Механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат наук Абрамов Александр Сергеевич

• Абрамов Александр Сергеевич
• кандидат наук
• 2019

Оглавление диссертации кандидат наук Абрамов Александр Сергеевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ТЕХНОЛОГИИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ И МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ

1.1. Экономическая сущность таможенной услуги. Существующие таможенные операции и механизм предоставления услуг

1.2. Оценка качества совершения таможенных операций с товарами, помещаемыми под таможенную процедуру

1.3. Оценка эффективности таможенного контроля с применением существующей системы управления рисками

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ СКВОЗНОГО ПРОЦЕССА ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ И МЕТОДИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ ПО ЕГО ОЦЕНКЕ

2.1. Концептуальные положения и структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля

2.2. Выявление и оценка рисков в сквозном процессе таможенного контроля

2.3. Показатели и методический инструментарий оценки услуг, предоставляемых в сквозном процессе таможенного контроля

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ И КАЧЕСТВА ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ. ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕДРЕНИЮ

3.1 Механизм повышения эффективности и качества государственных таможенных услуг

3.2. Комплексная оценка эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля

3.3. Оценка эффективности механизма и методические рекомендации по его внедрению в таможенных органах государств-членов ЕАЭС

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одной из наиболее приоритетных целей реформирования современной системы государственных органов является повышение качества и доступности государственных услуг. Для достижения указанной цели в настоящее время ведется активная разработка и внедрение стандартов государственных услуг, а также административных регламентов, регулирующих процедуры их предоставления государственной структурой. По сути, речь идет о реализации «сервисной парадигмы» в деятельности государства, в системе государственного администрирования.

Современная концепция сервисно-ориентированного таможенного администрирования наиболее последовательно представлена в рекомендациях Всемирной таможенной организации (ВТамО), изложенных в «Рамочных стандартах обеспечения безопасности и содействия торговле», а также в решениях Евразийского экономического совета «Об основных направлениях внедрения механизма "единое окно" в системе регулирования внешнеэкономической деятельности». По мнению автора, практическая реализация такой идеи и становление принципиального нового института таможенных услуг осуществится как следствие накопления и применения организационного, инфраструктурного, методического и технологического потенциалов, базирующихся на инновациях в таможенной отрасли.

Новая философия таможенного администрирования - содействие торговле, участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД), актуализация принципиально новых для таможенной службы проблем как научного, так и прикладного характера. Прежде всего - проблемы формирования и развития сектора государственных таможенных услуг, решение которой будет способствовать поощрению и регулированию конкуренции, рыночным отноше-

ниям. Не менее важными становятся проблемы адекватной модернизации самих институтов таможенного администрирования, прежде всего в части совершенствования методологии администрирования, таможенных процедур, операций и технологий, информационно-технических систем и средств, кадрового обеспечения, механизмов предоставления и повышения качества таможенных услуг.

Вступивший в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) значительно ужесточил требования к срокам совершения таможенных операций и качеству предоставляемых услуг. Руководством Федеральной таможенной службы (ФТС России) совместно с правительством Российской Федерации (РФ) ведется активная работа, направленная на снижение административных преград при осуществлении таможенных формальностей, заключающихся в совершении операций и проведении контроля, в отношении товаров при их перемещении через границу ЕАЭС. Общим ориентиром развития таможенных органов становится рейтинг «Doing Business», в котором Российская Федерация продолжает свой планомерный подъем; основная цель - без снижения эффективности таможенного контроля войти в число 20 лидирующих стран.

Предлагаемые в настоящее время решения данной весьма противоречивой задачи заключаются в переносе акцентов таможенного контроля на операции, предшествующие ввозу товаров, и на операции, осуществляемые после их выпуска. По нашему мнению, наиболее продуктивный путь ускорения процессов совершения таможенных операций и повышения качества предоставляемых услуг - это переход от реализованной на практике «модульной» концепции совершения таможенных операций к модели проведения таможенного контроля на основе «сквозного» процесса.

Актуальность выбранной темы исследования продиктована также недостаточной эффективностью применяемых мер по минимизации риска в отношении товаров и транспортных средств, ввозимых на территорию ЕАЭС, что проявляется при совершении таможенных операций в пограничных пунктах пропуска. Результатом данного недостатка становятся значительные убытки добропорядочных участников внешнеэкономической деятельности, связанные с избыточным применением форм фактического таможенного контроля на основе реализованной в настоящее время системы управления рисками. Также к числу актуальных проблем можно отнести практическое исчерпание резервов повышения скорости таможенных операций за счет человеческих ресурсов.

В связи с вышеизложенным особенно острым становится вопрос создания единого механизма повышения качества и эффективности услуг, предоставляемых таможенными органами в условиях модернизации процесса таможенного контроля, развития методических и инструментальных средств, обеспечивающих его анализ и регулирование.

Степень разработанности темы. Вопросы теории эффективности и качества таможенного контроля исследованы и раскрыты в аналитических докладах, отчетах, монографиях, диссертационных работах, статьях российских и зарубежных авторов.

Общие основы теории управления организацией довольно полно представлены в научных работах следующих зарубежных ученых: П. Лоуренса, М. Ротера, Т. Питерса, А. Чандлера, М. Портера, М. Хаммера, А. Бьерна, Д. Харрингтона, П. Друкера, М. Робсона, Р. Уотермена, Ф. Уллаха, Г. Минц-берга и др. Из числа российских ученых основной вклад в развитие теории управления на основе процессного подхода внесли работы В.Г. Елиферова, В.В. Таратухина, А.Ю. Соолятэ, Э.В. Попова, О.В. Буч, И.Н. Панина, В.В. Репина, Г.А. Карповой, Е.Г. Ойхмана, Г.И. Панаедовой, А.Г. Кочетова и др.

Аспекты процессного управления в призме деятельности таможенных органов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в трудах ученых Российской таможенной академии, а также ее филиалов, сотрудников Федеральной таможенной службы. Из числа наиболее значимых необходимо отметить исследования В.Б. Мантусова, Е.Г. Анисимова, В.В. Макрусева, М.В. Бойковой, П.Н. Афонина, С.Я. Юсуповой, А.Е. Суглобова, А.Н. Мало-летко, С.В. Барамзина, А.Д. Ершова, С.Н. Гамидуллаева, Н.М. Блинова, Л.А. Лозбенко, И.Н. Колобовой, С.С. Кузнецова, Ю.В. Кузминых и др.

Концептуальные положения и идеи сервисно-ориентированного регулирования, принципы совершенствующейся в современных условиях системы таможенного администрирования и таможенного контроля, подходы к реализации государственных таможенных услуг рассматриваются в трудах Ю.Е. Гупановой, В.Ю. Диановой, В.В. Макрусева, А.В. Гугелева, Г.И. Немировой, В.Е. Новикова, Ю.Б. Порошина, Ю.В. Малевич, О.П. Матвеевой, М.Ф. Ткаченко, В.П. Кайсаровой, И.С. Ермилова, О.В. Кауровой, Е.В. Труни-ной, Т.Е. Кочергиной и др.

Вопросы управления рисками в процессе таможенного контроля нашли отражение в работах С.Н. Гамидуллаева, П.Н. Афонина, А.Ф. Андреева, В.Е. Бурдина, Е.Г. Бормотовой, Н.Г. Липатовой, М.Г. Русецкого, О.В. Шишкиной и др.

Однако по результатам проведенной в ходе диссертационного исследования аналитической работы необходимо констатировать факт отсутствия достаточного отражения вопросов внедрения процессного подхода в деятельность таможенных органов Российской Федерации в вышеуказанном перечне научных трудов. В итоге современное состояние научно-методического аппарата не позволяет в полной мере внедрить в практику работы таможенных органов ряд положений таможенного контроля на основе сквозного процесса. Требуется проведение комплексного исследования состояния современного

таможенного контроля, разработка концептуальных положений сквозного процесса при совершении таможенных операций, формирование соответствующего механизма повышения качества и эффективности таможенных услуг.

Целью диссертационного исследования является совершенствование механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг на основе модернизации процесса таможенного контроля и развития комплекса методических и инструментальных средств оценки деятельности таможенных органов.

Достижение цели обеспечивается посредством решения нижеперечисленных задач:

- уточнить понятие, экономическую сущность и основные характеристики услуг, предоставляемых таможенными органами в процессе таможенного контроля (таможенных услуг);

- проанализировать существующую технологию совершения таможенных операций в отношении товаров, декларируемых и предъявляемых таможенному органу при их помещении под таможенную процедуру в целях выявления наиболее характерных проблем в обеспечении эффективности и качества предоставляемых таможенных услуг;

- оценить качество совершаемых таможенных операций, а также проанализировать эффективность проведения таможенного контроля на основе применения реализованной системы управления рисками;

- сформулировать концептуальные положения, разработать структурно-функциональную модель сквозного процесса таможенного контроля товаров, помещаемых под заявленную декларантом таможенную процедуру, и представить алгоритм выявления и оценки рисков в структуре сквозного процесса таможенного контроля;

- определить состав показателей оценки эффективности и качества

таможенных услуг, проанализировать состояние методического инструментария и разработать методики оценки услуг, предоставляемых таможенным органом в сквозном процессе таможенного контроля;

- разработать механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг и функциональную модель его реализации в сквозном процессе таможенного контроля;

- оценить эффективность предлагаемого механизма в сквозном процессе таможенного контроля;

- разработать методические рекомендации по внедрению механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг в таможенных органах государств - членов ЕАЭС.

Объектом исследования является процесс совершения таможенных операций с товарами, осуществляемый таможенными органами государств -членов ЕАЭС.

Предметом исследования - таможенные услуги, предоставляемые таможенными органами в ходе совершения таможенных операций с товарами, помещаемыми под заявленную декларантом таможенную процедуру, а также проведения таможенного контроля в ходе предъявления указанных товаров таможенному органу.

Теоретической и методологической основой исследования стали труды ведущих экономистов в области общей теории управления, процессного подхода в теории управления, управления государственными услугами, управления таможенным делом, системного анализа таможенных услуг, а также рекомендации международных стандартов ВТамО, в части развития таможенного сервиса, и законодательство РФ, включающее федеральное законодательство, подзаконные акты ФТС России, решения и соглашения руководящих органов ЕАЭС, других органов исполнительной власти.

В основу диссертационного исследования положен методологический принцип единства теории и практики. Цель и задачи исследования, а также обоснование приведенных в диссертации предложений и рекомендаций достигнуты посредством использования методов системных исследований, метода экспертных оценок, корреляционного и регрессионного анализа, факторного анализа и маркетинговых исследований.

Информационную и эмпирическую базы диссертационного исследования составляют сведения, размещенные в разделе результатов деятельности таможенной службы за 2013-2017 гг. официального сайта ФТС России, а также результаты опроса экспертов, которыми выступили должностные лица таможен и таможенных постов Северо-Западного таможенного управления. Эмпирическую основу составили нормативные документы, регламентирующие порядок совершения таможенных операций, а также результаты оперативно-служебной деятельности, проблемные вопросы, возникающие во вверенном подразделении при практической реализации положений данных документов.

Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует п. 1.6.116 паспорта специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе сфера услуг)».

Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса методологических и концептуальных положений, методических и инструментальных средств, обеспечивающих преобразование процесса таможенного контроля, анализ и регулирование качества и эффективности услуг, предоставляемых таможенными органами, и включает следующие основные результаты.

1. Уточнено понятие, раскрыта экономическая сущность

государственных таможенных услуг и механизма их предоставления с учетом специфики таможенного контроля, осуществляемого на границе ЕАЭС.

2. Выявлены наиболее характерные проблемы повышения эффективности и качества таможенных услуг в условиях существующей технологии совершения таможенных операций в отношении товаров, декларируемых в целях помещения под заявленную таможенную процедуру, обусловленные несовершенством процесса таможенного контроля, инструментальных и методических средств анализа и регулирования таможенных услуг.

3. Сформулирована целостная концепция сквозного таможенного контроля в отношении декларируемых таможенному органу товаров при помещении под таможенную процедуру, реализующая принципы процессного подхода и положения международного стандарта системы менеджмента качества ИСО серии 9000. Разработана структурно-функциональная модель механизма, особенностью которой является выполнение таможенных операций, заключающихся в выделении полного комплекса данных операций, и их регламентация (документирование) с применением внутреннего стандарта, а также алгоритм выявления и оценки рисков в сквозном процессе таможенного контроля.

4. Разработан механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг в виде комплекса методологических и концептуальных решений, методических и инструментальных средств, обеспечивающий анализ и регулирование таможенных услуг; предложена функциональная модель реализации механизма на основе интеграции инструментальных средств управления рисками, электронного декларирования таможенного транзита и межведомственного электронного взаимодействия в сквозном процессе таможенного контроля.

5. Разработан методический инструментарий, включающий методику оценки влияния сквозного контроля на качество таможенных услуг, методику оценки эффективности системы управления таможенными рисками и методику комплексной оценки эффективности и качества предоставляемых услуг, позволяющий учитывать структуру и особенности сквозного процесса, своевременно выявлять несоответствия в структуре таможенного контроля и в качестве предоставляемых услуг, оперативно разрабатывать взвешенные корректирующие и/или предупреждающие действия.

Методический инструментарий является неотъемлемой компонентой механизма и обеспечивает эффективное решение задач регулирования эффективности и качества таможенных услуг в изменяющихся условиях деятельности таможенных органов и требований, предъявляемых бизнес-сообществом.

6. Дана оценка эффективности предлагаемого механизма в сквозном процессе таможенного контроля. Разработаны методические рекомендации по внедрению механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг в таможенных органах государств - членов ЕАЭС, представленные в виде проекта программы.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что:

- актуализирован понятийный аппарат и определены основные характеристики услуг, предоставляемых таможенными органами в процессе таможенного контроля;

- разработаны методологические и концептуальные положения по реализации таможенного контроля на основе методологии процессного подхода;

- разработана структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля;

- разработан механизм повышения эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля;

- разработан методический инструментарий оценки эффективности и качества услуг, предоставляемых таможенным органом в сквозном процессе таможенного контроля;

- проведена оценка эффективности предлагаемого механизма в рамках межведомственного электронного взаимодействия таможенных органов, расположенных на границе ЕАЭС;

- разработаны методические рекомендации по внедрению механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг в таможенных органах государств - членов ЕАЭС.

Практическое значение диссертационного исследования выражено в том, что выводы исследования обобщают, дополняют и позволяют рассмотреть перспективы реализации механизма «единого окна» при проведении таможенного контроля в таможенном органе, расположенном на таможенной границе ЕАЭС, с дальнейшей реализацией данного механизма вплоть до выпуска товаров в свободное обращение. Внедрение предлагаемого механизма повышения эффективности и качества государственных таможенных услуг в структуре реализованного сквозного процесса таможенного контроля может послужить основой для создания единой системы прослеживаемости товаров вплоть до конечного потребителя, что исключит возможность ухода от уплаты таможенных пошлин и налогов, а также несоблюдения запретов и ограничений.

Результаты диссертационного исследования представлены в научно-исследовательских работах кафедры управления, включены в программу образовательного процесса Российской таможенной академии, а также использованы при подготовке предложений по развитию и внедрению

перспективных технологий в деятельность Северо-Западного таможенного управления.

Обоснованность полученных автором по результатам исследования научных положений и выводов обеспечивается: применением методического аппарата, соответствующего цели и задачам диссертационного исследования, использованием автором трудов ведущих отечественных и зарубежных ученых в качестве теоретической и методологической основы, а также законодательных и нормативных правовых актов РФ, официальных материалов ФТС России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные положения, касающиеся темы диссертационного исследования, выносились автором на обсуждение в ходе научных докладов на следующих научных конференциях:

- научно-практической конференции «Горчаковские чтения - 2017» (СЗИУ РАНХиГС). Доклад на тему: «Перспективы совершенствования порядка совершения таможенных операций, связанных с развитием ЕАИС таможенных органов»;

- «Таможенных чтениях - 2016» (Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии). Доклад на тему «Проблемные вопросы предоставления обеспечения соблюдения таможенной процедуры таможенного транзита при использовании предварительной таможенной декларации в качестве обеспечения уплаты таможенных пошлин»;

- научно-практической конференции «Актуальные проблемы таможенного администрирования и безопасности». Доклад на тему: «Реализация технологии таможенного декларирования товаров, помещаемых под таможенную процедуру таможенного транзита в электронной форме. Проблемные вопросы, пути решения и перспективы развития технологии»;

- XI Международной научно-практической конференции «Научный диалог: Экономика и менеджмент» (Санкт-Петербург). Доклад на тему «Сквозной процесс таможенного контроля товаров, ввозимых на территорию Евразийского экономического союза, как перспективное направление повышения качества таможенных услуг»;

- ежегодной X Международной научно-практической конференции «Государство и бизнес. Современные проблемы экономики» (Санкт-Петербург). Доклад на тему: «Анализ проблемных вопросов и перспектив внедрения механизма обмена снимками таможенных осмотров с применением ИДК как инструмента повышения эффективности таможенного контроля и внедрения таможенных услуг, связанных со снижением времени таможенного контроля на границе ЕАЭС»;

- IV Международной научно-практической конференции «Результаты современных научных исследований и разработок». Доклад на тему «Повышение эффективности и качества таможенных услуг в сквозном процессе таможенного контроля, осуществляемого таможенными органами Российской Федерации и Финляндской республики».

Результаты диссертационного исследования опубликованы в 8 работах автора общим объемом 6,45 п. л., или 3,84 а. л. В составе данных работ 6 статей объемом 4,84 п. л. опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:

1) «Пути сокращения времени совершения таможенных операций с товарами, ввозимыми на таможенную территорию Таможенного союза» (Вестник Российской Таможенной Академии. 2016. № 3. С. 142-147);

2) «Сквозные процессы, при совершении таможенных операций, связанных с помещением товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза под заявленную декларантом таможенную процедуру» (Бизнес в законе. 2016. №3. С. 61-65);

3) «Перспективы совершенствования порядка совершения таможенных операций в свете развития ЕАИС таможенных органов» (Управленческое консультирование. 2017. № 6. С. 16-21);

4) «Проблемные вопросы и перспективы внедрения технологии декларирования процедуры таможенного транзита в электронной форме как инструмента повышения качества таможенных услуг» (Управленческое консультирование. 2018. № 2. С. 80-87);

5) «Структурно-функциональная схема сквозного процесса таможенного контроля как механизма повышения качества таможенной услуги, связанной с декларированием товаров, ввозимых на территорию Евразийского экономического союза автомобильным транспортом» (Вестник Российской таможенной академии. 2018. № 1. С. 132-139).

6) Абрамов А.С., Дмитриев А.А. «Разработка концепции выявления и оценки рисков, как инструмента повышения эффективности электронного декларирования таможенного транзита» (Управленческое консультирование. 2018. № 9. С. 100-108).

Структура и объем диссертации. Структура диссертации построена в соответствии с поставленными в ней целью и задачами. Разделами диссертации являются введение, три главы, заключение, а также список литературы, содержащий 137 источников, и приложения. Работа выполнена на 188 страницах и содержит 26 рисунков, 16 таблиц, 9 формул и 6 приложений.

ГЛАВА 1. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ТЕХНОЛОГИИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ И МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ И КАЧЕСТВА ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ

1.1. Экономическая сущность таможенной услуги. Существующие таможенные операции и механизм предоставления услуг

Изменение концептуальных взглядов на содержание политики таможенного администрирования, наблюдаемое в последние годы в теории и практике таможенного дела, становится важным и, по мнению автора, верным вектором развития таможенных органов в РФ. Анализируя нормативно-правовое обеспечение долгосрочной политики в области развития таможенных органов и осуществления таможенного администрирования1, а также складывающиеся в последние годы теоретические взгляды, можно говорить о становлении концепции и теоретико-методологических основ сервисно-ориентированного таможенного администрирования2. В поле идей данной концепции органы таможенного контроля рассматриваются как субъект оказания государственных таможенных услуг их потребителям - участникам ВЭД: перевозчикам, отправителям и получателям товаров, таможенным представителям и иным организациям, совершающим таможенные операции с товарами. Все чаще используемый в деятельности таможенных органов термин «Сервисная таможня» используется в значении «государственный поставщик», то есть государственная организация, имеющая обслуживающую

1 См.: Комплексная программа развития ФТС России на период до 2020 года [Электронный ресурс] // Федеральная таможенная служба. URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=arti-cle&id=25512&Itemid=2727 (дата обращения: 15.02.2018); Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р (ред. от 10.02.2018) «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/58058277/ (дата обращения: 15.02.2018).

2 См.: Макрусев В.В. Актуальные аспекты реализации концепции сервисно-ориентированного таможенного администрирования // Таможенное дело. 2017. № 2. С. 13-17; Карамышева Е.И., Макрусев В.В. Ключевые направления реализации концепции сервисно-ориентированного таможенного администрирования // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2017. № 3 (97). С. 23.

функцию или предоставляющая услугу заказчику.3 Потребитель результатов таможенной деятельности в современных конкурентных условиях, и более узко - потребитель таможенных услуг, выходит на первый план в системе формирующихся теоретических и прикладных взглядов на механизмы таможенного администрирования4.

Сфера услуг, в том числе и государственных услуг, как основа всей экономики сегодня является одним из наиболее активно развивающихся видов экономической деятельности, идет дальнейшая ее дифференциация появляются новые услуги, базирующиеся на исполнении цифровых и информационных технологий5. Сфера общественных услуг формирует уровень и качество жизни населения, повышение которого является основной целью государства и общества6.

Понятие «государственные услуги» в России получило широкое распространение в процессе проведения административной реформы, в рамках которой была поставлена задача разграничения собственно управления и функций оказания государственных услуг. 7

В связи с неоднозначным толкованием понятия «таможенная услуга» и отсутствием нормы определения, установленной на законодательном уровне, проведен анализ учебной и научной литературы, а также существующей практики предоставления государственных таможенных услуг таможенными органами государств - членов ЕАЭС. По результатам анализа

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Абрамов Александр Сергеевич, 2019 год

Источник: данные СЗТУ

При этом необходимо отметить, что в течение последующих отчетных периодов процент товарных партий, помещаемых под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, остается практически постоянным.

Помещение товаров под основную таможенную процедуру, предусматривающую выпуск товаров для внутреннего потребления, возможно при соблюдении следующего перечня условий.

1. В отношении ввозимых товаров уплачены ввозные таможенные пошлины, налоги.

2. При ввозе на таможенную территорию ЕАЭС декларируемых товаров соблюдены запреты и ограничения.

3. Представлены документы, подтверждающие соблюдение ограничений в связи с применением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

Поскольку скорость таможенных операций является одним из основных показателей эффективности деятельности таможенных органов, на данный момент сроки совершения таможенных операций с товарами строго регламентированы. Так, на регистрацию таможенной декларации отводится 1 час. Существенно сокращены нормативы сроков выпуска товаров, установленные в новом таможенном законодательстве ЕАЭС. Так, если раньше сроки выпуска товаров составляли 1 день, следующий за днем регистрации ДТ, то в новом ТК ЕАЭС эти сроки сокращены до 4 часов со времени регистрации ДТ либо с момента выявления обстоятельств, указанных в п. 2 ст. 119 ТК ЕАЭС.

ФТС России уделяет большое внимание вопросам сокращения сроков регистрации ДТ. Так, приказ ФТС России от 21.12.2015 № 2615 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2016 год»24 содержит контрольный показатель эффективности деятельности таможенных органов, в соответствии с которым срок выпуска товаров, ввозимых на территорию ЕАЭС, не должен превышать 2 часов. Кроме этого, 4 апреля 2016 г. все таможенные органы включены в перечень объектов пилотной зоны для применения технологий автоматической регистрации ДТ, при ее подаче в форме электронного документа в целях помещения товаров под процедуры выпуска для внутреннего потребления либо свободной таможенной зоны.

Также распоряжением ФТС России от 08.04.2016 № 99-р утвержден перечень таможенных органов, реализующих технологию автоматического выпуска ДТ в ходе помещения товаров под процедуру выпуска для внутреннего

24 Приказ ФТС России от 21.12.2015 № 2615 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2016 год» [Электронный ресурс] // ФТС России. URL: http://www.customs.ru (дата обращения: 15.02.2018).

потребления25. Принятые меры позволяют сократить время, затрачиваемое на регистрацию и выпуск ДТ в десятки раз. Так, по результатам проводимого мониторинга средний показатель времени регистрации ДТ в автоматическом режиме варьируется в пределах от 20 до 40 секунд. Средний срок автоматического выпуска товаров - 4-5 минут26. При этом регистрация и выпуск ДТ возможны в случае соответствия перечню установленных ФТС России критериев. Данные критерии позволяют определить в качестве основной целевой аудитории пользователей данной технологии предприятия «зеленого сектора», обладающие низким уровнем риска возможного нарушения таможенного законодательства. Таким образом, снижение времени совершения таможенных операций при применении технологий автоматической регистрации и автоматического выпуска ДТ не приводит к снижению уровня таможенного контроля товаров.

В отношении поданной и зарегистрированной таможенной декларации также в порядке, установленном законодательством ЕАЭС, проводится проверка правильности определения кода товаров, в соответствии с ТН ВЭД, правильности определения таможенной стоимости ввозимых товаров, полноты начисления подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов, а также факта списания денежных средств со счетов участника ВЭД. После проведения данных таможенных операций осуществляется выпуск товаров.

25 Работаем в автоматическом режиме. [Электронный ресурс]. URL: http://customsexpert.ru/artides/rabotaem-v-avtomaticheskom.htm (дата обращения: 15.02.2018).

26 ФТС России: совершенствование таможенного администрирования. [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=23627:2016-07-07-13-12-15&catid=40:2011-01 -24-15-02-45 (дата обращения: 15.02.2018).

Таким образом существующий механизм представляет собой довольно сложный процесс, занимающий достаточно существенный промежуток времени и содержащий в себе большое количество неавтоматизированных дуб" 27

лирующих операций.27

Проведенный анализ действующей технологии совершения таможенных операций, реализованной на принципе модульности при совершении таможенных операций, позволяет говорить о следующих наиболее характерных проблемах для каждого из этапов реализации технологии таможенного контроля.

Проблемы на этапе регистрации сообщения о прибытии.

1. Несоответствие реализованной в программных продуктах концепции совершения таможенных операций действующей нормативной базе, регламентирующей порядок проведения контроля перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС товаров в части соблюдения порядка проведения контроля в пунктах пропуска. Данный порядок регламентирован приказом Минтранса от 24.01.2014 N° 23 «Об утверждении типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильных пунктах пропуска»28. В соответствии с данным приказом при ввозе товаров на таможенную территорию ЕАЭС совершение операций, заключающихся в проведении транспортного и иных видов контроля, осуществляется до проведения таможенного контроля.

27 Алёхина О.В., Ермилов И.С. Анализ качества осуществления таможенных услуг // В сборнике: Таможенное дело: направления эффективного развития. Сборник научных трудов. Саратов, 2018. с. 114

28 Приказ Минтранса России от 24.01.2014 № 23 (ред. от 24.02.2016) «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильных пунктах пропуска» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166672/ (дата обращения: 12.02.2018).

В свою очередь, результаты проведения транспортного контроля фиксируются в отдельном журнале КПС «АПП», а результаты проведения иных видов контроля вносятся непосредственно в товарную часть электронного журнала сообщений о прибытии. Таким образом, в случае проведения транспортного контроля до регистрации прибытия товаров на территорию ЕАЭС возникает необходимость ручного ввода данных в поля, подлежащие заполнению при проведении транспортного контроля. В случае изменения последовательности существует возможность автоматического заполнения порядка 70% обязательных к заполнению полей на основе предварительной информации, поданной перевозчиком для регистрации прибытия товаров. Возможность внесения результатов проведения ветеринарного, карантинного фитосанитарного, а также санитарно-карантинного контроля до регистрации уведомления о прибытии товаров на территорию ЕАЭС вовсе отсутствует.

2. Отсутствие автоматизации процессов отнесения ввозимых на территорию ЕАЭС товаров к перечням товаров, подлежащих иным видам государственного контроля, а также товаров, в отношении которых действуют запреты и ограничения.

3. Реализация таможенного контроля на этапе приема сообщения о прибытии товаров на таможенную территорию ЕАЭС посредством применения автоматизированных и неформализованных профилей риска при минимизации реализованных автоматических профилей риска.

Проблемы на этапе выдачи разрешения на таможенный транзит товаров.

Таможенные операции совершаются в программном продукте КПС «Транзитные операции». В случае подачи подконтрольным лицом транзитной декларации в электронной форме механизм перегрузки данных о ввозимых товарах из КПС «АПП» в КПС «Транзитные операции» не используется.

Таким образом, возможность загрузки уже проверенных сведений о перемещаемой товарной партии отсутствует. При этом структура полей КПС «Транзитные операции» отличается от КПС «АПП» исключительно графами: таможенный орган назначения, сведения о принципале (в качестве которого в большинстве случаев выступает перевозчик товаров), а также информация о способе внесения декларантом обеспечения соблюдения таможенной процедуры таможенного транзита.

В случае выявления индикаторов риска, предусматривающих таможенный досмотр товаров, поручение на досмотр формируется в ручном режиме с использованием программного продукта «Аист-М» в связи с отсутствием функциональной возможности перегрузки сведений о ввозимой товарной партии из КПС «АПП» и КПС «Транзитные операции».

Проблемы, связанные с завершением процедуры таможенного транзита и помещением товаров под заявленную процедуру.

Процедура осуществляется с использованием 3 программных продуктов: КПС «Транзитные операции» для завершения таможенной процедуры таможенного транзита, АИС «АИСТ-М» для контроля за совершением уполномоченным лицом действий, направленных на помещение товаров под заявленную таможенную процедуру, КПС «Учет товаров на ВХ» для контроля за размещением товаров на временное хранение, а также сроков их хранения.

Из всех вышеуказанных программных продуктов реализован лишь один алгоритм автоматической перегрузки сведений, позволяющий получить информацию в КПС «Учет товаров на ВХ» о поданной декларации на товары. Данное обстоятельство значительно увеличивает сроки таможенных операций и не позволяет обеспечить эффективный контроль исполнения декларантом обязанности в части соблюдения условий помещения товаров под таможенную процедуру, по сути, являющийся простейшей задачей в случае регистрации совершенных в отношении товаров таможенных операций в едином

программном продукте. Кроме того, внесение сведений в поля КПС «Учет товаров на ВХ» осуществляется посредством ручного ввода данных, что также увеличивает время совершения операций.

Помимо этого, таможенные операции, связанные с завершением процедуры транзита, а также помещением под процедуру, осуществляются должностными лицами различных отделов, что вкупе с реализованной технологией подачи ДТ в электронной форме, а также нормативно установленной обязанностью направления предъявленных на границе документов, составляющих транзитную декларацию в ОКТТ таможни, может привести к факту предоставления должностному лицу, осуществляющему прием, регистрацию и выпуск ДТ документов, отличающихся от предъявленных и идентифицированных на предыдущих этапах совершения таможенных операций с данными товарами.

Таким образом, приведенная выше концепция модульности, используемая в настоящее время в ходе совершения таможенных операций в отношении товаров, имеет ряд значительных недостатков, в первую очередь обусловленных дублированием операций, а также значительным процентным соотношением сведений, вводимых должностными лицами вручную, а также подлежащих перепроверке.

Кроме того, обособленность совершения вышеуказанных таможенных операций оказывает существенное влияние на снижение эффективности и качества таможенных услуг и также значительно усложняет применение системы управления рисками в ходе проведения таможенного контроля, поскольку в настоящее время отсутствует единый порядок выработки решения в случае возникновения риска нарушения таможенного законодательства в условиях дискретности таможенных операций и таможенного контроля.

Данная проблема является следствием отсутствия сквозного процесса

совершения таможенных операций. Кроме этого, таможенные органы не могут выполнять свои функции обособленно от других федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений (ведомств), активно взаимодействуя с ними, в том числе с ФНС России, Минэкономразвития, Минкультуры, МВД России, ФСБ России и иными ведомствами. Таким образом, отсутствие налаженных бизнес-процессов сквозного типа значительно снижает эффективность межведомственного взаимодействия таможенных органов.

При этом для совершения указанных таможенных операций используются автономные, изолированные друг от друга программные продукты. Данное обстоятельство не позволяет должностным лицам таможенных органов обеспечить выгрузку данных в полном объеме из одного программного продукта в другой. Поэтому целесообразно создание единой системы, способной эффективно использовать временные ресурсы и обуславливать повы-

29

шение качества проведения контроля.29

Таблица 1.3

Уровень дублирования вносимых в программные продукты сведений, %

№ п/п Количество полей программного продукта Комплекс программных средств «Автомобильный пункт пропуска» Комплекс программных средств «Транзитные операции», помещение под транзит Комплекс программных средств «Транзитные операции. Завершение транзита Автоматизированная информационная система «АИСТ-М»

1 Содержащих информацию 41 59 59 176

29 Матвеева О.П., Алейников И.А. Повышение качества государственного контроля в автомобильных пунктах пропуска таможенными органами на основе сокращения времени его проведения // Вестник Белгородского университета. Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права.2016. №3 (59). с. 108.

2 Подлежащих заполнению должностным лицом 10 10 4 7

3 Подлежащих проверке 31 49 55 169

4 Входящих в структуру ДТ 27 40 40 176

Источник: составлено автором

Введем показатель 1:, характеризующий среднее время, затрачиваемое на проверку одного поля. По результатам мониторинга времени совершения таможенных операций установлено, что среднее время, затрачиваемое должностным лицом на внесение данных, примерно в 3 раза превышает время, требуемое для проверки внесенных сведений. Таким образом, время внесения данных в одну графу программного продукта составляет 31. Объем сведений, подлежащих повторной проверке либо внесению на каждом этапе совершения таможенных операций, с учетом ранее совершенных операций, наглядно представлен в таблице 1.4.

Таблица 1.4

Количество сведений, подлежащих проверке, из числа сведений, _проверенных на предыдущих этапах_

№ п/п Количество полей программного продукта Комплекс программных средств «Автомобильный пункт пропуска» Комплекс программных средств «Транзитные операции», помещение под транзит Комплекс программных средств «Транзитные операции. Завершение транзита Автоматизированная ин-формацион-ная система «АИСТ-М»

1 Содержащих информацию 41 59 59 176

2 Подлежащих заполнению должностным лицом 10 10 4 7

3 Подлежащих проверке 31 49 55 169

4 Проверенных на предыдущем этапе - 38 55 67

Проводя анализ перспектив сокращения количества полей, подлежащих заполнению должностным лицом в связи с переходом к сквозному процессу таможенного контроля, можно утверждать о наличии возможности сокращения 3 полей (30%) на этапе сообщения о прибытии. На этапе транзита возможно сокращение с 10 до 4 полей (60%). На этапах завершения транзита и помещения под таможенную процедуру резервы сокращения полей отсутствуют.

По результатам оценки сведений, указанных в таблице 1.4, необходимо отметить, что значительное количество полей, подлежащих проверке на различных этапах совершения таможенных операций, идентичны полям, проверенным на предыдущем этапе. Так, на этапе выдачи разрешения на таможенный транзит товаров подлежит повторной проверке 77,5% полей, проверенных должностным лицом на предыдущем этапе. При завершении таможенного транзита структура электронной копии транзитной декларации идентична структуре полей, проверенных при помещении товаров под вышеуказанную таможенную процедуру. На этапе помещения товаров под заявленную таможенную процедуру подлежат повторной проверке 39,64% от общего количества полей, составляющих электронную копию ДТ.

1.2. Оценка качества совершения таможенных операций с товарами, помещаемыми под таможенную процедуру

Задача повышения качества таможенных услуг, являющаяся основной тенденцией развития таможенных органов, непосредственно связана с требованиями современных реалий к повышению эффективности управления государственными органами, с целью сокращения расходов участников внешнеэкономической деятельности и государства30. Данный фактор оказывает прямое влияние на увеличение внешнеторгового оборота, рост прибыли предприятий и увеличение налоговых поступлений в бюджет РФ.31

Целесообразность и эффективность социально-экономических процессов, протекающих в рамках инновационной системы, могут быть оценены посредством критериев, обусловленных целями и средствами экономического развития.32 Применительно к деятельности таможенных органов к основным показателям качества государственных услуг относят33:

- своевременность и оперативность - характеризуют актуальность и продуктивность предоставления услуги;

- доступность - характеризует форму и удобство предоставления услуги для потребителя (например, документ предоставляется в бумажной или электронной форме непосредственно в таможенном органе или по сети Интернет);

- количество поступающих письменных обращений и жалоб - характеризует наличие обратной связи для предложений и обжалования решений, принимаемых таможенным органом;

30 Макрусев В.В. Маркетинг таможенных услуг : учебник / В. В. Макрусев. - Москва : Проспект, 2017. - 382 с.

31 Порошин Ю.Б., Мамедова Л.Т. Оценка качества таможенных услуг в условиях автоматизации таможенных процессов // В сборнике: Таможенное дело: Направления эффективного развития. Сборник научных трудов. Саратов. 2018. С.129

32 Каранатова Л.Г., Леонов А.Н. Организационные механизмы повышения эффективности инновационной деятельности предприятий // Экономические науки. 2016. № 145. С.70.

33 Макрусев В.В Маркетинг таможенных услуг : учебник М.: Проспект, 2017. С. 127.

- культура обслуживания - характеристика, отражающая компетентность, вежливость и внимательность должностных лиц таможенных органов.

В настоящее время для оценки качества таможенных услуг в той или иной мере используются четыре модели, приведенные в научной литературе34: системно-ресурсная, целевая, комплексная и модель удовлетворения участника.

Сокращение среднего времени совершения как отдельных действий и операций, так и в целом проведения государственного контроля в отношении одной товарной партии свидетельствует о новом качестве технологического процесса осуществления государственного контроля в отношении под-

35

контрольных товаров35.

Основными критериями оценки качества государственных таможенных услуг как на международном, так и на национальном уровне определены сроки таможенных операций и проведения таможенного контроля. Сроки совершения операций являются показателями своевременности и оперативности предоставления государственных таможенных услуг. По сути, это время, которое необходимо участникам ВЭД для получения услуги, связанной с совершением таможенных формальностей, исчисляемое с момента обращения в таможенные органы.

Сроки совершения операций определяют степень удовлетворенности участников ВЭД работой таможенных органов. По результатам проведенного социального опроса ускорение таможенных операций в автомобильных пунктах пропуска через государственную границу РФ на 1 минуту позволяет

34 Гамидуллаев С.Н., Малевич Ю.В. Система подходов к оценке качества таможенных услуг и эффективности таможенного администрирования // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 3 (59) с.24.

35 Матвеева О.П., Алейников И.А. Повышение качества государственного контроля в автомобильных пунктах пропуска таможенными органами на основе сокращения времени его проведения. // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. 2016 № 3 (59). С.102.

увеличить на 2,91% долю положительных отзывов участников внешнеэкономической деятельности о работе таможенных органов России36.

Вместе с тем, говоря о временных параметрах совершения таможенных операций, следует отметить, что наибольшие временные затраты приходятся непосредственно на операции, предшествующие подаче таможенной декларации: операции, связанные с прибытием (убытием) на (с) таможенной территории, оформлением таможенного транзита, временным хранением37.

Снижение времени совершения операций также позволяет увеличить пропускную способность таможенных органов, что неизменно приведет к ускорению товарооборота и будет способствовать повышению эффективности реализации фискальной функции таможенных органов РФ. Показатели качества таможенных услуг, выражающиеся в сроках совершения операций и проведения контроля, заложены в основу формирования международных рейтингов, в соответствии с которыми определяется привлекательность и конкурентоспособность экономик стран мира38.

Например, в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в число показателей, характеризующих эффективность рынка товаров и услуг и международную конкурентоспособность страны, включен показатель «затраты, связанные с таможенными процедурами» («Burden of customs procedures»). Данный показатель формируется на основе оценки мнения руководителей предприятий - участников ВЭД об их

36 Макрусев В.В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: Проспект, 2017. С. 104

37 Малевич Ю.В. Некоторые аспекты проектирования международных цепей поставок с учетом современных таможенных технологий // Таможенное администрирование в Евразийском экономическом союзе: сборник статей. Санкт-Петербург, 2017. С.29.

38 Doing Business [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http://www.doingbusiness.org (дата обращения: 12.03.2018); LPI Report [Электронный ресурс] // The World Bank. URL https://lpi.worldbank.org (дата обращения: 12.03.2018); The Global Competitiveness Report 2017-2018 [Электронный ресурс] // World Economic Forum. URL: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/ (дата обращения: 12.03.2018).

отношении к эффективности организации таможенных процедур39. По данным исследования на 2017 - 2018 гг., Россия занимает 76-е место в мире по эффективности организации таможенных процедур, по мнению участников ВЭД40.

5,00 -

4,00 _ _ 3,30 3,60 3,59 3,60

3,00

4,00

, w 3,60 3,5У 3,60

2,87 2 69 2,73 2,93 2,80 2,90

ю 2,00 1,00 0,00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Рис. 1.2. Изменение оценок качества таможенных процедур участниками

ВЭД в России в 2007-2017 гг., балл.

Источник: данные Всемирного экономического форума: Burden of Customs Procedure, WEF [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http://www.worldbank.org (дата обращения: 19.03.2018).

В результате анализа сведений, приведенных на рисунке 1.2, необходимо отметить что, несмотря на заметный рост в последние годы оценки работы таможенных органов, качество организации таможенного сервиса требует дальнейшего совершенствования.

Другим общим ориентиром, все еще не «легализованным» в стратегических задачах развития таможенной службы РФ и позволяющим оценить состояние качества совершения таможенных операций, является формируемый на основе опросов Всемирным Банком индекс эффективности логистики (LPI-index). В частности, для задач настоящего исследования нас интересует показатель, отражающий работу таможенных органов (компонент «customs» в методологии Всемирного Банка). Показатель определяется по результатам опроса участников ВЭД.

39 Burden of customs procedures [Электронный ресурс] // World Economic Forum. URL: http://reports.wefo-rum.org (дата обращения: 19.03.2018).

40 Там же.

Согласно методическим положениям по проведению опроса, он отражает такие характеристики таможенных операций, как их скорость, простота и предсказуемость. Шкала оценки варьируется от 1 до 5 баллов. По данным на 2016 г., Россия занимает 141-е место в мире по уровню работы таможенных органов в соответствии с данным исследованием. На рисунке 1.3 приведено изменение восприятия участников ВЭД - прямых получателей таможенных услуг - эффективности работы таможенных органов за 2007-2016 гг.

2007 г. 2010 г. 2012 г. 2014 г. 2016 г.

^^и Значение показателя Место России в рейтинге

Рис. 1.3. Изменение восприятия участников ВЭД работы таможенных

органов в 2007-2016 гг., балл

Источник: данные Всемирного Банка: Logistics Performance Index: Efficiency of Customs Clearance Process [Электронный ресурс] // The World Bank.URL: http://www.worldbank.org (дата обращения: 19.03.2018).

Как видно, и в этом аспекте сторонней оценки качества осуществления таможенных операций нет стабильности, а результаты оценок показывают необходимость дальнейшего совершенствования условий и процедур совершения таможенных операций.

В числе параметров, также позволяющих получить представление о текущем состоянии сроков совершения таможенных операций на границе, можно выделить индикаторы, полученные по результатам исследования Doing Business. Данное исследование представляет особую значимость, поскольку взято за основу и «легализованную» долгосрочную цель деятельности российских таможенных органов. В частности, в разделе «международная торговля» исследования, проводимого Всемирным Банком, оцениваются следующие временные параметры совершения таможенных операций:

- временные затраты на экспорт при осуществлении государственного контроля в таможенном органе, расположенном на границе ЕАЭС;

- время оформления документов при осуществлении экспорта включают сроки получения документов, подготовки и оформления документов, предъявления и предоставления документов;

- временные затраты на осуществление всех видов государственного контроля в отношении импортируемых на территорию ЕАЭС товаров, включающие сроки подготовки и подачи документов в ходе прохождения пограничного и таможенного контроля, совершения таможенными органами операций и проведения контроля на границе;

- время оформления документов, включая получение, подготовку и оформление документов, а также их предоставление при импорте товаров41.

Таблица 1.5

Средние сроки совершения операций в таможенных органах в Москве

и ^ Санкт-Петербурге в сравнении со средними показателями в странах ОЭСР

Индикатор Санкт-Петербург Москва ОЭСР высокий уровень дохода

1 2 3 4

Время на экспорт: пограничный и таможенный контроль, часов 72 72 12,7

Время на экспорт: оформление документов, часов 24 26 2,4

Время на импорт: пограничный и таможенный контроль, часов 96 14 8,7

Время на импорт: оформление документов, часов 43 43 3,5

Источник: на основе данных исследования Doing Business [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http://www.doingbusiness.org (дата обращения: 12.03.2018).

Значимость сроков совершения таможенных операций как показателя

41 Trading Across Borders Methodology [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http://www.doingbusiness.org/Methodology/Trading-Across-Borders (дата обращения: 19.03.2018).

качества таможенных услуг потребовала определения соответствующих нормативов на законодательном уровне.

Оценивая состояние этих показателей в ключевых - по объему совершаемых таможенных операций - регионах, можем также отметить отставание России в данной составляющей качества таможенных услуг (таблица 1.5).

В целях сокращения времени совершения таможенных операций Правительством РФ разработаны меры, направленные на обеспечение организационно-правовых условий решения данной задачи. В частности, изданы следующие акты:

1) Постановление Правительства РФ от 29.09.2012 № 994 «Об утверждении Положения о системе показателей таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга»42. Данным постановлением введен показатель времени совершения операций в автомобильных пунктах пропуска в отношении товаров, не отнесенных к рисковым поставкам, в том числе связанных с проведением иных видов государственного контроля;

2) Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р, которым утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования»43.

В целях реализации указанного плана ведется работа по совершенствованию таможенных операций - их упрощения, что позволит сделать их быстрыми и прозрачными, с одновременным повышением эффективности таможенного контроля в связи с активизацией использования информационных

42 Постановление Правительства РФ от 29.09.2012 № 994 «Об утверждении Положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 11.03.2018).

43 Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р (ред. от 28.11.2017) «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования"» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 11.03.2018).

технологий, а также смещения акцентов таможенного контроля на этапы, предшествующие ввозу товаров на территорию ЕАЭС, а также следующие за выпуском товаров.

К числу контрольных показателей «дорожной карты» относятся:

- снижение количества документов, предоставляемых при ввозе товаров и транспортных средств на территорию ЕАЭС, а также вывозе товаров с данной территории в целях совершения таможенных формальностей;

- сокращение сроков подготовки и получения документов, необходимых для помещения товаров под процедуры экспорта и выпуска для внутреннего потребления;

- снижение сроков проведения всех видов государственного контроля, в отношении товаров и транспортных средств, ввозимых на территорию ЕАЭС, а также вывозимых с указанной территории; сокращение доли незаконного оборота иностранных товаров на территории ЕАЭС;

- внедрение технологий таможенного декларирования и выпуска товаров, позволяющих сократить сроки прохождения административных процедур в связи с ввозом товаров и транспортных средств на территорию ЕАЭС, а также вывозом товаров с данной территории до минимальных значений44.

Внедрение элементов рассмотренного плана мероприятий уже оказало значительное влияние на развитие внешней торговли, а также способствовало повышению качества предоставления государственных таможенных услуг, что позволило РФ подняться в позициях рейтинга Doing Business и, по данным на 2017 г., занять в нем 35 место45. Хотя проблемы повышения качества оказания государственных таможенных услуг все еще остаются нерешенными.

44 Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р (ред. от 28.11.2017) «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования"» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 11.03.2018).

45 Doing Business [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http://www.doingbusiness.org (дата обращения: 12.03.2018).

Об улучшении временных показателей осуществления таможенных операций в России свидетельствуют и данные ФТС России. Так, в 2016 г. ФТС России в ходе проведения работы по улучшению инвестиционного климата и создания благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности был реализован ряд соответствующих технологий, позволивших обеспечить ускорение таможенных операций и сокращение числа документов, предоставляемых участниками ВЭД в ходе перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС. В результате внедрения технологий сократилось время проведения операций (рисунок 1.4): по данным на конец 2016 г., значение контрольного показателя, характеризующего время совершения таможенных операций при экспорте, составило 47 минут (в сравнении с 51-й минутой в 2015 г.) при установленном значении 2 часа; при импорте - 1 час 35 минут (в сравнении с 1 часом 44 минутами в 2015 г.) при нормативе 4 часа46.

2016 г. 47

2015 г. 51

45 46 47 48 49 50 51 52

минут

Рис. 1.4. Время совершения таможенных операций при экспорте в 2015-2016 гг., минут

Источник: данные ФТС России

Кроме этого, согласно отчетам ФТС России, сократилось время совершения таможенными органами операций в автомобильных пунктах пропуска. В отношении товаров, не отнесенных к рисковым поставкам, достигнутый показатель составил 17,61 минуты (установленное значение 20 минут, значение аналогичного показателя в 2015 г. - 20,7 минут). В отношении товаров, подлежащих иным видам государственного таможенного контроля

46 ФТС России в 2016 году: сокращены сроки таможенных операций и количество документов [Электронный ресурс] // ФТС России. URL: http://customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24584:-2016-&catid=40:2011-01-24-15-02-45 (дата обращения: 12.03.2018).

среднее время совершения таможенных операций составило 29,62 минуты (установленное значение 38 минут, значение аналогичного показателя в 2015 г. - 31,8 минут).

Подводя итог, отметим, что, несмотря на позитивную динамику сокращения сроков таможенных операций, для системного решения данной задачи еще существует значительный потенциал. Об этом свидетельствуют данные исследований временных параметров таможенных операций в России в сравнении с зарубежными странами, а также существующие проблемы совершения операций и помещения их под заявленные процедуры.

Таким образом, на основе проведенного анализа выделены следующие проблемы качества государственных таможенных услуг, связанных с осуществлением операций в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру:

- проблема низкого качества операций в отношении товаров, в ходе их помещения под выбранную декларантом таможенную процедуру;

- проблема, связанная с отсутствием единой системы показателей оценки качества таможенных услуг, предоставляемых при проведении таможенного контроля;

- проблема недостаточного инструментального и методического обеспечения анализа качества и эффективности таможенных услуг. Как показывает мирровой опыт, решение таких проблем может быть

наиболее успешным на основе рекомендаций рамочных стандартов ВТамО, стандартов серии ИСО 9000, в основе которых лежит методология процессного подхода. В нашем случае такая методология связывает воедино (через соответствующий механизм) процессы таможенного контроля, процессы управления рисками и процесс управления деятельностью таможенного органа.

1.3. Оценка эффективности таможенного контроля с применением существующей системы управления рисками

В современных условиях эффективность деятельности таможенных органов самым непосредственным образом связана с эффективностью таможенного контроля. С другой стороны, практика работы таможенных органов позволяет утверждать, что эффективность таможенного контроля напрямую зависит от эффективности его основного технологического элемента - системы управления рисками (СУР). В связи с этим дадим характеристику действующей СУР и, исходя из ее анализа, определим проблемы, возникающие при проведении таможенного контроля, реализующего принцип модульности при совершении операций.

Исходные принципы создания системы управления рисками заложены еще в уже утратившем силу ТК ТС, в соответствии с положениями которого таможенный контроль товаров осуществляется исходя из принципа выбороч-ности. Аналогичный принцип закреплен в ч. 4 ст. 310 ТК ЕАЭС, согласно которому при проведении таможенного контроля таможенные органы основываются на принципе выборочности его объектов, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих его проведение. Основанием для выбора форм таможенного контроля в отношении каждой конкретной партии перемещаемых товаров является СУР.

Понятие «управление рисками» в ТК ЕАЭС несколько отличается от данного понятия в действовавшем ранее ТК ТС. В новом понятийном аппарате таможенного законодательства ЕАЭС под управлением рисками понимается «систематизированная деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможного

ущерба от их наступления» (ст. 378 ТК ЕАЭС). Понятие «управление рисками» в прежнем таможенном законодательстве стран ЕАЭС раскрывалось через термин «систематическая работа». Такая работа включала разработку и практическую реализацию мер по минимизации рисков, оценке эффективности их реализации, и контролю совершения таможенных операций, предусматривающих непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся в распоряжении таможенных органов информации.

Одной из основополагающих целей применения СУР заявлено обеспечение эффективности таможенного контроля (ч. 3 ст. 378 ТК ЕАЭС). Решение данной задачи осуществляется в рамках следующих моделей и подходов развития СУР.

1. Субъектно-ориентированная модель.

2. Организация системной аналитической работы эффективности применения СУР.

3. Применение отраслевого и автоматизированного подходов СУР.

С 2013 г. ФТС России внедряются принципы субъектно-ориентирован-

ного подхода СУР, предусматривающего выделение участников ВЭД, обладающих низким уровнем риска несоблюдения таможенного законодательства при осуществлении ВЭД.

Субъектно-ориентированный подход СУР предоставляет возможность смещать акценты в таможенном контроле на этап «после выпуска товаров», обеспечивать рациональное использование ресурсов таможни, сконцентрировать основные усилия при реализации таможенного контроля на наиболее рисковых направлениях.

В современных условиях категорирование участников ВЭД осуществ-

47

ляется с применением отраслевого и автоматизированного подходов47.

Отраслевой подход используется в целях идентификации уровня риска нарушения законодательства участниками ВЭД, осуществляющими:

- производственную деятельность;

- импорт отдельных категорий товаров (рыбная, мясная продукция);

- промышленную сборку транспортных средств;

- экспорт самостоятельно произведенной продукции. Категорирование рисков на основе отраслевого подхода предполагает

анализ информации для определения категории риска в соответствии с определенными критериями, в число которых входит:

- уставной капитал организации;

- чистые активы участника ВЭД;

- штатная численность организации;

- система налогообложения, реализованная в организации;

- период, в течение которого участником осуществляется ВЭД;

- объемы совершения импортно-экспортных операций;

- своевременная уплата таможенных пошлин, налогов, администриру-емых таможенными и налоговыми органами;

- наличие случаев привлечения к административной ответственности;

- прочие индикаторы.

С учетом ранее приобретенного опыта ФТС России на постоянной основе ведется работа, связанная с актуализацией перечня перечисленных критериев. Отнесение участника ВЭД к «зеленому сектору» на основе отраслевого принципа возможно в случае его соответствия 13 критериям, главными

47 О реализации в ФТС России субъектно-ориентированной модели системы управления рисками [Электронный ресурс] // ФТС России. URL: http://ved.customs.ru/index.php?option=com_content&view= arti-cle&id=2051&Itemid=2045#_ftn1 (дата обращения: 19.03.2018).

из которых являются:

- основной вид деятельности (производственная);

- размер уставного капитала (не менее 10 млн рублей);

- количество лиц, задействованных в основном производстве (не менее 50 человек);

- декларационный массив (более 50 ДТ в год);

- отсутствие повторных фактов привлечения к административной ответственности, наличие крупных сумм административных штрафов и неисполненных постановлений по делам об административных правонарушениях;

- отсутствие задолженности по уплате налогов и сборов, а также неисполненной обязанности по уплате таможенных платежей48.

По данным на начало 2018 г., к категории лиц, отнесенных к группе участников с низким уровнем риска по отраслевому подходу, причислено 406 организаций - на их долю пришлось 9% деклараций на товары и порядка 12%

49

таможенных платежей49.

Риск-категорирование на основе автоматизированного подхода осуществляется программными средствами на базе построения математической модели анализа критериев, характеризующих значимые аспекты деятельности участников ВЭД. Кроме этого, учитываются результаты совершения операций, а также проведения таможенного контроля в отношении предыдущих поставок перемещаемых товаров.

С 1 января 2017 г. на основе Приказа ФТС России от 01.12.2016 №2 2256 «Об утверждении Порядка автоматизированного определения категории

48 Приказ ФТС России от 26.03.2013 № 589 «Об утверждении перечня критериев, характеризующих участника внешнеэкономической деятельности, для использования в рамках системы управления рисками и порядка их разработки и (или) актуализации».

49 О реализации в ФТС России субъектно-ориентированной модели системы управления рисками [Электронный ресурс] // ФТС России. URL: http://ved.customs.ru/index.php?option=com_content&view= arti-cle&id=2051&Itemid=2045#_ftn1 (дата обращения: 19.03.2018).

уровня риска участников внешнеэкономической деятельности» действует новый порядок осуществления автоматизированного анализа деятельности участников ВЭД. Для этого используется трехуровневое дифференцирование по категориям риска: высокий, средний и низкий.

Отметим, что в ведомственных проектах развития ФТС России установлены плановые показатели, предусматривающие:

- постепенное повышение доли ДТ, выпущенных в автоматическом режиме, поданных участниками ВЭД, отнесенными к субъектам низкого уровня риска нарушения законодательства при заявлении таможенных процедур, предусматривающих экспорт товаров, до 80% к 2025 г.;

- повышение доли электронных ДТ, поданных участниками ВЭД низкого уровня риска, выпущенных в автоматическом режиме при декларировании таможенных процедур, предусматривающих ввоз товаров на территорию ЕАЭС, до 80% к 2025 г.;

- повышение доли таможенных досмотров, проведенных при таможенном декларировании товаров, ввозимых субъектами контроля высокого уровня риска нарушения таможенного законодательства, в общем объеме таможенных досмотров ввозимых товаров до 60% к 2025 г.;

- снижение доли таможенных досмотров, проведенных при таможенном декларировании товаров, ввозимых субъектами контроля среднего уровня риска нарушения таможенного законодательства, в общем объеме таможенных досмотров ввозимых товаров до 30% к 2025 г.;

- снижение доли таможенных досмотров, проведенных при таможенном декларировании товаров, ввозимых субъектами контроля низкого уровня

риска нарушения таможенного законодательства, в общем объеме таможенных досмотров ввозимых товаров до 10% к 2025 г.50

Развитие категорирования участников ВЭД привело к отнесению свыше двух тысяч импортеров (имеющих общий объем декларационного массива в размере 40%, а также 52% сумм таможенных пошлин, налогов, уплачиваемых при ввозе товаров) к субъектам ВЭД низкого уровня риска нарушения законодательства. Реализация принципа выборочного таможенного контроля, вкупе с применением субъектно-ориентированного подхода, способствует значительному сокращению сроков проведения таможенного контроля в отношении товаров, перемещаемых в адрес участников ВЭД, отнесенных низкому уровню риска, а также общему сокращению количества товарных партий, в отношении которых применяются формы фактического контроля (доля товарных партий, в отношении которых проведен таможенный досмотр, сократилась в 10 раз - с 7 до 0,7%; применение мер по минимизации риска, связанных с запросом дополнительных документов и сведений снизилось в 11 раз - с 15 до 1,3%)51.

Отметим также, что внедрение СУР позволило получить некоторые позитивные результаты в осуществлении таможенного контроля. Так, по данным ФТС России, только в 2016 г. (за 11 месяцев) в результате применения СУР дополнительно довзыскано более 22 млрд рублей, или на 38% больше, чем за 11 месяцев 2015 г.52

50 Паспорт ведомственного приоритетного проекта ФТС России «Реформа контрольной и надзорной деятельности в Федеральной таможенной службе» [Электронный ресурс] // Минэкономразвития РФ. URL: https://minec.government-nnov.ru/?id=87373 (дата обращения: 16.03.2018).

51 Приказ ФТС России от 18.07.2014 № 1385 «О решении коллегии ФТС России от 29 мая 2014 года "О современном состоянии и перспективах развития системы управления рисками в таможенных органах Российской Федерации"».

52 ФТС России в 2016 году: совершенствование системы управления рисками [Электронный ресурс] / ФТС России. URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24583 :-2016-&catid=40:2011-01-24-15-02-45 (дата обращения: 11.02.2018).

В соответствии с Государственной программой РФ «Развитие внешнеэкономической деятельности», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N° 330, оценка деятельности таможенных органов, связанной с применением СУР в 2016 г., производилась по следующим показателям:

- доля товарных партий, в отношении которых проведен таможенный досмотр, в общем количестве партий, на которые подана ДТ;

- доля нарушений таможенного законодательства, выявленных при декларировании товаров с применением СУР.

В таблице 1.6 приведены плановые и фактические значения вышеперечисленных показателей по результатам деятельности в 2017 г.53

Таблица 1.6

Плановые и фактические значения показателей, отражающих

результативность применения СУР при проведении _таможенного контроля, 2017 г._

№ п/п Наименование показателя Плановое значение на 2017 г. (проценты) Фактическое значение за 10 месяцев 2017 г. (проценты)

1 Доля товарных партий, в отношении которых проведен таможенный досмотр, в общем количестве товарных партий, в отношении которых подана декларация на товары, не более, % 5,3 2,3

2 Доля нарушений таможенного законодательства и иных правонарушений, выявленных при декларировании товаров с применением системы управления рисками, в общем объеме таких нарушений, выявленных таможенными органами по результатам таможенного контроля, не менее, % 80 85,9

53 Показатели, отражающие результативность применения системы управления рисками в таможенных органах Российской Федерации [Электронный ресурс] / ФТС России. URL: http://www.customs.ru/in-dex.php?option=com_content&view=article&id=25624:2017-08-10-11-02-35&catid=602:2017-08-10-11-00-08&Itemid=2731 (дата обращения: 11.02.2018).

Источник: ФТС России

Применение СУР также оценивается по показателям, установленным Постановлением Правительства РФ от 29.09.2012 № 994 «Об утверждении положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга»:

- доля товарных партий, подвергнутых таможенному досмотру, в общем количестве партий ,задекларированных участником ВЭД;

- доля эффективных таможенных досмотров, в результате которых выявлены нарушения таможенного законодательства ЕАЭС54.

Плановые и фактические значения этих показателей приведены в таблице 1.7. Несмотря на достигнутые результаты, в практике применения СУР имеет место ряд проблемных вопросов, приводящих к недостаточной результативности применения СУР по отдельным направлениям, обусловленных недостаточным уровнем автоматизации процесса управления рисками.

Таблица 1.7

Плановые и фактические значения результативности применения СУР _при проведении таможенного контроля, 2017 г._

№ п/п Наименование показателя Плановое значение на 2017 г. (пр°-центы) Фактическое значение в 2017 г. (проценты)

1 Доля товарных партий, в отношении которых проведен таможенный досмотр, в общем количестве товарных партий, по которым подана ДТ, не более, % 7/1,6 3,3/0,5

2 Доля эффективных таможенных досмотров, в результате которых выявлены нарушения таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном деле либо в результате которых принято решение об отказе в выпуске товаров в общем объеме досматриваемых партий, не менее, % 23 47

Источник: ФТС России

54 Постановление Правительства РФ от 29.09.2012 № 994 «Об утверждении Положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 11.03.2018).

Следует констатировать, что СУР имеет недостаточную эффективность в части минимизации рисков, связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в полном объеме. Предпосылками к неполному начислению таможенных пошлин являются занижение таможенной стоимости, заявление недостоверного классификационного кода товаров в соответствии с ТН ВЭД ЕАЭС, а также возможное неправомерное предоставление тарифных преференций.

Кроме того, вопросы анализа единых централизованных информационных ресурсов находятся в стадии зарождения, что не позволяет обеспечить эффективное выявление рисков, связанных с недостоверной классификацией декларируемых товаров. Не выработан системный подход в части выявления фактов неправомерного предоставления тарифных преференций.

Также проблемным вопросом применения СУР является организация анализа и выявления рисков, связанных с перемещением товаров, подлежащих иным видам государственного контроля, обусловленным отсутствием возможности проведения анализа сведений, содержащихся в базах данных иных федеральных органов исполнительной власти.

Выступление перевозчика в качестве декларанта при совершении операций по регистрации прибытия товаров на территорию ЕАЭС и их дальнейшим помещением под таможенную процедуру таможенного транзита в пограничном таможенном органе не позволяет реализовать концепцию проведения таможенного контроля на основе субъектно-ориентированного подхода.

Кроме того, в соответствии с Положением о действиях должностных лиц таможенных органов при реализации системы управления рисками, риски, содержащиеся в профилях рисков, могут выявляться на любой из 20 технологических операций.

Данное обстоятельство, в совокупности с различными программными продуктами, используемыми в таможенных органах при совершении таможенных операций с товарами, явилось предпосылкой к внедрению различных модулей проверки сведений, формируемых в результате проведения операций, на предмет наличия индикаторов риска. Таким образом, при совершении таможенных операций с товарами как в пограничном, так и во внутреннем таможенном органе проверка на риски производится несколько раз, что оказывает негативное влияние на скорость совершения операций.

Характеризуя вопросы эффективности таможенного контроля путем анализа СУР, в качестве одной из ключевых проблем необходимо отметить недостаточные акценты на снижение числа проверок одной и той же товарной партии на риски. Процедура проверки товарной партии на риски является затратной по времени и приводит к снижению показателей качества совершения таможенных операций и таможенного контроля. Повторные же проверки одной и той же партии, очевидно, еще более увеличивают время совершения таможенных операций и таможенного контроля товарных партий в пунктах пропуска.

Указанные проблемы также актуализируют задачу внедрения сквозного процесса таможенного контроля, который позволит исключить дублирование вносимых сведений, а также минимизировать число применяемых проверок на риски.

Также одним из перспективных направлений повышения эффективности таможенного контроля является внедрение электронного декларирования, позволяющего практически полностью исключить влияние человеческого фактора при подаче декларации на товары55.

55 Кравченко А.В., Матвеенко И.А. Система управления рисками в таможенных органах: назначение, принципы // Актуальные вопросы права, экономики и управления: сборник статей VIII Международной научно-практической конференции: в 3 частях. 2017. С. 179.

В аспекте расширения практики реализации указанной технологии сквозной процесс таможенного контроля обеспечит возможность проведения аналитической работы с массивом информации о конкретных поставках, поданных в ДТ, что позволит увеличить эффективность системы управления рисками, снизить объем подвергаемых фактическому контролю товарных партий.

Таким образом, по результатам проведенного анализа сформулированы проблемы повышения эффективности и качества таможенных услуг. Наиболее значимые для существующей технологии совершения операций в отношении товаров, помещаемых под заявленную таможенную процедуру, следующие.

Выводы по главе 1.

1. Проблема дублирования технологических операций в процессе таможенного контроля. В рамках действующей технологии совершения операций с товарами, в ходе их помещения под таможенную процедуру, на каждом этапе движения товара с момента его ввоза на территорию ЕАЭС до помещения под выбранную декларантом таможенную процедуру, действия всех должностных лиц, участвующих в процессе таможенного контроля, не согласованы и автономны.

2. Проблема недостаточного инструментального и методического обеспечения анализа качества и эффективности таможенных услуг. В настоящее время отсутствует единый подход к анализу процесса предоставления таможенных услуг и порядку выработки решения по минимизации риска снижения их качества и эффективности, в том числе вследствие нарушения таможенного законодательства в условиях дискретности таможенных операций и таможенного контроля.

Проведенный опрос экспертов позволяет утверждать, что в целом про-

блемы совершения таможенных операций и таможенного контроля заключаются в отсутствии механизма повышения эффективности и качества таможенных услуг. Таким образом, не обеспечиваются согласованное взаимодействие должностных лиц таможенных органов, непрерывность и оперативность предоставления таможенных услуг. Для решения такой проблемы требуется модернизация процесса таможенного контроля, единая инструментальная и методическая среда анализа эффективности и качества таможенных услуг и соответствующий механизм администрирования.

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ СКВОЗНОГО ПРОЦЕССА ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ И МЕТОДИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ

ПО ЕГО ОЦЕНКЕ

2.1. Концептуальные положения и структурно-функциональная модель сквозного процесса таможенного контроля товаров

Приведенные в главе 1 диссертационного исследования проблемные вопросы характерны для действующего механизма совершения операций в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру, и требуют последовательного, системного решения путем разработки концептуальных основ организации сквозного таможенного контроля, разработки механизмов реализации сквозного процесса при совершении таможенных операций, в том числе организационной, структурно-функциональной составляющей и способов межведомственного взаимодействия государственных контрольных органов в целях повышения эффективности таможенного контроля.

Методологической основой концепции сквозного процесса является процессный подход.

Классическая школа менеджмента предусматривает описание функций исходя из принципа независимости друг от друга. Процессный подход предусматривает противоположность данных взглядов и рассматривает функции управления в призме их взаимосвязи.

Процесс представляет собой деятельность организации, включающую следующие принципы:

- ценность деятельности для организации;

- ценность результатов рассматриваемой деятельности для внешних и внутренних потребителей продукта, либо услуги;

- ответственность руководителя за результативность и эффективность деятельности организации;

- принцип сохранения необходимых для деятельности организации ресурсов: персонала, программного обеспечения, оборудования, среды, информации и т.д.;

- принцип установления критериев и показателей оценки деятельности организации либо показателей оценки удовлетворенности потребителей качеством предоставления услуг (внутренних, внешних).

Таким образом, процесс является устойчивой и целенаправленной совокупностью видов деятельности, которая, по сути, осуществляет преобразование входов в информационные выходы, представляющие ценность для потребителя. Данное определение процесса фигурирует в стандарте МС ИСО серии 9000 версии 2000 г.

На современном этапе развития процессного подхода выделяют следующие группы процессов:

- сквозные процессы, проходящие через несколько функциональных подразделений организации либо через всю задействованную в процессе организацию. Данные процессы пересекают границы функциональных подразделений (сквозные процессы зачастую имеют определение межфункциональных);

- процессы подразделений (подпроцессы), область распространения и применения которых ограничена одним функциональным подразделением организации (зачастую данные процессы носят название внутрифункцио-нальных);

- операции нижнего уровня (функции) деятельности организации, зачастую выполняемые одним человеком.

В целях управления процессом определяется лицо, ответственное за его выполнение и достигнутые результаты. Должностное лицо или коллегиаль-

ный орган управления, имеющий в своем распоряжении ресурсы, необходимые для выполнения процесса, и несущий ответственность за результаты процесса, называется руководителем (владельцем) процесса56.

Необходимо отметить, что начало либо окончание процесса сопровождается передачей ответственности по выполнению процесса, документа либо в отношении ресурса от одного руководителя другому. Важным элементом рассмотренной деятельности является управление процессами преобразования этих входов в выходы, которое должно осуществляться одним руководителем. Таким образом, ответственным за процесс должно быть одно лицо.

В основу классификации процессов заложены различные критерии.

По характеру результата подразделяют производственные и обслуживающие процессы: в первом случае результатом деятельности является материальный продукт, во втором - услуга.

По характеру деятельности можно выделить операционные и управленческие процессы. Используя другую типологию, можно клссифицировать данные процессы на технологические и бизнес-процессы. Операционные (технологические) процессы связаны с выполнением производственных операций, управленческие (бизнес-процессы) - регламентируют реализацию функций управления (планирование, организация, мотивация, контроль).

Классификация процессов также осуществляется рядом иных способов. Одним из наиболее регулярно применяемых подходов, который впервые был предложен в ходе выполнения норвежского проекта ТОРР по сравнительному бенчмаркингу, является программа разработки комплекса методов повышения продуктивности производства. В ходе реализации данного метода была предложена структурная схема процессов. Все рассматриваемые в данном методе процессы были поделены на первичные и поддерживающие

56 Репин В.В., Елиферов В.Г. Процессный подход к управлению: Моделирование бизнес-процессов. М.: РИА «Стандарты и качество», 2004.

(вспомогательные), в соответствии с теорией М. Портера о цепочках ценности57. Некоторые из поддерживающих процессов затем были выделены в отдельный класс - процессов развития.

Следующая классификация процессов основана на оценке участия в создании ценности. В данной классификации процессы подразделяются на прямые и косвенные: первые - непосредственно отвечают за производство конечного продукта/услуги либо информации, вторые - дополняют и подготавливают это производство.

Также немаловажным параметром классификации выступает сложность, в соответствии с которой осуществляется разделение макро- и микропроцессов. Макропроцессы являются общими, микропроцессы (подпроцессы) - частными, обладающими более высокой степенью детализации.

Процесс совершения таможенных операций, в том числе таможенного контроля, представляется сложным процессом и является первичным в разрезе регулятивной функции таможенных органов. Такой процесс, прежде всего, направлен на производство услуги, выраженной в защите национальных интересов и создании условий содействия развитию внешнеторговой деятельности.

Основная идея ускорения процессов совершения операций при внедрении механизма сквозного контроля достигается исключением дублирующих функций, повторного внесения сведений в отдельные поля, а также вынесением части операций на этап, предшествующий подаче документов и сведений, а также предъявлению товаров таможенному органу. Повышение эффективности таможенного контроля достигается за счет качественно нового уровня анализа представленной в полном объеме информации о перемещаемых товарах, что способствует выявлению индикаторов риска в отношении

57 Портер М. Конкурентная стратегия. Методика анализа отраслей и конкурентов. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.

конкретных поставок с последующим акцентом на разработку целевых профилей риска по конкретным поставкам.

Согласно общим положениям теории научного познания решение разного рода научно-методических задач, в том числе создания механизмов управления отдельными объектами, предметами, явлениями, событиями рекомендуется начинать с построения концептуальных основ выбранной обла-сти58.

Понятие концепции может трактоваться по-разному:

- как система научных взглядов на предмет исследования;

- как способ понимания и трактовки какого-либо предмета (процесса, явления);

59

- как основная точка зрения на предмет59.

Представляется верным согласиться с мнением Ю.Е. Гупановой о том, что в отношении понятия «концепция» справедливы все из представленных выше взглядов60.

Концепция сквозного процесса совершения операций в отношении товаров при их помещении под таможенную процедуру требует раскрытия следующих элементов (рис. 2.1).

58 Гупанова Ю.Е. Управление качеством таможенных услуг: учебное пособие. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009. С. 5.

59 Она же. Концептуальные и методологические основы оптимизационно-адаптивного управления качеством таможенных услуг в условиях неопределенности и риска: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2011. С. 14.

60 Она же. Управление качеством таможенных услуг ... С. 5.

Рис. 2.1. Элементы Концепции сквозного процесса при совершении операций с товарами при их помещении под таможенную процедуру

Источник: составлено автором

Раскроем содержание выделенных элементов. Для целей разрабатываемой Концепции предлагается введение следующих терминов, поименованных в таблице 2.1.

Таблица 2.1

Основные термины, используемые в Концепции сквозного процесса

совершения таможенных операций с товарами при их помещении _под таможенную процедуру_

№ Понятие Определение

п/п

1 2 3

1 Операция Простейшее действие, выполнение которого осуществляется одним сотрудником организации, в зону ответственности которого такое действие входит

2 Таможенная опе- В соответствии с положениями таможенного кодекса ЕАЭС

рация - действия, осуществляемые участниками ВЭД и должностными лицами таможенных органов, регламентированные международными договорами и нормативными документами в области таможенного регулирования. В широком, нормативно-правовом смысле: совершаемые должностными лицами таможенных органов действия в целях обеспечения таможенного законодательства, которые охватывают как этапы, предшествующие подаче ДТ (прибытие товаров на территорию ЕАЭС, размещение товаров на временное хранение), так и этап, связанный с помещением

№ п/п Понятие Определение

1 2 3

товаров под таможенную процедуру, предусматривающую

подачу декларации на товары.

В целях реализации концепции сквозного процесса таможен-

ного контроля: действия должностных лиц таможенных ор-

ганов, совершаемые ими в соответствии с должностными

обязанностями, регламентами, в целях выполнения задач,

стоящих перед таможенными органами, а также подкон-

трольных лиц, направленных на соблюдение законодатель-

ства и способствующих ускорению проведения таможенных формальностей

3 Таможенная про- Совокупность законодательных норм, регламентирующих

цедура порядок и условия использования товаров на территории ЕАЭС либо за пределами данной территории

4 Процесс Совокупность взаимосвязанных операций, образующих взаимосвязанную последовательность действий с едиными целью и задачами. Процессы могут осуществляться в рамках одного функционального отделения предприятия, охватывать несколько функциональных отделений организации либо всю организацию в целом, пересекать границы ее функциональных отделений

5 Сквозной процесс Процесс, полностью или частично охватывающий деятель-

(межфункцио- ностью нескольких подразделений организации, имеющих

нальный процесс) различную функциональную или административную подчиненность

6 Показатели про- Набор количественных или качественных индикаторов, ис-

цесса пользуемых для управления эффективностью процесса

7 Таможенный про- Совокупность таможенных операций, осуществляемых при

цесс перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также действий, осуществляемых для помещения товаров под таможенную процедуру; действий, совершаемых в отношении отдельных категорий товаров

8 Сквозной тамо- Таможенный процесс, таможенные операции в рамках кото-

женныи процесс рого охватывают несколько подразделений таможенных органов

9 Показатели тамо- Количественные и качественные индикаторы, характеризу-

женного процесса ющие результативность организации таможенного процесса и используемые для принятия управленческих решений на основе получения информации о работе таможенного процесса

10 Процессы подраз- Таможенные процессы, осуществление которых ограничено

делений таможен- рамками одного функционального подразделения таможен-

ных органов ных органов

11 Сквозной тамо- В широком смысле - способ организации таможенного кон-

женный контроль троля, характеризующийся интеграцией таможенных опера-

№ п/п Понятие Определение

1 2 3

ций нескольких функциональных подразделений таможенных органов, а также иных государственных контрольных органов, уполномоченных на выдачу разрешительных документов, позволяющий обеспечить высокий уровень информатизации реализуемых процессов таможенного контроля, заключающуюся в повышении удельной доли автоматически выявляемых индикаторов риска. В узком смысле представляет собой форму таможенного контроля, основными признаками которой является непрерывность, интегрированность, системная взаимосвязь этапов проведения контроля с момента уведомления о прибытии товаров на территорию ЕАЭС до их помещения под заявленную процедуру с дальнейшей перспективой проведения контроля после выпуска товаров

12 Система сквозного таможенного контроля Совокупность организационных, технических, экономических, инфраструктурных условий, средств и инструментов, используемых таможенными органами и другими ведомствами для целей осуществления эффективного таможенного контроля

13 Сквозной процесс таможенного контроля Таможенные процессы проходят через границы нескольких функциональных отделений таможенных органов и затрагивают непосредственную деятельность данных функциональных подразделений. Сквозной таможенный контроль позволяет объединить в единый процесс ранее рассмотренные обособленные операции: прибытие товаров на территорию ЕАЭС, выдачу разрешения на транзит товаров, завершение процедуры транзита, временное хранение товаров либо декларирование в соответствии с заявленной таможенной процедурой

14 Программный продукт, программное средство Программно-аппаратное обеспечение, предназначенное для автоматизации таможенных операций в рамках сквозного процесса таможенного контроля

15 Единая автоматизированная информационная система таможенных органов (ЕАИС ТО) Основной компонент информационно-технической составляющей деятельности таможенных органов. Представляет собой совокупность центральных и региональных баз данных, построенных в соответствии с 4-уровневой архитектурой (Федеральная таможенная служба - Региональное таможенное управление - таможня - таможенный пост) программных продуктов, используемых в деятельности таможенных органов

16 Межведомственная интегрированная информационная система Совокупность программных продуктов, позволяющая осуществлять размещение в едином информационном ресурсе сведения о совершаемых таможенных операциях и других действиях органов государственной власти

№ п/п Понятие Определение

1 2 3

17 Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) Государственная информационная система, представляющая совокупность баз данных, в том числе содержащих информацию об использовании органами исполнительной власти, а также иными государственными организациями программных средств, предоставляющая возможность доступа через систему взаимодействия к информационным системам указанных органов и организаций (далее - электронные сервисы), в целях обеспечения единого способа взаимодействия информационных систем органов и организаций посредством реализации технологии очередей электронных сообщений. Данная технология регламентирует взаимодействие программ в асинхронном режиме, не требует установки между ними прямой связи и позволяет осуществлять протоколирование истории исполнения электронных сообщений, а также фиксацию используемых в исполнении запроса программных средств

Источник: составлено автором

Определившись с терминологией Концепции, выделим ее основные цели и задачи.

Целесообразно говорить о комплексной цели Концепции, которая включает:

- создание современной, соответствующей текущим требованиям системы таможенного контроля, обеспечивающей совершение таможенных операций на основе принципов процессного подхода управления;

- повышение временной результативности проведения таможенных формальностей, в том числе снижение времени (повышение скорости) таможенных операций;

- повышение экономической эффективности таможенного контроля посредством оптимизации совершаемых операций в рамках сквозного таможенного контроля, в том числе увеличение собираемости таможенных по-

шлин и платежей, снижение расходов, связанных с совершением таможенных формальностей для участников ВЭД и других хозяйствующих субъектов;

- создание единого информационного пространства, обеспечивающего эффективное сквозное взаимодействие структурных подразделений таможенных органов и межведомственное взаимодействие с иными государственными контрольными органами в ходе совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля;

- создание информационно-технических и инфраструктурных условий для повышения эффективности взаимодействия органов государств - членов ЕАЭС.

Сформулированная комплексная цель Концепции сквозного процесса при совершении таможенных операций в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру, требует решения следующих групп взаимосвязанных задач (рис. 2.2):

а) совершенствование нормативно-правового обеспечения организации сквозного процесса таможенного контроля и перераспределения функций между органами государственного контроля

б) создание информационно-технологической инфраструктуры

осуществления сквозного таможенного контроля в рамках единого информационного пространства

в) создание организационных и кадровых условий реализации сквозного процесса таможенного контроля

г) разработка методического обеспечения осуществления сквозного таможенного контроля

Рис. 2.2. Комплекс задач Концепции сквозного процесса таможенного контроля товаров

Источник: составлено автором

В свою очередь, решение сформулированных задач должно основываться на системе принципов (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Система принципов Концепции сквозного процесса совершения таможенных операций и проведения контроля

Источник: составлено автором

Соответствие подготовительных и основных мероприятий по внедрению Концепции сформулированным принципам становится условием упорядочивания процесса таможенного контроля, минимизации дублирования отдельных таможенных операций и действий должностными лицами, снижения случаев повторного представления участниками ВЭД сведений о товарах, повышения скорости таможенных операций, а также проведения таможенного

контроля, регламентирования зон ответственности сотрудников и должностных лиц таможенных органов за соблюдение требований административных регламентов совершения таможенных операций.

Среди требований организации сквозного процесса таможенного контроля в рамках предлагаемой Концепции целесообразно выделить следующие:

- обеспечение совместимости программных средств и задач, используемых для сквозного таможенного контроля, либо переход на единое программное средство;

- соответствие должностных полномочий сотрудников таможенных органов задачам организации сквозного процесса таможенного контроля;

- обеспечение межфункциональной совместимости подразделений таможенных органов, а также эффективного межведомственного взаимодействия с иными государственными контрольными органами;

- внедрение качественного информационного обеспечения проведения таможенного контроля;

- использование унифицированных форм документов, в том числе электронных;

- использование единых форматов, регламентов передачи информации между подразделениями таможенных органов, а также иными государственными контрольными органами;

- архитектура создаваемой системы должна учитывать возможность реализации других таможенных операций и процедур в рамках системы таможенного администрирования;

- возможность информационного взаимодействия системы с внешними информационными системами.

Среди подсистем сквозного процесса таможенного контроля можно выделить следующие (рис. 2.4):

Подсистема правового обеспечения

Подсистема экономического обеспечения

Ч

Подсистема организационного обеспечения

\

Г

Подсистема информационно-технического обеспечения

Подсистема кадрового обеспечения