Инновационное развитие государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Ламанов, Евгений Николаевич

• Ламанов, Евгений Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ламанов, Евгений Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА ПЕРВАЯ. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Теоретико-методологические основы развития права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службам в управлении делами

1.2. Понятие, принципы и регионально-правовая обусловленность инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах

1.3. Правовое обеспечение инновационного развития служебных отношений: регионально-управленческие государства: региональный аспект

Российской Федерации проблемы

ГЛАВА ВТОРАЯ. РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ - ВАЖНЕЙШИЙ ФАКТОР РЕФОРМИРОВАНИЯ И ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ

И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБ

2.1. Оптимизация правотворческой деятельности органов регионального управления по реформированию государственной и муниципальной служб.

2.2. Основные направления, регионально-управленческие приоритеты инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ. СТРАТЕГИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ

3.1. Административно-модернизационное обеспечение эффективности профессиональной деятельности служащих в условиях инновационного развития государственной и муниципальной служб.

3.2. Инновационные технологии совершенствования профессиональной деятельности служащих в контексте эффективного управления делами государства.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Инновационное развитие государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации»

Актуальность темы диссертации. Приоритетом устойчивого функционирования государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации становится обретение ими нового качества развития и адекватная инновационная активность. Формирование резерва эффективных управленческих кадров в единстве со стратегией развития системы служб в регионах, нацеленное на реализацию инновационного потенциала теории организации, права и управления, является важнейшей задачей, инициирующей данное исследование.

Фундаментальные изменения в административно-правовой науке, обусловленные инноватизацией технологий управления, становятся в мире юридической инноватики не целью, а средством развития государственной гражданской и муниципальной служб. Причем, изменения происходят под влиянием базовых условий конкурентоспособности в сфере служебных отношений, роста числа конкурентов и источников конкуренции. Использование прогрессивных информационных технологий, необходимость сокращения затрат времени на оказание новых услуг населению и, следовательно, на ускоренное получение служащими инновационных знаний, обеспечивающих высокое качество услуг, объективно ведут к поиску и подготовке высокообразованных специалистов в области внедрения нового, передового. Все это требует преодоления неповоротливости самой системы образования, не переориентированной на рынок труда в регионах. Необходимы разработка и реализация целостной системы организационно-управленческих инноваций развития государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации.

Задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без региональной инновационной стратегии заданного развития, базирующегося на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов и высоких информационных технологий. Именно этот процесс должен стать важнейшим фактором ускорения служебно-правовых трансформаций под воздействием стратегии развития России до 2020 года1, равно как и региональной стратегии страны. Деятельность субъектов Федерации, обладающих солидным инновационным потенциалом, в действительности не характеризуется пока существенным профессиональным ростом служащих, их ответственностью за внедрение инноваций в свою работу.

Необходимость теоретического переосмысления принципов, источников формирования кадров государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации с учетом тенденций и перспектив развития России, региональных особенностей и местных традиций, отечественного и зарубежного опыта государственного управления - все это требует'интеграционного подхода к разработке нормативно-правовой базы регулирования кадровых процессов в стране. Решение проблем развития государственной и муниципальной служб на вышеуказанных направлениях, установление причинных связей между происходящими реформационными процессами и последствиями, оказывающими положительное влияние на благосостояние граждан, защиту их прав и свобод, определяют актуальность предпринятого диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы.

Правовые аспекты исследуемой темы в контексте выработки кадровой политики нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов в разные периоды российской государственности.

Концептуальные идеи конституционного и административного права сформулированы в трудах С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, С.В.Бошно, Л.Ф.Болтенковой, А.В.Васильева, В.Г.Вишнякова,

A.Г.Гуриновича, Р.В.Енгибаряна, Т.В.Закупень, А.Д.Керимова, «О стратегии развития России до 2020 года»: выступление Президента РФ

B.В.Путина на расширенном заседании Государственного совета. // Российская газета. 2008. 9 февраля.

Л.М.Колодкина, И.В.Котелевской, Ю.К.Краснова, Г.В.Мальцева, А.А.Муравьева, А.Ф.Ноздрачева, И.В.Понкина, В.А.Прокошина, А.Д.Селюкова, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Н.М.Чепурновой, Ю.Л.Шульженко и др. В своей совокупности труды вышеуказанных ученых послужили теоретической основой настоящего диссертационного исследования.

Многоплановые проблемы государственной службы решают ученые-административисты Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Вельский, И.И.Веремеенко, Б.П.Елисеев, Н.М.Казанцев, В.А.Козбаненко, В.М.Манохин,

A.В.Оболонский, Ю.Н.Старилов и др.

Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государственной службы, рассматривает ее с позиций как административного, так и трудового права (З.К.Александрова. М.А.Бочарникова, А.М.Куренной, Л.А.Чиканова,

B.Ш.Шайхатдинов и др.).

Научно-познавательный потенциал государственной и муниципальной служб содержится в научных работах ученых - историков, политологов и социологов В.В.Бакушева, В.В.Воробьева, А.И.Иоповой, В.С.Комаровского. И.П.Марченко, Л.А.Обуховой, Е.В. Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова, В.Н.Южакова, Р.АЛвчуновской и др.

С позиций сравнительного изучения статуса гражданских служащих интерес представляют работы зарубежных ученых - Г.Брэбана, Ж.Веделя, Д.Гарнера, Ж.Гримо, Б.Гурней, Ш.Деббаша, К.Дэйвиса, Р.Драго, Н.Оуэна, Р.Шафхаузера, Ж.-Шевалье, К.Экштайна и др.

Несмотря на наличие значительного числа работ по проблемам публичной службы, в настоящее время ощущается потребность в монографическом исследовании взаимосвязи правовых основ участия граждан в управлении делами государства и его неотъемлемой сферы - развития государственной и муниципальной служб, обусловленного региональной модернизацией этих служб. Фактически остается нерассмотренной на монографическом уровне зависимость научной обоснованности принимаемых решений от служебно-правовых инноваций, а также от совершенствования жизнедеятельности государственных и муниципальных служащих.

Отсутствие в российской правовой науке инновационных работ, направленных на исследование управленческих, нормативно-правовых аспектов системных трансформаций, происходящих в служебных отношениях, сделало необходимым использование новой законотворческой и правоприменительной практики их развития.

Об инновационном характере законов, рассчитанных на модернизацию, радикальное изменение ситуации в правоприменении со стороны чиновников, говорил Д.А.Медведев в ходе предвыборной кампании и в последующих публичных выступлениях. Даже «на замену губернаторов нет скамейки запасных. Мы каждый раз ломаем голову, как найти кадры для замещения должностей в регионах. При этом и переход толковых чиновников из регионов в центр и наоборот, из центра в регионы, крайне редкое явление», - подчеркивал Президент Российской Федерации, выступая на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров в подмосковных Горках 23 июля 2008 года1.

Следовательно, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в разработке, исходя из приоритетов мобильности, новых правовых регуляторов государственно-служебных отношений (создание эффективно действующих моделей обмена кадровыми резервами между регионами, президентской квоты кадров и кадровой политики в целом, достойного уровня денежного содержания государственных и муниципальных служащих, планирования карьеры, непрерывного профессионального роста). Весьма ощутима потребность в обобщении практики совершенствования государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации и выработке рекомендаций, предложений, в особенности по вопросам предотвращении коррупции, усиления юридической ответственности чиновников, укрепления

1 См.: Стенограмма выступления Д.А.Медведева на V Красноярском экономическом форуме 15 февраля 2008 г. // Российская газета. 2008. 16 февраля; Кадры Президента // Российская газета. 2008. 24 июля. этических начал в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Объектом исследования являются организационно-управленческие и правовые отношения, возникающие в процессе инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации.

Предмет настоящего исследования составляют процессы развития системы государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации на основе использования инновационных факторов в управлении.

Цель диссертационного исследования - разработка теоретических и методологических положений, обновляющих существующие подходы к разработке организационно-управленческих средств обеспечения инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации.

Достижение цели обеспечивается решением следующих задач:

- исследовать сущностную основу управленческо-служебных инноваций и связь данной категории с развитием государственной гражданской и муниципальной служб, с ликвидацией дефицита управленческих кадров;

- обосновать методологический подход к выбору инновационных проектов эффективного развития служебно-правовых отношений в региональном разрезе управления по результатам, чтобы преодолеть кадровый застой, который сказывается на судьбе конкретных дел, ведет к значительным убыткам и порождает коррупционные риски;

- разработать систему принципов инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в комплексе служебно-правовых отношений, связанных с реализацией прав граждан на равный доступ к этим службам и на участие в управлении делами государства;

- предложить процедуру формирования плана стратегического развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте Федерации с применением организационно-управленческих инноваций;

- сформировать рекомендации по разработке стратегии инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации в единстве с механизмом реализации и новой методикой оценки ее эффективности.

Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания правовых и социально-управленческих процессов. Также широко используются системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнительно-правовой и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов общественного развития, юридические средства толкования нормативных актов.

В диссертации использованы труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного и муниципального управления, проблемам организационно-управленческого обеспечения инновационного развития служебно-правовых отношений в субъектах Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты ее субъектов и другие нормативные правовые акты, статистические материалы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в исследовании теоретико-практических положений, механизмов, новых подходов к кадровой политике, а также средств формирования стратегии инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в процессе управления по результатам, которые основываются на не использовавшихся ранее ресурсах регионов, на прогрессивных и нестандартных управленческих решениях, позволяющих получать наивысший эффект. Наиболее существенными результатами, содержащими элементы научной новизны, являются следующие:

- предложена авторская концепция теоретико-правовых основ развития государственной гражданской и муниципальной служб в регионах, которая представляет собой совокупность научно обоснованных взглядов и представлений об изменении статуса этих служб в государственном механизме и совершенствовании правовых отношений служащих, складывающихся на инновационной основе в процессе поступления, прохождения и прекращения службы;

- исследована и раскрыта взаимосвязь права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службам в субъектах Федерации с их правом на участие в управлении делами государства;

- уточнена категориальная сущность административно-правовых институтов, составляющих методологические основы реформирования государственной и муниципальной службы; в том числе, раскрыто понятие инновационного развития государственной и муниципальной служб на основе соотношения инновации и новшества, их места в региональных служебно-правовых отношениях. Речь идет о творческой деятельности служб и служащих в виде нового подхода к работе, качеству и надежности услуг, функциональные, правовые характеристики и свойства которых позволяют занять государственным (муниципальным) учреждениям, их служащим устойчивые конкурентные позиции на региональном рынке услуг. Такое определение охватывает выработку и применение обоснованных прогрессивных и нестандартных управленческих решений, технологий в сфере правового обеспечения регионального комплекса служб, изменение баланса требований в пользу профессионализма и компетентности, а не пресловутой клановости, личной лояльности и преданности начальнику;

- предложен методологический подход к выбору стратегических инновационных проектов и методик в региональной системе государственной гражданской и муниципальной служб, характерной особенностью которого является применение иерархического подхода к подготовке единой базы данных лучших специалистов на всех уровнях и метода юридико-лингвистического моделирования;

- разработана система принципов инновационного развития, при этом выделены следующие группы принципов: концептуальные (принципы функциональности, всеобщности, динамичности); системообразующие (принципы системности, комплексности, интеграционное™); результативно ориентированные (принципы приоритетности, информационной открытости, эффективности). Зачисление в кадровый управленческий резерв государственных, муниципальных служащих и работников негосударственного сектора, включение иных взаимозависимых элементов, логически объединенных в классификационные группы, могут служить основанием для формирования общедоступной, открытой базы данных о лучших специалистах, способных выполнять региональную стратегию инновационного развития- служебно-правовых отношений;

- обоснована процедура разработки регионального управления по результатам, характерной особенностью которой является применение функционального моделирования, а также методики ролевого принятия управлен-, ческих решений и методов синтеза с целью формирования и выбора инновационных стратегических альтернатив развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте Федерации;

- выявлены элементы совершенствования механизма реализации инновационного развития государственной гражданской и муниципальной службы в субъектах Федерации посредством эффективно действующей кадровой политики, планирования карьеры, непрерывного повышения квалификации служащих;

- определена методика оценки эффективности формирования и действия региональной стратегии инновационного развития государственной гражданской и муниципальной службы (на примере отдельных субъектов Федерации и федеральных округов), отличительной чертой которой является использование программ данного развития на основе разработанной модели поиска конкурентных кадров, интегрального критерия оценки уровня их ин-новационности;

- внесен комплекс предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, реализация которых позволит обеспечить улучшение правового регулирования государственной и муниципальной служб субъектов Федерации в процессе построения сильного государства и гражданского общества. Речь идет о принятии Федерального закона «Об инновационном развитии региональной политики в Российской Федерации»; установлении процедуры согласования стратегического развития служб на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; разработке технологий проведения аутсорсинга. Ставятся вопросы о путях формирования единой системы кадрового мониторинга и информации о служебных вакансиях; о создании комиссии по разработке и контролю исполнения критериев, принципов отбора людей в кадровый резерв.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Исследование позволило разработать методологические подходы к стратегическому управлению формированием, инновационным развитием системы государственной гражданской и муниципальной служб в регионах, обеспечивающей их прогресс на основе инновационных факторов, за счет научно обоснованных управленческих решений.

Результаты исследования могут быть использованы для разработки стратегии инновационного развития системы государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации. Наибольшую значимость имеют следующие научные и прикладные разработки:

- модель инновационного развития государственной гражданской и муниципальной службы в регионах, отличительной особенностью которой является взаимное влияние инновационного процесса и качественной реструктуризации служебных отношений; выделение прогнозируемых этапов, ломимо традиционно последовательных, позволяющих определить ключевые функции государственных и муниципальных служащих на соответствующих стадиях реализации инновационной разработки;

- методологический подход к исследованию новых нормативных категорий, изменений в статусе субъектов служебно-правовых отношений посредством принятия решений о внедрении стратегии долгосрочного социально-экономического развития России в жизнедеятельность государственной гражданской и муниципальной служб;

- методика оценки конкурентного статуса государственных гражданских и муниципальных служащих в субъектах Федерации.

Настоящее исследование может служить в качестве учебно-методического пособия для студентов и преподавателей высших учебных заведений, при разработке и преподавании курсов теории государственного и муниципального управления, правового обеспечения государственной и муниципальной служб.

Апробация результатов исследования. Научные и практические итоги диссертационного исследования используются в работе Курской областной Думы, администрации области, в подготовке' и переподготовке кадров для органов, государственной и муниципальной служб Курской области. Основные выводы и предложения освещены в печатных изданиях.

Разработанные теоретические положения о направлениях формирования и реализации стратегии развития системы государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации получили применение при прохождении стажировки в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС) и на курсах повышения квалификации юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, в учебном процессе при чтении лекций, курсовом и дипломном проектировании на юридическом факультете Курского государственного технического университета.

Основные результаты работы докладывались и обсуждались на VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (7-8 декабря 2007 г., МГУ им. М.В.Ломоносова, г. Москва); Всероссийской научно-практической конференции «Теоретические аспекты и правоприменительная практика российского законодательства» (12-14 апреля 2007 г. КурскГТУ, г. Курск); на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС.

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Ламанов, Евгений Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Завершение диссертационного исследования позволяет сформулировать основные выводы и предложения.

1. Структура модели регионального законодательства о государственной и муниципальной службах на сегодняшний день состоит из системы нормативных правовых актов: 1) законов субъектов Российской Федерации (о государственной службе, о муниципальной службе, о денежном содержании и т.д.); 2) нормативных правовых актов субъектов Федерации (о порядке предоставления дополнительного отпуска, о порядке проведения конкурса или аттестации); 3) локальных ненормативных актов (функциональные обязанности по должности, приказы, методические рекомендации); 4) уставы муниципальных образований; 5) решения представительных органов муниципальных образований по служебным вопросам.

Законодательству субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной службах присущи не устраненные до сих пор недостатки: 1) наличие нормативных правовых актов, слабо согласованных в данной сфере; 2) отсутствие детальной регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих в аппарате представительного органа государственной власти субъекта Федерации и муниципальных образованиях; 3) содержание значительного количества государственно-служебных и муници-пально-правовых норм в подзаконных нормативных актах; 4) отсутствие единого подхода к выбору вида нормативно-правового акта, регулирующего определенные группы правоотношений в сферах государственной и муниципальной служб; 5) отсутствие единых принципов оценки качеств служащего, реестров государственных должностей и т.д. С позиций участия гражданских служащих в управлении делами государства инновационная управленческо-правовая модель законодательства о государственной и муниципальной службах в субъектов Федерации только формируется.

2. Инновационным процессам принадлежит ключевая роль в интенсивном развитии системы государственной и муниципальной служб в Российской Федерации. С этой точки зрения инновация есть результат творческой деятельности в виде нового организационно-управленческого подхода, качество и надежность, функциональные и конструктивные характеристики и свойства которого позволяют занять государственному (муниципальному) учреждению (организации) устойчивые конкурентные позиции на региональном и общероссийском рынках оказания услуг населению.

Структурированная в диссертации по значимым правовым и организационно-управленческим признакам классификация инноваций раскрывает их категориальную сущность. Кроме того, структурированная классификация позволяет определить инновационную региональную стратегию развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте Федерации не только как улучшение, ориентированное на использование инновационных ресурсов управления, но и как целенаправленную модернизацию, определяющую приоритеты перспективного развития региона, их достижение и осуществляемую посредством обоснованных прогрессивных и нестандартных управленческих программ и решений. Классификация инноваций легла в основу концептуальной модели инновационного процесса, позволяющей сформировать ключевые функции государственных и муниципальных служащих на соответствующих должностях.

3. Выявленные особенности инновационного типа развития субъектов служебно-правовых отношений позволили выделить и систематизировать принципы, которые должны служить основанием для формирования инновационной региональной стратегии развития системы государственной и муниципальной служб. Система принципов представлена в виде блоков (концептуальные, системообразующие, результативно-ориентированные), которые находятся в определенной зависимости и взаимоподчинении. Применение инновационных принципов открывает возможности для эффективной реализации целей и задач организационно-управленческого и информационноправового обеспечения инновационного развития системы государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации.

Средства, применяемые для организационно-правового обеспечения инновационного развития служебно-правовых отношений, выступают в виде функционального моделирования процесса формирования инновационной региональной стратегии по стандартам, необходимым для выработки стратегических альтернатив.

4. Методологический подход к выбору инновационных проектов в региональном разрезе содержит ряд этапов. На первом этапе рекомендуется использование иерархического подхода к инвестированию средств в разработку инновационных проектов, чрезвычайно важных для развития каждого субъекта Федерации, но имеющих значительные сроки окупаемости. На втором этапе целесообразно использование логико-инновационного моделирования, что позволит руководству регионального фонда финансирования инноваций принимать обоснованные управленческие решения по отбору проектов, в наибольшей степени удовлетворяющих правовым, экономическим, социальным, информационно-технологическим и другим критериям, определяемым инновационной стратегией развития субъекта Федерации.

В соответствии с предложенными этапами необходимо систематизировать элементы совершенствования процесса реализации инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации. Целесообразно создать общественную службу внедрения инноваций в управленческий процесс во главе с руководителем аппарата администрации субъекта Федерации. В качестве равноправных членов общественной службы следует рассматривать руководителей подразделений по инновациям в администрации, глав районных и городских администраций, а также общественность (представителей науки, политических партий, общественных организаций и населения).

5. В региональной практике управления по результатам как сформировавшимся современном системном подходе к государственной, муниципальной службах и управлению делами государства в целом отражается современный метод учета и контроля с целью планирования систематического повышения эффективности государственной и муниципальной служб в единстве с региональным управлением делами государства.

Региональное управление делами государства по результатам - это в значительной степени логическое продолжение реформ государственного управления, государственной и муниципальной служб, которые проводятся с целью эффективного совершенствования управленческой деятельности.

В Российской Федерации пилотные проекты управления по результатам осуществляются для повышения обоснованности и объективности управленческих решений, принимаемых в интересах правового обеспечения реформирования вышеназванной системы и повышения эффективности деятельности всех государственных и муниципальных органов исполнительной власти в рамках развития реформ на федеральном и региональном уровнях (административной реформы, реформы бюджетного процесса, реформы местного самоуправления, реформы государственной и муниципальной служб).

Наиболее сложную проблему для успешного применения управления по результатам в региональных условиях создает отсутствие взаимосвязи между выделяемыми ресурсами, размерами предоставленных ассигнований и мероприятиями, направленными на достижение социально-значимых результатов, а также отсутствие методики расчета показателей по ряду важнейших результатов деятельности государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации. Внедрению механизмов управления по результатам может способствовать корректировка соотношения плановой и программно-целевой деятельности. Многие новые положения могут быть включены в должностные регламенты, в концепции, программы, доклады о выполнении разовых поручений, запросов и т.д.

Если до 80% работы составляет так называемая «текучка», авралы или отдельные поручения, то управление по результатам как путь планового повышения эффективности работы служащих будет охватывать 20% деятельности, а 80% останется вне плана, учета, контроля и ответственности.

Не менее важная проблема - это отсутствие у многих государственных и муниципальных служащих необходимых знаний и навыков. Возможно, что этим отчасти обусловлено то сопротивление, которое встречают новые требования. Несмотря на то, что существенно расширился круг людей, которые в государственных органах и местном самоуправлении представляют смысл и цели нового подхода и уже освоили механизм управления и оценки по результатам, сам процесс развития систем регионального управления и бюджетирования по результатам находится на грани серьезного кризиса. До настоящего времени процедуры, которые внедрены на практике, носят символический характер, поскольку за ними не следуют реальные ресурсы. Любые попытки действительно увязать управление по результатам с принятием ресурсных решений, прежде всего бюджетных, наталкиваются на чрезмерную осторожность финансовых органов и неготовность служащих идти на риски, которые связаны с масштабным изменением механизмов принятия решений в бюджетной и финансовой сфере. В итоге сложилась ситуация, когда все сделанное служащими в интересах работы по результатам, на практике для руководителя среднего и высшего уровня превращается в ненужное бюрократическое обременение.

В системе государственного и муниципального управления, где и без того велико количество разного рода форм отчетности, требований к документообороту и тому подобного, не всегда и не во всем новые требования воспринимаются как оправданные и рациональные, реально связанные с фактическим механизмом принятия решений в органах государственного управления и местного самоуправления.

6. Недостаточная проработанность в федеральном законодательстве этих и иных важных положений о служебно-правовой деятельности порождает неопределённость в информировании о развитии системы служб в региональном законодательстве (сведения о размере денежного содержания государственных служащих, количестве свободных вакансий на замещение должностей, сведения о количественных и качественных характеристиках персонала управления, о порядке проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов, о системе оценки качеств государственных и муниципальных служащих).

Для воплощения в действительность идеи карьеры и непрерывного образования нужно использовать несколько систем оценки деятельности государственных (муниципальных) служащих и прежде всего квалификационные требования, предъявляемые по должности соответствующей службы. Эти требования должны действовать при поступлении гражданина на государственную (муниципальную) службу. Примерные критерии оценки деятельности государственных и муниципальных служащих, необходимы для присвоения классных чинов по результатам аттестации, квалификационного экзамена, проводимого по инициативе государственного (муниципального) служащего. В данных случаях необходимо предъявлять требования не только к профессиональным, но и к личностным качествам чиновника. Также возможен вариант в региональном законодательстве, когда присваивается классный чин без проведения аттестационной процедуры согласно срокам выслуги или результатам работы. Необходимо определить критерии оценки качеств гражданина, поступающего на службу по контракту, или качеств служащего, замещающего должность по контракту. В этих случаях не рекомендуется устанавливать критерии оценки, связанные с длительностью выслуги на государственной (муниципальной) службе.

К функциям федерального и регионального органов по вопросам государственной и муниципальной служб целесообразно отнести: разработку научно-методических материалов, «рамочных» проектов законов, правил аттестации, системы оценки персонала; выявление противоречий в региональном законодательстве о государственной и муниципальной службах федеральному законодательству; формирование кадрового резерва; внесение предложений по оптимизации схем управления органами управления в субъектах Федерации.

Учитывая возрастающий объем перечисленных выше функций, необходимо устранить основной недостаток правовой регламентации вопросов денежного содержания государственных и муниципальных служащих - отсутствие в ряде субъектов Федерации соответствующих документов в виде региональных законов.

7. На последующих этапах реформирования и развития государственной и муниципальной служб внимание законодателей следует обратить на инновационное расширение и углубление направлений управленческо-правового регулирования государственной и муниципальной служб в регионах России с учетом качественно новой законодательной основы. В частности, целесообразно:

- определение конкретных, четких полномочий Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции. Это - разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления;

- обновление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;

- наведение порядка в межбюджетных отношениях. Точное распределение ресурсов и налоговых поступлений - вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со сторон различных уровней власти. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. В основном это - конфликты бюджетов, в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают многие проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России;

- усиление доверия граждан к служащим, а через них - и государству. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как оно защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры здесь еще многое не дорабатывают;

- систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические и управленческие реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере как принятие законов о государственной и муниципальной службах.

Несмотря на существование недостатков в формировании регионального законодательства, его становление произошло. Оно развивается - разрабатываются новые методы подбора персонала управления и оценки качеств служащих, проведения аттестаций и конкурсов, сохраняются ранее действовавшие приемы, положительно зарекомендовавшие себя на практике; очерчен широкий круг социальных гарантий, определены параметры управления по результатам, принципы государственной и муниципальной службы, перечни государственных и муниципальных должностей.

На этой базе определяется структура информационно-правового обеспечения механизма реализации стратегии инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации, одним из главных элементов которого является формирование базы данных этого развития.

Используя новые информационные каналы, надо перейти к оценке эфк фективности организационно-управленческого обеспечения инновационного развития государственной и муниципальной служб в субъекте Федерации. Целесообразно это сделать с трех позиций: а) соотношения эффекта и вызвавших его затрат; б) степени достижения поставленных целей; в) организационно-управленческой и нормативно-правовой устойчивости. Инновационное развитие государственной и муниципальной служб в субъекте Федерации должно учитываться при определении обобщенного показателя эффективности принятой региональной стратегии. Модель интегрального критерия оценки уровня инновационности системы государственной и муниципальной служб в субъекте Федерации отражает их устойчивость и может быть использована для оценки и корректировки региональной стратегии инновационного развития системы государственной и муниципальной служб в России.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Ламанов, Евгений Николаевич, 2008 год

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Международные акты о правах человека: Сборник документов / М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. - 784 с.

3. Стратегия развития информационного общества в России // http://kremlin.ru/text/docs/2007/07/138695.shtml

4. Конституции республик в составе Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы «Известия». 1996. Вып. 1-2.

5. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы «Известия». 1995-1998. Вып. 1-7.

6. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года// Российская газета. 2004. 7 октября.

7. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

8. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

9. Административное право: Учебник. М.: РАГС, 2005. - 392 с.

10. Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М.: 2003. -214 с.

11. Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации. М.: РАГС, 2005. - 307 с.

12. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: Зерцало, 2004. - 592 с.

13. Арановский К.В. Конституционная традиция в российской среде / Реценз. Л.Б.Ескина, С.Н.Овчинников, С.Д.Князев. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. - 658 с.

14. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2008. - 312 с.

15. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. - 580 с.

16. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М.: Изд-во Михайлова В.А., 2000. - 437 с.

17. Бараничев В.П., Гунин В.Н., Ляпина С.Ю., Устинов В.А. Управление инновациями: модульная программа для менеджеров. Т. 7. М.: ИН-ФРА-М, 1999. - 380 с.

18. Барциц. И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М.: Формула права, 2008. - 508 с.

19. Барциц И.Н. Развитие системы государственного управления в условиях административной реформы. Лекция. М.: РАГС, 2006. - 50 с.

20. Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 1996. - 239 с.

21. Винсент О. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М.: Арена, 1993. - 320 с.

22. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М. Административное право России: Учебник. М.: ТК Велби, 2007. - 680 с.

23. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1984. -367 с.

24. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М.: Крылья, 2000. - 400 с.

25. Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления: материалы Всероссийской научно-практической конференции, проведенной в РАГС при Президенте РФ 26 октября 2004 г. / Ред.: А.И.Турчинов. М.: РАГС, 2005. - 281' с.

26. Государственная служба. Комплексный подход / Под ред. А.В.Оболонского. М.: Дело, 1999. - 437 с.

27. Гошуляк В.В. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: Альва, 2006. - 240 с.

28. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ: Учебный курс. — М.: Дело и Сервис, 2003. — 464 с.

29. Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Материалы межрегиональных научно-практических конференций. М.: РАГС, 2007.

30. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М.: Норма, 2007. - 576 с.

31. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: РУДН, 2002. - 500 с.

32. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007. - 399 с.

33. Игнатов В.Г. и др. Организация государственной службы Российской Федерации. Ростов н/Д.: Феникс, 2006. - 633 с.

34. Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков A.B., Старостин A.M. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентаций: Региональный уровень. -Ростов н/Д.: Феникс, 1997.

35. Инновации: теория, механизм, государственное регулирование: Учеб. пособие. / Под ред. Ю.В.Яковца. М.: РАГС, 2000. - 237 с.

36. Кабанов А .Я., Мамед-заде Г.А., Родкина Т.А. Управление персоналом. Регламентация труда. М.: Экзамен, 2000. - 575 с.

37. Кинёв А.Ю. Государственная гражданская служба Российской Федерации. М.: Омега-JI, 2007. -150 с.

38. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999.- 374 с.

39. Калачева Т.Г., Мальцев В.А., Слепцов Н.С. Подготовка кадров госслужбы России. Этап становления. М.-Н.Новгород: 1995.

40. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. -М.: ИГЖгосслужбы, 2003. 175 с.

41. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» (под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А.). СПб.: Питер, 2007. - 576 с.

42. Конституционные права и свободы человека и гражданина. Учебник для вузов /Под ред. О.И.Тиунова. М.: Норма, 2005. - 608 с.

43. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Введение и общая часть / СПб.: Типография М.М.Стасюлевича, 1914. - 633 с.

44. Краснов Ю.К., Борзунова O.A. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». М.: Юстицин-форм. 2007. - 248 с.

45. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах.- М.: 2004. РАГС,-129 с.

46. Малько A.B., Суметов С.Ю. Привилегии и иммунитеты как особые правовые исключения. Пенза: Пензенский госуд. ун-т, 2005. - 180 с.

47. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. - 296 с.

48. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2003. - 512 с.

49. Махов E.H. Инновационная культура в кадровой службе. М.: Воскресенье, 2001. - 183 с.

50. Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России. М.: РАГС, 2003. - 508 с.

51. Наука и инновации в период становления постиндустриального общества. М.: Международный фонд Н.Д. Кондратьева, 1998. - 124 с.

52. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: Статут, 1999.-597 с.

53. Обухова JI.A. Профессионализация кадрового обеспечения органов государственного управления Российской Федерации. Абакан: ХГУ им. Н.Ф.Катанова, 2006. - 285 с.

54. Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Юристъ, 2006. - 301 с.

55. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М.: Изд-во «МГИМО-Университет», 2008. - 547 с.

56. Подготовка кадров государственной службы. М.: РАГС, 2004.290 с.

57. Поршнев А.Г. Управление инновациями в условиях перехода к рынку. М.: Мегаполис-Контакт, 1993. - 247 с.

58. Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. /Учебное пособие. /Под общ. ред. И.Н.Барцица. М.: РАГС, 2005.

59. Право и политика современной России /Кол. авт.: Г.В.Мальцев, Е.А.Лукашева, В.С.Нерсесянц и др. М.: Былина, 1996. - 216 с.

60. Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург: УрАГС, 1995. -179 с.

61. Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М.: Национальный институт бизнеса, 2004. -371с.

62. Прокошин В.А. Мир юридической инноватики служащим: кон-сенсусное и управленческое право. - М.: Мосиздатинвест, 2006. - 484 с.

63. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М.: Национальный институт бизнеса, 2003.- 430 с.

64. Современная кадровая политики и эффективность управления.- Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. 512 с.

65. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М.: 1991.

66. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. II. -М.: НОРМА, 2002. 600 с.

67. Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: РАГС, 2005. - 390 с.

68. Сулемов В.А. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М.: РАГС, 2001. - 134 с.

69. Тихомиров Ю.А. Курс административного права. М.: Юрин-формцентр, 1998. - 798 с.

70. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Флинта, 1998. - 271 с.

71. Фоломьев А.Н., Гейгер Э.А. Менеджмент инноваций: теория и практика. М.: АИРО-ХХ, 1997. - 159 с.

72. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М.: ЮНИТИ, 2007. - 575 с.

73. Эффективность государственного управления. Перевод с английского. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. - 847 с.

74. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях, авторефераты

75. Агафонофф А. Подготовка государственных служащих в Австралии//Альма матер. 1997. № И. С. 10-13.

76. Апенько С.П. О механизме сквозной оценки служащих банка // Деньги и кредит. 2004. № 4. С. 49-55.

77. Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: опыт социологического анализа: опыт социологического анализа. Дис. канд. социол. наук. Екатеринбург: 2006. - 192 с.

78. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. -Екатеринбург: 1995.

79. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. Мониторинг кадров госслужбы (первый этап). М.: 1998. № 4. С. 15-22.

80. Варламова С.И., Ефанова O.A., Фролов Б.И. Отношения государственных служащих к повышению квалификации по выполняемой работе // Социология власти. Информационно-аналит. бюллетень. Мониторинг кадров госслужбы (первый этап). М.: 1998. С. 39-43.

81. Васильев Д. Кодекс поведения государственных служащих: европейский опыт и российская действительность // Брифинги / Моск. центр Карнеги. 2002. Т. 4, вып. 7. URL: http://www.carnegie.ru/ru/pubs/briefings/48467.htm (26.10.07).

82. Васильева Ю. Чиновников загнали в сетку ускоренного утверждения административных регламентов и предоставления госуслуг // Российская Бизнес-газета. 2008. 13 мая.

83. Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие и виды // Правоведение. 1992. № 1. (50). С. 50-55.

84. ЗЛО. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал российского права. 2003. № 10. С. 18-29.

85. Волгин Н., Дудников С. Государева служба: ни зарплаты, ни меда//Российская газета. 1999. 13 марта.

86. Волкова Н.В. Деятельность органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы (федеральный и региональный аспекты). Автореф. дис. . канд. со-циол. наук. Казань: 2005. - 22 с.

87. Выходцева Е.А., Рудая Л.И. Современные тенденции в управлении кадрами государственных служб // Вестн. ун-та / Гос. ун-т упр-я. Серия: Социология и управление персоналом. 2002. № 1. С. 38-40.

88. Гапоненко А., Старовойтов В. Менеджмент в госслужбе // Государственная служба. 2001. № 13. С. 32-41.

89. Граждан В. О некомпетентности и бюрократизме в государственной службе//Государственная служба. 2002. № 1. С. 31-36.

90. Гришковец В.А. Право государственного служащего на продвижение по службе // Государство и право. 1998. № 10. С. 28-34.

91. Государственная служба. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. РАГС. 1997. № 1 (18). -110 с.

92. Государственная служба за рубежом. Государственная служба на пути реформ: Реферативный бюллетень. М.: РАГС, 2003. № 2.-148 с.

93. Государственное управление. Электронный вестник. Информационный дайджест «Мир управления». Выпуск № 10. Март 2007 г. http://www.csr.ru/event/originall 160.stm (07.03.07).

94. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федераций и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем // Государство и право. 1999. № 4. С. 10-17.

95. Иванов И.М. Профессионалы на рынке труда и проблемы их социальной защищенности в современной России // Мир России. 2004. Т. XIII. №4.-С. 115-142.

96. Ивановская JI. Конкурентоспособность управленческого персонала И Маркетинг. 1999. № б. С. 35-46.

97. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы (институционно-функциональный анализ). Автореф. дис. . д.ю.н. М.: 2000.

98. Карагодин И., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих. Опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 2. С. 78-85.

99. Колонда В.М. Принцип профессионализма и компетентности в государственной службе Российской Федерации (конституционно-правовые и административно-правовые аспекты). Автореф. дис. . канд. юр. наук. -М.: 1997.

100. Краснов М. Три этапа власти: новая структура Правительства -прорыв к административной реформе // Российская газета. 2004. 12 марта.

101. Кочетков A.B. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов РФ в условиях становления правового государства: Автореф. дис. канд. социол. наук. -М.: 1999.

102. Ламанов E.H., Митрахов A.C. Конституционно-правовая компетентность госслужащих И Государственное управление и право. Выпуск 6. М.: РАГС, 2008. - С. 34-42.

103. Литвинцева Е.А. Системы управления государственной гражданской службой в зарубежных странах/ЯТрезидентский контроль. Информационный бюллетень. Издание Администрации Президента Российской Федерации. 2007. № 3.

104. Лукин В.П. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2007 г. // Российская газета. 2008. 15 марта.

105. Малько A.B., Морозова К.С. Льготно-правовая политика современной России: проблемы формирования и осуществления // Государство и право. 2006. № 2. С. 50-55.

106. Марченко А.П. Управление профессионально-личностным развитием государственных служащих субъекта РФ: социологический анализ (на материалах Нижегородской области): Автореф. дис. . канд. социол. наук. -М.: 1998.-24 с.

107. Минасян С.П. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве: проблемы формирования. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М.: 2005. - 25 с.

108. Мирчук И.В. К вопросу о структуре профессиональной компетентности // Образование и общество. 2007. № 3. С. 11-13.

109. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 года//Государство и право. 1996. № 1. С. 11-23.

110. Ноздрачев А.Ф., Пронина B.C., Хангельдыев Б.Б и др. О развитии административного законодательства // Государство и право. 1996. № 7. С. 7-18.

111. Овсепян O.A. Правовое регулирование государственной службы Республики Армения: Автореф. дис. . канд. юр. наук. М.: 2003.

112. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. №.7. С. 18-26.

113. Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006. №26 (314).

114. Развитие государственной службы в Российской Федерации (Тезисы концепции) // Вестник государственной службы. М.: 1992. Август. С. 2-8.

115. Рецепт доктора Кудрина // Российская газета. 2008. 9 апреля.

116. Руденко П. Подготовка государственных служащих: зарубежный опыт // Человек и труд. 2004. № 2.

117. Турчинов А. Профессионализм государственного служащего должен быть конструктивным // Государственная служба. 2001. № 13. С. 99-105.

118. Хараджиев Р.Ф. Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики: Ав-тореф. дис. . канд. юр. наук. М.: 2007.

119. Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и российское право // Общественные науки и современность. 2001. С. 64-76.