Институт представительства Правительства России в субъектах РФ: Взаимодействие с региональными органами власти в управлении социальными процессами и его эффективность тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.08, кандидат социологических наук Шевченко, Лидия Владимировна

• Шевченко, Лидия Владимировна
• кандидат социологических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Шевченко, Лидия Владимировна

2-

Глава 1. Социальные особенности и эффективность института представительства центра в субъектах РФ Северного Кавказа.

1.1. Социальная обусловленность и практика использования представительных органов исполнительной власти РФ в регионе. 19

1.2. Эволюция статуса и функций представительств центра в Северо-Кавказских субъектах РФ.

Глава 2. Опыт координации действий представительств Правительства РФ и республик по регулированию социальных процессов в регионе.

2.1. Взаимодействие правительственных представительств и администраций региона в управлении социальными процессами. 59

2.2. Совершенствование механизма взаимодействия представительств центра с республиканскими органами власти. 116

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институт представительства Правительства России в субъектах РФ: Взаимодействие с региональными органами власти в управлении социальными процессами и его эффективность»

Глобальные кризисные изменения всех сторон жизни Российского общества требуют теоретического переосмысления роли Российского государства как объединительной социальной структуры, способной обеспечить общенациональные интересы и суверенные права регионов. Радикальные политические и социально-экономические преобразования общества, отказ от формальной модели федерализма и современный курс на строительство реальной отечественной федеративной государственности обусловили особую значимость проблемы регулирующего влияния центральных органов государственной власти на социальные процессы в регионах Российской Федерации.

В условиях перехода от унитарного государственного устройства к федеративному государству значительно расширились политические права субъектов Российской Федерации. Возросла их самостоятельность в решении социальных проблем. Вместе с тем, усилились проявления экономического и правового сепаратизма регионов. В России, с ее огромными расстояниями, своеобразием различных областей, остротой межнациональных отношений при руководстве из центра невозможно полностью учесть специфику регионов. Возрастает необходимость реализации конституционной формулы о единстве исполнительной власти в Российской Федерации для взаимного согласования интересов федерального центра и субъектов РФ. В этой связи исключительную важность приобретает конструктивное критическое осмысление опыта взаимодействия Правительства РФ с регионами, отличающимися значительной степенью социальной напряженности.

К числу таких регионов относится Северный Кавказ, взаимодействие с национально-территориальными образованиями которого исторически является объектом внимания Правительства России. Использование здесь представительных институтов в период укрепления российской государственности имеет сложившуюся в XVIII - XX веках традицию.

В условиях возросшей конфликтогенности в регионе возрастают обособленческие тенденции, наблюдается всплеск взаимных территориальных претензий. При этом усиливается роль национальных, религиозных и исторических факторов. Взвешенная региональная и национальная политика в северокавказском регионе актуальна как ни в каком другом.

В диссертации предпринята попытка социологического анализа состояния и динамики развития института представительств федерального центра, в части его воздействия на социальные процессы на уровне субъектов Российской Федерации. Это дает возможность сделать выводы и сформулировать предложения по совершенствованию деятельности государства в сфере защиты федерализма, обеспечении жизненных интересов граждан. "При этом важно помнить, - отмечено в Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию (1999 г.) - что подлинный федерализм предполагает взаимное согласование интересов федерального центра и регионов. Поэтому задача обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации должна решаться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважении прав и самостоятельности субъектов Федерации» 1.

Актуальность темы исследования определяется следующими факторами:

Во-первых, тем, что поиск новых оптимальных и устойчивых форм связи центра и регионов, способных гарантировать высокую социальную эффективность их работы, является одним из главных вопросов стратегии и тактики органов государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Во-вторых, необходимостью разработки концептуально новых подходов к созданию, развитию и совершенствованию по существу новой системы регионального управления в связи с объективным

1 Россия на рубеже эпох. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 1999. процессом расширения прав и самостоятельности регионов. Для соблюдения баланса интересов центра и регионов необходима своевременная корректировка государственной региональной и национальной политики, проводимой в субъектах Российской Федерации. Необходимость «укрепления единства исполнительной вертикали и повышения ответственности региональных властей» в процессе «образования структур федеральной власти в территориях" обусловливает необходимость осмысления роли нового социального института - института представительства Правительства РФ в ее субъектах.

В-третьих, насущной потребностью преодоления негативных социальных последствий вооруженных конфликтов, усилением кумулятивного фактора в развитии кризисных ситуаций в регионах. Требование со стороны общества реализации законных интересов людей детерминировали изучение как позитивного, так и негативного опыта институтов государственного управления, призванных гарантировать обеспечение прав человека и гражданина. Возникает потребность в историко-социологическом анализе практики использования представительных органов центральной власти в период укрепления российской государственности.

В-четвертых, особой практической значимостью исследования социально-правовых аспектов реализации принципов и источников формирования кадров государственной службы федеральных территориальных органов с учетом тенденций и перспектив развития России и ее регионов. Специфика этих органов управления, характеризующихся как «особые», «чрезвычайные», «полномочные», «временные» требует сочетания системного и комплексного подхода к подбору, совершенствованию профессиональной подготовке кадров государственных служащих.

2 Там же. с. 56.

В-пятых, необходимостью осмысления реалий и динамики развития института государственной службы в северокавказском регионе.

Степень научной разработанности. Проблема усиления регулирующего влияния центра на окраины Российского государства находила осмысление в отечественной литературе во все периоды его реформирования. Управляемость территориями обеспечивалась, в том числе, путем создания органов верховной власти на местах.

Широко представлена проблематика взаимодействия представительных органов верховной власти центра и территорий в работах, касающихся северокавказского региона. Определенное освещение в документах и научных изданиях получила деятельность центральных и кавказских управленческих учреждений. В работах в известной степени раскрыта управленческая деятельность властных органов правительства, осуществлен анализ этнического состава населения, традиций в сфере быта, культуры, религии, языка. Отдавая должное этим трудам, надо отметить, что научные публикации, отражающие официальную точку зрения на российскую национальную политику на Кавказе, характеризуют деятельность этих учреждений в свете идеи о цивилизаторской миссии России в регионе3.

Дальнейшее осмысление проблема регулирующего влияния центра на социальные процессы в регионах получила в 20-е годы в период формирования СССР и «парада суверенитетов». Отражение в научных публикациях получили многие аспекты этой проблемы, в

3 См.: Акты, собранные Кавказскою археологическою комиссиею: Архив главного управления наместника Кавказского. Т. 1 - 12. - Тифлис, 1868-1888; Всеобщая перепись населения Российской Империи. 1897 г. - Вып. 7. - СПб., 1905; Всеподданнейший отчет наместника Кавказского по гражданскому управлению Кавказским и Закавказским краем. 1863 - 1881. Б. м. Б. г.; Драгоматов М. П. Центр и окраины. - М., 1908; Зиссерман А. Г. Двадцать пять лет на Кавказе (1842 - 1867). - СПб., 1879; Соловьев В. С. Национальный вопрос в России. - СПб., 1888; Статистические справочные данные о населении Кавказа по данным до 1887 года и отчеты разных учреждений и обществ Кавказа // Кавказский календарь на 1889 год. - Тифлис, 1888; Эсадзе С. К. Записка об управлении Кавказом. Т. 1-2.-Тифлис, 1907. том числе и такие, как необходимость рационализации властных структур. Особое внимание уделялось научному осмыслению практического опыта деятельности представительных институтов центральной власти и его уполномоченных на местах. Авторы обоснованно считали, что разрабатываемые центром формы взаимодействия с независимыми советскими республиками, а также разносторонняя практическая деятельность его уполномоченных сыграли определенную роль в объединении республик в советское федеративное государство 4.

В контексте диссертационного исследования представляют интерес монографические работы И.П. Борисенко, Н.Ф. Бугая, Д.Х. Мекулова, В.П. Мельникова, В.Г. Петрова, в которых на большом архивном материале обобщен опыт функционирования полномочных органов центральной власти. Исследователи справедливо отмечают, что институт представительства сыграл заметную роль в выработке новых подходов в установлении связей между народами, в развитии экономики и культуры регионов 5. Отдельные исследователи видят роль этих органов в поисках дополнительных ресурсов для национальных государственных образований.

Интерес к анализируемой проблеме возрос в 50-60-е гг. в период реформирования органов государственного управления и в связи с необходимостью оптимизации их структур. Источниковедческий анализ исследовательских разработок этого периода представляется диссертанту весьма полезным с точки

4 См.: Песикина Е.И. Народный комиссариат по делам национальностей и его деятельность в 1917-18 гг. - М., 1950; Советская политика за 10 лет по национальному вопросу (1917-1920). Бибин И.Д., Лазовский И.В. и др. М-Л., 1928; Совещание уполномоченных по работе среди национальных меньшинств при ЦИКах автономных, республиканских, областных и губернских исполкомах. - М., 1928.

5 См.: Борисенко И. П. Советские республики на Северном Кавказе в 1918 году. -Ростов-на-Дону, 1930; Мельников В. П. Областные бюро ЦК РКП (б), - М., 1981; Народы и власть: «Социалистический эксперимент» (20-е годы). Бугай Н.Ф. Мекулов Д.Х. -Майкоп, 1994; Петров В.Г. Советское строительство в национальных областях и нацменрайонах Северного Кавказа. - Ростов-на-Дону, 1930; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. - М., 1996. зрения осмысления инновационных подходов к коренному реформированию традиционных и появлению новых институтов государственного управления. Примечательно, что в публикациях сделан обоснованный вывод о том, что институт представительства служит формой укрепления связей между союзными и региональными органами и согласуется с федеративными основами устройства советского союзного государства 6.

Автор уделил особое внимание работам по исследуемой проблеме, опубликованным в 90-е годы. Для более предметного источниковедческого рассмотрения данные работы можно объединить в три группы:

Первая группа. Исследования, касающиеся методологических проблем теории государственного управления. Важное значение среди них имеют работы В.Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, Д.М. Гвишиани и другие, опубликованные еще в доперестроечный период . Заслуживают внимание публикации Р.Г.Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, А.А.Беляева, К.И. Варламова, В.Г. Игнатова, К.В. Калининой, В.А. Михайлова, Ж.Т. Тощенко, в которых вопросы государственного управления связываются с разработкой концептуальных основ государственной региональной и национальной политики в период федеративного реформирования России 8. Исследователи уделяют значительное внимание проблемам совершенствования взаимодействия центральных и

6 См.: Ананов И.К. Система органов управления в советской социалистической федерации. - М., 1951; Генкина А.Э. Образование СССР. - М., 1947.

7 См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: опыт системного анализа. - М., 1973; Он же: Общество, системность, планирование, управление. - М., 1981; Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы обществаМ., 1984; Гвишиани Д. М. Организация и управление. - М., 1972 . о

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997; Варламов К.И. Социальное управление в условиях общественного кризиса // Проблемы теории и практики управления. 1993. № 6; Игнатов В.Г. Бутов В.И. Регионоведение:

Методология, политика, экономика, право). - Ростов-на-Дону, 1996' Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа) / Авт. кол. Абдулатипов Р.Г., Игнатов В.Г., Михайлов В.А. и др. - Ростов-на-Дону, 1997; Тощенко Ж.Т. Постсоветское пространство: суверенизация и интеграция. Этносоциологические очерки. -М., 1997. региональных органов управления, особенно в республиках Северного Кавказа. Они обоснованно отмечают необходимость безотлагательного законодательного оформления механизма федерального регулирования и составной части этого механизма -органов его осуществляющих. По мнению ряда авторов, институт представительства центральной исполнительной власти в субъектах Федерации, законодательно закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 года, перспективен и вписывается в структуру исполнительной вертикали. Современные тенденции и опыт функционирования представительств Правительства РФ в республиках Северного Кавказа подтверждают правомерность такой постановки вопроса.

Вторая группа. Исследования, касающиеся различных аспектов государственной службы и кадровой политики в период ее реформирования. Значительную теоретическую помощь в изучении темы оказали работы В.Д. Граждана, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотского, А.И. Радченко, B.JI. Романова, Э.И. Скакунова, Ю.Н. Старилова, В.А. Сулемова, Н.М Казанцева и др. Особенно актуальны применительно к исследуемой проблеме положения об укреплении единой вертикали исполнительной власти, о формировании адекватной федеративному устройству государства координационной системы государственного управления, о совершенствовании организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия органов федерального и регионального уровней управления 9.

9 См.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение / Под общ. ред. Охотского Е.В. - М., 1998; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Кадровое обеспечение государственной службы / Авт. кол. Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. -Ростов-на-Дону, 1998; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование госслужбы. -М., 1999; Нечипоренко B.C. Нормативно-правовая база государственной службы / Кадровый менеджмент. -М., 1997; Романов B.JI. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. - М., 1998; Скакунов Э.И. Чеченский конфликт // Международные исследования. - М., 1996, № 10; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996.

Третья группа. Теоретические разработки в области общей социологии, социологии управления и социологии государственной службы 10, в том числе выводы В.С Карпичева, Б.В. Лытова, В.Г. Смолькова о природе, сущности и особенностях государственной службы как социального института, В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова., А.В. Понеделкова, A.M. Старостина и др. о характеристиках государственных служащих как особой социально-профессиональной группы. В работах методами социологии исследованы различные аспекты кадрового состава органов государственного управления различных уровней. С учетом северокавказских реалий выявлено, что региональный кадровый корпус не в полной мере соответствует потребностям сегодняшнего дня. Согласуется с выводами диссертанта предложенная более совершенная схема профессиональной подготовки кадров с позиций адаптации к новым региональным условиям и.

Изученная источниковедческая база позволяет сделать вывод о том, что исследования проблем научного управления регионами отстают и не в полной мере соответствуют потребностям динамично меняющейся обстановки. Ощущается недостаток фундаментальных как социологических, так и правовых исследований, дающих целостное представление о принципах

10 См.: Тощенко Ж.Т. Социология. - М., 1994; Ядов В.А. Социология в России. - М., 1998; Он же: Стратегия социологического исследования: описание, объяснение, понимание социальной реальности. - М., 1996; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса. - М., 1994.

11 См.: Бойков В.Э. Государственный служащий: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997, № 6; Он же: Профессиональная культура и этика государственных служащих // Мониторинг кадров госслужбы. Социология власти. 1998, № 4-5; Зинченко Г.П. Социологический анализ эффективности деятельности государственных служащих (региональный уровень) / Эффективность государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Карпичев B.C. Госслужба как институт реализации функций государства / Власть и управление. Материалы конференции. Вып. 1. - Ростов-на-Дону, 1997; Понеделков A.B. Элита (Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). -Ростов-на-Дону, 1995; Россия: социальная ситуация и межнациональные отношения в регионах (по результатам социологических исследований). - М., 1996. формирования властных структур центра в его регионах в период укрепления государственности. Практика взаимодействия центральных и северокавказских региональных органов власти в условиях, отличающихся крайней степенью социальной напряженности, в должной степени не изучается.

Актуальность и недостаточная изученность данной проблемы, личное участие диссертанта в работе представительных исполнительных органов в субъектах Северного Кавказа определили выбор темы диссертационного исследования.

Объект исследования: структуры и процессы взаимодействия Правительства РФ и субъектов Федерации Северного Кавказа.

Предмет исследования: социальная обусловленность создания института представительства Правительства России в субъектах РФ Северного Кавказа, опыт взаимодействия с региональными органами власти и его эффективность в управлении социальными процессами

Цель исследования: разработка концептуальных подходов и обоснование социальной обусловленности института представительства Правительства РФ в республиках Северного Кавказа, определение стратегии развития и функционирования данного института.

Задачи исследования:

- обосновать необходимость поиска оптимальных и устойчивых форм связи центра и регионов, целесообразность использования института представительства в регионах в условиях кризисных ситуаций;

- раскрыть социальную обусловленность образования института представительства в субъектах Федерации Северного Кавказа, определить социальные механизмы его развития и функционирования;

- на основе историко-социологического анализа исследовать опыт взаимосвязей органов власти федерального центра и и регионального уровня, возможность его использования в современных условиях;

- раскрыть совокупность взаимосвязей правительственных представительств и региональных органов власти, выявить направления взаимодействия в политической, социально-экономической, национальной, кадровой и других сферах, выработать рекомендации по совершенствованию этого взаимодействия, способствующие преодолению регионального кризиса;

- определить критерии отбора и подготовки кадров с учетом региональной специфики, местных особенностей и традиций.

Методологическую основу исследования составили научные принципы познания социальных явлений, в том числе объективности, историзма, системности. В процессе исследования автор опирался на теоретические положения общей социологии, социологии управления, социологии организаций, научные основы государственного строительства и регионоведения. При исследовании проблемы использовались сравнительно-исторический, статистический, структурно-функциональный, социологический методы анализа социальных процессов.

Исследование базируется на социологических идеях Т.Веблена о создании, особенностях функционирования социальных институтов; A.A. Богданова - об активной роли организационных связей и механизмов в регулировании социальных процессов; Э. Дюркгейма - о познании социальных фактов и явлений; Г. Гегеля, Ф. Энгельса - о сущности взаимодействия, о взаимодействии как «истинной causa fînalis вещей»; П. Штомпки - о влиянии субъективного начала на процессы социальных изменений 12. Диссертант опирался на

12 См: Веблен Т. Теория праздного класса. - М., 1998; Богданов A.A. Тектология. Всеобщая организационная наука. Кн.1 - М., 1989; Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, назначение. - М., 1995; Пригожин И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой - М., 1986; Штомпка П. Социология социальных изменений. - М., 1996; Энгельс Ф. Диалектика природы. - М., 1987. выводы группы авторов РАГС о государственной службе как системе социальных институтов.

В качестве нормативной базы исследования используются законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты, регламентирующие порядок организации и функционирования территориальных органов федерального правительства, определяющие меры по ликвидации последствий конфликтных ситуаций на Северном Кавказе. Содержательным источником явились договоры и соглашения, документы общественно-политических партий и движений, публикации периодической печати.

Использовались материалы о представительных органах Правительства РФ в документах ЦИК и ВЦИК, в которых речь идет о статусе, программах их деятельности, опыте работы.

Эмпирической базой диссертации являются результаты социологических исследований, проведенных с участием автора учеными Института анализа и управления конфликтами и стабильностью Российской ассоциации теории и моделирования международных отношений:

- «Государственное устройство Чеченской Республики: эффективность, пути оптимизации». Анкетный репрезентативный опрос жителей различных категорий и экспертов - всего 393 жителя г. Грозного и шести районов республики. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и роду занятий. Проведен в сентябре 1995 г. и мае-июне 1996 г. Индекс: ГЧР - 95-96;

О цивилизационном уровне развития общества» Социологическим опросом (июнь-июль 1996 г.) охвачено 357 респондентов. Выборка репрезентативна по национальной принадлежности. Выделены три этно-группы (чеченцы, русские и смешанная группа), внутри каждой проведено подразделение на «массу» и «элиту». Индекс: ЦУР - 96.

Оценка эффективности исполнительной власти и демократичности политической системы». Экспертным опросом, проведенным в июле 1996 г., охвачены наиболее видные государственные, политические и общественные деятели республики. Индекс: ЭВ - 96. Осуществлен вторичный анализ материалов ряда других социологических исследований:

- «Государственный служащий и его карьера» (анкетный репрезентативный опрос государственных служащих различных категорий и экспертов - всего 1195 респондентов, проведенный учеными РАГР в сентябре-ноябре 1996 г. и марте 1997 г.). Индекс: КС - 96-97;

- «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти РФ». В опросе, проведенном учеными РАГС в октябре 1997 г., приняли участие по репрезентативной выборке 1351 государственный служащий и 42 эксперта. Индекс: КП -97.

Руководящие кадры государственного управления: проблемы становления и развития». Анкетный опрос, проведенный учеными СКАГС в мае-сентябре 1996 г. в администрациях ряда республик Северного Кавказа. Индекс: РК - 96.

- «Социальная ситуация и межнациональные отношения». Анкетный репрезентативный опрос занятого населения ряда регионов РФ по квотной, пропорциональной, со связанными параметрами выборке. Опрошено 6 тыс. чел. Проведен Институтом социально-политических исследований РАН в режиме мониторинга в 1992-95 гг. Индекс: СМО - 92-95. Диссертант использовал данные государственной статистики, материалы текущего делопроизводства Правительства РФ, представительств Правительства РФ, документы правительственных структур субъектов РФ.

Основные результаты исследования, полученные лично автором и их научная новизна заключаются в следующем:

1. Данная диссертация является одной из первых работ, в которых исследована до сих пор не избиравшаяся в качестве самостоятельного предмета изучения практика использования института представительства Правительства Российской Федерации для обеспечения взаимодействия федерального центра с субъектами РФ Северного Кавказа в управлении социальными процессами. Разработаны концептуальные основы института представительства, состоящие в объективной необходимости создания специальной структуры в системе центральных органов исполнительной власти как инструмента реализации принципов федерализма в регионах с повышенной социальной напряженностью; в политической правомерности образования полномочных правительственных учреждений государственного управления, обеспечивающих баланс интересов центра и регионов в условиях кризисной ситуации.

2. Выявлена тенденция использования исполнительных территориальных органов федерального центра для поиска оптимальных и устойчивых форм связи с регионами в период реформирования федеративного государства. Она заключается, по мнению автора, в постоянном обращении Правительства РФ к институту представительства в целях усиления регулирующего влияния центра на политические и другие процессы в регионе и приближении его управленческого органа непосредственно к месту событий для преодоления отрицательных последствий регионализации /социальная разобщенность, изоляционизм, межэнтические, межнациональные и межконфессиальные противоречия й конфликты, падение производства, снижение уровня и качества жизни населения /.

3. Раскрыта социальная обусловленность института представительства Правительства РФ в субъектах Северного Кавказа, детерминированная политическими, хозяйственными и социокультурными особенностями развития региона, значительной социальной напряженностью, наличием сепаратистских тенденций, необходимостью усиления регулирующего воздействия центра на общественные процессы в регионе и оказания прямой помощи управленческим органам республик и областей. На основе изучения социально-экономических, политических, военных, духовных и иных факторов диссертант обосновывает целесообразность учреждения специальных органов федерального центра, призванных обеспечивать взаимодействие с властными структурами региона в управлении хозяйственными и другими сферами жизнедеятельности.

4. Аргументирована необходимость интенсификации разработки законодательной базы этого взаимодействия и своевременной нормативно-правовой корректировки статуса и структуры представительств, адекватных требованиям динамично меняющейся ситуации. Рекомендованы недостаточно использовавшиеся направления и формы связи между центром и регионами. К ним, прежде всего, автор относит адекватную федеративному устройству государства координационную систему государственного управления, негосударственные межреспубликанские хозяйственные, общественно-политические, культурные объединения, ассоциации, создающие свои органы управления и координации и вступающие в разносторонние отношения с центром.

5. Выявлены достаточно устойчивые интегрирующие факторы в масштабах региона и Российской Федерации. В том числе многовековой опыт совместного проживания, единое экономическое пространство, общие административно-территориальные границы, демографические, природоохранные и другие многолетней давности интересы. Обосновано расхождение сепаратистски настроенных политических лидеров с ожиданиями большинства граждан. Сделан вывод о необходимости интенсификации процесса разграничения предметов ведения между центром и субъектами Федерации Северного Кавказа.

6. Осуществлено исследование Представительства Правительства Российской Федерации как специального института, исторически сложившейся формы организации и регулирования общественной жизни в регионе, специального учреждения управленческого влияния центра на социальные процессы в субъектах Федерации. Институт представительства также рассмотрен как организационная структура, в качестве вида социальной структуры, обеспечивающей устойчивую связь и взаимодействие центра с регионами, характеризующимися значительной спецификой в политической, хозяйственной и других сферах.

7. Определена потребность в совершенствовании организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия органов федерального и регионального уровней управления, для чего рекомендовано создание единого регионального органа Правительства РФ на Северном Кавказе, с законодательным наделением его полномочиями необходимыми и достаточными для воздействия на социальную ситуацию. Предложена оптимальная структура этого органа с организационным, правовым, национальным, экономическим, информационно-аналитическим, социальным и другими отделами.

8. Разработаны критерии отбора и профессиональной подготовки кадров для работы в федеральных территориальных органах государственного управления с учетом региональной специфики. Определяющими среди них выступают:

- по профессиональным качествам: подготовка в области экономики, теории управления, права, политологии, социологии, теории межнациональных отношений;

- по деловым качествам: умение действовать в кризисной ситуации, диагностировать ключевые проблемы региона, находить альтернативные и оптимальные варианты их решения, в условиях ограниченности ресурсов и резервов, способность брать на себя ответственность в экстремальных ситуациях, быстро принимать решения при изменении ситуации;

- по моральным качествам: принципиальность, справедливость, чуткость, умение сопереживать и слушать;

- по психофизическим характеристикам: физическое здоровье, эмоционально-волевая устойчивость, способность длительное время сохранять внимание и высокую активность, сосредоточиваться на существенных признаках объекта управления;

- по специфическим признакам: знание истории региона, местных условий, обычаев и традиций, менталитета.

Предложена модель двухуровневой профессиональной подготовки кадров, включающая федеральную и региональную компоненты.

Практическая значимость исследования определяется тем, что результаты исследования могут быть использованы:

- при разработке стратегии государственного регионального управления северокавказскими субъектами Российской Федерации с использованием института представительных территориальных органов исполнительной власти;

- при подготовке нормативно-правовых документов, определяющих статус, структуру правительственных представительств и компетенцию должностных лиц;

- государственными служащими в качестве источника отечественной практики управления регионами с особенно значительной социальной спецификой, при обязательном творческом учете вытекающих из нее уроков;

- центрами, занимающимися научными исследованиями проблем институтов государственного управления, социальных процессов в регионах;

- при подготовке учебных программ и методических материалов для профессионального обучения государственных служащих федеральных территориальных и региональных органов государственного управления.

18

Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором на научно-практических конференциях по актуальным вопросам преодоления последствий социальных конфликтов в Москве (1996 г.) и Пятигорске (1999г.), обсуждены на заседаниях проблемной группы и кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, а также отражены в публикациях автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (по два параграфа), заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Шевченко, Лидия Владимировна

Заключение.

В современных условиях, когда в соответствии с новой Конституцией Россия провозглашена демократическим правовым государством и находится в процессе утверждения реального федерализма, проблема регулирующего влияния центра через региональную и национальную политику в отношении его народов, остается по-прежнему острой. Правительство Российской Федерации строит адекватно новой политической ситуации механизм взаимодействия центра с равноправными субъектами Федерации, учитывая их особенности.

Анализ результатов исследования позволяет сделать вывод об имеющейся тесной связи политики центра с центробежными тенденциями в РФ, что ставит целостность России в прямую зависимость от всесторонне обоснованных шагов политического руководства, доверия к нему и проводимым им реформам. Несвоевременное, а подчас и непрофессиональное вмешательство центральных исполнительных органов власти в урегулирование конфликтов в регионах, способны ввергнуть общество в хаос гражданской войны.

Ключевой проблемой для современного этапа развития Российского государства является проблема сохранения государственности и территориальной целостности Российской Федерации, угроза которой возникла на Северном Кавказе. Исследование показывает, что ре1улирующее влияние центральных органов государственной власти на социальные процессы в регионах Северного Кавказа всегда было актуально и целесообразно для России, особенно в период реформирования федеративного устройства государства.

Как в унитарном, так и в федеративном государстве, государственный суверенитет означает подчинение составных частей государства целому. Поэтому в Конституцию Российской Федерации правомерно включено положение о том, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, что она обеспечивает целостность своей территории. В этой связи диссертант находит обоснованным тезис Р.Г. Абдулатипова о необходимости принятия закона о сохранении государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Суверенитет РФ, ее государственно-территориальная целостность обеспечивается верховенством федеральной власти и федеральных законов. Поэтому, если со стороны субъекта РФ возникает угроза государственно-территориальной целостности Российской Федерации, федеральный центр в целях сохранения государственного суверенитета России должен обладать законодательно закрепленным механизмом воздействия на поведение субъектов РФ.

Этот правовой механизм представляет комплекс политических, юридических, финансово-экономических и других мер, призванных корректировать и направлять действия субъектов Федерации в общеполитическое русло. Институт федерального воздействия на подобного рода поведение субъектов РФ только обозначен в Конституции Российской Федерации, где в круг обязанностей Президента (ст. 80. ч. 2) включена обязанность охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности. В настоящее время федеральные органы власти не имеют эффективного института политического, правового и экономического воздействия на субъекты Федерации в случае их вторжения в исключительные полномочия федерального центра и создания опасности для государственного суверенитета России, поскольку отсутствует закон о сохранении государственной и территориальной целостности Российской Федерации.

Институт федерального политико-правового воздействия на поведение субъектов РФ должен учитывать: 1) условия, определяющие необходимость воздействия; 2) перечень мер, направленных на приведение действий субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ; 3) законы и порядок осуществления федерального воздействия; 4) федеральный орган власти, осуществляющий это воздействие; 5) правовые рамки, пределы и гарантии для исполнителей федерального воздействия; 6) возможные, допустимые и постоянные изменения перечня дополнительных разграничений полномочий между федеральным центром и субъектами РФ для преодоления возникших противоречий81.

На наш взгляд, представительства Правительства РФ в субъектах Федерации могут быть органами власти, осуществляющими именно такое воздействие, органами, которые способны оперативно реагировать на процесс принятия правовых актов республиканскими органами власти и не доводить дела до их расхождения с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В диссертации впервые в отечественной социологической науке исследована практика использования института представительства Правительства Российской Федерации для взаимодействия федерального центра с субъектами РФ с целью обеспечения баланса интересов центра и регионов в условиях кризисной ситуации. Разработаны концептуальные основы института представительства, состоящие в объективной необходимости создания специальной структуры в системе центральных органов исполнительной власти. Представительства Правительства РФ стали инструментом реализации принципов федерализма в регионах с повышенной социальной напряженностью.

Они создавались в тех субъектах Российской Федерации, где возникала чрезвычайная ситуация, требующая оперативного вмешательства центральных органов власти и обстоятельства вынуждали приближать управленческий орган непосредственно к месту событий. Создание федеральных правительственных представительств именно в республиках Северного Кавказа детерминировано специфическими экономическими, политическими, социокультурными и другими особенностями. В о 1

См.: Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм. 1997. № 1. с. 93. условиях, когда центром утеряно доминирующее политико-идеологическое и экономическое положение во взаимоотношениях с регионами, деятельность территориальных структур представляется очень актуальной и является убедительным доказательством объективной необходимости этого важного звена вертикали государственного управления.

Представительства фактически обеспечили четыре уровня взаимодействия. Во-первых, взаимодействие центра с субъектами, во-вторых, взаимодействие территориальных федеральных органов в субъектах; в-третьих, связи между конфликтующими субъектами, в-четвертых, содействовали развитию комплексного сотрудничества с республиками северокавказского региона с перспективой совместной работы.

Анализ социальной практики деятельности института представительства Правительства РФ по осуществлению взаимодействия центра и органов власти республик Северного Кавказа в управлении важнейшими общественными процессами показывает, что использование этого института себя оправдало. Необходимые условия для восстановления и функционирования конституционных органов представительной и исполнительной власти в субъектах были созданы благодаря деятельности представительств Правительства Российской Федерации.

На Северном Кавказе в условиях современных реалий целесообразность дальнейшего использования института представительства Правительства Российской Федерации несомненна при условии повышения эффективности взаимодействия с властными структурами субъектов РФ. Это предполагает изменение статуса в зависимости от складывающихся реалий, более четкое определения функций, совершенствование профессионализма кадров.

Представляется, что сочетание регулирования социально-экономических процессов в регионе Северного Кавказа посредством структур федерального представительства с планомерным процессом практического разведения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения позволит достичь стабилизации в этом регионе.

Переход от унитаризма к федерализму в построении российской государственности на Северном Кавказе и в других субъектах Федерации носит сложный, противоречивый характер и еще далеко не завершен. Проблема повышения уровня самостоятельности регионов, их интенсивного развития и самоуправления остается актуальной. На пути законодательного, правового обеспечения и институционального оформления федеративного строительства, развития договорных взаимоотношений возможно возникновение новых противоречий с центром. Отметим, что с изменением статуса национально-территориальных образований и возможностью возникновения в целом ряде случаев чрезвычайных ситуаций, не исключена вероятность формирования представительных органов центральной исполнительной власти в других субъектах. Поэтому использование исследованного опыта взаимодействия представительств центрального правительства с органами власти Республики Северная Осетия - Алания, Ингушской Республики, Чеченской Республики может быть важным и необходимым для разрешения конфликтных ситуаций в других субъектах.

Учитывая, что исполнительные представительные органы Российской Федерации, как институт взаимодействия, создаются в странах реформируемого Содружества и ближнего зарубежья, изученный опыт организации государственной службы в уполномоченных органах также может быть востребован в этих и других структурах Содружества.

Образование и деятельность этих органов является важной составной частью практики реализации политики государства на местах, обеспечения связи федерального центра с регионами. В своих полномочных представительствах Правительство Российской Федерации нашло действенную форму приближения центрального руководства к органам власти субъектов РФ, работающим в сложной социально-политической обстановке

151

Северного Кавказа, нашло инструмент практической помощи центра властным структурам этого региона. К стратегическим целям деятельности исследуемой структуры можно отнести стабилизацию общей политической и социально-экономической обстановки на Северном Кавказе. Это весьма важно для создания устойчивого положительного фона, благоприятствующего разрешению множественных проблем региона с учетом его влияния на настроение и поведение мусульманской части населения Российской Федерации, а также политику республик Закавказья, других сопредельных зарубежных стран.

Реальные политические процессы показывают, что существование представительских структур в управленческих отношениях является отражением социального фактора в управленческом процессе. Обусловлено это тем, что пока власть будет неустойчивой и зыбкой, она будет изобиловать переходными, временными властными структурами. Это достаточно длительный процесс, что лишний раз подтверждает необходимость научного осмысления роли, места, перспектив института представительства федерального центра в субъектах Федерации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Шевченко, Лидия Владимировна, 1999 год

1. Законодательные и нормативные документы.

2. Конституция Российской Федерации. М. 1994. Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 3 августа 1995 г.

3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. «Общими силами к подъему России». М., 1998.

4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. «Россия на рубеже эпох». М., 1999.

5. Указ Президента Российской Федерации «Об обеспечении условий для воссоздания конституционных органов власти в Чеченской Республике» // Российская газета. 31 января 1995 г.

6. Указ Президента Российской Федерации «Об управлении федеральной государственной службой» // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст.568.

7. Указ Президента Российской Федерации «О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. №19. Ст. 1579.

8. Указ Президента Российской Федерации «О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 6. Ст. 590.

9. Указ Президента Российской Федерации «О восстановлении федеральных территориальных органов исполнительной власти на территории Чеченской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 34. Ст. 3589.

10. Указ Президента Российской Федерации «О временных органах государственной власти Чеченской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 13. Ст. 1126.

11. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по восстановлению экономики и социальной сферы Чеченской Республики в 1996 году» // Собрание законодательства Российской

12. Федерации. 1996. № 5. Ст. 457.

13. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 г.» // Российская газета. 22 февраля 1995 г.

14. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по стабилизации деятельности органов государственной власти Чеченской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 97. Ст. 3481.

15. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №10. Ст. 898.

16. Указ Президента Российской Федерации «О Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 800

17. Указ Президента Российской Федерации «О руководителе Территориального управления федеральных органовисполнительной власти в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 5. ст.406.

18. Постановление Государственной Думы Российской Федерации «О поддержке мер по восстановлению конституционного строя в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 653.

19. Постановление Государственной Думы Российской Федерации «О ситуации в Чеченской Республике, субъекте Российской Федерации, и мерах по ее политическому урегулированию» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 34. ст. 3675.

20. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Представительства Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 5573.

21. Постановление Правительства Российской Федерации «О временных координационных органах на территории Чеченской

22. Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №43. Ст. 4072.

23. Постановление Правительства Российской Федерации «О дополнении Положения о Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике». Российская газета. 9 февраля 1995 г.

24. Постановление Правительства Российской Федерации «О переговорах по мирному урегулированию кризиса в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №28. Ст. 4072.

25. Постановление Правительства Российской Федерации «О Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике». Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1121.

26. Постановление Правительства Российской Федерации «О Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3714.

27. Конституция Чеченской Республики. Грозный. 1996.

28. Конституция Республики Ингушетия. Назрань. 1994.

29. Конституция Республики Северная Осетия Алания. Владикавказ. 1994.

30. Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия от 12 мая 1997 года. Российская газета. 20 мая 1997 г.

31. Соглашение между Правительством РФ и коалиционным правительством Чеченской Республики «О соглашении между Правительством РФ и коалиционным правительством Чеченской Республики». Российская газета. 27 ноября 1996 г.

32. Монографии, статьи, книги.

33. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние иперспективы федеративного устройства. М., 1996. - с. 265.

34. Абдулатипов Р.Г. Этнополитические конфликты в СНГ: наднациональные механизмы разрешения. Концепция. М., 1996.-с. 21.

35. Акты, собранные Кавказскою археологическою комиссиею: Архив главного управления наместника Кавказского. Т. 1-12-Тифлис. 1868-1888.

36. Ананов И.Н. Система органов управления в советской социалистической федерации. М., 1951.-е. 170.

37. Атаманчук Г.В. Государственная служба в России: проблемы становления. М., 1993. - с. 251.

38. Атаманчук Г.В. Обеспечение рационального государственного управления М., 1992. - с. 228.

39. Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. М., 1990.-е. 276.

40. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. - с. 399.

41. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: опыт системного анализа. М., 1973. - с. 392.

42. Ю.Афанасьев В.Г. Общество, системность, планирование, управление. М., 1981.- с. 432.

43. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. - с. 368.

44. Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М., 1975. - с. 408.

45. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. -382 с.

46. Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества (Опыт систематизации). -М., 1984.-с. 271.

47. Бестужев-Лада И.В. Проблемы социального прогнозирования. -М., 1978.-е. 200.

48. Бестужев-Л ада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М., 1993. - с. 207.

49. Блиев М.М. Административное и военное устройство на

50. Ставрополье и Кавказской линии в XVI-1 пол. XIX в. // Дон и степное Предкавказье. Ростов-на-Дону, 1977. - с. 173.

51. Богданов A.A. Тектология. Всеобщая организационная наука. Кн. 1.-М., 1989.-с. 303.

52. Бойков В.Э. Государственный служащий: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. №6, с. 196.

53. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Мониторинг кадров госслужбы. Социология власти. 1998. № 4-5. с. 186.

54. Борисенко И.П. Советские республики на Северном Кавказе в 1918 году. Ростов-на-Дону, 1930. - с. 241.

55. Бугай Н.Ф. Ревкомы в национальных округах Северного Кавказа. Нальчик, 1997. - с. 156.

56. Варламов К.И., Карпичев B.C. Личная тектология (самоменеджмент). М., 1993. - с. 130.

57. Варламов К.И. Социальное управление в условиях общественного кризиса // Проблемы теории и практики управления. 1993. № 6. с. 37.

58. Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984. - с. 367.

59. Вопросы национальных и федеративных отношений. Под ред. Абдулатипова Р.Г. Вып. 2. 1997. с. 185.

60. Всеобщая перепись населения Российской Империи. 1897. Вып. 7.-СПб., 1905.-с. 476.

61. Всеподданнейший отчет наместника Кавказского по гражданскому управлению Кавказским и Закавказским краем. 1863 1881. Б. м. Б. г.

62. Гвишиани Д. Организация и управление. М., 1972. - с. 536.

63. Генкин А.Э. Образование СССР. М., 1947. - с. 273.

64. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996. - с. 252.

65. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. -М., 1993. с. 137.

66. Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения / Под ред. Абдулатипова Р.Г. -М, 1995.-с. 265.

67. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентаций. Региональный уровень / Авт. кол. Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков A.B., Старостин A.M. Ростов-на-Дону, 1997. - с. 227.

68. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.-е. 128.

69. Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. М., 1997. -с. 179.

70. Денисова Г.С. Этнический фактор в политической жизни России 90-х годов. Ростов-на-Дону, 1996. - с. 149.

71. Дзадзиев A.B. Отраслевой состав занятого населения Северной Осетии // Вопросы социологии Северной Осетии. -Владикавказ, 1993. с. 44.

72. Дзидзоев В.Д. Национальная политика: уроки опыта. -Владикавказ, 1994. с. 136.

73. Драгоматов М.П. Центр и окраины. М., 1908. - с. 169.

74. Дробижева Л.М. Этнополитическая ситуация и межнациональные отношения в республиках Российской Федерации. М., 1994. - с. 147.

75. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, назначение. М., 1995.-е. 349.

76. Житенев В.Б. Общественное мнение и социальное управление. -Новосибирск. 1987. с. 216.

77. Игнатов В.Г. Бутов В.И. Регионоведение: (Методология, политика, экономика, право). Ростов-на-Дону, 1996. - с. 319.

78. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России (1990-е годы). Ростов-на-Дону, 1997. - с. 186.

79. История народов Северного Кавказа (конец XVIII 1917 г.). -М, 1988.-с. 318.

80. История народов Северного Кавказа (с древнейших времен до конца XVIII в.). М, 1988. - с. 396.

81. История национально-государственного строительства в СССР (1917 1967). - М., 1968, - с. 297.

82. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994. - с. 208.

83. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование госслужбы. -М., 1999.-с. 373.

84. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий сосслужбы. М., 1996. - с. 49.

85. Козлов С. Д. Управление социально-политическими процессами: история и проблемы развития. Калининград, 1994.-с. 116.

86. Коркмазов А. Этнополитическая ситуация на Северном Кавказе. Ставрополь, 1994. - с. 91.

87. Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика. М., 1993. - с. 28.

88. Лукъяненко В.И. Принципы государственной кадровой политики: механизмы и технологии ее реализации. М., 1995. -с. 31.

89. Лысенко В.Г. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1994. - с. 298.

90. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт / Государственная служба: теория и организация. М., 1998. - с. 279.

91. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. - с. 295.

92. Матвеев В.А. Особенности административно-политического устройства северо-кавказской окраины России накануне революции 1917 г. / Исторические этюды. Вып.1. Ростов-на-Дону, 1993.-с. 418.

93. Межнациональные взаимодействия и проблемы управления в Поволжье и на Северном Кавказе. Саратов, 1998. Ч. 1. 162 с. Ч. 2.-С.166.

94. Межнациональные отношения в регионах Российской Федерации (по данным социологических исследований). М., 1994.-с. 149.

95. Мельников В.П. Областные бюро ЦК РКП (б), М., 1981. - с. 183.

96. Нечипоренко B.C. Нормативно-правовая база государственной службы / Кадровый менеджмент. М., 1997. - с. 372.

97. Новые формы государственности и госслужба. М., 1996. - с. 214.

98. Общая теория управления. Курс лекций. М., 1993. - с. 38.

99. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 1: Рекомендации для региональных органов государственного управления и местного самоуправления. -М., 1994.-е. 81.

100. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 2: Анализ проблемной ситуации и формирование концепции государственного управления. М., 1994. - с. 40.

101. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 6. Кадровое обеспечение федерального и регионального управления. М., 1994. - с. 131.

102. Опыты федерализма / Авт. кол. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.-М., 1994.-с. 318.

103. Осипенко Г.В. Концепции государственного управления и социальная жизнь общества. Ростов-на-Дону. 1998. - с. 31.

104. Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996.-с. 129.

105. Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. М., 1996. - с. 138.

106. Патракова В.Ф. Кавказское наместничество в политической системе Российской Империи // Государственность, право, самоуправление. Ростов-на-Дону, 1993. - с. 291.

107. Песикина Е.И. Народный комиссариат по делам национальностей и его деятельность в 1917-18 гг. -М., 1950. с. 136.

108. Петров В.Г. Советское строительство в национальных областях и нацменрайонах Северного Кавказа. Ростов-на-Дону, 1930. -с. 228.

109. Политика советской власти по национальным делам за три года (1917 1920). -М, 1920. - с. 87.

110. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов-на.Дону, 1996. - с. 210.

111. Понеделков A.B. Политическая элита: генезис и проблемы ее становления в России. Ростов-на-Дону, 1995. - с. 205.

112. Понеделков A.B. Элита (Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). Ростов-на-Дону, 1995.-с. 340.

113. Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное партнерство. М., 1996. - с. 54.

114. Пригожин И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой. -М., 1986.-с. 431.

115. Проблемы оценки эффективности подготовки и повышения квалификации управленческих кадров. М. 1994. - c.l 1.

116. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов-на-Дону. 1998. Вып. 1. — с. 110.

117. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа) / Авт. кол. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Ростов-на Дону, 1997. - с. 175.

118. Романов В. Л. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. М., 1997. 93 с.

119. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. - с. 228.

120. Россия: социальная ситуация и межнациональные отношения в регионах (по результатам социологических исследований), М., 1996.-с. 297.

121. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. -с. 775.

122. Северная Осетия: этнополитические процессы. 1990-1994 гг. Очерки. Документы. Хроника. М., 1995. Т. 2. - с. 272.

123. Скакунов Э.И. Чеченский конфликт // Международные исследования. М., 1996. № 10. - с. 120.

124. Советская политика за 10 лет по национальному вопросу в РСФСР. Систематический сборник действующих актов правительства Союза ССР и РСФСР по делам национальностей РСФСР (октябрь1917 г. ноябрь 1927 г.). М-Л., 1928. - с. 297.

125. Совещание уполномоченных по работе среди национальных меньшинств при ЦИКах автономных, республиканских, областных и губернских исполкомах. М., 1928. - с. 129.

126. Современная государственная кадровая политика и эффективность управления / Авт. кол. Игнатов В.Г., Колесников В.А. и др. Ростов-на-Дону, 1998. - с. 179.

127. Социальное управление: словарь-справочник. М., 1994. - с. 200.

128. Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. -М., 1997. № 4-5. с. 186.

129. Социология: словарь-справочник. Под. ред. Осипова Г.В. М., 1990. Т 1.-с. 203.

130. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование-Воронеж, 1996.- с. 454.

131. Технологии управления социально-экономическими процессами в регионе. Ростов-на-Дону, 1999. - с. 136.

132. Тощенко Ж.Т. Безработица: региональные аспекты общероссийской проблемы // Политическая социология: информационный бюллетень. 1996. № 1 (8). с. 55.

133. Тощенко Ж.Т. Постсоветское пространство: суверенизация и интеграция. Этносоциологические очерки. М., 1997. - с. 214.

134. Тощенко Ж.Т. Социология. М., 1994. - с. 383.

135. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М., 1996. - с. 59.

136. Управление федеративными процессами и изменение требований к государственной службе (на примере северокавказского региона) / Игнатов В.Г., Хоперская JI.JL, Понеделков A.B., Лысенко В.Д. Ростов-на-Дону, 1996. - с. 30.

137. Федерализм в истории России / Авт. кол. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. В 3-х. кн.- М., 1992-1993. с. 745.

138. Федеративное устройство России: история и современность. -М, 1995.-с. 207.

139. Чрезвычайные органы Советской власти в создании основ межнационального союзного государства. Народы и власть: «Социалистический эксперимент» (20-е годы). Бугай Н.Ф. Мекулов Д.Х., -Майкоп, 1994. с. 424.

140. Шепель В.М. Управленческая психология. М., 1984. - с. 246.

141. Шесть лет национальной политики Советской власти и Наркомнац. М., 1924. - с. 93.

142. Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996. -с. 416.

143. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969.-c.160.

144. Энгельс Ф. Диалектика природы. М., 1987. - с. 249.

145. Эсадзе С. Записка об управлении Кавказом. Т. 1-2. Тифлис, 1907.-с. 340.

146. Эффективность государственного управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1998. 176 с.Эффективность государственной власти и управления в современной России / Игнатов В.Г., Понеделков A.B., Охотский Е.В. и др. - Ростов-на-Дону, 1998.-с. 176.

147. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп; Ростов-на-Дону. 1999. -с. 735.

148. Ядов В.А. Социологическое исследование. Методология. Программа. Методы. М., 1972. - с. 436.

149. Ядов В.А. Социология в России. М., 1998. - с. 596.

150. Ядов В.А. Стратегия социологического исследования: описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 1996.-с. 454.1. Периодическая печать.1. Журналы.

151. Вестник Временного Правительства. 1917.

152. Государство и право. 1996-99.

153. Жизнь национальностей. 1996-98.

154. Известия ЦИК и ВЦИК. 1924.

155. Социологические исследования. 1996-98.

156. Этнополитические исследования. 1995-98.7. Федерализм. 1997-99.1. Газеты.

157. Жизнь национальностей. 1922-23.

158. Парламентская газета. 1998-99.3. Правда. 1923.

159. Российские вести. 1996-98.

160. Российская газета. 1995-96.

161. Российская газета в Чечне. 1995-96.

162. Документы и материалы архивов.

163. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ).

164. ГАРФ ф. 1318, оп. 1, д. 1195, л.4.

165. ГАРФ. Ф.37. Оп. 12-а. Д. 199. Л. 10-11.1661. Диссертации.

166. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1. ПОСТАНОВЛЕНИЕот 9 декабря 1994 г. № 1360 г.Москва

167. Министерству внутренних дел Российской Федерации обеспечить прием и хранение добровольно сдаваемого гражданами и изымаемого оружия и боеприпасов.

168. Министерству внутренних дел Российской Федерации обеспечить • <акрытие административных границ Чеченской Республики;

169. Министерству обороны Российской Федерации временно закрыть оздушное пространство над территорий Чеченской Республики.

170. Министерствам и ведомствам Российской Федерации временно риостановить отгрузку, поставку и перевозку в Северо-Кавказский регион ооружения и военной техники, за исключением перевозок, осуществляемых целях выполнения настоящего постановления.

171. Немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне юруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, эопаганду национальной или религиозной неприязни.

172. Министерству внутренних дел Российской Федерации пресекать попытки пропаганды и агитации национальной и религиозной неприязни в зоне вооруженного конфликта.

173. МЧС России, Минздравмедпрому России развернуть необходимые силы и средства для оказания помощи населению Чеченской Республики, пострадавшему в результате вооруженного конфликта.

174. Министерству транспорта Российской Федерации обеспечить в первоочередном порядке перевозки в интересах министерств и ведомств, выполняющих настоящее постановление.

175. Министерству финансов Российской Федерации обеспечить финансирование мероприятий, предусмотренных настоящим постановлением.

176. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Егорова Н.Д.1. K:\DOCN\POST\10002735.DOC

177. Председатель Правит Российской Федераци1. В.Черномырдин1. УКАЗ

178. ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

179. О восстановлении федеральных территориальных органовисполнительной власти на территории Чеченской Республики

180. В целях обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики и в соответствии со статьями 78 и 80 Конституции Российской Федерации постановляю:

181. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания.

182. Москва, Кремль 17 декабря 1994 № 2200идентй Федерации Б.Ельцин1. УКАЗ

183. ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

184. О временных органах государственной власти Чеченской Республики

185. Настоящий Указ вступает в силу со дня его опубликования.осква, Кремль

186. КЩИЩЙ&йой Федерации ББльцин3 марта 1995 года309

187. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1. ПОСТАНОВЛЕНИЕот 20 декабря 1994 г. № 1411 г.Москва

188. О Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике

189. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации "О восстановлении федеральных территориальных органов исполнительной власти на территории Чеченской Республики" от 17 декабря 1994 г. № 2200 Правительство Российской Федерации постановляет:

190. Утвердить прилагаемое Положение о Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике.

191. Рекомендовать Генеральной прокуратуре Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации создать свои органы и подразделения на территории Чеченской Республики.

192. Возложить руководство территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике на заместителей руководителей соответствующих министерств и ведомств.

193. Министерству финансов Российской Федерации и Министерству труда Российской Федерации определить порядок финансирования указанного Управления.1. Председатель Правительс

194. Настоящее Положение определяет порядок образования, структуру и функции Территориального управления федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике.

195. Решения руководителя Управления обязательны для исполнения всеми предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории Чеченской Республики.

196. Управление является юридическим лицом, имеет гербовую печать со своим наименованием.

197. Местонахождение Управления устанавливается его руководителем.1. K:\DOCN\POST\W002852.DOC

198. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1. ПОСТАНОВЛЕНИЕот 6 марта 1996 г. № 240 г.Москва

199. О Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике

200. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от19 февраля 1996 г. № 214 "О Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике" Правительство Российской Федерации постано вляет:

201. Утвердить прилагаемое Положение о Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике.

202. Финансирование деятельности Представительства Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике осуществляется за счет средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования федеральных органов исполнительной власти.2

203. Министерству финансов Российской Федерации и Министерству труда Российской Федерации определить порядок финансирования указанного Представительства.

204. Представительство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

205. Представительство состоит из:полномочного представителя Правительства Российской Федерации в ;ченской Республике;заместителей полномочного представителя; аппарата Представительства;территориальных подразделений Представительства.

206. Представительство является юридическим лицом, имеет гербовую печать со своим наименованием, штампы, бланки и счета в банке.

207. Местонахождение Представительства г.Грозный.

208. K:\DOCN\POST\10006592.130С

209. УТВЕРЖДЕНО постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. № 14161. ПОЛОЖЕНИЕо Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике

210. Представительство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

211. Полномочный представитель утверждает структуру, штатную численность и смету расходов Представительства, назначает на должность и освобождает от должности работников Представительства.

212. Заместители полномочного представителя назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению полномочного представителя.

213. Представительство является юридическим лицом, имеет расчетный и иные счета в банках и других кредитных организациях, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, а также соответствующие печати и штампы.

214. ДОГОВОР О МИРЕ И ПРИНЦИПАХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия

215. Высокие договаривающиеся стороны, желая прекратить многовековое противостояние, стремясь установить прочные, равноправные, взаимовыгодные отношения,договорились:

216. Навсегда отказаться, от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов.

217. Строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами: международного права, при этом стороны взаимодействуют в сферах, определяемых конкретными соглашениями.

218. Договор является основой для заключения дальнейших договоров и соглашений по всему комплексу взаимоотношений.

219. Договор составлен в двух экземплярах, причем оба экземпляра имеют равную юридическую силу.

220. Настоящий договор вступает в действие со дня подписания.

221. РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ1. ИЧКЕРИЯ1. ПРЕЗИДЕНТ1. ПРЕЗИДЕНТ1. А. МАСХАДОВмежду Правительством Российской Федерации и Правительством

222. Чеченской Республики Ичкерия

223. Министерствам и ведомствам Российской Федерации и Чеченской публики-Ичкерия разработать и заключить конкретные соглашения по яизащш пункта >& 1 данного документа в месячный срок.

224. К а основе соответствующих Указов Президента Российской ерации и Президента Чеченской Республики Ичкерия, завершить бходимые мероприятия по розыску и освобождению всех насильственно рживаемых лиц, а также работы по опознанию и захоронению ибших.

225. С момента подписания настоящего Соглашения Объединенная 1вительственная комиссия прекращает свою деятельность.

226. Соглашение составлено в двух экземплярах, причем оба экземляра аот равную юридическую силу.

227. Настоящее Соглашение вступает в действие с момента подписания.

228. ЩСЕДАТЕЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА ПРЕМЬЕР-МИНИСТР ГСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ1. ИЧКЕРИЯ7

229. В. ЧЕРНОМЫРДИН Л. МАСХАДОВ

230. Результаты анкетного опроса, проведенного работниками Территориального управления в период с 21 по 26 февраля 1996 года по отдельным районам Чеченской Республики ^^^

231. Районы обследования: Ленинский, Заводской, Октябрьский г.Грозного, Грозненский сельский, Гудермесский, Наурский, Шелковской, Урус-Мартановский. По прочим районам ввиду известных причин и блокирования дорог материалы будут обобщены позже.

232. Распространено анкет: всего 625, в т.ч. первоначальный вариант — 459, вариант с дополнительными вопросами — 166.1. Вопросы:1. Всегоотве- %тов625 10096 15169 27337 5423 4

233. Как Вы оцениваете политическую ситуацию в республике на настоящий период времени?

234. О ситуация улучшилась О - ситуация не изменилась О - ситуация обострилась О - затрудняюсь ответить

235. Если Вы считаете, что ситуация обострилась, то по чьей вине, на Ваш взгляд?

236. О по вине незаконных вооруженных формирований О - по вине федеральных войск О - по вине руководства республики О - затрудняюсь ответить625230 197 149 4910037 31 24 8

237. Верите ли Вы в способность нового Правительства вывести республику из кризиса? 0 -да 0 нет0 затрудняюсь ответить625287 189 149

238. Необходимо ли на Ваш взгляд вывести федеральные войска с территории республики? 0 -да 0 нет 0 - частично100 40 46 14625 100270 43166 27189 30553 88170 27170 27213 34

239. Если необходимо, то когда? 0 немедленно0 после полного разоружения незаконных вооруженных формирований0 поэтапно, по мере стабилизации общественно-политической и пшенной обстановки, установления зон мира по примеру Шатойского района

240. Как по Вашему, приведет ли вывод федеральных войск к гражданской войне в республике?1. О да О - нет1. О затрудняюсь ответить

241. Если Вы собираетесь покидать республику, то почему? О боязнь повторения боевых действий О - сложная криминогенная обстановка О - неверие в скорую стабилизацию обстановки в республике625235 220 17010038 35 27381 118 117 14660 19 19 22

242. Что на Ваш взгляд мешает ремонтно-восстановительным работам, выплате компенсаций, пенсий, пособий, зарплаты?

243. О коррупция (взяточничество и хищения) в органах власти О - продолжение военных столкновений

244. О отсутствие реального финансирования со стороны Российской

245. Федерации О затрудняюсь ответить625378 1836410060 3010

246. Будут ли способствовать стабилизации обстановки выборы в законодательный орган Народное Собрание Чеченской Республики? 0 -да 0 - нет0 затрудняюсь ответить625261 128 23610042 20 38

247. В том числе ответы на 166 анкет с дополнительными вопросами:

248. Суть Шатойского соглашения образование зоны мира путем: 166 100- прекращение боевых действий 21 14- разоружение 39 23- вывод войск 39 23- недопущение на территорию населенных пунктов боевиков 67 40

249. Понимаете ли Вы, что экономическая и социальная поддержкавозможна 166 100только в зонах мира. 159 950 -да 7 50 нет

250. Как Вы относитесь к работникам органов внутренних дел Республики?

251. О с уважением и признательностью за их работу повосстановлению законности в Чеченской Республике О -настороженно О затрудняюсь ответить166 4577 4410027