Межбюджетные отношения в Российской Федерации: проблема соотношения «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений для органов власти в субъектах РФ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 00.00.00, кандидат наук Бухарский Владислав Витальевич

• Бухарский Владислав Витальевич
• кандидат наук
• 2023

Оглавление диссертации кандидат наук Бухарский Владислав Витальевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Межбюджетные отношения и государственное управление

1.2 Теории межбюджетного регулирования

1.3 Обзор исследований влияния межбюджетных отношений на экономические стимулы субнациональных органов власти

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ ОЭСР В КОНТЕКСТЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ

СТИМУЛОВ

2.1 Децентрализация бюджетных доходов и расходов

2.2 Система межбюджетных трансфертов

2.3 Долговая политика субнациональных органов власти

ГЛАВА 3. ОЦЕНКА «ЖЕСТКОСТИ» МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ВЛИЯНИЯ НА ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СТИМУЛЫ В СУБЪЕКТАХ РФ

3.1 Оценка «жесткости» межбюджетных отношений на примере межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ

3.2 Оценка внутрирегиональной «жесткости» межбюджетных отношений и ее влияния на экономические стимулы местных органов власти в субъектах РФ на примере нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты

3.3 Рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции экономических стимулов и снижения проблемы «мягких» бюджетных ограничений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Межбюджетные отношения в Российской Федерации: проблема соотношения «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений для органов власти в субъектах РФ»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования1.

В последние десятилетия реформирование межбюджетных отношений в части развития децентрализованной бюджетной системы является одним из наиболее острых вопросов в сфере управления государственными финансами многих стран мира [75]. Важность бюджетной децентрализации отмечается в ряде международных документов, включая Европейскую хартию местного самоуправления [113], Маастрихтский [203] и Лиссабонский [198] договора. Первое масштабное признание идей децентрализации межбюджетных отношений в контексте теории государственного управления было получено в 1980-ых гг. в рамках концепции «New Public Management» (NPM), а позже преимущества децентрализованной системы межбюджетных отношений были описаны во многих работах, где были выделены ее экономические [68, 70, 77, 87, 93] и административно-политические [84, 95, 164] эффекты.

Вместе с тем, если на ранних стадиях развития теорий, касающихся межбюджетных отношений, бюджетная децентрализация рассматривалась только с положительной стороны, то в последних научных концепциях отмечается, что она может приводить к определенным проблемам в системе межбюджетных отношений. Эти проблемы связаны с тем, что субнациональные власти не всегда могут иметь экономические стимулы для использования преимуществ бюджетной децентрализации. Под экономическими стимулами в данном случае понимается заинтересованность региональных и местных органов власти в проведении

1 Диссертация содержит фрагменты исследований, опубликованных автором в виде научных статей, включая: Бухарский В.В., Лавров А.М. Межбюджетные отношения и государственное управление: возможности и ограничения децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2021. - №2.- С. 126153; Бухарский В. В. Бюджетная децентрализация и стимулы местных органов власти в Российской Федерации // Финансовый журнал. 2021. Т. 13. № 2. С. 114-129. https://doi. org/10.31107/2075-1990-2021-2-114-129; Бухарский В.В., Лавров А.М. Жесткие бюджетные ограничения: теоретические основы и проблематика российских городов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2020. - №1.- С. 7-40; Бухарский В.В. Долговая политика субъектов РФ: институциональные рамки и лучшая практика // Проблемы теории и практики управления. - 2019. - №12.- С. 6-20; Бухарский В.В., Ветрова Е.Ю., Лавров А.М. Корреляционный анализ долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в 2005-2016 гг. // Научно исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2017. - №6. - C. 9-25; Бухарский В.В., Лавров А.М. Оценка выравнивающего и стимулирующего эффектов межбюджетных трансфертов субъектам РФ // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2017. - №1.- С. 9-21.

политики, направленной на развитие местной экономики и увеличение поступлений в собственные бюджеты в результате расширения налоговой базы. Иными словами, указанные проблемы связаны с возможным отсутствием заинтересованности проведения действенной экономической политики на местах. В работе У. Оутса [161], одного из самых известных специалистов в области межбюджетных отношений, отмечается, что задачей новой теории является определение институтов, которые позволили бы реализовать экономические преимущества бюджетного федерализма и децентрализации, избежав при этом негативных эффектов, возникающих в результате проблемы «мягких» бюджетных ограничений. «Мягкость» бюджетных ограничений может выражаться в различных элементах межбюджетных отношений, но чаще всего эта проблема рассматривается через особенности децентрализации доходов (в виде налоговых отчислений или межбюджетных трансфертов) в нижестоящий бюджетный уровень, в результате которой местные органы власти теряют экономические стимулы. В результате присутствия негативных эффектов «мягких» бюджетных ограничений, в исследованиях отмечается важность не самой по себе бюджетной децентрализации, а ее формы [180], указывается необходимость отсутствия субъективных факторов при распределении межбюджетных трансфертов (МБТ) [84].

Система межбюджетных отношений отдельной страны действительно не всегда может побуждать субнациональные власти предпринимать меры по улучшению качества региональной и муниципальной экономической политики, включая развитие малого и среднего предпринимательства (МСП) и наращивание собственных бюджетных доходов. В последнее время стали появляться исследования, показывающие признаки ухода от федерализма некоторых стран, в том числе, Российской Федерации [220]. Отмечается, что влияние межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации может сводится к неэффективным решениям государственной политики в случае их ошибочного институционального дизайна [28], а экономические выгоды самой децентрализации напрямую зависят от качества ее реализации [88]. Несмотря на декларирование развития федерализма

в Российской Федерации, отечественная система межбюджетных отношений имеет определенные проблемы, поэтому международные регламенты, научно-разработанные принципы и практика в области децентрализации и межбюджетных отношений могут быть весьма полезными для страны.

Между тем в Российской Федерации межбюджетные отношения имеют стратегически важное значение с точки зрения экономических стимулов для органов власти в субъектах РФ, что связано со значимостью перераспределительной функции государства и приоритетами государственной политики. В частности, в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг. [49] и государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» [46] отмечается, что для дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений ключевое внимание необходимо уделять разработке механизмов стимулирования экономического развития территорий.

Одной из последних теоретических идей, которая рассматривается в современных исследованиях как механизм преодоления проблемы «мягких» бюджетных ограничений, является концепция «жестких» бюджетных ограничений. Являясь частью идей Б. Вейнгаста в контексте модели «федерализм, сохраняющий рынок» [209], данная концепция аналогичным образом может быть формализована по различным элементам межбюджетных отношений. То есть совокупность вопросов экономических стимулов субнациональных властей в рамках межбюджетных отношений сводится к соотношению «мягких» и «жестких» бюджетных ограничений, которые по тем или иным причинам формируются при бюджетной децентрализации. Настоящая работа посвящена исследованию таких причин, анализу того, какому характеру бюджетных ограничений в большей мере соответствует система межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также проверке на отечественной практике их влияния на экономические стимулы в субъектах РФ.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является оценка межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений для органов власти в субъектах РФ.

Исследовательские вопросы:

- Какие теоретические предпосылки «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений в системе межбюджетных отношений существуют в современных исследованиях?

- Каким образом российская система межбюджетных отношений соотносится с международным опытом с позиции «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений для субнациональных властей?

- Выполняются ли теоретические и научно-практические концепции «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений для субнациональных властей в Российской Федерации?

Для достижения названной цели и ответов на исследовательские вопросы решаются следующие задачи:

1. Обобщение теоретических принципов системы межбюджетных отношений в условиях бюджетной децентрализации и федерализма с выделением ключевых механизмов и проблем, связанных с характером бюджетных ограничений, оказывающих влияние на экономические стимулы субнациональных властей;

2. Проведение сравнительного анализа структурных элементов межбюджетных отношений в Российской Федерации и странах ОЭСР с позиции «жесткости» бюджетных ограничений и наличия экономических стимулов для субнациональных властей;

3. Формализация «жесткости» межбюджетных отношений на примере межбюджетных трансфертов бюджетам субъектам РФ и оценка последних с позиции стимулов для региональных органов власти;

4. Формализация «жесткости» внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере норматив налоговых отчислений в местные бюджеты и оценка ее влияния на экономические стимулы местных органов власти.

5. Формирование рекомендаций по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции экономических стимулов и снижения проблемы «мягких» бюджетных ограничений.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является система межбюджетных отношений в Российской Федерации и ее составляющие элементы. В эмпирической части данной работы сделан акцент на исследование распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектам РФ и децентрализацию налоговых источников доходов внутри субъектов РФ.

Предметом исследования является влияние «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений межбюджетных отношений на экономические стимулы органов власти в субъектах РФ2. Указанное влияние рассматривается с позиции соотношения «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений, с которыми сталкиваются бюджеты субъектов РФ в случае распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджеты муниципальных образований в случае децентрализации налоговых источников в субъектах РФ.

Степень разработанности темы исследования

«Мягкие» и «жесткие» бюджетные ограничения в межбюджетных отношениях с позиции стимулов для субнациональных органов власти рассматриваются в существующих исследованиях с различных сторон, при этом зачастую проводимый эмпирический анализ завязан, с одной стороны, на отдельные параметры бюджетной децентрализации, включая особенности распределения собственных доходов, расходов, межбюджетных трансфертов, а с другой - на уровень экономического развития, фискальную дисциплину и качество

2 При взаимоотношениях между Федерацией и субъектами Федерации рассматриваются стимулы для региональных органов власти, а при взаимоотношениях субъектов Федерации и муниципальных образований - стимулы для местных органов власти.

оказываемых услуг. Следует отметить, что в исследованиях, как правило, параметры экономического развития и экономических стимулов являются тождественными, поскольку подразумевается, что развитие происходит под действием соответствующих стимулов.

Значительный пласт работ подтверждает наличие позитивных стимулов для субнациональных органов власти в условиях более децентрализованной системы межбюджетных отношений. Отдельными исследованиями на примере России подтверждается существование положительной связи между децентрализацией расходов и региональным экономическим ростом [66], а также наличие низкой эффективности местной бюджетной децентрализации при финансировании расходов преимущественно за счет межбюджетных трансфертов, а не собственных налоговых доходов [53]. Отмечается, что значительное количество полномочий на местном уровне в сочетании с гибкостью управления способствует росту инвестиционной активности на территории [15]. В зарубежных исследованиях также находятся результаты, которые: свидетельствуют о снижении дефицита субнациональных бюджетов в случае их высокой налоговой автономии [119], указывают на улучшение эффективности местных властей в случае наделения доходной автономией через налоговые источники доходов [131], приводят к лучшим бюджетным результатам, если наблюдается сокращение доли субнациональных расходов, финансируемых за счет трансфертов и займов [114].

Отдельные исследования находят влияние бюджетной децентрализации на стимулы местных властей неоднозначным. Отмечается, что децентрализация расходов улучшает бюджетную дисциплину правительства, а децентрализация доходов имеет противоположный эффект [110]. Есть предположения о существовании перевернутой и-образной зависимости инвестиций от бюджетной децентрализации, и о превосходстве доходной децентрализации над расходной с точки зрения влияния на экономическое развитие [54]. Находятся результаты, которые показывают неоднозначную зависимость между бюджетной децентрализацией и способностью к мобилизации доходов, что объяснится спецификой устройства межбюджетных отношений [142]. В отдельных работах

показано, что положительное влияние налоговой децентрализации на экономические стимулы властей может быть достигнуто только в сочетании с административной и политической автономией [117]. В целом также указывается, что результаты исследований по оценкам влияния межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации существенно зависят от исходных данных и выбранных моделей, при этом единого подхода к измерению бюджетной децентрализации пока не предложено [78].

Ограниченное количество исследований рассматривают влияние бюджетной децентрализации на стимулы местных властей негативным образом. Обнаруживается отрицательная связь между децентрализацией расходов и экономическим ростом в случае превышения субнациональных расходов над доходами [121]. Отмечаются отрицательные эффекты бюджетной децентрализации в случае чрезмерной передачи расходов на нижестоящий уровень власти [216], что также находит отражение в российской практике: государственные расходы в регионах чрезмерно децентрализованы, что связано со снижением темпов регионального экономического роста [60].

«Мягкие» и «жесткие» бюджетных ограничения рассматриваются в ряде исследований в качестве важных характеристик межбюджетных отношений, которые формируют стимулы для местных органов власти.

Находится преимущественно положительное влияние для «жестких» и отрицательное - для «мягких» бюджетных ограничений. Выявлено, что зависимость муниципальных бюджетов от трансфертов регионального правительства приводит к увеличению дефицита консолидированного регионального бюджета, поддерживая логику «мягких» бюджетных ограничений [67]. На примере практики Российской Федерации конца 1990-ых было продемонстрировано, как любые изменения в собственных доходах местного самоуправления почти полностью компенсируются изменениями в общих доходах, что ведет к чрезмерному регулированию государством частного бизнеса и смягчению бюджетных ограничений [219]. В исследованиях находятся подтверждения тому, что субнациональная финансовая устойчивость улучшается

на фоне фиксированных и прозрачных правил распределения межбюджетных трансфертов, что является элементом «жестких» бюджетных ограничений [192].

Реже встречаются работы с обратными результатами для «мягких» и «жестких» бюджетных ограничений. В работе Смитх, Х., Парк С. и Лиу Л. на основе системно-логического метода было обнаружено, что в некоторых ситуациях «мягкие» бюджетные ограничения могут быть лучше «жестких» [81]. Например, при «жестких» бюджетных ограничениях некоторые важные проекты могут не запуститься, что приведет к негативным социально-экономическим последствиям.

Следует отметить, что результаты исследований по отдельным странам не всегда могут отвечать реалиям Российской Федерации. Например, в исследовании Климанова В. В. и Михайловой А. А. отмечается, что бюджетная децентрализация, понимаемая как позитивный процесс в странах мира, имеет существенные ограничения для дальнейшего развития в Российской Федерации, что связано с высокой региональной дифференциацией и иными факторами [24].

Тем не менее межбюджетное регулирование в отечественной и зарубежной практике определенно сталкивается со схожими проблемами. Так, в работах Левиной В. В. на основе анализа более современной практики межбюджетного регулирования в Российской Федерации отмечается, что в условиях финансовой нестабильности актуализация проблем «мягких» бюджетных ограничений становится неизбежной [31], при этом при корректировках межбюджетного регулирования должны учитываться их негативные последствия [30]. На основе анализа трендов в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации в отдельных работах делается вывод о важности перехода к жесткому закреплению региональных и муниципальных полномочий на долгосрочный период и жестким бюджетным ограничениям финансового управления [22]. В исследовании Дерюгина А. Н. и Соколова И. А. применительно к недавно внедренному принципу «модельного бюджета» при распределений дотаций субъектам РФ сделан вывод о его негативных последствиях в будущем, которые по началу будут выражаться в снижении стимулов для региональных властей к развитию доходной базы территорий, а затем приведут к снижению темпов экономического роста в стране

[16]. В работе Печенской-Полищук М. А. на основе анализа практики предоставления регионам ресурсов из федерального бюджета на безвозмездной основе сделан вывод о том, что в основу дальнейшего совершенствования текущей практики должен лечь подход стимулирования роста бюджетного потенциала, который приведет к экономическому развитию территорий [42]. В фундаментальной работе Лаврова А. М, подготовленной на основе совокупности его статьей в области межбюджетных отношений, делается ключевой вывод о необходимости перехода от «мягких» (возможности и заинтересованности «регулятора» изымать ресурсы «администраторов» с неформальным оказанием финансовой поддержки) к «жестким» (защите «администраторов» от таких действий «регулятора» с полной их ответственностью за свое финансовое состояние) бюджетным ограничениям [28].

Весомый вклад в научное развитие затрагиваемой проблематики применительно к Российской Федерации также внесли работы Зубаревич Н. В., Кузнецовой О. В., Курляндской Г.В., Назарова В. С.

По итогам анализа исследовательской литературы можно отметить, что в работах в основном рассматривается влияние межбюджетных отношений на экономические стимулы органов власти регионального уровня, при этом стимулы местных органов власти остаются слабоизученными. Определенный пробел остается в понимании экономических стимулов местных органов власти в случае децентрализации собственных налоговых источников. Исследования с элементами «мягких» и «жёстких» бюджетных ограничений зачастую проведены без четкой формализации данных концепций, при этом для формализации экономической политики или экономического развития используются такие агрегированные показатели, как например, валовый региональный продукт (ВРП) на душу населения. Вместе с тем очевидно, что значительная часть ВРП создается вне зависимости от экономической политики регионального или местного уровня.

Методология и методы исследования

Для решения первой задачи исследования проводится анализ научных публикаций с использованием баз Web of Science, Scopus и отечественных рецензируемых изданий. Выделяются основные группы теоретических концепций с их смысловым содержанием, а также формируются основные элементы межбюджетных отношений, важные для диссертации. Делается обзор актуальных эмпирических исследований влияния межбюджетных отношений на экономические стимулы субнациональных властей.

Для решения второй задачи исследования проводится сравнительный анализ статистических данных/практик стран ОЭСР и Российской Федерации по важным элементам межбюджетных отношений с точки зрения «мягких» и «жестких» бюджетных ограничений: особенностей децентрализации доходов и разграничения расходов, организации системы межбюджетных трансфертов и субнациональной долговой политики.

Для решения третьей задачи рассматривается динамика межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и ее соотношение с динамикой налоговых и неналоговых доходов. Отдельное внимание отводится резкому увеличению финансовой поддержки субъектов РФ в кризисный период 2020 г., которое с помощью регрессионного анализа исследуется на предмет наличия признаков «мягких» бюджетных ограничений (субъективных факторов распределения межбюджетных трансфертов).

Для решения четвертой задачи в качестве критериев «жесткости» бюджетных ограничений используются оценки стабильности и размера нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а в качестве индикатора экономических стимулов местных органов власти - развитие предпринимательства, содействие которому является их важным полномочием в экономической сфере. Оценка влияния производится с помощью гибридной модели на основе панельных данных в докризисный период (2010-2018 гг.).

Научная новизна

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- теоретически показана необходимость снижения использования «мягких» бюджетных ограничений и расширения режима «жестких» бюджетных ограничений в системе межбюджетных отношений для усиления стимулов субнациональных органов власти;

- показано, что для каждого из элементов системы межбюджетных отношений могут существовать факторы смягчения бюджетных ограничений (предложена соответствующая классификация);

- дана оценка элементов межбюджетных отношений Российской Федерации с позиции «жесткости» бюджетных ограничений и наличия экономических стимулов для субнациональных властей на основе сравнительного анализа отечественной и зарубежной практики;

- предложены и апробированы подходы к оценке «жесткости» бюджетных ограничений на примере распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

- впервые предложен и апробирован подход к формализации «жесткости» бюджетных ограничений на примере стабильности и размера нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а также осуществлена оценка их влияния на экономические стимулы местных органов власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Определено, что режим «жестких» бюджетных ограничений в контексте межбюджетных отношений служит условием создания экономических стимулов на уровне субнациональных властей. Предложена классификация факторов, формирующих характер бюджетных ограничений в системе межбюджетных отношений.

2. Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта по элементам системы межбюджетных отношений позволил выявить ряд факторов возникновения «мягких» бюджетных ограничений в Российской Федерации, в том числе:

- пониженная бюджетная автономия субнационального уровня (особенно местных бюджетов), есть признаки отсутствия стабильности налоговой децентрализации на внутрирегиональном уровне;

- присутствуют признаки перегруженности расходными полномочиями субнациональных бюджетов, а также их высокой зарегулированности вышестоящим бюджетным уровнем;

- умеренная зависимость доходов бюджетов от межбюджетных трансфертов в случае субъектов РФ и высокая в случае муниципальных образований. Наблюдается ухудшение качества структуры межбюджетных трансфертов, а также отсутствие стабильности в методиках их распределения;

- при сравнительно невысоких показателях долговой нагрузки в среднем по субъектам РФ, в структуре долга высокую значимость имеют нерыночные заимствования (бюджетные кредиты), существуют признаки накопления долгов по субъективным факторам.

3. Оценки системы распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ свидетельствуют о ее низкой «жесткости» и соответствующем преобладании негативных стимулов. В условиях резкого роста объема межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в кризисный период 2020 г. наблюдались признаки «мягких» бюджетных ограничений

4. Оценки «жесткости» внутрирегиональной бюджетной децентрализации на примере нормативов отчислений в местные бюджеты свидетельствуют о том, что более стабильные и высокие нормативы соответствуют более высокому уровню развития предпринимательства в субъектах РФ, то есть оказывают положительное влияние на экономические стимулы местных органов власти.

5. Предложены рекомендации для повышения «жесткости» бюджетных ограничений в системе межбюджетных отношений Российской Федерации, которые направленны на формализацию и повышение устойчивости распределения межбюджетных трансфертов, расширение децентрализации налоговых доходов на стабильной основе.

Теоретическая и практическая значимость

Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена получением новых знаний в контексте «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений применительно к межбюджетным отношениям. Систематизированы факторы формирования характера бюджетных ограничений, предложены новые варианты формализации «жестких» и «мягких» бюджетных ограничений.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что в ней предложены рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений Российской Федерации в части перехода к более «жестким» бюджетным ограничениям, которые могут быть реализованы в соответствующих статьях Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а также в профильных нормативных правовых актах, касающихся методик распределения межбюджетных трансфертов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Бухарский Владислав Витальевич, 2023 год

Источник: [168]

Ввиду того, что простые индикаторы не могут в полной мере охарактеризовать степень децентрализации в странах, исследователями ОЭСР была предложена концепция расходных возможностей (spending power index - SPI), состоящая из пяти критериев [72]: 1) автономность в формировании основных целей политики, 2) степень контроля за бюджетом и его зависимость от грантов, 3) степень контроля аспектов государственной службы (например, наличие права устанавливать заработную плату), 4) степень контроля стандартов предоставления услуг, 5) степень проведения мониторинга услуг (финансовый контроль, школьные тесты и т.д.). Для ее реализации с последующим международным сравнением

требуется сбор детальной информации, однако по отдельным секторам и странам результаты получены в 2018-2019 гг.

Следует заметить, что совместные обязанности между правительствами разных уровней влияют на эффективность межбюджетных отношений. На деле исключительность компетенций практически не просматривается. Доля решений, в которых задействовано более одного уровня правительства, варьируется в зависимости от страны (максимальная в Бразилии (70%) или Мексике, минимальная в Чили (20%)), однако в целом федеративные страны делят компетенции чаще, чем унитарные (в среднем 51% и 36% соответственно). Чаще всего компетенции совмещаются в сфере транспорта и социального жилья, реже, -в здравоохранении и образовании (Рисунок 9). Совместная ответственность делает более важным создание механизмов управления совместными обязанностями, включая платформы для диалога, фискальные советы и договорные соглашения [69].

Рисунок 9 - Доля решений, в которых участвует более одного уровня правительства, по секторам накопленным итогом (от 0 до 100% для каждого

отдельного сектора). Источник: составлено по данным [106]

Итоговый индекс БР1 показывает относительно положительные результаты для Российской Федерации: из всего исследуемого перечня стран ОЭСР она уступает только семи (Рисунок 10), хотя по показателям бюджетной автономии в рассматриваемых секторах немного ниже, особенно по сектору «Длительный уход» (18 место) и «Социальное жилье» (16 место).

ш Здравоохранение (ЛШ) Начальное и среднее образование (ЛШ)

Длительный уход (ЛШ) Транспортные услуги (ЛШ)

Социальное жилье (ЛШ) —•— Значение индекса 5Р1 (ПШ)

Рисунок 10 - Значения совокупного индекса SPI (от наиболее централизованного (0) до наиболее децентрализованного (1)) и бюджетной автономии по секторам (от наиболее централизованного (0) до наиболее

децентрализованного (10) Источник: составлено по данным [106] Вместе с тем, существуют и другие оценки автономии расходов бюджетов субъектов РФ. Так, по данным Распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. № 117-р «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах», 77% собственных полномочий субъектов РФ, закрепленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дополнительно регулируются 280 нормативными правовыми актами Российской Федерации (в том

числе: 105 - федеральные законы, 10 - указы Президента Российской Федерации, 141 - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и 24 -акты федеральных органов исполнительной власти). Здесь же указывается, что подходы к оценке субъектами РФ потребности в финансовом обеспечении собственных полномочий и действующие механизмы финансового обеспечения таких полномочий зачастую не коррелируют друг с другом. Кроме того, отмечается низкая эффективность решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований в связи с низким доходным потенциалом и обязательствами по решению стандартного набора вопросов местного значения.

Отметим, что при относительно стабильной доле субнациональных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации, количество региональных и муниципальных полномочий значительно выросло:

- количество полномочий субъектов РФ в ст. 26, п. 2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выросло с 41 в 2004 г. до 83 в 2021 г. (или более 100, если учитывать подпункты полномочий);

- количество полномочий городских округов в ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 30.04.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выросло с 27 в 2003 г. до 43 в 2021 г.

В этом контексте также отмечается, что после реформы местного самоуправления 2003 г. его организация во многом вновь приобрела оттенки 1990-х гг. В работе Лаврова А. М. [28] указывается, что для полномочий местного самоуправления по-прежнему характерны размытость формулировок и перегруженность государственными функциями, явными и скрытыми федеральными и региональными «необеспеченными» мандатами. Более того, по субъективным причинам сложилась значительная дифференциация по регионам в разграничении полномочий с муниципалитетами, при которой доходы местных

властей формировались за счет межбюджетных трансфертов и нестабильно переданных нормативов отчислений от налогов, а между субъектами РФ и их административными центрами развернулось противостояние [28].

Вместе с тем, между налоговой и расходной автономиями нельзя проследить очевидную связь, что может быть проблемой [106]. В исследованиях ОЭСР указывается, что регионы с более высокими долгами имеют широкие возможности оказания давления на национальное правительство, увеличивая вероятность получения межбюджетных трансфертов. Кроме того, межбюджетные трансферты, покрывающие большую часть субнациональных расходов в большинстве стран, связаны с более медленным ростом, что может указывать на проблемы отсутствия стимулов для увеличения доходов из собственных источников [134].

Одним из вызовов для многоуровневых устройств государств на сегодня в исследованиях рассматривается глобализация, в результате которой на муниципальном уровне власти должна быть создана автономия, достаточная для реализации важных инфраструктурных программ и местных услуг в поддержку наукоемкой экономической деятельности [91]. Указанная необходимость будет выражаться в трансформировании бюджетного федерализма в вид «песочных часов», которым уже сегодня можно описать многоуровневое управление отдельных стран.

Р. Эклстон и Р. Кревер (2017) замечают, что одной из тенденций в бюджетной системе Австралии является ввод в действие на местном уровне финансируемых из федерального бюджета служб здравоохранения и социального обеспечения, а также совместно финансируемых индивидуальных систем социального страхования [108]. Общим элементом этих новых инициатив является то, что выбор конкретных услуг, предоставляемых гражданам, осуществляется на местном или даже индивидуальном уровне за счет средств, предоставляемых Содружеством. Эта тенденция значительна как с точки зрения создания конкуренции между различными поставщиками социальных услуг (включая правительства штатов), так и с точки зрения потенциала для предоставления автономных услуг и услуг для конкретных сообществ, эффективно обходя штаты. Подобные тенденции

прослеживаются также в Канаде, Бразилии и в меньшей мере в Италии, однако указанные переносы распределений расходов без соответствующего увеличения фискального потенциала на уровне регионов или муниципалитетов слабо содействуют фискальной автономии или политической независимости субнациональных правительств в явном виде [108]

Бюджетная структура Парагвая также может быть представлена в соответствии с формой «песочных часов» (Рисунок 11).

Рисунок 11 - Многоуровневая система управления Парагвая Источник: адаптировано автором по [167] В Парагвае, как унитарной и децентрализованной республике, в качестве промежуточного уровня правительства были созданы департаменты (Departamento), которые наделены политической, административной и юридической автономией, но в меньшей степени, чем центральное правительство и муниципалитеты. Департаменты несут основную ответственность за координацию политики и услуг, как между центральным правительством и муниципалитетами, так и между самими муниципалитетами. Их задачи варьируются от предоставления общих ведомственных услуг, которые затрагивают более одного муниципалитета (например, снабжение питьевой водой или энергией)

до развития межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем, их возможности, в том числе по налоговой автономии, весьма ограничены20.

Многоуровневое управление Швеции также иногда сравнивают с «песочными часами» [154], поскольку оно сочетает в себе высоко децентрализованную систему предоставления социальных услуг с относительно централизованной системой стратегического планирования и регионального развития. Швеция является одной из самых децентрализованных стран, если судить по доле расходов, приходящихся на субнациональный уровень (около 50% при 37,2% в среднем по странам ОЭСР), однако система инвестиций весьма централизована (около 50% приходится на национальный уровень, при среднем значении 30% по странам ОЭСР). Тем не менее, на местные правительства приходится около 75% инвестиций субнационального уровня [170].

Окружные советы (County councils), относящиеся к промежуточному уровню власти в Швеции, являются слабым звеном с точки зрения принятия решений по пространственному планированию, региональному развитию и в основном сосредоточены на вопросах здравоохранения (более 80% бюджета советов идет на финансирование национальных стандартов в области здравоохранения, и около 5%, - на транспорт). В дополнение к окружным советам, в Швеции также работают 21 окружных административных совета (County Administrative Boards), которые являются государственными органами при национальном правительстве и несут ответственность за координацию и реализацию национальной политики во всех окружных советах. Однако, в настоящее время Правительство Швеции изучает масштабную региональную реформу, которая сократит количество советов с нынешних 21 до 6. По сути, эта инициатива формализует и расширяет тенденцию прошлых десятилетий, направленную на усиление роли регионов, в частности путем передачи им большей власти в принятии решений из центра, особенно в вопросах регионального развития [171].

20 Департаменты играют роль посредника в территориальном планировании и межмуниципальной координации и не могут собирать налоги. Доходы, которые они получают, поступают от перечислений налогов, собираемых центральным правительством и муниципалитетами, а также от ресурсов, полученных за счет трансфертов, получаемых от роялти за использование природных ресурсов, или от компенсации за строительство плотин в Итайпу и Ясирета.

2.2 Система межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты имеют ключевое значение в наполнении бюджетов субнациональных правительств многих стран и выступают стабилизатором вертикального и горизонтального дисбалансов. Среди стран, представленных в статистической базе OECD Fiscal Decentralisation Database [165], наибольшая доля трансфертов в доходах бюджетов регионального уровня соответствует Австрии и Мексике (более 70%), на этих же территориях местные бюджеты также в большей мере зависят от трансфертов, если сопоставлять их с федеративными странами (Рисунок 12). Среди унитарных стран в Литве и Эстонии доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах местных бюджетов еще выше, - более 80% по итогам 2019 г.

Рисунок 12 - Доля трансфертов в региональных (Р) и местных (М)

бюджетах в странах ОЭСР и Российской Федерации, 2019 г.

Источник: составлено по данным [165] (страны ОЭСР) и Минфина России

(данные по России)

В случае Российской Федерации доля межбюджетных трансфертов в региональных бюджетах в 2019 г. составила 20,5%, что гораздо ниже среднего уровня по странам ОЭСР и примерно сопоставимо со значениями Канады или Швейцарии. Данный факт является частичным опровержением распространенного

взгляда о том, что российские регионы в целом чрезмерно зависимы от федеральных трансфертов, однако почти для каждого пятого субъекта РФ доля межбюджетных трансфертов в бюджетных доходах превышает 50%, для каждого третьего - более 30% и для 60 из 85 субъектов РФ указанная доля превышала 20% в докризисный период. В том числе это связано с более высокой дифференциацией российских регионов. В этой связи стимулирующее влияние МБТ особенно важно на муниципальном уровне. Отметим, что даже бюджеты некоторых крупнейших городов-миллионеров более чем наполовину состоят из межбюджетных трансфертов (например, Волгоград, Воронеж, Челябинск и некоторые другие по данным за 2018 г.), которые являются преимущественно целевыми.

В странах ОЭСР широко представлен механизм фискального выравнивания, предусматривающий обеспечение минимального уровня финансовой обеспеченности субнациональных органов власти, достаточного для предоставления населению минимально гарантированного набора услуг. Этот механизм следует считать естественным спутником децентрализации, поскольку фискальное выравнивание направлено на исправление потенциальных дисбалансов, возникающих в результате субнациональной автономии. В большинстве стран ОЭСР в 2005-2012 гг. коэффициент Джини по налоговым возможностям после выравнивания сокращался более чем в два раза, причем в Австралии, Германии и Швеции существующий разрыв практически ликвидировался (Таблица 4). Ситуации с практически полным выравниванием межбюджетными трансфертами вызывают серьезную критику со стороны экспертного сообщества, поскольку они могут приводить к потере стимулов территорий к увеличению налогового потенциала. Для Российской Федерации выравнивание бюджетных возможностей субъектов РФ происходит без подобного резкого сокращения.

Таблица 4 - Межрегиональные различия и выравнивание

Коэффициент Джини Соотношение максимума и минимума**

До выравнивания После выравнивания До выравнивания После выравнивания

2005 2012 2005 2012 2005 2012 2005 2012

Россия (дотации на выравнивание) 0,398 0,319* 0,334 0,273* 11,4 9,0* 4,6 4,4*

Россия (все межбюджетные трансферты) 0,398 0,319* 0,295 0,236* 11,4 9,0* 3,7 3,6*

Австралия 0,05 0,07 0 0 4,8 7,5 1 1

Австрия 0,02 0,05 1,1 1,5

Канада 0,1 0,11 0,07 0,08 2,4 2,4 1,7 1,8

Китай 0,33 0,31 0,25 0,18 14,4 10,3 9,5 5,3

Германия 0,06 0,06 0,02 0,02 1,7 1,7 1,2 1,1

Италия 0,21 0,19 0,1 0,04 6,1 4,5 1,3 1,3

Испания 0,15 0,13 0,04 0,05 2,1 3 1,4 1,4

Швейцария 0,15 0,17 0,11 0,11 3,8 4,3 2,5 2,6

Чили 0,49 0,14 20,6 2,3

Дания 0,08 0,06 0,04 0,03 2,2 1,4 2 1,2

Финляндия 0,11 0,12 0,03 0,05 1,8 1,8 1,1 1,4

Япония 0,2 3,2

Норвегия 0,13 0,13 0,05 0,04 2,2 2,1 1,3 1,2

Португалия 0,34 0,14 12,7 2,1

Швеция 0,06 0,07 0,01 0,01 1,4 1,5 1,1 1,1

Турция 0,22 0,06 65 1,7

В среднем 0,16 0,16 0,07 0,06 8,8 5,1 2,1 1,8

Источник: [166] с дополнениями по Российской Федерации * Для Российской Федерации использованы данные за 2015 г. ** Для Российской Федерации использованы данные по 10 макс./10 мин.

Коэффициент Джини в Китае даже после выравнивания сохраняется на сравнительно высоком уровне, а модель межбюджетных отношений этой страны в последние десятилетия представляла особый интерес со стороны исследователей. В частности, Б. Вейнгаст определил китайскую модель федерализма, как «федерализм, сохраняющий рынок» [208]. Этому способствовало то, что межбюджетные трансферты имели преимущественно долгосрочный характер, включали в себя трансферты в зафиксированном объёме на покрытие дефицита, субсидии на финансирование капитальных вложений (инфраструктурных проектов).

Как правило, в качестве меры дифференциации доходных возможностей субнациональных властей с целью последующего выравнивания используют налоговый потенциал, который подразумевает «максимальные налоговые поступления, которые могут быть собраны в данном регионе при условии применения единых условий взимания налога (ставка, база, льготы и т. д.) и единых (средних или максимальных) усилий налоговой администрации» [51]. В исследовании Арлашкина (2020) говорится о том, что есть три наиболее известных и часто применяемых подхода к оценке налогового потенциала в методиках распределения выравнивающих трансфертов:

«1) метод исторических данных (далее также - ИД): потенциал оценивается на основе данных о фактическом исполнении по бюджетным доходам от налоговых поступлений;

2) метод макроэкономических показателей (далее также - МЭК): потенциал оценивается как произведение показателя налоговой нагрузки (единой для регионов) на показатель регионального дохода (ВРП, личный располагаемый доход и т. д.). Налоговая нагрузка исчисляется как отношение налоговых поступлений к показателю регионального дохода;

3) метод репрезентативной налоговой системы (далее также - РНС): потенциал оценивается как произведение репрезентативной налоговой ставки (единой для регионов) на показатель региональной налоговой базы.» [2]

Наиболее точные оценки налогового потенциала могут получаться при использовании метода ИД, однако данный метод не учитывает региональные различия налогово-бюджетной политики, которая может состоять в различных уровнях налоговых ставок или налоговых льгот. То есть использование данного метода будет иметь больший смысл, если региональные различия в налогово-бюджетной политике минимальны. В данном случае также могут создаваться негативные экономические стимулы: субнациональным властям может быть невыгодно наращивать собственные бюджетные доходы, так как рост будет компенсирован сокращением трансфертов [36].

Считается, что использование макроэкономических показателей для оценки налогового потенциала является наиболее простым в получении результатов. Метод МЭК в наименьшей степени создает негативные стимулы, однако также имеет недостатки, связанные с невозможностью учета территориальной дифференциации в структурах налогообложения, и использованием статистических показателей с существенным лагом, которые затем уточняются [212].

Наиболее объективные оценки могут быть получены методом РНС, однако он также создает для субнациональных властей негативные стимулы, включая заинтересованность в занижении налоговой базы [212]. В исследованиях отмечается, что такие стимулы в случае Российской Федерации не имеют большого значения, так как прирост налоговых поступлений превышает объем сокращения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для всех регионов [13].

Метод РНС является наиболее признанным и в чистом виде на практике используется в Австралии, Швейцарии, Канаде и России [2]. В Испании и Италии применяется смешанный метод на основе репрезентативной налоговой системы и исторических данных. Метод ИД с признаками метода РНС применяется в Германии и Австрии. Метод МЭК используется в Индии, где размер выравнивающих трансфертов частично определяется в зависимости от величины валового регионального продукта. Также МЭК применялся в Российской Федерации до 2008 г. и был основан на показателях отраслевой структуры ВРП и налоговых начислений.

Тем не менее, нельзя однозначно утверждать, что если дополнительные налоговые поступления полностью уравновешены, то субнациональные правительства полностью теряют стимулы. Многое может зависеть от институционального контекста: при проведении необходимой экономической политики региональные власти видят, что фирмы развиваются, люди получают работу, и территория в целом процветает. Однако важно, чтобы система выравнивания минимальным образом сказывалась на демотивации

субнациональных властей. Из опыта стран ОЭСР следует сделать несколько выводов, относящихся к фискальной дисциплине субнациональных властей.

Во-первых, в большинстве стран задача полного выравнивания уровня доходов и расходов всех регионов страны не ставится. Например, в Норвегии происходит выравнивание от 55% до 90%, в Дании, - от 58% до 85% установленного 90% налогового потенциала. В Германии критерий выравнивания составляет от 0% до 88% среднего уровня налогового потенциала.

Во-вторых, в методиках стран ОЭСР присутствует принцип стабильности распределения финансовой помощи, позволяющий региональным и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу, в результате чего возрастают стимулы для увеличения собственных доходов. Так, допустимая частота внесения изменений в методики в Австралии и Австрии составляет 5 лет, в Германии, Италии и ряде других стран, - реже, чем раз в 5 лет.

В-третьих, в ряде стран, для минимизации политического фактора и давления при распределении трансфертов были созданы независимые агентства. Так, например, в Дании и Австралии над процессом выравнивания работают независимые органы, которые воспринимают это как техническое задание и не вступают в политические обсуждения. Наиболее идеальным вариантом видится простая и прозрачная формула распределения трансфертов, в которой учтены основные различия.

Однако система выравнивания может не только решать проблему неравенства, но и усугубить его, исказив при этом и стимулы. Так, учет не всех налоговых источников в формуле влечет за собой заниженную оценку финансовых возможностей отдельной группы регионов, что может привести к получению завышенной суммы трансфертов и снизить необходимость мобилизации собственных территориальных доходов. Так, в Канаде и Норвегии исключение из методики доходов от природных ресурсов может иметь нежелательные последствия для справедливости.

Соглашения по выравниванию в ряде стран (например, Японии, Турции и ранее Швейцарии) также учитывают показатель налоговых усилий (tax effort), что влияет на соответствующий характер выравнивания: если субнациональное правительство повышает свои налоги, оно может получить сравнительно больше субсидий на выравнивание, и, таким образом, привилегии снова получит определенная группа регионов.

Если речь заходит о выравнивании по затратам, то следует учесть, что в слабо освоенных или небольших, но слабозаселенных регионах оказание услуг будет иметь более существенную нагрузку на бюджет, поскольку, например, содержание больницы имеет фиксированную цену. В ряде стран в формулах учитывается размер региона и такие характеристики, как его плотность заселения, - через выделение дополнительного финансирования это может мешать субнациональным властям искать более эффективные решения, например, кооперацию с соседними территориями.

В случае Российской Федерации специальным инструментом выравнивания служат дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, при этом в системе межбюджетных трансфертов также распределяются субсидии (целевые трансферты), субвенции (трансферты на обеспечение делегированных полномочий), дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов РФ и иные межбюджетные трансферты. Среди всех вариантов трансфертов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности имеют наиболее формализованную открытую методику распределения, при этом данные трансферты могут быть использованы региональными властями в относительно свободном порядке. Доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в структуре межбюджетных трансфертов составляла лишь 27,5% в 2019 г., а основная часть трансфертов приходилась на целевые средства. Динамика структуры межбюджетных трансфертов из федерального уровня отражает определенную тенденцию к ухудшению ее качества, в том числе снижение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (Таблица 5).

Таблица 5 - Объем и структура МБТ бюджетам субъектов РФ в 2001-2020 гг.

2001 2005 2010 2015 2019 2020

МБТ, всего, млрд.руб 186,6 486,4 1 398,40 1 616,70 2 453,06 3 776,01

в % к ВВП 2,1 2,3 3,0 2,0 2,2 3,5

в % к расходам федерального бюджета 15,6 16 17,3 10,5 13,5 16,5

в % к доходам бюджетов субъектов РФ 16,0 16,2 21,4 17,4 18,1 25,3

МБТ, всего, % 100 100 100 100 100 100

Дотации, в т.ч. 63,7 58,7 37,5 40,3 37,7 34,5

на выравнивание бюджетной обеспеченности 53,8 39 28,5 30,2 27,5 19,0

на обеспечение 4,5 10,7 7,6 9,4 2,2 8,6

сбалансированности

прочие дотации 4,6 2 1,4 0,7 7,9 6,9

Субсидии 16,2 15,1 29,6 24,9 22,7 26,8

Субвенции 17,9 7,6 27,1 20,8 16,2 16,1

Иные межбюджетные трансферты 2,2 18,6 5,2 14 23,4 22,6

Источник: составлено по данным публикации автора [9] с дополнением

данными за 2019-2020 гг. При этом следует отметить низкую стабильность правил распределения

межбюджетных трансфертов. Так, например, при расчете дотаций на выравнивание в 2008 г. был осуществлен переход от определения налогового потенциала на основе ВРП к его расчету по данным налоговой статистики, позже из методики был исключен принцип «сохранения ранга» (субъект РФ, имевший более высокую бюджетную обеспеченность до распределения дотаций, должен иметь более высокую обеспеченность и после распределения дотаций, что создает стимулы для увеличения собственных доходов). В целом методика распределения дотаций на выравнивание постоянно донастраивается. Одним из последних изменений в методике стало распределение части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе «модельного» бюджета, то есть на основе нормативов затрат по каждому виду расходных полномочий.

В Российской Федерации также действует система поощрительных трансфертов на основе результатов. Например, Постановлением Правительства РФ от 29.11.2019 № 1537 «О поощрении субъектов Российской Федерации за достижение значений (уровней) показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных

органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2019 году» были определены правила распределения таких трансфертов в 2019 г. Цель данных грантов в полной мере ясна и не требует дополнительного исследования с точки зрения стимулов, поскольку они соответствует международной практике, однако их доля в общем объеме МБТ составляет лишь около 2%.

Международная практика таких грантов описана в исследовании Я. А. Даниловой и др. [12]. Например, в Канаде практикуются гранты на здравоохранение, которые предоставляются местным органам только в случае выполнения минимальных условий в отношении обеспечения открытого и равного доступа к услугам здравоохранения. В Танзании подобные гранты были направлены на стимулирование развития новых отраслей. В Китае система грантов центрального правительства предусматривает налоговые поощрения округам, увеличивающих расходы на образование, здравоохранение и т.д. при расчете которых рассматриваются коэффициенты финансовых возможностей.

2.3 Долговая политика субнациональных органов власти

Рамки долговой политики субнациональных органов власти имеют важное значение в контексте проблемы «мягких» бюджетных ограничений. Так как субнациональные власти осуществляют значительную часть государственных расходов, то в определенных случаях им могут понадобиться дополнительные источники финансирования в виде заимствований, однако в результате чрезмерного роста долгов расходы на их погашение могут замещать основные расходы, и в целом это может привести к дестабилизации экономики. В условиях высоких долговых рисков субнационального уровня национальное правительство вынуждено оказывать финансовую поддержку, в результате которой бюджетные ограничения для субнациональных органов власти смягчаются, а их стимулы к развитию собственной доходной базы сильно снижаются. В этой связи со стороны национальных властей необходимо обращать внимание на долговую политику

субнационального уровня, проводить аудит и мониторинг, устанавливать ограничения и правила отчетности.

Проблема субнационального долга как в Российской Федерации, так и в международной практике стала более обсуждаемой именно в кризисные 2008-2009 гг., посткризисное время, а также вновь обострилась в связи с «коронакризисом» 2020 г. В период 2007-2012 гг. долг субнациональных органов власти в странах ОЭСР увеличился на 15%, при этом причиной этого роста рассматривался финансовый кризис в купе с нерациональной политикой территориальных властей. Среднее значение долговой нагрузки по странам ОЭСР после финансового кризиса несколько стабилизировалось, однако практически везде внутристрановые различия по данному показателю остались достаточно велики. Так, если в Германии среднестрановой показатель соотношения государственного долга к доходам составлял в посткризисный 2012 г. 200%, то максимальное значение, -более 400%. Нестабильность даже одного региона может в значительной степени отразиться на остальных, поскольку проблема «мягких» бюджетных ограничений подразумевают его спасение, то есть перенаправление финансовых потоков. В случае Российской Федерации на протяжении последних долгих лет как минимум один регион не имел долговой нагрузки вовсе, а максимальное значение долговой нагрузки приблизилось к уровню 200%, при том, что средний показатель долговой нагрузки сменил тенденцию роста с 2016 г.

Так как специфика доходов и расходов субнациональных бюджетов в странах различается, то для корректного сопоставления принято использовать показатель соотношения долга к валовому региональному продукту. В 2018 г. доля субнационального долга (регионального и муниципального) в Российской Федерации составляла 2,6%, что ниже уровня большинства стран ОЭСР (ниже только в пяти странах), где в среднем этот показатель составлял 12,8% (Рисунок 13).

100,0

1- 90,0 С

Й §0.0

п 60,0

3 50,0 я

| 40,0

га

I 30,0 я 20,0 10,0

и

0,0

Рисунок 13 - Доля субнационального долга в ВРП по странам в 2018 г.

Источник: составлено по данным [165] с дополнением автора Вместе с тем для российских реалий наиболее распространенным

показателем долговой нагрузки является соотношение долга к налоговым и

неналоговым доходам бюджета соответствующего уровня. Этот показатель точнее

учитывает реальные собственные возможности погашения долгов и

соответствующие риски. По данному показателю долговая нагрузка бюджетов

субъектов РФ в 2018 г. составила более 25%, при этом у половины субъектов РФ

долговая нагрузка превышала 50%.

Несмотря на невысокое среднее значение долговой нагрузки

субнациональных бюджетов, в России есть ряд регионов с объемом долга,

превышающим объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного

бюджета (например, Республики Мордовия и Хакассия), и это может быть

сопряжено с высокими социально-экономическими рисками. В некоторых странах

(например, США, Испания и Швейцария) законодательно достаточно жестко

оговорено, что центральное правительство не несет никакой финансовой

ответственности, если местные власти столкнутся с проблемой

неплатежеспособности [82]. Это делает бюджетную политику субнациональных

властей более ответственной. В данном случае применяются специальные

механизмы банкротства, однако в Российской Федерации в силу тех или иных причин эта процедура не предусмотрена, что по сути гарантирует финансовую помощь из федерального центра. В таком контексте наращивание региональных долгов должно быть ограничено. С позиции экономических стимулов такие ограничения не позволяют бесконечно заимствовать и разбалансировать бюджет в целом, а вынуждают заниматься местных чиновников развитием своей территории для роста собственных бюджетных доходов.

Ограничения по заимствованиям могут существовать в разных вариациях, налагаемых, как правило, более высоким уровнем правительства. Реже всего наблюдается вариант, когда заимствования на финансирование текущих расходов вовсе запрещены, как например, в Дании, Кореи и Испании. В Польше заимствования запрещены, если уровень государственного долга превышает 60% ВРП. Широко распространено требование предварительного согласования заимствований с верхним уровнем власти, включая разрешение на заимствования в иностранной валюте (например, в Мексике и Турции), однако такой подход в странах ОЭСР постепенно перестает существовать (в Японии и Корее формальное требование получения разрешения от правительства более высокого уровня в настоящее время ослаблено). В Норвегии и Испании предварительное ограничение может быть наложено, когда правительства субнациональных государств нарушают согласованный дефицит или предполагаемые заимствования имеют значительный объем. Например, в Испании местные органы власти могут занимать до 30% текущих доходов для покрытия краткосрочных потребностей в ликвидности, тогда как долгосрочные заимствования ограничиваются капиталовложениями («золотое правило»). В Чешской Республике, Финляндии, Нидерландах и Японии никаких ограничений на доступ к займам не применяется, однако следует учитывать, что строгие требования к бюджетному сальдо могут также на практике запретить доступ к заимствованиям. Так, например, в Германии с 2009 г. введено правило «долгового тормоза», согласно которому бюджеты земель должны быть сформированы без дефицита, и лишь в случае экономически негативных циклов могут быть использованы заимствования. Подобный подход

подразумевает выделение структурной и циклической составляющей дефицита (а затем и долга) путем оценки эластичности поступления основных налогов по ВРП.

Ограничения работают только при наличии наказаний за их нарушения. Так, в Чехии и Словакии при превышении предела долга, центральное правительство может сократить трансферты субнациональным властям на 5% от разницы между суммой и лимитом долга. Регионы Италии, нарушающие фискальные правила, могут столкнуться с рядом ограничений, например, на расходы, связанные с наймом нового персонала или заимствованиями, а также могут быть лишены грантов со стороны центрального правительства. В Италии также существуют жесткие требования к финансовой отчетности, которая должна быть вывешена на веб-сайтах и соответствовать разработанным требованиям. Особое внимание это правило привлекает в период выборов, когда в случае несоответствия результатов требуемым нормативов, выборные должностные лица отстраняются от должности на срок до десяти лет. В Турции при нарушении фискальных правил местные чиновники могут преследоваться уголовным кодексом страны. Австрийские фискальные правила в случае нарушения сопровождаются санкциями, которые включают снижение общих налогов, пропорциональное перерасходу. Национальные правительства некоторых стран ОЭСР также усиливают контроль над субнациональными финансами путем назначения государственного служащего, который контролирует доходы, расходы и заимствования.

Вместе с тем, в законодательстве Российской Федерации для субнациональных властей присутствуют ограничения, направленные на сдерживание роста долгов на субнациональном уровне. Согласно статье 92 БК РФ, дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета. В случае высокодотационных субъектов РФ (более 40% дотаций в доходах за два из трех предыдущих года) это требование составляет 10%. Для муниципальных образований эти пороги составляют 10% и 5% соответственно. В соответствии со статьей 107 БК РФ объем государственного долга субъекта РФ (муниципалитета) не должен превышать общий объем доходов его бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. В

случае высокодотационного субъекта РФ (муниципалитета) верхний предел долговой нагрузки составляет 50%. Объем расходов на обслуживание государственного дола не должен быть более 10% объема расходов за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций из других бюджетов.

Анализ соблюдения субъектами РФ требований БК РФ в 2019 году в соответствии с приказом Минфина России от 3 декабря 2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» в целом говорит о положительных результатах. Фактическое нарушение имела только Республика Мордовия в части превышения предельного уровня долговой нагрузки.

Существуют представления о том, что бюджетные ограничения могут формироваться самостоятельно на основе рыночного механизма21, но на практике только в Канаде регионы не ограничены национальным правительством и действуют по рыночным законам. Эмпирические исследования показывают, что рыночные механизмы работают далеко не всегда. Так, в Германии (до 2009 г.) финансовые рынки брали во внимание гарантию спасения земель со стороны национального правительства и практически не варьировали ставки по заимствованиям в зависимости от уровня долговой нагрузки (например, Баден-Вюртемберг, имея меньшую долговую нагрузку в сравнении с Берлином, платил по более высокой процентной ставке) [204]. На практике чаще используются ограничения, заложенные в законодательстве.

В определенных случаях долговой портфель субнациональных органов власти может иметь некоторые риски, которые резко возрастают в условиях макроэкономических и финансовых потрясений. Здесь речь идет о негативных последствиях в результате краткосрочной структуры долга с высокими процентными платежами. Например, перед макроэкономическим кризисом в Мексике в середине 1990-х годов субнациональные правительства имели

21 В контексте рыночного механизма происходит оценка субнациональных властей, которые планируют занимать или выпускать облигации, в результате которой заемщики имеют стимул улучшить свою платежеспособность за счет сокращения расходов или увеличения доходов, поскольку процент по заимствованиям формируется на основе рисков исходя из сбалансированности бюджета.

рискованные профили долга, в том числе короткие сроки погашения и высокие переменные процентные ставки [98]. Макроэкономический кризис выявил уязвимость субнациональных органов управления по этому фронту и спровоцировал широкомасштабные субнациональные долговые кризисы. Поэтому национальные правительства стран, наблюдая такие риски, иногда пытаются их минимизировать. В Китае, например, Минфин иногда разрешает региональным и местным органам власти обменять часть долгов с высокой процентной ставкой и краткосрочным погашением, привлеченных через третьих лиц, на заимствования с низкой процентной ставкой и с более долгим сроком погашения [101]. В случае Российской Федерация банковские кредиты привлекаются субъектами РФ преимущественно в краткосрочном формате с последующим рефинансированием. Минфином России ведется мониторинг доли краткосрочных обязательств по субъектам РФ и последние результаты за 2019 г. свидетельствуют о значительном количестве регионов, заимствования которых преимущественно или полностью состояли из краткосрочных обязательств.

Если обратиться к структуре субнационального долга, то в федерациях и квазифедерациях облигации составляют основную его часть, тогда как в унитарных государствах подавляющая доля приходится на кредиты. В структуре субнацаионального долга Российской Федерации в 2019 г. на долю облигаций, которые являются более долгосрочным источником заимствований, приходилось 24,5% долга, а его основную часть составляли кредиты (коммерческие и бюджетные) с долей 72,7%. Между тем следует обратить внимание, что в структуре кредитов субнациональных властей в странах ОЭСР преобладают коммерческие заимствования (Таблица 6), тогда как в Российской Федерации основным кредитором является вышестоящий бюджет, причем его значение в последний период времени только увеличивается. Преобладание кредитора в виде вышестоящего бюджетного уровня свидетельствуют о более комфортных условиях заимствований (льготная кредитная ставка, более длинный горизонт погашения), однако само распределение бюджетных кредитов без формализованных процедур является местом для смягчения бюджетных ограничений, что создает

заинтересованность в лоббировании для получения таких кредитов, а не в развитии собственных доходов.

Таблица 6 - Кредиторы субнациональных органов власти в странах ОЭСР, 2011

Кредиты от Кредиты банков,

вышестоящего бюджетного Кредиты банков связанных с субнациональными

уровня органами власти

Россия (регионы), 2011 г. 58,3 41,7 -

Россия (муниципалитеты), 2011 г. 45,8 54,2 -

Россия (регионы), 2019 г. 39,4 60,6 -

Россия (муниципалитеты), 2019 г. 73,8 26,2 -

Чехия 0,4 99,6 0,0

Дания 0,0 0,0 100,0

Эстония 0,0 100,0 0,0

Финляндия - 100,0 -

Франция 0,0 100,0 0,0

Германия 0,7 41,7 57,6

Греция 0,0 100,0 0,0

Венгрия 0,0 100,0 0,0

Ирландия 85,4 14,6 0,0

Польша 10,9 89,1 0,0

Словакия 37,4 62,6 0,0

Словения 0,0 100,0 0,0

Испания (регионы) 0,0 100,0 0,0

Испания (муниципалитеты) 0,0 100,0 0,0

Швейцария (регионы) - 100,0 -

Швейцария (муниципалитеты) - 100,0 -

Великобритания (муниципалитеты) 81,3 18,7 0,0

Источник: составлено по данным публикации автора [87] с дополнением

Результаты исследования [8] показали, что несмотря на то, что в 2005-2010 гг. относительный рост (снижение) бюджетной обеспеченности субъектов РФ (как до, так и после распределения межбюджетных трансфертов) сопровождался относительным снижением (роста) долговой нагрузки субъектов РФ, для промежутков 2010 - 2012 гг. и 2012 - 2016 гг. подобная связь отсутствовала. Это служит поводом к предположению об увеличении влияния на долговую политику субъектов РФ именно политически обусловленных (субъективных) факторов. Подобное замечание может указывать о наличии в Российской Федерации недостаточно эффективной системы институтов, направленных на контроль субнационального долга. Это особенно важно в ситуациях по преодолению долгового кризиса в субъектах РФ, когда регулирующие меры со стороны федерального центра не должны подрывать финансовую дисциплину, создавая

преференции для регионов, проводивших менее ответственную долговую политику.

Отметим, что в части регулирования финансовой дисциплины субъектов РФ федеральный центр укрепляет свои позиции. Начиная с 2011-2013 гг. федеральный центр заключает специальные соглашения с высокодотационными регионами, позволяющие повысить их финансовый контроль и избежать необдуманных заимствований [52]. Некоторые исследования показывают, что условия соглашения последних лет являются чрезмерно жесткими, поэтому стоит вопрос о полном отказе от них или о их значительном смягчении и возврату к существовавшей 20012012 гг. практике конкурсного распределения субсидий на реализацию программ реформирования региональных финансов [18].

Накопленные региональные долги в результате исполнения майских указов 2012 г. замещались бюджетными кредитам, однако выданные бюджетные кредиты приходится возвращать по новой программе реструктуризации (с 2018 г.), согласно которой долги должны быть погашены в течение 7 - 12 лет в зависимости от наращивания доходов бюджета и обеспечения бездефицитного бюджета за счет оптимизации расходов. Однако понятно, что процесс кредитования со стороны федерального центра уже сейчас стал гораздо прозрачнее - ранее выдача бюджетных кредитов не была формализованной и понятной для внешнего участника (аудитора).

Одним из нововведений с 2019 г. также стало усиление контроля со стороны вышестоящих финансовых органов над бюджетной политикой субъектов РФ с высокой долговой нагрузкой. В документе «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах» впервые и по единым формализованным критериям предполагается выделение публично-правовых образований с высокой долговой нагрузкой, в отношении которых могут быть предусмотрены меры в плоть до запрета на осуществление ими заимствований с выполнением согласованного плана восстановления платежеспособности [28].

Таким образом, показатели долговой нагрузки в среднем по субъектам РФ в международном сравнении не являются высокими, при этом в структуре долга

высокую значимость имеют нерыночные заимствования (бюджетные кредиты), существуют признаки накопления долгов по субъективным факторам.

По итогам всего сравнительного анализа Российской Федерации и стран ОЭСР следует выделить ряд признаков, отвечающих критериям «мягких» бюджетных ограничений (Таблица 7).

Таблица 7 - Признаки «мягких» бюджетных ограничений

Элемент межбюджетных отношений Признаки «мягких» бюджетных ограничений

Децентрализация за счет передачи налоговых доходов - Пониженная бюджетная автономия субнационального уровня (особенно местных бюджетов), есть признаки отсутствия стабильности налоговой децентрализации на внутрирегиональном уровне; - Тенденция снижения автономии субнациональных бюджетов РФ, которая в большей мере характерна для местных бюджетов; - Существенные изъятия бюджетных ресурсов с территорий, особенно в случае местных бюджетов.

Разграничение расходных обязательств - Присутствуют признаки перегруженности расходными полномочиями субнациональных бюджетов, а также их высокая зарегулированность вышестоящим бюджетным уровнем.

Децентрализация за счет передачи межбюджетных трансфертов - Умеренная зависимость доходов бюджетов от межбюджетных трансфертов в среднем по субъектам РФ, однако для ряда субъектов РФ поступления межбюджетных трансфертов превосходят собственные налоговые и неналоговые доходы; - Высока зависимость бюджетов муниципальных образований от межбюджетных трансфертов; - Тенденции к ухудшению качества структуры межбюджетных трансфертов; - Отсутствие стабильности в методиках распределения межбюджетных трансфертов.

Долговая политика - В структуре долга высокую значимость имеют нерыночные заимствования (бюджетные кредиты); - Существуют признаки роста долгов по субъективным факторам; - Отсутствуют процедуры банкроства.

Источник: составлено автором

В рамках межбюджетных отношений Федерации и субъектов Федерации можно говорить о наличии признаков «мягких» бюджетных ограничений применительно к бюджетам всех субъектов РФ в случае децентрализации собственных доходов и организации расходных обязательств. Это связано с тем, что субъекты РФ имеют сравнительно одинаковый перечень налоговых доходов и набор расходных полномочий, что ограничивает возможности проведения межрегиональных оценок. В случае межбюджетных трансфертов субъекты РФ могут рассчитывать на различные объемы финансовой поддержки, при этом сама

система поддержки может иметь механизмы, определяющие стимулы или антистимулы региональных властей по наращиванию собственных бюджетных доходов. Данное условие создает возможности для проведения соответствующих эмпирических оценок в 3 главе. Долговая нагрузка субъектов РФ также имеет перспективы для получения оценок и может быть рассмотрена в будущих исследованиях.

В рамках межбюджетных отношений субъектов Федерации и муниципальных образований особое внимание обращает на себя то, что в среднем субъекты РФ на низком уровне децентрализуют налоговые доходы и передают доходы преимущественно на основе межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, передача налоговых норматив отчислений в местные бюджеты на стабильной основе и в большем размере позволила бы обеспечить условия более «жестких» бюджетных ограничений, которые бы способствовали высоким экономическим стимулам у местных органов власти. Проверка этого утверждения на практике российских регионов представлено в 3 главе. Остальные элементы межбюджетных отношений могут быт рассмотрены в будущих исследованиях.

ГЛАВА 3. ОЦЕНКА «ЖЕСТКОСТИ» МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ВЛИЯНИЯ НА ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СТИМУЛЫ В СУБЪЕКТАХ РФ22

В настоящей главе проводится оценка «жесткости» межбюджетных отношений в Российской Федерации и ее влияния на экономические стимулы в субъектах РФ. Проблема «мягких» бюджетных ограничений касается и взаимодействия «Федерация-субъекты Федерации», и взаимодействия «субъект Федерации-муниципальные образования», в связи с чем в главе рассматриваются важные и требующие отдельного анализа инструменты межбюджетного регулирования указанных отношений. В параграфе 3.1 «жесткость» рассматривается для межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, которая оценивается с позиции соотношения динамики межбюджетных трансфертов и собственных доходов бюджетов субъектов РФ. В параграфе 3.2. указанная «жесткость» рассматривается на внутрирегиональном уровне через оценку стабильности и уровня нормативов отчислений налоговых доходов в местные бюджеты, где также делается и проверяется предположение об их влиянии на эконмические стимулы местных органов власти. В параграфе 3.3. приведены рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции экономических стимулов и устранения проблем «мягких» бюджетных ограничений с учетом полученных результатов исследования.

22 Материалы главы включают в себя результаты исследований, опубликованные автором диссертации в следующих статьях: Бухарский В.В. Бюджетная децентрализация и стимулы местных органов власти в Российской Федерации // Финансовый журнал. - 2021. - Т. 13. - № 2. - С. 114-129; Бухарский В.В., Лавров А.М. Жесткие бюджетные ограничения: теоретические основы и проблематика российских городов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2020. - №1. - С. 7-40; Бухарский В.В., Лавров А.М. Оценка выравнивающего и стимулирующего эффектов межбюджетных трансфертов субъектам РФ // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2017. - № 1. - С. 9-21.

3.1 Оценка «жесткости» межбюджетных отношений на примере межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ

В предыдущих главах было указано, что межбюджетные трансферты имеют важное значение в наполнении субнациональных бюджетов, динамика и качественная структура которых может определять характер («мягкость» или «жесткость») бюджетных ограничений. В случае Российской Федерации следует отметить, что за последние 20 лет относительный объем межбюджетных трансфертов субъектам РФ находился на сравнительно стабильном уровне, который естественным образом несколько повышался в кризисные периоды. Тем не менее за период 2001-2019 гг. доля целевых трансфертов выросла с 36,3 до 62,3%, а доля наиболее формализованных и прозрачных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снизилась почти в 2 раза. Доля иных межбюджетных трансфертов, имеющих слабоформализованное распределение, выросла с 2,2% до 23,4%. В кризисный 2020 г. совокупная доля неформализованных трансфертов выросла в еще большей мере, но это не позволяет говорить о каких-либо тенденциях и требует отдельного взгляда на ситуацию. Кроме того, судя по запланированным цифрам в документе «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов», эти тенденции продолжатся: при восстановлении общего объема трансфертов к 2023 г. до 2,2% ВВП, доля дотаций в структуре МБТ снизится до 32,1%, а доля трансфертов целевого характера (субсидии и субвенции) вырастет с 38,9% в 2019 г. до 56,8% в 2023 г., что свидетельствует о повышении регулирования со стороны федерального центра, которое также связано, в том числе с выполнением национальных целей. Однако также отметим позитивный момент, который связан с ожиданием снижения доли иных межбюджетных трансфертов.

Имеющиеся региональные различия в стране по обеспеченности бюджетными ресурсами требуют проведения политики выравнивания, а любая система «горизонтального» выравнивания по своей природе внутренне противоречива: с одной стороны, она должна достигать определенного

выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, с другой - не подрывать стимулы (не создавать «антистимулы») для наращивания их собственного налогового потенциала. Как было показано выше (Таблица 4), в Российской Федерации даже после выравнивания остается значительная дифференциация бюджетных возможностей регионов, однако оценки показывают, что в снижении дифференциации участвуют не только дотации на выравнивание, но и все остальные трансферты [9]. В совокупности получается, что для отдельных субъектов РФ доля МБТ в бюджетных доходах может достигать более 80%, при этом их структура имеет значительные различия, в особенности, по субсидиям, дотациям на сбалансированность и иным МБТ (Рисунок 14).

% в доходах

Республика ИнгушетЕтя Чеченская Республика Республика Тыва Карачаево-Черкесская Республика Республика Алтай Республике Дагестан Республика Крым Чукотский автономный округ Кабардино-Балкарская Республика Калининградская область г. Севастополь Ресл\'блнка Северная ОсетнлАлания Республика Калмыкия Республика Бурятия Курганская область Камчатский край Брянская область Республика Адыгея Еврейская автономная область Забайкальский край Псковская область Ивановская область Республика Марий Эл Тамбовская область Республика Карелия Алтайский край Чувашская Реет'блика Костромская область Орловская область Кировская область Республика Мордовия Ставропольский край Пешенская область Саратовская область Новгородская область Волгоградская область Республика Хакасия Омская область Республика Саха (Якутия) Рязанская область Амурская область Курская область Магаданская область Архангельская область Удмуртская Республика Смоленская область Воронежская область Хабаровский кран Владш-згрская область Приморский край Иркутская область Тверская область Томская область Республика Башкортостан Оренбургская область Ульяновская область Вологодская область Липецкая область Астраханская область Белгородская область Ростовская область Челябинская область Калужская область Новосибирская область Тульская область Кемеровская областьКу1басс Нижегородская область Ненеикий автономный округ Ярославская область Краснодарский край Пермский кран Мурманская область Самарская область Республика Татарстан Красноярский край Сахалинская область Московская область Свердловская область Республика Коми Ханты-Мансийский автономный округЮгра Ленинградская область г. Санкт-Петербург Тюменская область Янало-Ненепкий автономный округ г. Москва

% региона в общем объеме МБТ

Ш

Значительная доля МБТ в доходах имеет риски негативных экономических стимулов для региональных властей. В меньшей мере это относится к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые распределяются по формуле. В работе А. Н. Дерюгина (2016) выделяются следующие элементы методики распределения выравнивающих дотаций в Российской Федерации, способствующие росту заинтересованности субнациональных органов государственной власти в развитии региональной экономики и доходной базы [14]:

1. Относительно невысокий объем выравнивающих дотаций, который в 2012-2016 гг. не превышал 5,3%23 от доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

2. Отсутствие цели доведения бюджетной обеспеченности регионов до единого уровня, в результате чего дифференциация бюджетных возможностей субъектов РФ остается на значительном уровне.

3. Отказ от полного учета доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, что позволяет оставлять значительную долю налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ, на которые региональные и местные власти могут оказывать значительное влияние, но при этом их рост не отразится на объеме выравнивающих дотаций для отдельного субъекта РФ.

4. Запаздывание информации о значениях показателей, характеризующих налоговый потенциал, что снижает возможности резкого изменения трансфертов в предстоящем периоде.

5. Ограничение учитываемых темпов роста потенциала по налогу на прибыль и НДФЛ среднероссийским уровнем, позволяющее занизить налоговый потенциал быстроразвивающихся регионов и тем самым сохранить некоторый объем дотации.

23 В 2019 г. доля дотаций на вырывание не превышала 5% от доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

6. Утверждение распределения выравнивающих дотаций регионам на три года, что позволяет региональным и местным органам власти более точно прогнозировать свои бюджетные доходы.

7. Частичная компенсация снижения объема выравнивающей дотации по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Однако следует также уточнить, что при относительно невысокой доли дотаций на выравнивание в доходах всей совокупности субъектов РФ, ее значение растет, если исключить недотационные или низкодотационные субъекты РФ. Например, без учета недотационных регионов указанная доля дотаций на выравнивание составляет почти 10% доходов.

Принцип «сохранения ранга» (субъект РФ, имевший более высокую бюджетную обеспеченность до распределения дотаций, должен иметь более высокую обеспеченность и после распределения дотаций, что создает стимулы для увеличения собственных налоговых и неналоговых доходов) был исключен из БК РФ в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, однако на практике он может соблюдаться. Как указано в документе Минфина России «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов» [41] в целях стимулирования субъектов РФ в 2019 г. проведены работы по совершенствованию межбюджетных отношений в части расчета налогового потенциала (для целей распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности), для которого также перестали учитываться стимулирующие налоговые расходы, обусловленные льготами по налогу на прибыль и имуществу организаций, оценка совокупного бюджетного эффекта по которым принимает положительное значение. С 2017 г. часть объема дотаций на выравнивание (20% в 2017 г. и 30% с 2018 г.) распределяется на основе «модельного» бюджета, влияние на стимулы которого в настоящее время оценить достаточно сложно. По расчетам Минфина России, представленным в мае 2018 г. на основе данных 2016 г., более половины субъектов РФ превышают расчетный норматив по выделенным полномочиям, что свидетельствует о необходимости оптимизации бюджетных расходов и

последующей корректировки распределения дотаций. То есть методика распределения дотаций на выравнивание находилась в постоянной донастройке и устойчивого вида не имела. Это является причиной отсутствия исследований по долгосрочной оценке стимулирующих эффектов.

В общем случае совокупный эффект «жесткости» этих механизмов (без учета влияния динамики численности населения) должен проявляться в том, что рост собственных (налоговых и неналоговых) доходов24 не должен приводить к относительному сокращению дотаций, а падение доходов - к росту дотаций. При этом, поскольку собственные доходы и дотации на выравнивание изменяются разными темпами, на длинных временных горизонтах целесообразно сравнивать изменение не абсолютных величин, а долей субъектов РФ в собственных доходах и в дотациях на выравнивание в суммарном объеме собственных доходов и дотаций по всем субъектам РФ. Тоже самое может относится ко всем межбюджетным трансфертам. Формализация низких и высоких стимулов в данном случае представлена в Таблице 8. Распределение субъектов РФ по категории стимулов, в том числе с разделением по дотационности и зависимости от МБТ, представлено в Таблице 9.

Таблица 8 - Формализация стимулов при оценке соотношения динамики собственных доходов бюджетов субъектов РФ и дотаций на выравнивание/ МБТ.

Низкие стимулы Высокие стимулы

Рост доли в собственных доходах (выше 1,1) и снижение доли в общем объеме дотаций/МБТ (менее 0,9) Рост доли в собственных доходах и в общем объеме дотаций/МБТ (выше 1,1)

Стабильная доля в собственных доходах (от 0,9 до 1,1) и снижение доли в общем объеме дотаций/МБТ (менее 0,9) Рост доли в собственных доходах (выше 1,1) и стабильная (от 0,9 до 1,1) доля в общем объеме дотаций/МБТ

Стабильная доля в собственных доходах (от 0,9 до 1,1) и рост доли в общем объеме дотаций/МБТ (более 1,1) Снижение доли в собственных доходах и в общем объеме дотаций/МБТ (менее 0,9)

Снижение доли в собственных доходах (менее 0,9) и рост доли в общем объеме дотаций/МБТ (более 1,1) Снижение доли в собственных доходах (менее 0,9) и стабильная доля в общем объеме дотаций/МБТ (от 0,9 до 1,1)

Источник: составлено по данным публикации автора [9]

24 Здесь и далее под собственными доходами бюджетов субъектов РФ подразумеваются их налоговые и неналоговые доходы.

Таблица 9 - Доля субъектов РФ в общем количестве субъектов РФ соответствующей группы, %

Группа субъектов РФ Период Дотации на выравнивание Все МБТ

Высокие стимулы Низкие стимулы Высокие стимулы Низкие стимулы

Всего 2000-2005 гг. 40,3 48,6 32,5 57,8

2005-2010 гг. 41,7 55,6 27,7 68,7

2010-2015 гг. 27,0 62,2 31,3 50,6

2015-2019 гг. 17,1 64,3 20,5 54,2

Среднее 31,5 57,7 28,0 57,8

Субъекты РФ с долей МБТ (дотаций) в доходах менее 15 (5) % 2000-2005 гг. 57,1 35,6 25,0 66,7

2005-2010 гг. 14,3 85,7 20,0 66,7

2010-2015 гг. 14,8 74,0 30,8 69,2

2015-2019 гг. 17,6 70,6 16,7 72,2

Среднее 26,0 66,5 23,1 68,7

Субъекты РФ с долей МБТ (дотаций) в доходах от 15 (5) до 30 (25) % 2000-2005 гг. 29,7 59,5 32,3 58,1

2005-2010 гг. 51,4 45,7 32,4 67,6

2010-2015 гг. 33,3 58,3 25,0 55,6

2015-2019 гг. 7,9 68,4 17,6 50,0

Среднее 30,6 58,0 26,8 57,8

Субъекты РФ с долей МБТ (дотаций) в доходах свыше 30 (25) % 2000-2005 гг. 47,6 38,1 39,3 50,0

2005-2010 гг. 56,3 37,5 26,5 70,6

2010-2015 гг. 36,4 45,5 39,4 39,4

2015-2019 гг. 40,0 46,7 25,8 48,4

Среднее 45,1 42,0 32,8 52,1

Источник: составлено по данным публикации автора [9] с дополнительными

расчетами за 2015-2019 гг.

В целом полученные данные свидетельствуют о преобладании динамики собственных доходов и дотаций, характерных скорее для низких, чем для высоких стимулов к наращиванию собственных доходов. При этом к концу рассмотренного периода преобладание низких стимулов значительно усилилось. Характерно, что тенденции, указывающие на низкие стимулы к росту собственных доходов,

начиная с 2005 г. оказались наиболее выраженными для низкодотационных, а наименее выраженными — для высокодотационных субъектов РФ.

В группе низкодотационных субъектов РФ в 2000-2005 гг. преобладали субъекты с высокими стимулами для роста собственных доходов, однако с 20052015 гг. доминировали субъекты с низкими стимулами. Например, в 2005-2015 гг. для каждого второго низкодотационного субъекта РФ рост собственных доходов на уровне не ниже среднего приводил к снижению доли в общем объеме дотаций, а почти для каждого третьего доля в дотациях росла быстрее, чем доля в собственных доходах.

В группе среднедотационных субъектов РФ в начале и конце рассмотренного периода также преобладали тенденции, характерные для низких стимулов, в 20052010 гг. несколько усилились высокие стимулы, однако затем они постепенно ослабли.

Высокодотационные субъекты РФ на протяжении всего периода имели примерно равные соотношения тенденций, характерных для высоких и низких стимулов, при в среднем более значительной по сравнению с другими группами доле субъектов РФ с высокими стимулами.

Приведенные результаты могут свидетельствовать о достаточно ограниченной «жесткости» дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые, по всей видимости, лишь частично обеспечивали решение задачи по стимулированию наращивания собственных доходов субъектов РФ. Действие стимулирующих механизмов на протяжении всего периода было более выражено для высокодотационных регионов.

В случае анализа межбюджетных трансфертов в целом также выявлено явное преобладание динамики собственных доходов и МБТ, характерной для низких стимулов к наращиванию собственных доходов. При этом в 2000-2010 гг. «антистимулирующее» влияние общего объема МБТ было выражено в большей, а в 2010-2015 гг. и 2015-2019 гг. — в меньшей степени по сравнению с дотациями. Это может свидетельствовать о снижении стимулирующего влияния дотаций, либо о некотором повышении качества методик распределения трансфертов целевого

характера, либо о сочетании этих двух тенденций. В наибольшей степени низкие стимулы для наращивания собственных доходов выражены для субъектов РФ с незначительной долей МБТ в доходах. Для субъектов Федерации с высокой зависимостью от МБТ, напротив, соотношение динамики собственных доходов и МБТ свидетельствует о более выраженном стимулирующем эффекте, что, по-видимому, объясняется большей долей дотаций (для которых, как показано выше, в этой группе регионов характерен относительно более выраженный стимулирующий эффект) в общем объеме получаемых трансфертов.

Таким образом, на основе вышеприведенного анализа можно сделать вывод о высокой степени «мягкости» распределения межбюджетных трансфертов субъектам РФ в докризисный период (до 2020 г.), о которой можно судить, в том числе по преобладанию низких стимулов над высокими.

В 2020 г. Российскую Федерацию и другие страны мира затронул экономический кризис вследствие пандемии СОУГО-19, по результатам которого произошел заметный экономический спад: индекс физического объема ВВП РФ к 2019 г. снизился на 3,1%, а федеральный бюджет оказался исполненным лишь на 90,9% [40]. На этом фоне федеральное правительство было вынуждено оказать финансовую поддержку региональным бюджетам, при этом основной рост поддержки был осуществлен за счет слабоформализованных видов межбюджетных трансфертов (Рисунок 15), — дотаций на сбалансированность (объем вырос в 6 раз к уровню 2019 г.) и иных межбюджетных трансфертов (+48,5%). Значительный рост также показали субсидии и субвенции, однако их получение не связано со свободным использованием бюджетных средств: первые имеют целевое назначение и их прирост во многом связан с реализацией национальных проектов, а вторые направлены на финансирование переданных полномочий с уровня федерации. В целом финансовая поддержка через межбюджетные трансферты выросла в 2020 г. в 1,5 раза относительно уровня 2019 г.

1 500

1 ООО

и

и

>3'

а р_

з

500

О

■ 2019 □ 2020

Рисунок 15 - Динамика межбюджетных трансфертов консолидированным бюджетам субъектов РФ в 2019-2020 гг.

Источник: расчеты на основе данных Федерального казначейства РФ Методика и схема распределения дотаций на сбалансированность фактически отсутствует, что делает этот вид трансфертов менее формализованным, а иные межбюджетные трансферты включают себя широкое разнообразие трансфертов, не относящихся к наиболее известным типам МБТ. Отмечается, что «в ковидный кризис нетранспарентность межбюджетных отношений и системы принятия решений о помощи регионам только усилилась» [19]. Это связывается с тем, что в отдельных случаях помощь в значительном объеме была предоставлена территориям, где в ней не было особой нужды, но при этом были обделены регионы со значительным спадом собственных бюджетных доходов.

В Таблице 10 показаны субъекты РФ с наиболее негативной динамикой налоговых и неналоговых доходов и их компенсацией межбюджетными трансфертами из федерального бюджета. Можно заметить, что среди субъектов РФ наименьшую поддержку оказали наиболее финансово обеспеченным ресурсным регионам (Тюменской и Сахалинской областям, Ямало-Ненецкому АО). Остальным регионам из списка спад был компенсирован не только дотациями на сбалансированность, но и совокупной суммой всех трансфертов, при чем для

отдельных регионов потери были покрыты практически в двойном размере или более (Республики Башкортостан, Краснодарский край, Оренбургская область и др.). Рост иных межбюджетных трансфертов наблюдался практически повсеместно (за исключением Сахалинской области).

Таблица 10 - Соотношение динамики собственных доходов бюджетов

субъектов РФ и прироста межбюджетных трансфертов в 2020.

Динамика налоговых и Прирост межбюджетных трансфертов к 2019 г.,

неналоговых доходов млрд. рублей

Субъекты РФ в % млрд. рублей МБТ, всего Дотации на сбалансирова нность Субсидии Иные МБТ

Тюменская область -24,4 -56,1 5,9 0,0 1,1 2,8

Ненецкий АО -23,6 -4,9 4,4 2,0 0,2 2,2

Республика Коми -16,1 -14,5 17,4 9,4 3,0 4,0

Ямало-Ненецкий АО -15,8 -39,1 8,6 0,0 0,2 7,6

Кемеровская область -14,8 -24,1 30,7 14,1 9,6 3,8

Республика Татарстан -14,5 -43,3 44,7 22,4 9,3 5,6

Астраханская область -14,4 -6,8 12,1 3,5 4,8 1,8

Пермский край -13,8 -21,7 26,9 11,8 9,3 0,6

Удмуртская Республика -13,0 -9,2 12,3 4,5 4,5 1,4

Республика Башкортостан -12,2 -22,9 45,2 14,4 12,0 8,4

Архангельская область -10,3 -8,2 16,3 6,7 5,7 0,4

Республика Хакасия -10,0 -2,6 8,7 1,9 3,5 1,2

Оренбургская область -9,0 -8,4 20,3 6,5 5,2 4,0

Краснодарский край -8,3 -26,3 46,3 14,4 15,9 5,0

Сахалинская область -8,0 -14,5 -8,6 0,0 0,9 -9,9

Источник: расчеты на основе данных Федерального казначейства РФ

Следует отметить, что наиболее дотационные регионы прошли данный кризис в большинстве случаев без снижения собственных доходов, при этом они также были поддержаны межбюджетными трансфертами. При среднем темпе роста собственных доходов на 6,9% к уровню 2019 г. в группе наиболее дотационных регионов (регионов с долей МБТ в доходах выше 40%) рост межбюджетных трансфертов составил +36,1%.

Вышеизложенное позволяет выдвинуть гипотезу о наличии слабоформализованной поддержки региональных бюджетов в 2020 г., в том числе с признаками дискреционных решений. Данная гипотеза укладывается в проблему «мягких» бюджетных ограничений из теоретической литературы, которая возникает в случаях, когда система межбюджетных трансфертов, используемая в

стране, основывается на дискреционных решениях. Дискреционность решений в данном случае может заключаться в оказании преференций при распределении финансовой помощи отдельной группе регионов. То есть само по себе смягчение бюджетных ограничений и оказание финансовой поддержки при серьезном кризисном спаде чаще является необходимым действием, однако в таком случае эта помощь должна удовлетворять определенным условиям, в том числе быть максимально прозрачной и объективной. В этом смысле проблема «мягких» бюджетных ограничений может быть отражена по четырем ситуациям, указанным в литературе и интерпретируемым в условиях кризиса 2020 г. В Таблице 11 приведены отмеченные ситуации смягчения бюджетных ограничений, а также гипотезы исследования на их основе.

Таблица 11 - Ситуации «мягких» бюджетных ограничений и гипотезы

исследования

Ситуации «мягких» бюджетных ограничений Описание Гипотеза исследования

«too-weak-to fail» Регионы с низким потенциалом доходных возможностей получают поддержку на стабильной основе, поэтому вероятность получения дополнительной финансовой помощи достаточно высока [63]. Низкий доходный потенциал субъекта РФ способствовал получению больших объемов межбюджетных трансфертов (дотаций на сбалансированность и/или иных межбюджетных трансфертов).

«too-big-to-fail» С ростом размера региона вероятность его спасения в кризисной ситуации увеличивается, так как негативные внешние эффекты от субнационального дефолта затронут слишком много людей [211] Размер субъекта РФ положительно повлиял на объем распределенных ему из федерального бюджета межбюджетных трансфертов (дотаций на сбалансированность и/или иных межбюджетных трансфертов).

«too-sensitive-to-fail» С ростом доли финансирования таких политически и социально важных отраслей, как здравоохранение и образование, вероятность спасения региона увеличивается [97]. Более высокая доля расходов социального характера в расходах бюджетов субъектов РФ положительно повлияла на объем распределяемых из федерального бюджета межбюджетных трансфертов (дотаций на сбалансированность и/или иных межбюджетных трансфертов).

«political clout of sub-central governments» Регионы с повышенным политическим влиянием или воздействием на национальный уровень могут лоббировать увеличение финансовой помощи [180]. Более высокая политическая значимость отдельных региональных властей способствовала опережающему росту межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (дотаций на сбалансированность и/или иных межбюджетных трансфертов).

Источник: составлено автором

Для проверки обозначенных гипотез мы рассматриваем следующую зависимость.

DVi = const + агСУь + а2Щ (1)

где: i - субъект РФ;

DV - Dependent variables, зависимые переменные: Transfers_balance -изменение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на душу населения с учетом ИБР в 2020 г. к 2019 г. (руб.); Transfers_other - изменение иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на душу населения с учетом ИБР в 2020 г. к 2019 г. (руб.) Transfers_all - изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на душу населения с учетом индекса бюджетных расходов (ИБР) в 2020 г. к 2019 г. (руб.). CV - Control variables, контрольные переменные: (1) Tax_non_tax - изменение объема налоговых и неналоговых доходов субъекта РФ на душу населения с учетом ИБР в 2020 г. к 2019 г. (руб.).

TV - Test variables, тестируемые переменные: Budget_prov - расчетная бюджетная обеспеченность субъектов РФ в 2019 г.; Population - размер субъекта РФ, среднегодовая численность населения в 2019 г. (человек); ShareSoc - доля расходов на здравоохранение, образование и социальную политику в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2019 г.; RatingPol - нормированное значение рейтинга субъекта РФ по политическому значению.

В качестве зависимых переменных выступают изменения объема соответствующих видов межбюджетных трансфертов на душу населения с учетом ИБР в 2020 г. к 2019 г. В качестве контрольной переменной, как основной ориентир для оказания финансовой помощи, использовались данные по изменению объема налоговых и неналоговых доходов субъекта РФ на душу населения с учетом ИБР в 2020 г. к 2019 г.

Для оценки доходного потенциала субъекта РФ использовались данные Минфина России по расчетной бюджетной обеспеченности в 2019 г. Для оценки размера субъекта РФ использовался показатель среднегодовой численности населения в 2019 году. Для оценки финансирования политически и социально важных отраслей использовался показатель суммарной доли расходов по статьям «Здравоохранение», «Образование» и «Социальная политика» в расходах

консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2019 г. Для определения политического влияния субнациональных властей использовались экспертные оценки Фонда «Петербургская политика» по «балансированию действующих глав регионов между получением преференций и уклонением от репрессий в отношениях с федеральным Центром»25. Эксперты данных оценок исходили из практики встреч руководства страны и руководства региона, отставок губернаторов, а также отношений региональных властей с правоохранителями.

В ходе эконометрического анализа использовался регрессионный анализ. В совокупности получился ряд спецификаций моделей, которые были протестированы в прикладном пакете эконометрического моделирования Gretl на предмет избыточных переменных, в результате чего остались спецификации со значимыми переменными и наиболее высокими параметрами качества моделей (Таблица 12). Тестируемые переменные, не включенные в приведенные спецификации, являлись незначимыми в других спецификациях и при их включении ухудшались параметры качества моделей, в результате чего они были исключены.

Таблица 12 - Оценка смягчения бюджетных ограничений при распределении

субъектам РФ межбюджетных трансфертов в 2020 г.

Transfers balance Transfers other Transfers all

const 3666,3*** 4968,9*** 17986***

(505,99) (1714,3) (2467,3)

Tax non tax -0,19534** -0,31067** -0,48298***

(0,056880) (0,14425) (0,16650)

Budget_prov -3046,2*** -5529,4** -12973***

(592,11) (2637,6) (3107,5)

Population 0,00037***

(0,00011)

Sharesoc

RaitingPol 6578,4 11581**

(4719,9) (4552,8)

n 85 85 85

R2 0,28397 0,16948 0,31168

Испр. R2 0,25745 0,13833 0,28586

Источник: расчеты автора Примечание: 1) В скобках указаны робастные стандартные ошибки. 2) Уровни значимости коэффициентов: * — р < 0,1, ** — р < 0,05, *** — р < 0,01.

Результаты анализа свидетельствуют о следующем.

25 URL: https://fpp.spb.ru/fpp-rating-2021-02 (Дата обращения: 01.05.2021.)

В случае дотаций на сбалансированность во всех спецификациях контрольная переменная динамики налоговых и неналоговых доходов оказалась значимой с отрицательным знаком, что свидетельствует о том, что при распределении трансферта действительно учитывался спад собственных доходов.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности также оказался устойчиво значимым фактором с отрицательным знаком. Это свидетельствует о том, что поддержка оказывалась в большей мере высокодотационным регионам. В целом, у высокодотационных регионов небольшой запас прочности для прохождения кризисных ситуаций, однако в данном кризисе наиболее дотационные регионы практически не показали негативной динамики, что не позволяет в полном объеме обосновать указанную поддержку со стороны федерации.

Размер региона в виде численности населения оказался значимым фактором с положительным знаком, что говорит о поддержке крупных регионов. Это может быть объяснено тем, что кризис 2020 г. в большей мере затронул крупнейшие города, где пострадало ряд отраслей экономики, включая относительно развитую сферу услуг.

Значимость социальных расходов и политических факторов при распределении дотаций на сбалансированность осталось не подтвержденной.

В случае иных межбюджетных трансфертов оказался значимым только уровень расчетной бюджетной обеспеченности (с отрицательным знаком), при этом динамика собственных доходов также имела значение. Тем не менее в целом невысокий Я2, характерный для спецификаций с иными межбюджетными трансфертами, свидетельствует о возможном наличии множества других факторов распределения данного вида трансферта. Это в целом соответствует представлению об иных межбюджетных трансфертах, которые агрегируют множество трансфертов, которые имеют достаточно различные специфические цели.

Результаты по динамике совокупного объема межбюджетных трансфертов также подтверждают значимость динамики налоговых и неналоговых доходов, а также расчетной бюджетной обеспеченности. Однако в данном случае также

становится значимым политический фактор. Судя по всему, рост целевых трансфертов, занимающих основную долю в структуре МБТ, пришелся в большей степени именно на регионы, имеющие политическую значимость.

Приведенный выше анализ свидетельствует об определенной «мягкости» механизмов распределения трансфертов субъектам РФ в кризисный период 2020 года, и дело не только в самом факте оказания финансовой поддержки, а в наличии факторов, отличных от непосредственной динамики собственных доходов. По всей видимости, в кризисный период важнейшим фактором поддержки также стал более низкий уровень бюджетной обеспеченности, что можно заметить по результатам анализа как слабоформализованных трансфертов, так и межбюджетных трансфертов в целом. Дополнительную значимость имел размер региона при распределении дотаций на сбалансированность. В случае анализа распределения всех межбюджетных трансфертов оказался значим политический фактор.

При всей важности межбюджетных трансфертов следует не забывать о другом инструменте поддержки - бюджетных кредитах из федерального бюджета, которые не имели четких правил при распределении в 2020 г. В 2020 г. 35 субъектов РФ закончили год с дефицитом бюджета. Частично этот дефицит был профинансирован за счет остатков собственных средств и частично за счет заимствований, в результате чего объем государственного долга субъектов РФ вырос на 383 млрд. рублей. Объем бюджетных кредитов в долговом портфеле регионов вырос на 24,5% и составил порядка 1, 103 трлн. рублей (или 44,2% всех заимствований). Распределение бюджетных кредитов из федерального бюджета требует проведения отдельного анализа, который может быть осуществлен в дальнейших исследованиях данной тематики.

3.2 Оценка внутрирегиональной «жесткости» межбюджетных отношений и ее влияния на экономические стимулы местных органов власти в субъектах РФ на примере нормативов налоговых отчислений в местные

бюджеты

Если бюджетная децентрализация с федерального уровня на региональный относительно устойчива в части передачи налоговых нормативов и волатильна применительно к отдельным регионам в случае межбюджетных трансфертов, то для внутрирегиональной децентрализации может наблюдаться несколько иная картина. В силу действующего законодательства, внутри регионов могут различаться не только подходы к распределению трансфертов, но и подходы к установлению налоговых нормативов отчислений в местные бюджеты в части их размера, что в свою очередь создает возможности для более широкого управления доходами местных бюджетов с регионального уровня. Данное управление не всегда может содействовать созданию экономических стимулов у местных властей, в том числе из-за определенной «мягкости» межбюджетных отношений применительно к региональным бюджетам, как это было отмечено в параграфе 3.1.

Тем не менее передача налоговых нормативов отчислений в местные бюджеты укладывается в теорему о децентрализации, в соответствии с которой местные власти имеют более точное представление о требуемых действиях, в том числе применительно к развитию экономики на территории. В Методических рекомендациях Минфина России передача доходов на местный уровень подобным образом (через дополнительные нормативы) также рассматривается как наилучший выбор с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований [33]. По результатам отдельных исследований такая позиция имеет отношение как к единым, так и к дифференцированным нормативам [2], но по результатам других исследований дифференцированные нормативы могут рассматриваться, скорее, как финансовая помощь или остаток «регулирующих» налогов [28, с. 106]. Минфин России включает показатель «Соотношение налоговых доходов местных бюджетов, поступивших по единым и дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленных органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, и налоговых доходов местных бюджетов, поступивших в соответствии с пп. 3 и 3.1 ст. 58, пп. 1 и 2 ст. 61, пп. 1 и 2 ст. 61.1, пп. 1 и 2 ст. 61.2, пп. 1 и 2 ст. 61.3, п. 1 ст. 61.4, пп. 1 и 2 ст. 61.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации» [48] (далее - доходы местных бюджетов по ЕДН) в Мониторинг финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что должно способствовать расширению использования передачи нормативов доходов на местный уровень.

В настоящем исследовании нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных и федеральных налогов рассматриваются как индикатор «жесткости» межбюджетных отношений или бюджетной децентрализации внутри региона. В данном случае большей «жесткости» соответствуют более стабильные нормативы отчислений: стабильность нормативов может свидетельствовать об отсутствии изъятия дополнительных доходов и создавать стимулы у местных органов власти к дальнейшему развитию собственной экономики, при этом сам размер норматива также нельзя игнорировать, поскольку в соответствии с теорией децентрализация налоговых доходов также должна иметь положительное влияние на экономические стимулы.

Следует отметить, что местные органы власти в целом имеют слабые возможности влиять на экономический рост территории в таких индикаторах, как ВРП, в том числе в силу их сравнительно низкой бюджетной автономии и невысокой доли доходов, приходящихся на этот бюджетный уровень. Вместе с тем в работе [111] показано, что децентрализация является дополнительным каналом роста предпринимательской активности. Установлено, что финансовая децентрализация положительно влияет на легкость открытия бизнеса, особенно на развивающихся территориях. Из результатов работы [215] следует, что более децентрализованные правительства будут проводить реформы регулирования бизнеса, которые сократят время, затраты и сложность процессов регулирования на этапе создания бизнеса. Эмпирические исследования подтверждают роль политики местных властей для развития предпринимательской активности на территории,

при которой их фискальная и политическая автономия также имеют определенное значение [191]. В Российской Федерации показатель развития малого и среднего предпринимательства включен в перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, по результатам которой местные органы могут получать поощрительные гранты [45]. В перечне полномочий органов местного самоуправления профильного закона в Российской Федерации содействие развитию малого и среднего предпринимательства является одним из немногих полномочий местных властей в сфере экономического развития [59]. В этой связи оценивать экономические стимулы местных властей целесообразно через развитие предпринимательской активности.

В действительности местные органы власти способны оказывать влияние на развитие предпринимательства через реализацию ряда мероприятий [34], включающих, в том числе:

- проведение информационных работ, способствующих выводу предприятий из теневого сектора экономики;

- предоставление в аренду муниципального имущества, включая специально оборудованные помещения (технопарки, бизнес-инкубаторы и т.д.);

- предоставление льготных кредитов, субсидий, а также муниципальных гарантий по банковским займам;

- проведение обучающих программ, способствующих развитию предпринимательских навыков;

- оповещение о действующих инструментах поддержки предпринимательства;

- осуществление сопроводительных и консультационных работ по ведению предпринимательской деятельности;

- содействие в проведении рекламных акций продукции предпринимателей;

- формирование перечня перспективных бизнес-идей;

проведение закупок на более выгодных условиях для зарегистрированного в муниципалитете бизнеса; предоставление налоговых льгот.

Приведенные мероприятия в целом направлены на снижение издержек для открытия и ведения бизнеса, а также повышение спроса на его продукцию и услуги, что в конечном счете должно способствовать развитию предпринимательства через рост количества организаций и объема их оборота.

Таким образом, формализация «жесткости» межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне и ее влияния на экономические стимулы местных органов властей может быть осуществлена через стабильность и размер нормативов отчислений в местные бюджеты и их влияние на развитие предпринимательской активности (Рисунок 16).

Рисунок 16 - Вариант формализации концепции «жестких» бюджетных

ограничений.

Источник: составлено автором

Предложенная формализация соответствует следующим гипотезам исследования:

(1) Передача нормативов отчислений налоговых доходов на местный бюджетный уровень на более стабильной основе положительным образом сказывается на уровне развития предпринимательства;

(2) Более высокие в среднем за период нормативы отчислений налоговых доходов, переданных на местный уровень, положительным образом сказываются на уровне развития предпринимательства.

Перед непосредственной проверкой указанных гипотез следует обратить внимание на ситуацию с децентрализацией нормативов на местный уровень в субъектах РФ. Фактически единые нормативы могут различаться для городских округов и муниципальных районов, что усложняет их формализацию и требует получения их значений расчетным путем. В этой связи агрегированный размер того или иного налогового норматива, передаваемого регионом на местный уровень бюджета, рассчитывался как соотношение разницы между поступлениями в консолидированный и собственный бюджет субъекта РФ к объему поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ.

Расчетные значения нормативов отчислений в местные бюджеты за период 2010-2018 гг. демонстрируют их общее снижение, которое связано, в числе прочего, с сокращением минимального норматива по НДФЛ в 2014 г. на 5 п. п. (Таблица 13). Таким образом, средний норматив отчисления в местные бюджеты в регионах по НДФЛ сократился с 41,7 до 31,5 % за период 2010-2018 гг. Также сокращение произошло по налогу на прибыль организаций (-1,5 п. п.), налогу на имущество организаций (-2,7 п. п.) и транспортному налогу (-22,4 п. п.). Доля доходов, передаваемых по специальным режимам, в целом снизилась, но норматив налога, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, показал положительную динамику (+3,5 п. п.). Несмотря на закрепление п. 1.1 ст. 58 БК РФ некоторых требований к стабильности нормативов отчислений в местные бюджеты, данные таблицы свидетельствуют о наличии волатильности.

Таблица 13 - Показатели, характеризующие доходы местных бюджетов, переданные с уровня субъекта РФ по нормативам отчислений_

Налог 2010 2012 2014 2016 2018

Норматив НДФЛ 41,7 40,8 32,6 31,7 31,5

Норматив налога на прибыль организаций 1,7 0,7 0,5 0,3 0,3

Норматив на имущество организаций 6,4 3,5 3,2 3,3 3,7

Норматив налогов на совокупный доход 57,4 49,0 47,7 46,7 45,1

в т. ч. налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 25,0 19,4 20,7 22,3 28,5

Норматив транспортного налога 25,5 6,6 3,5 3,0 3,1

Налог 2010 2012 2014 2016 2018

Совокупный норматив отчислений в местные бюджеты по приведенным налогам 25,3 23,4 19,8 18,6 17,8

Источник: расчеты автора по данным Минфина России

В региональном разрезе наблюдается не только волатильность, но и определенные различия по размерам передаваемых нормативов на местный уровень в целом (Рисунок 17), что также свидетельствует о разнообразии подходов к децентрализации налоговых доходов.

Рисунок 17 - Разброс субъектов РФ по размеру нормативов отчислений в местные

бюджеты в 2010-2018 гг.

Источник: составлено по данным Казначейства России Тем не менее основным налогом, формирующим собственные доходы местных бюджетов, остается НДФЛ. В среднем по стране его доля в налоговых и неналоговых доходах бюджетов городских округов в 2018 г. составляла более 50%, а в случае муниципальных районов - более 64%. В целом налоги на совокупный доход также имеют значение, но их вклад гораздо ниже: 11,9% и 10,1% для городских округов и муниципальных районов соответственно. Вклад налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций и транспортного налога составил ниже 1% собственных доходов по каждому из налогов для городских округов и муниципальных районов.

Анализ налоговых нормативов на примере отчислений в бюджеты городских округов показывает, что в целом по субъектам РФ за период 2010-2018 гг. было осуществлено 312 изменений, из них 178 (57%) - это изменения в сторону сокращения или исключения налоговых нормативов, по результатам которых есть основания полагать, что со стороны органов власти субъектов РФ в отношении городов не только отсутствует стабильность, но и параллельно растут ограничения в их налоговой автономии.

Наименее стабильными субъектами РФ в части налоговых нормативов оказались, например, Челябинская, Вологодская области и Краснодарский край, -у каждого по 10 и более изменений за период 2010-2018 гг. Более стабильными оказались Ивановская, Ярославская области, Республики Карелия, Мордовия, Бурятия, а также Карачаево-Черкесская и Удмуртская Республики,- в перечисленных субъектах РФ количество изменений не превышает одного (Рисунок 18).

Рисунок 18 - Регионы с наибольшим/наименьшим количеством изменений нормативов налоговых отчислений в бюджеты городских округов за период 20102018 гг.

Источник: составлено автором

В целом анализ нормативов отчислений в местные бюджеты свидетельствует о тенденции их общего сокращения при определенной разнице в их уровне по субъектам РФ.

Выше были выдвинуты гипотезы о том, что различие политики субъектов РФ применительно к нормативам отчислений в местные бюджеты (в части размера и стабильности нормативов) может определенным образом влиять на экономические стимулы местных властей, которые в конечном счете могут иметь или не иметь заинтересованность в развитии предпринимательства. Однако развитие предпринимательства может зависеть не только от политики местных властей, но и от других объективных факторов. В исследовании [3] отмечается, что единого подхода к набору факторов, которые могли бы определять развитие предпринимательства и, соответственно, могли бы участвовать в эконометрических расчетах, в настоящее время не сформировано. Однако целесообразно учитывать следующие факторы предпринимательской активности:

- доступность человеческого капитала (уровень безработицы), которая, «с одной стороны, говорит о плохих экономических условиях и о более высоком риске потерпеть неудачу в бизнесе, а с другой -свидетельствует о наличии свободных человеческих ресурсов для занятия предпринимательством, чаще всего вынужденным» [3];

- уровень экономического развития (валовой региональный продукт (ВРП) к численности населения), который «как показатель уровня жизни, платежеспособности населения и объема потребительских рынков способствует развитию предпринимательства» [3];

- агломерационные эффекты (плотность населения и доля городского населения), которые, с одной стороны, гарантируют высокий спрос и обеспечивают доступ к рынкам сбыта, а с другой, в силу более высокой концентрации и соответствующей конкуренции, могут создавать барьеры для входа на рынок;

- особенности структуры экономики (доля добывающей промышленности в ВРП), которые могут заключаться в наличии

значимого сырьевого сектора, что, с одной стороны, может приводить к моноспециализации и снижению плотности экономической активности, а с другой - в сырьевых регионах может быть выше покупательная способность, что стимулирует развитие предпринимательства.

С позиции бюджета также важен фактор межбюджетных трансфертов. Регионы имеют различную зависимость от межбюджетных трансфертов, что так или иначе может оказывать влияние на их подходы к передачи нормативов на местный уровень. В свою очередь, налоговые нормативы не являются единственным источником доходов на местном уровне, поэтому также целесообразно учитывать долю трансфертов в местных бюджетах.

Если даже пропуск важных факторов в многофакторных регрессионных моделях может привести к получению смещенных оценок, то применение простейших методов определения связи, например, коэффициентов корреляции или однофакторной линейной регрессии не имеет существенного смысла, поскольку влияние нормативов на развитие предпринимательства не является первостепенным фактором.