). Управление по результатам в государственном секторе. М. Институт комплексных стратегический исследований.

68. Хорнгрен Ч.Т., Фостер Дж. Бухгалтерский учет: управленческий аспект. Пер. с англ. Под ред. Я.В. Соколова. — М.: Финансы и статистика, 1995. — 416 с.

69. Шанк Дж., Говиндараджан В. Стратегическое управление затратами. Пер. с англ. -СПб.: Бизнес-Микро, 1999.-278 с.

70. Шейман И.М., Якобсон Л.И., Демидова JI.C. и др. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере // М.: Наука, 1995, 155 стр.

71. Шим Дж.К., Сигел Дж.Г. Методы управления стоимостью и анализ затрат: Пер. с англ. -М.: Информ.-изд. Дом «Филинъ», 1996. 344 с.

72. Шим Дж.К., Сигел Дж.Г. Основы коммерческого бюджетирования: Пер. с англ. — СПб.: Пергамент, 1998.-496 с.

73. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: учеб. пособие. М.: ГУ ВШЭ, 2003.

74. Экономика образования. 2005(2) (Материалы журнала «Экономика образования»)/ Под общ. науч. ред. М.М. Мусарского, В.В. Чекмарева. М.: АСОУ, 2006.

75. Энтони Р., Рис Дж. Учет: ситуации и примеры: Пер. с англ. / Под ред. и с предисл. A.M. Петрачкова. М: Финансы и статистика, 1993, 557 с.

76. Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? Препринт WP8/2006/03. М.: ГУ ВШЭ, 2006.

77. Якобсон J1. И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. / ГУ-ВШЭ, учебник для вузов, М.: 2000.

78. Akerlof G. The Market for "Lemons": Qualitative Uncertainty and the Market Mechanism. — Quarterly Journal of Economics, 1970.

79. Audit Commission and Improvement and Development Agency (IDeA) "BVPP Local Performance Indicators", September 2001.

80. Barzelay, M. Central Audit Institutions and Performance Auditing: A Comparative Analysis of Organizational Strategies in the OECD, in Goverance, vol. 10, no.3, pp. 235- 260, 1997.

81. Darby M., Kami E. Free Competition and the Optimal Amount of Fraud. Journal of Law and Economics, 1973.

82. Derlien, Hans-Ulrich, Policy Evaluation in Germany: Institutional Continuation and Sectoral Activation', in Jan-Eric Furubo, Ray C. Rist and Rolf Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation, New Brunswick and London: Transaction, 2002, pp. 74-91.

83. Elgar E., Evaluation in Public Sector Reform. Concepts and Practice in International Perspective, Cheltenham/Northampton: pp. 231-258, 2003.

84. Furubo, Jan-Eric and Rolf Sandahl, 'Coordinated Pluralism—The Swedish Case', in Jan-Eric Furubo, Ray C. Rist and Rolf Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation, New Brunswick and London: Transaction, 2002, pp. 115-127.

85. Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting results. The Urban Institute Press. 1999.

86. Musgrave, Richard Abel, "The Theory of Public Finance", McGraw-Hill, 1959.

87. Nelson P. Information and Consumer Behaviour. Journal of Political Economy, 1970.

88. OECD (2002). Overview of results-focused management and budgeting in OECD countries. Twenty-third Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials. PUMA/SBO, Washington D.C.

89. Osborne D., Gaebler T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Plume. New York.

90. Pollitt C., Bouckaert D. (2004). Public management reform. A comparative analysis. Oxford University Press.

91. Pollitt C. Performance Management in Practice: a Comparative Study of Executive Agencies // Paper for the Scansor Workshop, Stanford University, California, 2005.

92. Sandahl R. 'Evaluation at the Swedish National Audit Bureau', in J. Mayne et al. (eds), Advancing Public Policy Evaluation, Amsterdam: Elsevier, pp. 115-122, 1992.

93. Sharp R. (2003). Budgeting for equity: Gender budget initiatives within a framework of performance oriented budgeting. United Nations Development Fund for Women (UNIFEM).

94. Wang X. (2000). Performance measurement in budgeting: a study of county governments // PublicBudgeting and Finance. 20(3, Fall): 102-119.

95. Wollmann H. Public sector reform and evaluation. Approaches and practice in international perspective, 2003.