Иммиграционная ситуация в РФ и возможности использования канадского опыта в ее иммиграционной политике тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Сушков, Станислав Сергеевич

• Сушков, Станислав Сергеевич
• кандидат экономических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Сушков, Станислав Сергеевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ИММИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ И КАНАДЕ. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ.

1.1. Историческое развитие и современное состояние иммиграционных процессов в России.

1.2. Основные этапы развития иммиграции в Канаде.

1.3. Сравнительная характеристика иммиграционных процессов России и Канады

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И КАНАДЫ. ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАНАДСКОГО ОПЫТА В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ.

2.1. Основные этапы становления иммиграционной политики Канады.

2.2. Современное состояние российской иммиграционной системы.

2.3. Сравнительный анализ иммиграционной политики двух стран.

2.4. Совершенствование российской иммиграционной политики. Использование канадского опыта.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Иммиграционная ситуация в РФ и возможности использования канадского опыта в ее иммиграционной политике»

Миграционные потоки и перемещения населения играли важную роль в развитии человеческого общества на протяжении всей его истории. Охватывая различные страны и территории, они становились одним из факторов, детерминирующих изменения в социальной, культурной, экономической, технологической и других сферах общественной жизни. Независимо от масштабов и характера миграционных процессов, а также побудивших их причин, они неизбежно влекли за собой социальные перемены как для отдающей, так и принимающей территории. Крупные потоки мигрантов в первую очередь влияли на демографические показатели региона: численность населения, его поло-возрастной состав, уровень рождаемости и т.д. Вследствие интеграции переселенцев в местную среду происходило появление в ней новых культурных черт, не свойственных ранее коренным носителям. Как правило, участниками миграционных процессов становились наиболее активные и мобильные представители социальных групп, поэтому их переезд в новое место зачастую сопровождался экономическим оживлением и освоением новых сфер деятельности.

Говоря о миграционных волнах в XX столетии, следует отметить, что очень широкое распространение получила миграция профессионального характера - переезд востребованных специалистов в страны и регионы, обладающие высоким потенциалом для реализации профессиональных возможностей. Результатом такого рода перемещений становится развитие определенных отраслей, как правило, высокотехнологичных и наукоемких, в тех местах, куда устремляются потоки иммигрантов. Ярким тому примером служит переезд в 80-90-е гг. XX века многих талантливых российских программистов в США, где в то время наблюдался бурный рост компьютерных технологий, получивший еще больший импульс за счет привлечения новых специалистов с уникальными знаниями и опытом.

Таким образом, влияние миграционных процессов на состояние и перспективы развития стран отличается интенсивностью и многосторонним характером. При этом далеко не всегда миграционные процессы происходили целенаправленно и однозначно - многие перемещения складывались стихийно, под воздействием непредвиденных обстоятельств, таких как войны, стихийные бедствия, суровые политические режимы, экономические кризисы и проч. В то же время мировая история знает большое количество примеров планируемых переселений: при освоении новых территорий страны, реализации крупномасштабных строительных проектов, либо как результат управленческих решений государства (депортации, привлечение иностранных мигрантов и т.п.).

Актуальность выбранной темы в настоящее время чрезвычайно высока и обусловлена тем, что миграционные процессы, протекающие в Российской Федерации, представляются сегодня одним из важных факторов улучшения как социально-экономической, так и демографической обстановки в стране.

Существующие тенденции в динамике показателей прироста населения и изменений его возрастной структуры выглядят довольно пессимистично: снижение рождаемости и растущая смертность (так называемый «русский крест») вкупе с процессами старения населения свидетельствуют о крайне неблагоприятных прогнозах для страны. Многие авторитетные демографы говорят о резком уменьшении численности населения России - уже к 2025 году предполагается сокращение популяции до 130 млн. чел., а к 2050 г. -ниже уровня 100 млн. чел. Тревогу усугубляет увеличение доли пожилых людей, ложащееся бременем на экономически активное население и создающее дополнительную нагрузку на социальную систему. Эксперты единодушны во мнении, что одним из наиболее эффективных путей выхода из сложившегося кризиса выступает стимулирование иммиграционных потоков в Россию. Высказывается предположение, что без миграционного прироста стабилизация численности российского населения невозможна. К тому же важно помнить о том, что большую часть переселенцев, как правило, составляют лица трудоспособных возрастов, способные и готовые пополнить трудовой потенциал страны.

При этом очевидно, что наряду с безусловной пользой миграция может принести немало проблем и осложнений, в отсутствие четкой законодательной базы и комплексной системы государственной поддержки и регулирования миграционных процессов. По этой причине не вызывает сомнений стратегическая важность социального управления столь необходимым для нашей страны явлением, что требует глубокой теоретико-методологической разработки данного вопроса и формирования системного подхода к его решению. В процессе этого представляется целесообразным использование иностранного опыта, накопленного за долгие годы (а то и столетия) иммиграционной истории ряда государств. К странам классической иммиграции традиционно относят США, Канаду, Австралию, Новую Зеландию. Среди названных держав Канада может служить наиболее подходящим примером выстраивания эффективной иммиграционной политики в силу схожести многих ключевых характеристик с российскими показателями. К ним можно отнести большую протяженность государственной территории, климатические условия, богатство природных ресурсов и, что особенно важно в свете рассматриваемой проблематики, демографические показатели и тенденции. Кроме того, канадская иммиграционная система объективно признана одной из наиболее успешных в мире, вследствие чего выбор именно этой страны, с ее богатым и плодотворным иммиграционным опытом, для сравнительного изучения в рамках нашего исследования видится оправданным и обоснованным.

Объектом настоящего исследования выступают иммиграционные процессы в России и Канаде. Предмет диссертационной работы -механизмы регулирования иммиграционных потоков.

Цель исследования заключается в выявлении возможностей совершенствования российской иммиграционной системы на основе канадского опыта. В соответствии с поставленной целью определены задачи исследования, которые могут быть сформулированы следующим образом:

1. Оценить специфику иммиграционной ситуации в России.

2. Дать оценку иммиграционных процессов в Канаде.

3. Провести сравнительный анализ иммиграционных процессов в России и Канаде.

4. Осуществить обзор состояния российской иммиграционной системы, выявить имеющиеся сильные стороны и ограничения.

5. Выявить современные особенности канадской политики в сфере иммиграции.

6. Осуществить сравнительную оценку российской и канадской иммиграционной политики.

7. Разработать приоритетные направления развития российской иммиграционной политики, сформулировать конкретные предложения на основе анализа канадских достижений в изучаемой области.

Теоретические и методологические основы исследования.

Диссертация опирается на теоретические разработки отечественных и зарубежных исследователей в области демографии и социального управления, аналитические обзоры современных демографических тенденций, а также широкий исторический и статистический материал официальных российских и западных источников.

В ходе исследования использовались общенаучные методы: системный, структурно-функциональный, анализ, синтез, обобщение, сравнение, и частные методы: анализ документов, сравнительно-исторический и статистический методы.

Научная новизна исследования заключается в том, что предлагаемый подход к решению проблемы оптимизации системы управления иммиграцией в России разрабатывается впервые: автором обосновывается возможность использования конкретных достижений и разработок, успешно применяемых канадскими специалистами, для формирования и развития эффективной отечественной иммиграционной политики.

На основании демографических прогнозов и возможных вариантов иммиграционной концепции России акцентируется роль иммиграционных процессов как важнейшего направления улучшения социально-демографической обстановки в стране.

Представлен исторический обзор наиболее значительных иммиграционных волн в российской и канадской истории. Показано влияние этих процессов на различные стороны общественной жизни. Рассмотрен переход от спонтанного характера миграционных потоков к целенаправленной политике их регулирования и, как следствие, максимизация положительных эффектов от приема переселенцев.

Проведен анализ современного состояния российской иммиграционной системы: правовой базы, институциональной структуры, действующих механизмов регулирования иммиграционных потоков; выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию системы; обозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российского общества.

Критически осмыслен опыт становления и развития канадской иммиграционной системы, оцениваемый с точки зрения его применения в российских условиях; сформулированы предложения по использованию эффективных принципов, механизмов и процедур канадской службы при построении концепции, стратегии и политики управления иммиграционными процессами в РФ.

Проведен сравнительный анализ иммиграционных процессов в России и Канаде по наиболее значимым критериям, а также особенностей иммиграционной политики двух стран с выявлением сильных и слабых сторон.

Степень разработанности проблемы.

Миграционные процессы, протекающие в современном обществе, их влияние на социально-демографические, экономические и прочие показатели, вопросы формирования и реализации миграционной политики достаточно широко освещены в работах российских и зарубежных авторов.

В рамках различных научных подходов к исследованию миграционных процессов можно выделить несколько крупных направлений.

Демографический подход, широко представленный в работах зарубежных (А. Сови, А. Ландри, Ф. Ноутстейн, Н. Кейфиц и др.) и российских ученых (Д.И. Валентей, А.Я. Кваша, Б.С. Хорев и др.), изучает миграцию с точки зрения воспроизводства и сохранения человеческих популяций, их численности, поло-возрастной структуры и других параметров.

Социологический подход, который разрабатывается как иностранными, так и отечественными специалистами, основное внимание уделяет проблемам, связанным с адаптацией мигрантов к новому социальному, культурному, этническому окружению. Привлекательность территорий прибытия и отталкивающее воздействие территорий выбытия в значительной мере зависят от межличностных взаимоотношений, наличия сообществ мигрантов-земляков, родственных и дружеских связей и других аспектов социального взаимодействия индивидов.

Исторический подход объединяет исследования, посвященные как истории миграционных движений в различных государствах, регионах и в целом мире, так и работы, в которых рассматриваются вопросы истории развития научных исследований в области миграции (Д.С. Шелестов, В.М. Кабузан, В.А. Ионцев и др.). К этому подходу примыкают и историкодемографические исследования миграции, описывающие данное явление в контексте исторической эволюции демографических процессов.

Психологический подход акцентирует мотивационную природу миграции, делая упор на исследовании групповых и индивидуальных мотивов (а таюке их сочетания (концепция совокупной мотивации)), определяющих миграционное поведение субъекта. В последние годы все большее распространение получают исследования, в которых миграция рассматривается как способ удовлетворения ряда социальных потребностей, в числе которых существенная роль отводится потребностям в самоутверждении (В.И. Переведенцев, Т.И. Заславская, В.М. Моисеенко и ДР-)

Философский подход к изучению миграционных процессов заложен работами В.И. Вернадского и Л.Н. Гумилева. В основе их концепции пассионарных толчков лежит идея энергетического обмена между человеческим сообществом (этносом) и внешней средой. Именно пассионарии отличаются особо активным миграционным поведением. Однако пассионарность является не только свойством отдельной личности или группы, она в значительной мере определяет миграционное движение всего этноса, ее толчки объясняют многие глобальные исторические события.

Юридический подход (В.И. Мукомель, Э.С. Паин и др.) необходим для определения правового статуса разных категорий мигрантов. Этот подход рассматривает нормы международного и внутригосударственного права и направлен на разработку правовых норм и законодательных актов, регулирующих основные права мигрантов и возможности осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон.

Экономический подход представляется наиболее универсальным к изучению миграции населения. На протяжении нескольких столетий он объединял значительное количество теорий, концепций и направлений. Большой вклад в формирование этого подхода внесли такие известнейшие авторы, как Т. Ман, Ж.-Б. Кольбер, А. Смит, Т. Мальтус, К. Маркс, Д. Кейнс, Б. Томас, Дж. Беккер, К. Тэйлор, Дж. Саймон. Среди российских специалистов, исследовавших миграцию в рамках этого подхода, назовем JI.A. Абалкина, Г.С. Витковскую, Ж.А. Зайончковскую, В.Г. Костакова, Л.Л. Рыбаковского, C.B. Рязанцева, A.B. Топилина, Т.Н. Юдину. В данном случае миграция рассматривается как один из важных регуляторов численности трудоспособного населения. Она влияет на перераспределение трудовых ресурсов, стимулирует конкуренцию на рынке рабочей силы. Таким образом, многие виды миграционного движения так или иначе связаны с экономической необходимостью получения средств к существованию и зависят от условий на рынке труда.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

1. Демографическая ситуация в современной России характеризуется сочетанием ряда негативных тенденций, представляющих реальную угрозу социально-экономическому развитию страны и благополучию ее населения. На фоне неуклонного снижения рождаемости и повышения уровня смертности отчетливо прослеживается динамика сокращения общей численности российского населения. Одновременно наблюдается изменение возрастной структуры в сторону увеличения доли пожилых людей, что ведет к усилению социальной нагрузки на уменьшающееся трудоспособное население страны. Во избежание превращения данных критических тенденций в процессы необратимого характера следует предпринимать действенные меры в направлении стабилизации социально-демографической обстановки в России.

2. Одним из наиболее эффективных способов воздействия на демографические показатели видится стимулирование миграционных потоков, направленных в Российскую Федерацию. Расчеты специалистов свидетельствуют о том, что на сегодняшний день только благодаря существенному иммиграционному притеку можно остановить сокращение численности населения России и в дальнейшем обеспечить его рост. Поощрение иммиграции также позволит улучшить возрастную структуру за счет привлечения в страну экономически активных лиц, в большинстве своем представляющих наиболее трудоспособные категории населения.

Важно обеспечить наличие различных групп переселенцев в общем иммиграционном потоке: квалифицированных специалистов, представителей бизнес-класса, лиц, принимаемых в рамках программ по воссоединению семей, временных работников, студентов и т.д.

Стратегия активного привлечения в страну большого количества иммигрантов требует формирования взвешенной иммиграционной политики, позволяющей осуществлять целенаправленное управление миграционными процессами для максимизации их положительных эффектов.

3. Успешная реализация программ в сфере миграционного регулирования предполагает создание комплексной иммиграционной системы, отвечающей актуальным потребностям современного российского общества. Существующая на сегодняшний день концепция иммиграционной политики и соответствующая ей структура иммиграционной службы имеют ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач. В связи с этим необходимо совершенствование как общей иммиграционной стратегии Российской Федерации, так и конкретных механизмов и процедур, обеспечивающих ее воплощение.

Одной из причин несовершенства российской иммиграционной системы выступает отсутствие многолетнего исторического опыта управления иммиграционными процессами, в отличие от стран классической иммиграции, таких как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия. Результатом становится появление серьезных затруднений при планировании и осуществлении иммиграционной политики. Среди наиболее острых проблем, имеющихся сегодня в российской иммиграционной практике, следует назвать:

• нечеткость иммиграционного законодательства, его недостаточная эффективность ввиду ограничительной направленности многих правовых норм;

• преобладание силового подхода в урегулировании вопросов миграции, обусловленное передачей миграционной службы в ведение Министерства внутренних дел;

• информационная закрытость иммиграционной службы для широких слоев населения и слабая интеграция с другими государственными органами, повышающие риск принятия плохо скоординированных и социально не обоснованных решений;

• проблема кадрового состава миграционных служб, вызванная отсутствием развитой системы профессиональной подготовки сотрудников;

• высокий уровень бюрократизации и коррумпированности в обществе;

• недостаток взаимодействия с научными и исследовательскими организациями по вопросам проведения комплексных, сравнительных исследований иммиграционных процессов, низкий уровень статистического учета иммигрантов.

Преодоление названных ограничений в функционировании российской иммиграционной системы представляется первостепенным условием успешного осуществления иммиграционной политики в стране.

4. В процессе совершенствования политики и механизмов управления иммиграционными процессами в России большую помощь может оказать использование аналогичного опыта других государств. В частности, наиболее приемлемым и ценным для нашей страны представляется опыт иммиграционного управления в Канаде, что обусловлено рядом общих черт, объединяющих эту североамериканскую державу с Россией. Прежде всего следует назвать схожие факторы природно-географической среды: большую протяженность территорий, богатство природных ресурсов, климатические условия, северное географическое положение. Важным критерием выступает наличие похожих демографических факторов, таких как поло-возрастная структура населения, низкие показатели рождаемости, значительный иммиграционный приток и ряд других. Кроме того, канадская система иммиграционного управления объективно признана одной из наиболее успешных и эффективных в мире.

При этом необходимо учитывать, что применение канадского опыта должно соответствовать специфике российской действительности, определяющей адекватность тех или иных корректив.

5. Программа совершенствования иммиграционной политики России должна охватывать широкий круг проблем и опираться на комплексный подход к их решению. Для построения эффективной стратегии регулирования иммиграционных процессов в РФ необходимо обозначить критические точки в данной сфере, спрогнозировать возможные сценарии дальнейшего развития иммиграционной ситуации, сформулировать целевой вариант и в соответствии с ним разработать систему конкретных мер и действий.

Представляется целесообразным обеспечить развитие следующих направлений:

• совершенствование миграционного законодательства: определение правил процесса иммиграции, прав и обязанностей иммигрантов, процедур их интеграции в российское общество; законодательное утверждение основных категорий переселенцев, установление для каждой их них процедур прохождения отбора, правил переселения, различий в статусе иммигрантов;

• укрепление структуры иммиграционной службы и ее преобразование в соответствии с целями иммиграционной политики России: обеспечение прозрачности и открытости работы миграционных служб; их тесное взаимодействие с другими государственными подразделениями для согласования целей и принципов миграционных программ с потребностями и возможностями различных сфер общественной жизни; соблюдение в качестве приоритетов деятельности принципов справедливости, объективности, эффективности и профессионализма;

• подготовка квалифицированных кадров иммиграционных служб в лице компетентных сотрудников, обладающих необходимыми знаниями и высоким уровнем образования, накопление ими профессионального опыта;

• создание широкодоступных информационных систем, содержащих данные по направлению, интенсивности миграционных потоков, их распределению по территории России, составу различных категорий мигрантов, их социально-демографическим и иным характеристикам и т.д.: проведение с целью сбора и анализа такого рода данных систематических исследований и регулярного статистического учета мигрантов в сотрудничестве с научными и исследовательскими учреждениями;

• решение вопроса безопасности населения в условиях стимулирования миграционного притока: введение строгого отбора претендентов на въезд в страну; определение категории лиц, представляющих реальную или потенциальную угрозу национальной безопасности; укрепление системы пограничного контроля над международными перемещениями для предотвращения проникновения на территорию страны нежелательных элементов;

• усиление борьбы с нелегальной иммиграцией: повышение эффективности пограничного контроля; развитие партнерских отношений со странами СНГ; совершенствование законодательства РФ; переход от ограничительной политики к практике регулирования постоянных и временных иммиграционных перемещений; разработка программ амнистии нелегальных мигрантов, фактически проживающих на территории РФ и имеющих намерение оставаться здесь длительное время; ужесточение наказаний за организацию нелегальной иммиграции и содействие трудоустройству нелегальных рабочих; • разработка программ адаптации переселенцев и их интеграции в российское общество: планирование расселения иммигрантов; предоставление возможностей обучения и трудоустройства; обеспечение доступа к медицинским и социальным услугам; содействие процессу получения гражданства иммигрантами, обладающими статусом постоянного жителя.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Сушков, Станислав Сергеевич

Заключение

Диссертационное исследование позволило сделать следующие выводы.

1. Современная демографическая ситуация в России отличается сложным сочетанием ряда неблагоприятных тенденций, представляющих реальную угрозу социально-экономическому развитию страны и благосостоянию ее населения.

В настоящее время сложилась отчетливая тенденция сокращения общей численности российской популяции. Это обусловлено, в первую очередь, взаимодействием двух важнейших демографических показателей -уровня рождаемости и уровня смертности населения. В России первый показатель на протяжении последних лет неуклонно падал, тогда как второй - постоянно возрастал, что позволило демографам обозначить сложившуюся ситуацию как «русский крест» и заявить о возможности вымирания населения страны в случае, если негативные процессы не будут остановлены и примут необратимый характер. По расчетам отдела народонаселения ООН, численность населения России к 2025 году составит немногим более 130 млн. чел., а к середине века может сократиться до уровня ниже 100 млн.

Подобная динамика усугубляется изменением возрастной структуры в сторону увеличения доли пожилых людей, что означает усиление нагрузки не только на уменьшающееся трудоспособное население страны, но и на социальную систему России в целом. Процесс старения населения, безусловно, сказывается на экономических перспективах страны и ее возможностях интеграции в глобальное мировое сообщество.

В свою очередь трудности в социально-экономической сфере, скорее всего, негативно отразятся на планах большинства семей по деторождению, что будет способствовать дальнейшему сокращению рождаемости и, как следствие, уменьшению общей численности населения страны. Подобный сценарий означает риск возникновения необратимых процессов в динамике демографических показателей, для предотвращения которых уже сегодня должны предприниматься эффективные целенаправленные меры на уровне государственной политики.

2. Одним из наиболее действенных вариантов стабилизации сложившейся демографической ситуации представляется стимулирование миграционных потоков, направленных в Российскую Федерацию. Расчеты ведущих демографов свидетельствуют о том, что в отсутствие иммиграции исправить негативную динамику изменения численности населения России вряд ли удастся. Таким образом, поощрение переселения жителей зарубежных государств, в первую очередь, стран СНГ может стать для нашей страны единственным шансом преодоления существующего демографического кризиса.

Анализ исторического опыта России на протяжении веков дает представление о ней как о государстве с далеко не столь выраженными иммиграционными традициями, как, например, страны Америки, Австралия или ряд европейских держав. Население России формировалось из населявших ее многочисленных народов, исторически объединенных общей территорией, культурными обычаями, социально-экономическими условиями. Вследствие этого все территориальные перемещения в России долгое время носили внутригосударственный характер, что однако также существенно влияло на развитие различных регионов страны. В ряде случаев такие переселения происходили в результате естественной тенденции к освоению нового жизненного пространства (покорение Сибири и дальнейшее продвижение на Дальний Восток), но зачастую становились результатом государственных решений либо внешних обстоятельств, определяемых политической и социально-экономической обстановкой. В последнем случае причиной миграции населения или его отдельных категорий могли быть войны, политические репрессии, поиск более благоприятной среды обитания по сравнению с изначальным местом жительства. Если говорить о практике государственного управления миграционными процессами, то можно назвать такие крупные проекты, как «стройки века» в Сибири и на Дальнем Востоке, освоение районов Крайнего Севера, целинных территорий юго-восточной части страны. Все эти масштабные мероприятия требовали привлечения огромных трудовых ресурсов, инициируя тем самым глобальные перемещения людей внутри государства.

Также необходимо отметить такой вид миграционных потоков, имевших место во второй половине XX века, как постоянный обмен между республиками СССР, получивший особый характер и направленность в период его распада. Именно с этого момента, после преобразования бывших союзных республик в независимые государства ближнего зарубежья, стало возможным говорить об иммиграционных процессах, протекающих между Россией и ее новыми соседями. 90-е гг. XX века отличались высокой интенсивностью миграционного потока жителей стран СНГ в Российскую Федерацию, что было обусловлено рядом причин. С одной стороны, значительную часть переселенцев составляли представители русскоязычного населения, которым приходилось покидать родные для них места в силу изменившихся политических обстоятельств и проявлений национальной розни. Другой многочисленной группой стали беженцы-представители титульных народов бывших республик, спасавшиеся от боевых действий в зонах горячих точек и вооруженных конфликтов. Наконец, большая доля иммигрантов приходилась на лиц, вынужденных искать более привлекательные с экономической точки зрения места в результате неудачных реформ и обнищания населения у себя на родине.

Таким образом, общий миграционный прирост России за последнее десятилетие прошлого века достиг очень высокого уровня и составил, по оценкам специалистов, порядка 3,5 млн. человек. Значение этого показателя для страны было существенным: приток жителей из ближнего зарубежья позволил компенсировать приблизительно 45% естественной убыли российского населения. При этом большую часть мигрантов составили лица трудоспособных возрастов, являющиеся наиболее мобильными и экономически активными. Также следует отметить, что во многих случаях приезжие занимали рабочие места, не привлекательные для местных жителей, вследствие чего не происходило вытеснения последних с рынка труда. В то же время приток иммигрантов обычно вносит оживление в экономику и создает здоровую конкуренцию, поскольку в большинстве своем молодые и энергичные переселенцы обладают значительным предпринимательским потенциалом и готовностью его реализовать.

Вышесказанное свидетельствует в пользу того, что меры по привлечению в Россию новых иммигрантов различных категорий (профессиональных, экономических, студенческих, семейных) представляются не только обоснованными и актуальными, но и крайне необходимыми для поддержания численности населения страны на стабильном уровне и улучшения его возрастной структуры. По данным отдела народонаселения ООН, для поддержания популяции на неизменном уровне к 2050 году в России необходим миграционный прирост в размере 498 тысяч человек в год. Согласно другим источникам, для сохранения на неизменном уровне коэффициента поддержки населения в пожилом возрасте трудоспособным населением требуется миграционный прирост в 5 млн. человек ежегодно.

При этом большую важность имеет наличие разных групп переселенцев в общем миграционном потоке. Традиционно высока роль квалифицированных специалистов, для отбора которых должен быть разработан особый комплекс мероприятий. Следует упомянуть потребность российского рынка труда в неквалифицированной рабочей силе, что выступает отличительной чертой по сравнению с западными странами. Трудовые мигранты особенно необходимы для таких отраслей, как строительство, транспорт, торговля, сфера обслуживания, а также для выполнения работ сезонного характера, например, в сельскохозяйственной сфере. Также необходимо поощрять студенческую миграцию с последующим трудоустройством молодых специалистов, способных повысить потенциал российских человеческих ресурсов. Наконец, не требует доказательств большое гуманитарное и экономическое значение семейной иммиграции, способствующей воссоединению близких и быстрой и успешной адаптации переселенцев на новом месте.

Обозначенные положительные эффекты от привлечения мигрантов в Россию указывают на необходимость развития активной иммиграционной политики, позволяющей осуществлять целенаправленное управление миграционными процессами для обеспечения благосостояния страны и ее жителей.

3. Успешная реализация миграционного потенциала предполагает создание в стране комплексной системы иммиграционной политики и обеспечивающих ее служб, отвечающих актуальным потребностям современного российского общества. Существующая на сегодняшний день концепция иммиграционной политики и соответствующая ей структура иммиграционной службы имеют ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач. В связи с этим необходимо совершенствование как общей иммиграционной стратегии Российской Федерации, так и конкретных механизмов и процедур, обеспечивающих ее воплощение.

Одной из причин несовершенства российской иммиграционной системы в значительной степени выступает отсутствие многолетнего исторического опыта управления иммиграционными процессами. В отличие от стран традиционной иммиграции (США, Канады, Австралии и др.), в российской практике это явление приобрело характер устойчивого социального процесса лишь в последнее десятилетие XX века, после распада СССР и появления новых зарубежных соседей в лице бывших союзных республик, которые стали донорами крупных миграционных потоков, направленных в РФ. Сложность задачи по приему новых переселенцев заключалась в том, что раньше, ввиду отсутствия границ между республиками, вопрос проведения иммиграционной политики, контроля масштабных пересечений границы, регулирования внешней трудовой миграции не стоял по определению. Как следствие, не было соответствующего миграционного законодательства и институтов, ответственных за его реализацию. Введение границ и визового режима между вновь образованными странами повлекло за собой неопределенность гражданско-правового статуса многих жителей некогда единого советского пространства.

В сложившихся обстоятельствах законодательной и организационной нестабильности, с одной стороны, и интенсивной динамики миграционных движений, с другой, России пришлось выстаивать систему иммиграционного управления фактически с нуля и в авральном режиме, что естественным образом сказывалось на качестве и обоснованности принимаемых решений. В целом, на протяжении 1990-х гг. государственная политика РФ в сфере экономики, национальных и международных отношений, внутренней безопасности проходила стадию формирования и нередко была непоследовательной и противоречивой. На начальном этапе находилось создание системы международных соглашений в области регулирования миграционных процессов, социальной защиты мигрантов, предупреждения нелегальной миграции. Статистический учет миграционных потоков происходил нерегулярно при невысоком качестве его осуществления.

Серьезную проблему представляла слабая материально-техническая и финансовая обеспеченность ведомств, ответственных за осуществление иммиграционного контроля, помощь беженцам и вынужденным переселенцам, регистрацию и учет мигрантов. Вследствие этого иммиграционная политика, не имея надежного институционального подкрепления, зачастую становилась недостаточно продуманной и взвешенной.

На фоне имеющихся проблем проявились отрицательные последствия иммиграционного притока в Россию: высокая доля нелегальных мигрантов, рост преступности в их среде, распространение коррупции в бюрократических структурах, проявление националистических настроений со стороны местных жителей. Большинство указанных проблем, к сожалению, существуют до сих пор, являясь источником социального напряжения и препятствием на пути успешного осуществления иммиграционных программ. Для их преодоления необходимо, в первую очередь, снять существующие недостатки в функционировании российской иммиграционной системы. Так, например, следует констатировать такую особенность органов иммиграционной службы, как информационная закрытость для широких слоев населения и слабая интеграция с другими государственными структурами. В результате институциональной обособленности и отсутствия общественного контроля возрастает риск принятия плохо скоординированных и социально не обоснованных решений, противоречащих общественным интересам и стратегическому направлению миграционной политики.

Существенным ограничением эффективности российской иммиграционной практики представляется преобладание силового подхода в урегулировании многих вопросов, обусловленное передачей миграционной службы в ведение Министерства внутренних дел. Будучи сопряженным с большими экономическими затратами (организация жесткого пограничного контроля, а также контроля над иммигрантами внутри страны, применение депортаций как основного метода борьбы с нелегальной иммиграцией), этот подход становится обременительным и, кроме того, не соответствует гуманитарным принципам политики в отношении переселенцев.

Одной из центральных выступает проблема кадрового состава служб, ответственных за разработку и проведение миграционной политики. Многочисленные преобразования миграционной службы привели к утрате значительной части квалифицированных кадров, накопивших определенный опыт в работе с мигрантами. Отсутствие развитой системы профессиональной подготовки работников миграционных служб приводит к тому, что наращивание необходимого потенциала знаний, навыков и опыта происходит случайно, методом проб и ошибок.

Важным моментом в работе миграционной службы является формирование системы регулярного статистического учета мигрантов, а также проведение комплексных исследований (демографических, социологических и др.) в сотрудничестве с научными организациями, наряду с использованием уже имеющихся данных, например, переписи населения. К сожалению, в России такого рода мероприятия в деятельности органов миграционной службы проводятся крайне эпизодически, в результате чего упускается шанс проанализировать прошлый опыт, допущенные ошибки и полученные достижения, оценить динамику миграционных процессов и на этой основе составить более точные прогнозы их дальнейшего развития. В свою очередь, это влияет на успех стратегического планирования и оперативного управления миграционными потоками, определяет возможности получения максимально положительных эффектов от притока в страну новых жителей.

Немалые трудности существуют в сфере миграционного законодательства. Хотя к настоящему времени в стране сформирована обширная законодательная база в области миграции, эффективность законов, регулирующих миграционные процессы, остается недостаточно высокой из-за их ограничительной направленности. Действуют излишне строгие условия получения разрешения на временное проживание и вида на жительство, порядок выдачи разрешений на работу иностранцам сложен и затянут во времени, регистрация иммигрантов представляет собой нелегкую бюрократическую процедуру. В то же время нормативная база, направленная на борьбу с нелегальной миграцией, проработана слабо: не предусмотрены наказания для работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов, ответственность за нарушение иммиграционного законодательства возлагается главным образом на самих иммигрантов, в целом, нет четкой правовой программы по предотвращению и устранению этого опасного для общества явления.

Суммируя, можно сказать, что существует целый ряд проблем в сфере российской иммиграционной системы: организационных, институциональных, законодательных, концептуальных. Большое значение имеет ведомственная принадлежность иммиграционной службы, во многом определяющая направление и тактику мероприятий, проводимых в данной области. Крайне важно преодоление закрытости системы и ее недостаточного сотрудничества с другими государственными органами и научными учреждениями. Требует внимания обеспечение кадрового состава подразделений квалифицированными специалистами. Наконец, вопрос первостепенной важности - совершенствование нормативно-правовой базы иммиграционной политики государства, направленной на защиту прав граждан, постоянных жителей, временных переселенцев и предоставляющей всем категориям населения возможности реализации своего потенциала.

4. В процессе совершенствования политики и механизмов управления иммиграционными процессами в России большую помощь может оказать использование аналогичного опыта других стран. В частности, огромный интерес представляют достижения стран с давними историческими традициями приема иммигрантов. К таковым, в первую очередь, относятся страны Нового света - США, Канада, Австралия, Новая Зеландия - и некоторые европейские государства. В силу ряда обстоятельств, для России наиболее приемлемым и ценным представляется канадский опыт иммиграционного управления, что обуславливает выбор именно этой североамериканской страны в качестве примера организации высокоэффективной и современной иммиграционной системы.

Иммиграционная политика Канады является общепризнанным образцом построения успешной, эффективно работающей, открытой и надежной иммиграционной системы, отвечающей потребностям современного общества в эпоху глобализации и всемирной интеграции. Одним из фундаментальных принципов канадской иммиграционной политики выступает официально закрепленная идея мультикультурализма -принятия культурных различий граждан страны и содействия культурному разнообразию как важному фактору укрепления благосостояния Канады. С точки зрения этой концепции, возможно и необходимо использовать положительные эффекты от привлечения в страну носителей разных культур и, следовательно, создавать благоприятные условия для иммиграции их наиболее достойных представителей. Данный принцип дополняется механизмом тщательного отбора претендентов на въезд в страну по критериям безопасности, финансовой состоятельности (для определенных категорий иммигрантов) и профессионализма. Таким образом достигается выбор лучших кандидатов, независимо от их государственной и национальной принадлежности, и пополнение населения энергичными, экономически активными, хорошо адаптирующимися лицами, способными к быстрой интеграции в канадское общество.

Реализация подобного подхода, сочетающего предоставление равного доступа выходцам из самых разных регионов и селективность при оценке их профессиональных, экономических и адаптационных характеристик, требует высокого уровня организации деятельности иммиграционной службы. Отличительными чертами Министерства гражданства и иммиграции Канады - главного органа иммиграционной системы страны - являются четкость механизмов и процедур, сопровождающих иммиграционный процесс, высокий профессионализм и опыт сотрудников службы, а также соблюдение таких важнейших принципов работы, как справедливость, открытость, объективность, комплексный подход, ответственность принимаемых решений. Простая в управлении и непротиворечивая организационная структура службы также способствует повышению эффективности ее функционирования.

Иными словами, обладая перечисленными достоинствами, современная канадская иммиграционная система, прекрасно зарекомендовавшая себя за многие годы обширной практики, может быть взята на вооружение при совершенствовании российской системы управления иммиграционными потоками.

Важно подчеркнуть, что в данном случае возможность использования канадского опыта подкрепляется рядом общих черт, объединяющих эту страну с Россией. Прежде всего речь идет о природно-географических факторах, среди которых: большая протяженность территорий, богатство природных ресурсов и среды обитания, климатические условия, северное географическое положение. Следующим значимым параметром выступает наличие похожих тенденций в динамике демографических процессов. Подобно российскому, население Канады имеет тенденцию к изменению возрастной структуры в сторону увеличения доли пожилых лиц. Учитывая тот факт, что канадское правительство предпринимает серьезные усилия по преодолению этих негативных тенденций, стремясь компенсировать естественную убыль населения, вызванную сокращением рождаемости, за счет миграционного прироста, Россия может использовать этот опыт для успешного решения аналогичной проблемы.

Целесообразно позаимствовать процедуру балльного отбора потенциальных иммигрантов, оправдавшую себя в качестве эффективного инструмента повышения качества иммиграционного потока. Данная система позволяет производить объективную оценку претендентов на основе четких и ясных критериев, с которыми будущий иммигрант может ознакомиться еще до начала иммиграционного процесса. Это позволяет избежать лишних бюрократических проволочек, упростить прием наиболее подходящих лиц и вместе с тем предотвратить въезд тех, кто может представлять угрозу для безопасности страны и ее жителей. Следует отметить, что акцент на обеспечении национальной безопасности, здоровья и благополучия граждан является еще одной сильной стороной иммиграционной политики Канады, на которую также стоит ориентироваться при построении иммиграционной системы в РФ.

При этом необходимо подчеркнуть, что применение канадского опыта, безусловно, должно учитывать специфику российской действительности, определяющую адекватность тех или иных корректив. В качестве примера можно привести важность для российской экономики привлечения наряду с другими такой категории иммигрантов, как неквалифицированные работники, потребность в которых наблюдается в ряде отраслей (строительство, транспорт, жилищно-коммунальные услуги, сфера обслуживания, сельское хозяйство, торговля). Это является отличительной чертой иммиграционной ситуации в России, по сравнению с Канадой и другими странами, где основной упор делается преимущественно на специалистов высокого уровня.

В целом, следует еще раз отметить возможность и желательность ориентации на опыт Канады в вопросах повышения эффективности функционирования российской иммиграционной системы.

5. Программа совершенствования иммиграционной политики России должна охватывать широкий круг проблем и опираться на комплексный подход к их решению. Для построения действенной стратегии регулирования иммиграционных процессов в РФ необходимо обозначить критические точки в данной сфере, спрогнозировать возможные сценарии дальнейшего развития иммиграционной ситуации, сформулировать целевой вариант и в соответствии с ним разработать систему мер, направленных на достижение желаемого уровня управления миграцией.

Принимая во внимание существующие на сегодняшний день трудности в области иммиграционной политики, следует в первую очередь заняться совершенствованием миграционного законодательства. Очень важно определить правила процесса иммиграции, права и обязанности иммигрантов, процедуры их интеграции в российское общество. Законодательно должны быть утверждены основные категории потенциальных переселенцев, например: проходящие по программе воссоединения семей, экономические иммигранты, беженцы. Для каждой категории необходимо установить процедуры прохождения отбора, правила переселения, различия в статусе иммигрантов.

Большое значение имеет правовое обеспечение федеральных и региональных программ, направленных на поддержку постоянной иммиграции и расселение иммигрантов.

Четкое соблюдение даже самого совершенного законодательства невозможно в отсутствие скоординированной системы исполнительных органов. В данном случае речь идет об укреплении структуры иммиграционной службы и ее преобразовании в соответствии с целями иммиграционной политики России. Имеет смысл взять на вооружение опыт зарубежных стран, прежде всего Канады, в которых одной из главных характеристик деятельности миграционных служб является их эффективность, прозрачность и открытость. Разработка и реализация миграционной политики осуществляется в тесном взаимодействии с другими государственными подразделениями, что обеспечивает согласованность целей и принципов миграционных программ с потребностями и возможностями различных сфер социальной жизни. В ряде стран существуют правительственные и общественные организации, контролирующие деятельность миграционных чиновников. Такой подход способствует формированию справедливой, открытой, объективной и адекватной политики в сфере иммиграции.

Непосредственное отношение к улучшению работы иммиграционной службы имеет подготовка квалифицированных кадров и накопление ими профессионального опыта. Привлечение компетентных сотрудников, обладающих необходимыми знаниями и высоким уровнем образования, является важнейшим условием успешного функционирования иммиграционной системы. Мировая практика подтверждает, что в государствах, проводящих наиболее эффективную и гибкую миграционную политику, работники иммиграционных служб и связанных с ними учреждений являются высококвалифицированными специалистами, имеющими профессиональную подготовку.

Большую помощь в реализации иммиграционной политики может оказать сотрудничество с научными и исследовательскими организациями. В частности, разработка стратегической концепции, а также конкретных программ и мероприятий требует обширного информационного материала по вопросам направления, интенсивности миграционных потоков, их распределения по территории России, состава различных категорий мигрантов и т.д. Для сбора и анализа такого рода данных необходимо проведение систематических исследований и регулярного статистического учета мигрантов, позволяющих отслеживать динамику и тенденции миграционных процессов, более эффективно управлять ими и осуществлять долгосрочное планирование на основе комплексного мониторинга.

При этом создаваемые информационные системы и базы данных, касающиеся иммиграционной политики, проводимой Россией, должны быть широкодоступны для всех потенциальных пользователей, что повысит прозрачность и открытость системы и позволит заинтересованным сторонам лучше ориентироваться в изменениях иммиграционной ситуации в стране.

Критически важным выступает вопрос обеспечения безопасности населения в условиях стимулирования миграционного притока. Для решения этой задачи следует ввести строгий отбор претендентов на въезд в страну по критерию безопасности для здоровья и благополучия ее жителей. Важно четко определить категории лиц, представляющих реальную или потенциальную угрозу национальной безопасности России. С целью предотвращения проникновения на территорию страны нежелательных для российского общества элементов должна быть усовершенствована система пограничного контроля над международными перемещениями.

Острую проблему в сфере иммиграционного регулирования представляет нелегальная иммиграция. Борьба с этим явлением подразумевает комплексный подход, включающий такие меры, как повышение эффективности пограничного контроля, развитие партнерских отношений со странами СНГ, изменение законодательства РФ и, что представляется весьма целесообразным, переход от ограничительной практики к политике регулирования постоянных и временных миграционных перемещений. Одним из способов сокращения количества нелегальных мигрантов в России может стать программа их амнистии, которая должна коснуться прежде всего тех, кто фактически проживает на территории РФ и имеет намерение здесь остаться. При этом от иммигранта требуются доказательства его длительного проживания в стране, а также отсутствия серьезных правонарушений.

Важным аспектом решения проблемы нелегальной иммиграции выступает ужесточение карательных санкций против ее организаторов, а также лиц, содействующих трудоустройству нелегальных рабочих. Примером суровых наказаний за правонарушения в сфере иммиграции может служить опыт Канады, где за содействие нелегальной иммиграции предусмотрены строгие меры вплоть до штрафа в 1 млн. долларов и пожизненного лишения свободы.

В завершение следует обозначить еще одно ключевое направление совершенствования российской иммиграционной политики - развитие программ адаптации переселенцев и их интеграции в новую среду. Помимо гуманитарной функции, предоставление иммигрантам полноценных возможностей трудоустройства, обучения, использования медицинских и социальных услуг играет важную экономическую роль: чем лучше новый житель и члены его семьи интегрированы в российское общество и его системы, тем эффективнее реализуется их потенциал и тем большую отдачу дает их переезд. Создание благоприятных условий для переселения в Россию лиц, соответствующих необходимым социальным, экономическим и профессиональным требованиям, и их дальнейшего обустройства в качестве постоянных жителей должно стать одним из приоритетных направлений иммиграционной политики нашей страны. Привлекательность российского общества в иммиграционном отношении является предпосылкой успешного преодоления существующих экономико-демографических проблем путем усиления иммиграционного притока, при условии развития системы социального управления и регулирования иммиграционных процессов.

Подводя итог, отметим, что разработка и совершенствование политики управления иммиграционными процессами в России требует приложения усилий на разных уровнях - начиная со стратегического планирования и построения целостной концепции в сфере иммиграции на федеральном уровне и завершая принятием конкретных мер и реализацией прикладных программ на уровне регионов и отдельных местностей. Безусловную важность имеет упорядочение иммиграционного законодательства и обеспечение правовой поддержки всех принимаемых решений по вопросам формирования и проведения политики социального управления иммиграцией.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Сушков, Станислав Сергеевич, 2006 год

1. 35 лет исследований в области миграции в Центре по изучению проблем народонаселения (1967-2002 гг.): Аннотированный библиографический указатель / Сост. И.В. Ивахнкж. Гл. ред. В.А. Ионцев. М.: МАКС Пресс, 2002.

2. Аверин А.Н. Россия в международной миграции населения // Народонаселение. -М., 2002. № 1. - С.74-79.

3. Акимов Ю.Г. Канадское общество на пороге XXI века: По материалам частичной переписи населения // США. Канада: Экономика, политика, культура. М., 2001. -№ 8. -С.47-61; № 9. - С.52-63.

4. Акопян A.C. Демография и политика // Общественные науки и современность. -М„ 2001. -№ 2. С.38-50.

5. Актуальные проблемы демографической политики: (Обзор заседания демографической секции ЦДУ РАН) // Вопросы статистики. М., 2001. - № 6. -С.53-58.

6. Александров Ю. Чужие в нашем огороде: (О миграционных процессах в России) // Новое время. М., 2001. - № 47. - С. 14-15.

7. Андреев Е.М. Возможные причины колебаний продолжительности жизни в России в 90-е годы // Вопросы статистики. М., 2002. - № 11. - С.3-15.

8. Аникин В.В. Миграция населения Российской Федерации в 1948 1958 годах: Стат. и геогр. аспекты // Вестн. Тамб. ун-та. Сер.: Гуманитар, науки. - Тамбов, 2001,- Вып. 1.-С.67-75.

9. Антонов А.И, Медков В.М., Архангельский В.Н. Демографические процессы в России XXI века. / Под ред. проф. А.И. Антонова. М., ИД «Грааль», 2002.

10. Антонова О.И. Демографическая ситуация в России // Экон. альманах. М., 2001. -Вып.1. - С.25-30.

11. Баранов А. Депопуляция: (О становлении новой демогр. эры) // Знание сила. - М.,2001.-№ 1. -С.70-75.

12. Блинова Т. Приоритеты социально-демографической политики // АПК: экономика, управление. М., 2002. - № 12. - С.20-28.

13. Блохин A.B. Проблемы развития федеральных отношений, национальной и миграционной политики // Чиновник. Екатеринбург, 2001. - № 2. - С.4.

14. Борисов В.А. Демография: (Учеб. для вузов) 3-е изд. испр. и доп. - М.: Нотабене,2002.

15. Бояркин Г.Н. Государственное регулирование и системное моделирование миграционных процессов в России: Монография / Мин-во образования РФ, Омский гос. техн. ун-т. Омск: Изд-во ОмГТУ, 2001.

16. Бурнацева С.М. Зарубежный опыт регулирования социально-экономических и демографических процессов // Реконструкция экон. и соц. систем Северной и Южной Осетии. Владикавказ, 2001. -Вып.4. - С. 164-173.

17. Вартанян Ф., Мкртчян С., Чачава Н. Динамика демографической ситуации в мире // Врач. М, 2001. - № 8. - С.43-44.

18. Введение в демографию: (Учебник / Под ред. В.А. Ионцева, A.A. Саградова). М.: Экономический ф-т МГУ, ТЕИС, 2002.

19. Величковский Б.Т. Реформы и демографический кризис // Вестник РАН. М., 2002. - № 7. - С.41-46.

20. Вершинина В.А. Оценка демографической ситуации в современной России // Ист.-экон. науч. журнал. Чита; Иркутск, 2001. - № 10. - С.106-111.2122,23,24,25.28,29.