Формирование механизма обеспечения качества муниципального управления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Решетняк, Татьяна Александровна

• Решетняк, Татьяна Александровна
• кандидат экономических наук
• 2013

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Решетняк, Татьяна Александровна

Содержание

Введение

Глава 1 Теоретические основы формирования принципов менеджмента качества муниципального управления

1.1 Источники и содержание ключевых принципов менеджмента качества муниципального управления

1.2 Определение категории качества муниципального управления и критериев его оценки

1.3 Реализация принципов качества управления в процессе

административной реформы в Российской Федерации

Глава 2 Анализ практики обеспечения и оценки качества управления в ходе реализации административной реформы

2.1 Международные индикаторы оценки качества государственного и муниципального управления

2.2 Опыт применения моделей качества территориального управления

2.3 Результаты мониторинга реформирования органов власти на региональном уровне

2.4 Анализ качества реформирования на муниципальном уровне (на

примере городских округов Краснодарского края)

Глава 3 Разработка механизма обеспечения качества управления на муниципальном уровне

3.1 Организационные схемы и механизм обеспечения качества муниципального управления

3.2 Разработка методики оценки качества муниципального управления

Заключение

Список использованных источников

Приложение А Ключевые принципы концепций NPM, TQM и

менеджмента качества муниципального управления

Приложение Б Характеристика основных этапов административной реформы в РФ

о

Приложение В Классификация методик оценки качества по уровням

публичного управления, направленности и временным периодами

Приложение Г Критерии оценки менеджмента качества органов власти

(премия в области качества администрации Краснодарского края)

Приложение Д Рейтинг субъектов РФ по качеству государственного

управления в 2006г

Приложение Е Рейтинг субъектов РФ по качеству реформирования

системы государственного управления (количественная оценка)

Приложение Ж Оценка результатов качества реформирования в

Краснодарском крае в 2006 г. и 2012 г

Приложение 3 Оценка результатов качества реформирования в

Краснодарском крае по городским округам в 2012 году

Приложение И Показатели социально-экономического развития города

Краснодар в 2010-2012гг

Приложение К Вопросы местного значения городского округа

Приложение Л Примерный перечень муниципальных услуг (функций),

предоставляемых органами МСУ Краснодарского края

Приложение М Критерии оценки информационной доступности МФЦ

Приложение Н Критерии оценки качества организации МФЦ

Приложение О Комплексная оценка эффективности деятельности органов

МСУ городских округов Краснодарского края за 2010-2011 год

Приложение П Политики в области качества Шатурского муниципального

района и города Шахты

Приложение Р Оценка качества муниципального управления по городским

округам Краснодарского края (квалиметрическая методика)

Приложение С План мероприятий по внедрению системы менеджмента

качества в соответствии с МС ИСО 9001:2000 в МО г. Новороссийск

Приложение Т Нормативная правовая база исследования

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование механизма обеспечения качества муниципального управления»

Введение

Актуальность темы исследования. В основе проводимого в России в течение последнего десятилетия реформирования всех уровней власти лежит общая идея повышения качества государственного и муниципального управления, критериями которого становятся результативность, эффективность, удовлетворенность граждан качеством благ, предоставляемых в общественном секторе экономики. Реализация данной цели по-новому ставит вопрос об определении содержания качества государственного и муниципального управления, субъектами которого являются органы исполнительной власти, одновременно выступающие в роли экономических субъектов, что обусловливает различия в качестве администрирования (ориентированного на достижение эффективности деятельности органов исполнительной власти) и в качестве территориального управления (ориентированного на достижение целей общественного развития).

В настоящее время повышение качества администрирования за счет упорядочения и разграничения полномочий между уровнями власти, снижения административных барьеров, сокращения дублирующих функций и разработки административных регламентов еще не обеспечило достижения положительных результатов на муниципальном уровне, что актуализирует проблему обеспечения качества муниципального управления.

Рост количества муниципальных образований и, соответственно, органов местного самоуправления (далее - МСУ) в ходе муниципальной реформы, диктуемые сверху изменения полномочий органов МСУ, их необеспеченность финансовыми ресурсами привели к неспособности органов власти качественно исполнять вопросы местного значения (далее - ВМЗ). Универсализация подходов к обеспечению качества управления на федеральном и региональном уровнях оказалась неприменимой для муниципальных образований, отличающихся значительным разнообразием по размерам и экономическому потенциалу, что свидетельствует о необходимости разработки механизма

4

обеспечения качества муниципального управления с учетом специфики условий и возможностей органов местной власти.

Степень разработанности проблемы. Теоретические аспекты исследования качества государственного и муниципального управления содержатся в работах представителей различных научных направлений.

Весомый вклад в исследование проблем качества внесли разработчики концепции всеобщего управления качеством (Total Quality Management): Э. Деминг, П. Дракер, К. Исикава, Ф. Кросби и др. Поиск путей решения проблем качества властных структур объясняет появление концепции нового публичного управления (New Public Management), в основе которой лежат труды Д. Осборна, Т. Геблера, Г. Грюнинга и др.

Специфика повышения эффективности власти на муниципальном уровне за счет управления ресурсами общего доступа (Common-pool Recources -доступных местным сообществам и не доступных государству) наиболее глубоко исследуется Э. Остром. Проблемами местных сообществ и управления местным развитием в России занимаются представители Кубанской школы развития местных сообществ Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева, А.В. Пенюгалова, М.В. Терешина и другие ученые.

Теоретические и практические положения стратегического развития муниципальных образований и регионов раскрываются в трудах Р.В. Бабуна, М.В. Глазырина, С.Ю. Глазьева, В.С. Катькало, Б.З. Мильнера, Р.А. Попова, О.М. Роя и др. Теоретические аспекты формирования и развития локальных социально-экономических систем освещались в работах М.Г. Ганопольского, А.Г. Гранберга, Э.Маркварта, В.Е. Рохчипа, А.Н. Швецова и других ученых.

Прикладные аспекты качества территориального управления получили развитие в работах российских авторов: Г.Г. Азгальдова, А.А. Васильева,

A.М. Накипова, Т.А. Салимовой, Т.В. Сачук и др. Исследованию вопросов оценки качества, результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах посвящены работы И.К. Головщинского,

B.Н. Лексина, А.В. Клименко, А.Н. Мальцева и др. Проблемы оценки и

5

обеспечения качества деятельности администраций муниципальных образований рассматриваются в трудах В.И. Гордина, И.В. Дукаповой, Т.В. Нестеровой, С.Г. Маковецкой, Э.Н Рычихиной, Н.В.Самарина, В.В. Теленкевич, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и других ученых.

Несмотря на многогранность исследований в данной области, проблемы качества муниципального управления остаются нерешенными с точки зрения, как формирования целостной теории, так и механизмов практического обеспечения качества муниципального управления.

Актуальность проблемы, недостаточная степень ее научной разработанности обусловили постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования - на основе современных теоретических подходов к всеобщему управлению качеством и теории нового публичного управления разработать принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления и механизм его реализации.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

- исследовать эволюцию подходов к трактовке качества муниципального управления в контексте экономического содержания теорий публичного управления;

- определить источники формирования, принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления;

- выделить основные содержательные характеристики качества муниципального управления;

- оценить результативность применяемых на практике моделей и индикаторов качества муниципального управления;

- проанализировать результаты мониторинга качества реформирования регионального и муниципального управления;

- выявить проблемы качества реформирования муниципального

управления в городских округах Краснодарского края;

б

- разработать механизм обеспечения качества муниципального управления.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. Работа выполнена в рамках специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п.3.21 «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Объект исследования — органы исполнительной власти городских округов Краснодарского края как субъекты экономической деятельности.

Предмет исследования - организационно-управленческие отношения, складывающиеся по поводу обеспечения качества управления на муниципальном уровне.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные положения теорий стратегического развития локальных социально-экономических систем, управления общественным сектором региональной и муниципальной экономики, концепций управления ресурсами общего доступа, нового публичного менеджмента и всеобщего управления качеством.

Методология исследования основана на институциональном, системном, проблемно-ориентированном, процессном и иных подходах. Для решения поставленных задач в работе использовались методы структурно-логического, функционального, ситуационного и сравнительного анализа, синтеза, выборочных наблюдений и моделирования организационно-управленческих процессов, табличный и графический методы представления результатов.

Информационной базой исследования, обеспечивающей

репрезентативность исходных данных, достоверность, надежность и точность

концептуальных положений, выводов и рекомендаций диссертационной работы

послужили законодательные и нормативные правовые акты Российской

7

Федерации и субъектов РФ, в частности Краснодарского края, по вопросам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, разработки регламентов и стандартов качества государственных и муниципальных услуг. Эмпирической базой выступают материалы государственной статистики (Росстата), данные мониторинга

административной реформы, исследований международных организаций, периодической печати, официальных сайтов органов власти РФ, Краснодарского края и муниципальных образований, а также личные исследования соискателя.

Гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что в основе формирования общественной потребности во власти и исполняемых ею общественно необходимых функций лежат интересы и потребности локальных сообществ граждан. Эти потребности рассматриваются как главный критерий общественной оценки качества деятельности муниципальных властных структур, обеспечивающей достижение удовлетворенности населения предоставляемыми локальными общественными благами, результативность и эффективность управленческих процессов и процедур. Разработка механизма обеспечения и оценки качества муниципального управления позволит повысить эффективность взаимодействия власти, бизнеса и населения как равноправных участников данного процесса.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В основе современных подходов к исследованию муниципального управления лежат ключевые положения концепций нового публичного управления и всеобщего управления качеством, среди которых выделяются три важнейших аспекта: ориентированность на результат; внутренняя организация управленческих процессов; взаимодействие с гражданским обществом, что должно найти отражение в определении новой философии и содержания качества деятельности органов муниципального управления.

2. Существует несогласованность между основными составляющими качества локального общественного блага, предоставляемого органами местной власти в форме товаров, услуг и исполняемых функций (далее -муниципальные товары, услуги и функции - МТУ): возможностью предоставления, потребностью, удовлетворенностью потребителей, градацией уровня качества по степени превосходства (совершенства), классу, категории. Это порождает ряд проблем и противоречий в обеспечении качества: недостаток возможностей выбора, отсутствие широких возможностей предоставления, ограниченность конкуренции, внерыночный контроль со стороны органов исполнительной власти и др. Решение данных проблем и устранение противоречий возможно при рассмотрении качества как процесса достижения согласованности между основными составляющими качества МТУ.

3. Качество МТУ представляет собой степень соответствия системы специфических свойств, характеристик процесса формирования и предоставления МТУ требованиям и ожиданиям потребителей с учетом условий, ресурсов, потенциалов местного сообщества и возможностей органов исполнительной власти МСУ.

4. Органы исполнительной власти МСУ выступают одновременно в роли субъектов администрирования и в роли экономических субъектов, призванных обеспечить интеграцию сил и ресурсов местного сообщества, а также руководство общественным сектором муниципальной экономики. В связи с этим необходимо проводить различия в определении содержания качества муниципального управления в узком и широком смысле. Следует дифференцировать: 1) качество администрирования, ориентированного на внутреннюю организацию деятельности органов исполнительной власти (открытость системы административного управления, профессионализм муниципальных служащих, регламентация процессов исполнения функций, эффективные организационные схемы и механизмы); 2) качество муниципального управления, ориентированного на взаимодействие органов

исполнительной власти с бизнесом и населением в удовлетворении общественных интересов и достижении целей развития местного сообщества.

5. Внедряемые в настоящее время модели повышения эффективности деятельности администраций муниципальных образований не содержат действенного механизма обеспечения качества муниципального управления. Применяемые в муниципальной практике методики оценки деятельности органов исполнительной власти МСУ содержат критерии и индикаторы, разработанные исключительно вышестоящими институтами власти и далеко не полностью отражающие интересы развития местного сообщества, а также их дифференциацию на муниципальном уровне.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в теоретическом обосновании и разработке механизма обеспечения качества муниципального управления и организационных схем его применения. Конкретные элементы научной новизны, содержащие приращение научного знания, состоят в следующем:

- в развитие концептуальных разработок известных ученых (Д. Осборна, Г. Грюнинга, Э. Деминга) предложен комплекс принципов менеджмента качества муниципального управления: маркетизация деятельности органов исполнительной власти (ориентация на потребителя); результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования и дебюрократизация управления); партнерство во взаимодействии власти, бизнеса и населения в целях общественного развития (децентрализация управления); реализация данных принципов позволит достичь взаимной ответственности властных структур и граждан;

- в дополнение к сделанным ранее выводам ученых (К. Гронроуз, Б. Бергман), установлена взаимосвязь между потребительскими свойствами, функциональным и воспринятым качеством МТУ и ожиданиями населения, которая представлена в виде модели оценки местным сообществом качества муниципального управления; предложенная модель позволит определять

степень достижения целей развития местного сообщества в экономическом, социальном, экологическом и административном аспектах;

- в развитие ранее сделанных выводов ученых (Э. Остром, В.Н. Лексин, Э. Маркварт) разработан механизм обеспечения качества муниципального управления, включающий: 1) целеполагание общественного развития путем формирования политики качества управления ресурсами общего доступа, стратегического планирования на основе выявления будущих общественных потребностей; 2) организацию предоставления органами исполнительной власти в рамках вопросов местного значения МТУ на основе оценки их качества непосредственно самими гражданами, проведение самооценки и независимого внешнего аудита административных процессов, а также регулярный мониторинг уровня удовлетворенности получателей МТУ их качеством и доступностью; 3) взаимодействие на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения путем использования технологий аутсорсинга, предоставления преференций, аренды муниципальной собственности, создания частно-общественного партнерства, что позволит системно использовать комплекс методик оценки, моделей, инструментов и технологий обеспечения качества, результативности и эффективности деятельности администраций муниципальных образований;

- в дополнение к ранее полученным результатам (Г.Г. Азгальдов, Т.А. Салимова) предложен алгоритм мониторинга формирования и реализации политики качества муниципального управления, которая должна: базироваться на стратегических целях социально-экономического развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество МТУ, на результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования), а также на взаимодействие властных структур с местным сообществом (бизнесом и населением) в целях общественного развития (качество муниципального управления) на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения, что позволит обеспечить эффективное управление ресурсами общего доступа;

- предложена организационная схема оценки качества деятельности администраций муниципальных образований, в отличие от нормативно установленной в России, ориентированная на оценку качества муниципального управления местным сообществом, а не вышестоящим органом власти, предусматривающая внутренний и внешний аудит, что позволит обеспечить ответственность органов исполнительной власти перед представительным органом МСУ и местным сообществом в целом;

- предложена система индикаторов оценки качества деятельности органов исполнительной власти МСУ, основанная на принципах менеджмента качества муниципального управления, развивающая научный задел в области оценки результативности процессов реформирования органов власти (И.К. Головщинский, A.B. Клименко), оценки уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (А.Н. Широков), включающая: 1) степень взаимодействия с местным сообществом (общественная оценка органов МСУ, уровень развития свободы информации, индекс институциональной среды, уровень развития партнерства местной власти с бизнесом и населением и др.); 2) цели и результаты (выбор целей в области качества, устойчивость стратегического планирования, уровень управления по результатам, институциональная эффективность, долголетие и др.); 3) уровень внутренней организации административно-управленческих процессов (использование моделей обеспечения качества, степень профессионализма муниципальных служащих, установление требований к качеству процессов, оптимизация функций, проведение независимой экспертизы и внешнего аудита, оценка уровня удовлетворенности населения и бизнес-структур качеством деятельности властных структур с использованием IT-технологий и др.), что позволяет применять квалиметрическую оценку качества деятельности администраций муниципальных образований в системе государственного управления и контроля.

Научная н практическая значимость результатов работы. Научная

значимость исследования заключается в расширении концептуальных

представлений о качестве территориального управления, в том числе на местном уровне. Основные положения исследования дополняют существующие основные методики оценки качества муниципального управления и модели обеспечения его результативности и эффективности.

Результаты исследования используются в учебном процессе вузов при изучении таких дисциплин, как «Качество государственного и муниципального управления», «Управление качеством государственных и муниципальных услуг», «Информационная база местного самоуправления».

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения методических рекомендаций в деятельности органов представительной и исполнительной власти на местном уровне, руководителей департаментов и управлений при выработке нормативных актов, регулирующих вопросы обеспечения качества муниципального управления и, соответственно, ориентированных на достижение целей общественного развития.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации докладывались на 15 научно-практических конференциях различного уровня в г. Волгограде, Гатчине, Краснодаре, Петрозаводске, Сочи, Сыктывкаре и Уфе.

Концептуальные положения и результаты исследования представлены в 19 научных работах (в том числе 6 публикаций в журналах, рекомендованных ВАК) общим объемом 27,8 п.л. (авт. - 26,7 п.л.).

Структура и содержание диссертации обусловлены логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, содержит 12 таблиц, 43 рисунка, 18 приложений.

1 Теоретические основы формирования принципов менеджмента качества муниципального управления

1.1 Источники и содержание ключевых принципов менеджмента качества муниципального управления

Рыночные преобразования в политической, социальной и экономической сферах в России привели к постепенному пониманию новой роли государственного и муниципального управления в социально-экономическом развитии страны, к изменению его целей, задач и принципов. При этом в центре внимания оказались не только вопросы соотношения роли государства и рынка, но и проблемы эффективности общественного сектора экономики и качества публичного управления.

Это связано с тем, что в условиях перехода от плановой экономики с полной централизацией управления, власти, ресурсов на уровне государства к рыночной формируется двух- и трехсекторная модель экономики, а государство является не только институтом управления, нацеленным на общее регулирование социально-экономических процессов, но также и субъектом экономической деятельности в общественном секторе. Последний берет на себя предоставление общественных благ, социальное обеспечение населения, что вызывает необходимость создания эффективной системы государственного и муниципального управления и организации предоставления общественных благ гражданам, достижения согласованности и непротиворечивости действий всех уровней власти с тем, чтобы граждане не становились жертвами бюрократической несогласованности, а иногда и ведомственной вражды1.

Необходимость решения проблемы обеспечения качества деятельности властных структур на всех уровнях государственного и муниципального управления стала причиной проведения административной реформы в большинстве западных стран и в России. В связи с этим требуется исследование

1 П. Корсби. Цит. по Лексин В.II., Лексин И.В , Чучелина П.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Евроироект, 2006.- С.З.

современных подходов к организации публичного управления других стран, достигших в условиях рыночной экономики достаточно высокого уровня благосостояния и высокого качества жизни населения. Следует также определить концептуальные источники осуществления в целом ряде стран административных реформ, позволивших обеспечить высокий уровень качества государственного и муниципального управления в процессе решения двуединой задачи оптимизации механизмов конкурентного рынка одновременно с достижением экономического и социального благополучия населения.

Теоретические источники, лежащие в основе разработки современной концепции качества государственного и муниципального управления, представляют собой широкую интеллектуальную сферу, отличающуюся большим концептуальным разнообразием. Важнейшими из них являются достижения в области экономической теории, общего и публичного менеджмента, а также исследования в области политических наук.

Концептуальной основой всех преобразований в странах рыночной экономики стали теории благосостояния и государства благосостояния (государства всеобщего благоденствия). В современной теории благосостояния можно выделить два принципиальных подхода к решению вопроса о сущности общественного блага. Согласно первому, существует ряд показателей или целевых функций, характеризующих общественное благо, которые подлежат оптимизации. Второй подход определяет общественное благо как наилучшее, с точки зрения индивидов, состояние. Основной целью государственного управления является обеспечение «наибольшего счастья наибольшему числу людей»2.

На основе теории благосостояния базировалась теория и практика государственного управления. С одной стороны, рост благосостояния достигается на основе оптимизации механизмов конкурентного рынка, когда важнейшей целыо становится максимизация индивидуального благосостояния

2 Покровский П. А. Бейтам и его время / Петр Покровский, прив.-доц. Петрогр. ун-та. — Петроград: тип. А. Э. Коллинс, 1916, —688 с.

каждого человека, что является основой общего благосостояния и достигается оптимум В. Парето3.

С другой стороны, теория благосостояния развивалась через достижение общественного благосостояния. По А. Пигу следует оценивать благосостояние с позиции не индивида, а всего общества. Важнейшим становится вопрос определения принципов и условий распределения общественного благосостояния. А. Пигу обосновал, что повышению общего благосостояния способствует система дотаций и прогрессивного налогообложения. Государство обязано заниматься разрешением конфликтов по поводу общественного интереса, то есть, между текущими выгодами и интересами будущих поколений4. Следовательно, государство должно развивать фундаментальные науки и образование, реализовывать природоохранные проекты и т.д.

Однако шведские экономисты К. Виксель и позднее Э. Лидаль показали, что уровень потребления общественного блага индивидуумом слабо зависит от его личного вклада (оплаты) в производство блага. Критиком модели предоставления общественных благ, основанных на добровольном обмене, был К. Виксель. Рекомендуя совершенствование системы общественных финансов, он указывал на несоответствие аналогий с рынком. У потребителей общественных благ наличествуют стимулы потреблять публичные блага, а затраты на их производство переносить на других - «эффект безбилетника».

Спрос на общественные блага дифференцирован, однако объем чистого общественного блага, предоставляемого потребителям, не может изменяться от потребителя к потребителю. Оптимум достигается, если сумма вкладов индивидуальных потребителей, соответствующих их персональной готовности платить, равна альтернативной стоимости ресурсов, которые необходимы для получения единицы общественного блага. Цены общественного блага для различных индивидуумов, отражающие дифференциацию предельных норм замещения, могут служить основой распределения налогового бремени. Такое

3 Pareto V. On the Economic Phenomenon. International Economic Papers. N 3. L., 1953. P. 184.

4 Pigou A.C. The Economics of Welfare, 1920.

состояние называется равновесием Линдаля, а сами цены - ценами Линдаля5.

Становлению экономики общественного сектора способствовало также интенсивное развитие микроэкономики, что привело, в частности, к созданию в 1950-х гг. нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном стройной концепции общественных благ. Именно ему принадлежит классическое определение общественного блага, как блага, обладающего свойствами неделимости (несоперничества), неисключаемости, невозможности не потреблять. Автор также попытался определить оптимальное распределение ресурсов при наличии как частных, так и общественных благ. Применительно к общественным финансам он предложил так называемое уравнение П. Самуэльсона, в котором сумма предельных норм замещения общественного блага на частное в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве6.

Понятие мериторных благ (merit goods), т.е. публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект, сочетающийся с исключаемым благом совместного потребления, ввел Р. Масгрейв. Примером такого вида благ являются здравоохранение и образование7.

Большой вклад в развитие экономики общественного сектора внесла теория общественного выбора, раскрытая в работах лауреата Нобелевской премии по экономике Дж. Быокеннена, доказавшего возможность использования инструментария неоклассической экономической теории для изучения политических процессов8. В дальнейшем данная теория развивалась такими учеными-экономистами, как Г. Таллок, М. Олсон, Д. Мюллер, Р. Толлисон, У. Несканеп, Ф. Хайек и др. Теория общественного выбора является базовой концепцией современной экономики общественного сектора.

Дальнейшим развитием теории благосостояния стали идеи регулируемого развития и социального контроля, постепенно происходило содержательное

5 Lindahl Е. Studies in the Theory of Money and Capital, 1939.

6 Samuelson P. The pure theory of public expenditure // Journal of Political Economy. 1954. 56.496-505.

7 Musgravc R. and Peacock A. (eds.). Classics in the theory of public finance. London: Macmillan, 1958.

8 Быокенеи Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии //Быокенен Дж. М. Сочинения (серия «Нобелевские лауреаты по экономике»), Т. 1. М.: Таурус-Альфа, 1997.

17

наполнение понятия «благосостояние» для индивида, за счет включения в него совокупности условий, определяющих качество его жизни.

В условиях экономического кризиса конца 20-30-х годов XX века происходило формирование концепции «государства благосостояния», когда одной из важнейших функций государства стало регулирование социальной и экономической сфер в целях обеспечения полной занятости, высокого уровня доходов, стабильности цен, а также социальная поддержка беднейших слоев общества.

Дж. М. Кейнс обосновал теорию, согласно которой ответственность государства простирается до ответственности всего общества за благосостояние его членов, а целыо деятельности государства является предоставление всем гражданам социальных, политических и юридических прав за счет соблюдения принципа справедливости в распределении доходов9.

В условиях рыночных отношений теория благосостояния получила дальнейшее развитие в 50-е годы XX века в ФРГ. Концепция социальной рыночной экономики Л. Эрхарда была реализована путем проведения ряда экономических мер, направленных на повышение покупательной способности населения. Важнейшим стал принцип государственного управления: «чем выше жизненный уровень населения, тем лучше условия для развития экономики». Следует отметить, что решение этой задачи обеспечивалось исключительно лишь рыночными инструментами государственного регулирования (кредитная политика, налоги, пошлины и т.д.). В ФРГ рыночная социальная экономика впервые стала рассматривать рабочих как акторов процесса управления организацией10.

Однако, допуская возможность высокой дифференциации доходов в обществе, рынок не гарантирует реализацию каждому права на достойное существование. Разрабатывая теорию экономики общественного сектора, нобелевский лауреат Дж. Стиглиц показал, что рынок как саморегулирующая

9 Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978. - 496 е..

10 Эрхард Л. Благосостояние для всех. М: Начала-Пресс - 1991. с.ЗЗ 1

18

система и государство как система сознательного управления в вопросах формирования благосостояния населения не исключают, а дополняют друг друга11.

Во-первых, формирование благосостояния исключительно в рыночных условиях непосредственно зависит от первоначального распределения ресурсов. А в обществе могут быть люди, которые не владеют ни землей, ни капиталом, ни даже рабочей силой, не имеют предпринимательского таланта.

Во-вторых, отсутствие равных стартовых возможностей изначально лишает некоторых людей возможности насладиться плодами экономической свободы, делая их неконкурентоспособными, например, безработные на рынке труда в силу отсутствия образования и т.п. В подобной ситуации рынок не обеспечивает индивиду даже минимума условий формирования благосостояния, что может привести к угрозе выживания человека как биологического вида, не говоря уже о его социализации.

Кроме этого, Дж. Стиглиц назвал шесть условий, когда рынок не обеспечивает Парето-эффективность: несостоятельность конкуренции (появление монополий); производство общественных благ; внешние эффекты; неполные рынки (когда рынок не может обеспечить потребителей в полном объеме товарами и услугами, например рынки страхования и займов); несовершенство информации, которой располагают потребители; безработица, инфляция, неравновесие и т.д. Государство, проводя социально-экономическую политику, призвано компенсировать рыночные «провалы».

В той или иной степени все развитые государства мира стали реализовывать концепцию «государства благосостояния». В то же время общественное благосостояние справедливо отождествлялось с ростом благосостояния максимального числа индивидов. Государство должно способствовать усилиям индивидов по созданию благосостояния за счет установления контроля над бизнесом, эффективной системы налогообложения, гарантированного минимума доходов, определенного уровня социального

"Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. - 720 с.

19

благополучия граждан, повышения качества жизни населения и т.д.

В результате такого понимания роли государства в экономике, уровень индивидуального и общественного благосостояния значительно вырос. Но к 80-м годам прошлого века постепенно начали накапливаться экономические и социальные проблемы, порожденные рядом неблагоприятных тенденций, таких как, сокращение рождаемости, снижение доли экономически активного населения и старение населения; рост дефицита бюджета, увеличение внутреннего и внешнего государственного долга; рост безработицы, особенно среди молодежи, рост уровня застойной безработицы; повышение не всегда оправданных потребительских ожиданий граждан относительно стандарта общего уровня жизни и стандартов публичных услуг.

В следствие этого возникло негативное отношение к затратному характеру политики государства всеобщего благосостояния. Все больше признания стали получать идеи предпринимательского поведения в практике административной деятельности.

В начале девяностых годов прошлого века известные экономисты Д. Осборн и Т. Геблер в работе «Обновленное правительство. Как предпринимательский дух трансформирует общественный сектор» для описания модели государственного управления используют термин «предпринимательское управление». Предприниматель, писали авторы, использовали ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность.

Д. Осборн и Т. Геблер предложили превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им выбор, по новому понимать определение «клиент государственной организации», повысить индивидуализированность услуг, обеспечить качество регулирования12. Они сформулировали такие принципы обновленной системы государственного управления, как: скорее руководство другими, чем выполнение их функций; скорее предоставление

12 Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York [et al.]- A Plume Book, 1992.

возможности выбора потребителям, чем их обслуживание; включение конкуренции в предоставление услуг; организация посредством скорее задач, чем правил; вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; интенсивная ориентация на потребителя; поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; внимание скорее профилактике, чем лечению; децентрализация организаций и усиление совместной работы; достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений.

Данная концепция получила название «нового публичного управления» (New public management) (далее - NPM), ориентированного на экономическую, социальную, организационную результативность и эффективность системы государственного управления. Во многом концепция NPM и соответствующие ей реформы были обусловлены критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению. Причиной этих изменений (административной реформы и модернизации государственного аппарата) послужил бюджетный дефицит, сокращение доли активного населения, рост безработицы и рост ожиданий населения относительно уровня жизни и стандартов общественных благ. В концепции NPM выделяют два направления:

- экономическое - маркетизация;

- организационное - дебюрократизация и децентрализация.

Маркетизация - это: сокращение объема и содержания функций

государственного управления, в том числе оперативного управления, сокращение затрат бюджетов всех уровней; контроль государства за объемом и качеством функции по производству и предоставлению общественных благ, переданных в негосударственный сектор; разграничение надзора, регулирования и оказания услуг в структуре государственного управления.

Дебюрократизация предполагает организационное обеспечение, в том числе: тотальную ориентацию на рост производительности и качества работ и услуг; оценку эффективности деятельности системы государственного

управления на основе критериев качества услуг и рентабельности.

21

Децентрализация предполагает использование принципа субсидиарное™, предусматривающего разделение полномочий между уровнями власти, в соответствии с которым высший уровень берет на себя полномочия, которые не могут быть обеспечены на низшем уровне (принцип компенсации). Реализация принципа субсидиарное™ обеспечивает условия для формирования партнерских отношений между различными уровнями власти.

Основные элементы ЫРМ отражают базовые принципы корпоративного управления (рисунок 1).

Рисунок 1 - Основные элементы концепции NPM13

Одним из ключевых моментов КРМ стало проведение различий между понятиями «администрирование» и «управление». Так, в частности было предложено не столько администрировать, сколько управлять политическими и социально-экономическими процессами. Внимание должно быть сосредоточено на функции контроля за количеством и качеством общественных благ, которые передавались в некоммерческий сектор.

Центральным вопросом управления стали производительность, результативность, рентабельность и качество услуг, что в целом определило направленность публичного управления на взаимодействие с внешней средой. Экономия и эффективность государственного управления стали оцениваться в терминах удовлетворения потребителя общественных благ.

13 Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Педелько, A.B. Осташков, C.B. Матюкин, B.H. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский, A.B. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина, A.B. Осташкова. - Москва, 2008. - 321 с.

Тем самым постепенно сформировалось понимание нового содержания публичного управления, предполагающее не оказание общественных услуг, а умелое регулирование этого процесса, подключая силы и ресурсы сообщества. Необходимо не администрирование, а обеспечение взаимодействия государства и общества по вопросам удовлетворения общественных интересов. Руководство предусматривает не просто администрирование, а организацию системы кооперации государственных, общественных и смешанных структур в целях удовлетворения общественных интересов и решения проблем общества, создание системы кооперативных отношений.

Концепция ЫРМ в качестве еще одной сложной проблемы рассматривает снижение уровня прямого управленческого контроля и одновременно совершенствование отчетности, развитие мониторинга и механизмов ответственности. Потребитель воспринимается как покупатель общественных благ, что предполагает ориентацию на клиента системы государственного управления. Эффективность государственного управления предполагает повышение уровня удовлетворения общественных потребностей. Концепция ЫРМ послужила методологической базой административного реформирования во многих странах.

Важным элементом концепции ЫРМ является децентрализация ответственности за ресурсы. Следует отметить, что, несмотря на важность этого направления, имеется относительно небольшое число работ в этой области. Среди них выделяется исследование экономической организации местных сообществ, особенно в части коллективной собственности, лауреата Нобелевской премии в области экономики 2009 года Э. Остром, опровергающее общепринятое представление о том, что общество неспособно справиться с управлением собственностью в отличие от государства или частного капитала. Она обосновала необходимость применения не только «жестких» понятий рынка и государства, а более разнообразного набора политических формулировок.

Исследуя по всему миру управление ресурсами общего доступа (соштоп-

23

pool recources), общественной собственностью различными объединениями ее пользователей, Э. Остром доказала, что данные ресурсы (жилищная инфраструктура, местные дороги, системы водоснабжения и т.п.), существенно медленнее утрачивают потенциал своего развития и значительно лучше происходит их адаптация к любым изменениям, по сравнению с индивидуально и государственно ориентированными. Эта способность самоорганизующегося населения самостоятельно устанавливать организацию управления и использования данных ресурсов основана на более всестороннем учете местной специфики, а также на падежных информационных ресурсах, часто дорогих или даже вообще недоступных для органов государственного управления.

Э. Остром продемонстрировала эффективный механизм управления локальными общественными благами в условиях, когда ни государство, ни рынок не достигают каких-либо значительных успехов в предоставлении гражданам возможности устойчивого развития на основе производительного использования систем природных ресурсов. «Вместе с тем, - отмечает автор, -многие сообщества уже задействовали институты, позволяющие достаточно успешно управлять некоторыми ресурсными системами в долгосрочном периоде, и при этом не похожие ни на государство, ни на рынок»14 и доказывает возможность успешного управления общими ресурсами теми, кто ими пользуется, т.е. местным сообществом.

В процессе создания и управления собственными институтами, некими кооперативами, люди придумывают такие механизмы хозяйствования, которые позволяют, с одной стороны, не исчерпать используемый ими ресурс, а, с другой, - эффективно решать возникающие в процессе эксплуатации ресурса споры и конфликты. По мнению Э. Остром, будущее мировой экономики не в глобализации и экспансии частного капитала, а в развитии различных малых коллективных сообществ, которые в современных условиях являются самыми эффективными субъектами хозяйствования.

Новое государственное управление имеет много общего со старым

14 Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективных действий. М.:Мысль, 2010.- 448 с.

24

государственным управлением, но оно имеет и существенные отличия от последнего. На это обращают особое внимание Р. Лоуренс, Дж. и Ф. Томпсоны15.

Во-первых, пишут они, новое государственное управление акцентирует внимание на процессах, поручениях и сдельной работе, в то время как старое подчеркивало значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным инструментом нового государственного управления становится мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе сначала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном управлении полномочия принимать решения делегируются команде, которая организует работу и контролирует реализацию проекта. В-третьих, новое государственное управление определяет экономию и эффективность только в соответствии с удовлетворенностью потребителя. В-четвертых, новое государственное управление менее всего заинтересовано в организациях, оно основано на институциональном дизайне и выборе.

На основе теории ЫРМ в 80-90-е годы прошлого века были проведены административные реформы во многих странах (Великобритания, США, Франция, Германия и т.д.). Анализ опыта и полученных результатов этих реформ показал, что концепция ЫРМ позволяет в условиях свободной конкуренции сохранить индивидуальное благосостояние населения, как с позиции уровня жизни, так и с точки зрения доступности общественных благ и услуг. Кроме прочего, государственное и муниципальное управление становится менее затратным, нацеленным на достижение конкретных измеримых количественных и качественных результатов, обеспечивающих высокую степень удовлетворенности граждан предоставляемыми общественными благами. В целом использование ЫРМ в практике

15 Public Management: Institutional Renewal for the Twenty-First Century. Volume Editors: Lawrence R. Jones and Fred Thompsom. Vol. 10. 1999. JAI PRESS INC. Stamford, Connecticut. P.24-26.

25

государственного и муниципального управления способствовало повышению его эффективности, обеспечению рентабельности и качества услуг.

Поскольку NPM предусматривало применение в системе органов власти концептуальных подходов системного, процессного управления качеством, механизмов и организационных схем обеспечения качества управления, применяемых в бизнесе, можно считать, что одним из источников и почвой для дальнейших трансформаций публичного управления может послужить концепция всеобщего управления качеством.

Методологически концепция всеобщего управления качеством (далее -TQM) сформировалась в бизнес-менеджменте в 80-е гг. прошлого века в первую очередь на основе направлений менеджмента качества: концепции всеобщего контроля качества (TQC) (А. Фейнгенбаум)16, управления качеством в масштабах компаний (CWQC) (К. Исикава)17, методы Тагути (QC-circles)18 и др.

В тоже время именно в этот период начинается активное сближение методов обеспечения качества с представлениями общего менеджмента. За рубежом наиболее характерным примером, на наш взгляд, является система ноль дефектов (Zero Defects) (Ф. Кросби)19. Однако и все другие системы качества начинают широко использовать инструментарий «науки менеджмента». Началось взаимопроникновение общего менеджмента и менеджмента качества. Этот процесс объективно совпал, с одной стороны, с развитием системы внутрифирменного менеджмента, а с другой, - с расширением представлений о качестве и способах воздействия на него.

Другими источниками концепции всеобщего управления качеством послужили, во-первых, научные труды А. Файоля, представителя классической школы управления, предложившего универсальную функциональную модель, управление действиями и т.д.20, а также исследования М. Вебера21,

16 Feigenbaum A.V. Total Quality Control. - New York: McGraw-IIill, 1983.

17 Исикава К. Японские методы управления качеством. М.: Изд-во "Экономика", 1988. - 215 с.

18 Ефимов В.В. Методы Тагути: практика применения// Методы менеджмента качества. 2005, №6, С. 28-35

19 Кросби Ф. Б Качество и я. Жизнь бизнесмена в Америке. - М.: РИА «Стандарты и качество», 2003.-264 с.

20 Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1991 - 388 с.

21 Вебер М. Понятие социологии и «смысла» социального действия //Общая социология. Хрестоматия // под общ. ред. П.И. Лапина - М.: Высш. гик., 2006. - 783 с.

определявшего бюрократию как «эффективность» и разработавшего бюрократическую модель управления, акцентирующую внимание на порядок управления, склонность к стереотипам и т.д..

Во-вторых, важным источником TQM, поскольку акцент в ней делается на удовлетворении потребностей, явились бихевиористские (поведенческие) науки, в первую очередь, работы А. Маслоу22 и Дж. Мак-Грегора23, в которых исследовались и иерархически структурировались потребности человека.

В-третьих, источником TQM послужили системные (рациональные) подходы к управлению, разработанные в 1960-1970 гг. (JI. фон Берталанфи и др.), предусматривающие организацию бизнеса с учетом внешних и внутренних особенностей24.

На основе такого мощного набора теоретических и практических средств концептуально оформилось всеобщее управление качеством и хорошо скоординированное применение систем и методов управления качеством во всех сферах деятельности - от исследований и разработок до послепродажного обслуживания при участии руководства и служащих всех уровней и при рациональном использовании технических возможностей.

Основные элементы концепции TQM приведены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Основные элементы концепции TQM (визуализировано автором25)

22 Maslow А. Н Motivation and Personality. —New York: IIarpaer& Row, 1954.

23

Шелдрейк, Дж. Дуглас Мак-Грегор и человеческая сторона предприятия / Дж. Шелдрейк. - Москва, 2008 // Социальная психология : хрестоматия / сост. Е.П. Белинская, О А. Тихомандрицкая. - Москва : Аспект Пресс, 2008.-С. 258-262.

24 Bertalanfiy L. von, General System Theory:a Critical Review//General Systems, vol. VII, 1962, P. 1—20.

25 Всеобщее управление качеством: учебник для вузов / под ред. О.П. Глудкина. - М.:Горячая линия- Телеком, 2001.-600 с.

Концепция TQM основана на следующих ключевых принципах, сформулированных первоначально Эдвардом У. Демингом, одним из создателей «японского экономического чуда», которые в последствии были развиты в исследованиях таких ученых как Е. Лофлер, Б. Дейл, А. Ван дер Виль, А. Вилкинсон, X. Вильмонт, Дж. Янг и др.:

- изменение стиля управления, постоянное улучшение качества всех систем и процессов; организация системы наблюдения; отказ от низкого качества во всем, от повсеместного контроля; постоянство цели и процесса улучшения качества; обеспечение удовлетворения долгосрочных потребностей, конкурентоспособности; обучение персонала передовым приемам и методам труда на рабочих местах; использование возможностей каждого; поддержание чувства профессиональной гордости в сотрудниках принадлежностью к конкретной организации; приверженность руководства идее качества ,

- развитие единой доминирующей организационной культуры, чтобы повысить уровень участия и вовлеченности сотрудников и помочь организации стать более конкурентоспособной (П. Даусон)27;

- постоянное совершенствование ресурсов и результатов (Е. Лофлер)28;

- ориентация на потребителя; квалиметрическая оценка качества; использование методов и инструментов обеспечения эффективности процессов; участие и работа в команде (каждый несет ответственность за качество); изменение организационной культуры; образование и обучение персонала (Ван дер Виль)29;

- необходимость учитывать «человеческий фактор», а также «организационно-системные факторы» (Дж. Янг и А. Вилкинсон)30;

- решающее значение процессов управления; обеспечение качества

26 Демннг Э. Выход из кризиса. Новая парадигма управления людьми, системами и процессами. - М.: Альпина Бизнес Бук-с, 2007. — 418 с.

27 Dawson, P. Managing Quality in the Multi-cultural Workplace. In Making Quality Critical: New Perspectives On Organizational Change, eds. Wilkinson, A. Willmott, H. London: International Thomson Business Press., 1995.

28 Loffler E. Quality Awards As a Public Sector Benchmarking Concept in OECD Member Countries: Some Guidelines for Quality Award Organizcrs.//Public Administration and Development, 2001. Vol 21 (1). - P. 27-40.

29 van der Wiele A., Dale B.G., Williams A.R.T. ISO 9000 Series Registration to Total Quality Management: The Transformation Journey.// International Journal of Quality Science 1997 Vol. 2 (4) P. 236-252.

30 Yong J., Wilkinson A. Rethinking Total Quality Management.// Total Quality Management, 2001. Vol. 12 (2). P. 247-258.

данных h отчетности; позитивное отношение сотрудников к работе; приверженность качеству и лидерство высшего руководства; сотрудничество с заинтересованными сторонами (внутренними и внешними клиентами, поставщиками) (Б.Дейл)31.

Таким образом, концепция всеобщего управления качеством вносит серьезный вклад в формирование современных принципов качества публичного управления.

Следует также отметить, что проблемы качества публичного управления в настоящее время разрабатываются и в сфере политического администрирования (С. Боринс и др.)32 33. Критики публичного администрирования также указывают на проблему его изолированности от исследований в области общего менеджмента (generic management).

Ряд западных исследователей (Р. Лоуренс, Дж. и Ф.Томпсоны)34 предприняли попытки реформировать «новое публичное управление» на основе определенного синтеза общего менеджмента, политического администрирования, а также информационно-коммуникативных (IT) технологий, сформулировав свой подход, названный «новым менеджментом», предусматривающий более эффективные и действенные способы управления государством и обществом.

В дальнейшем в исследованиях А. Бардта, Я. Зодерквиста были развиты основные управленческие подходы, сложившиеся в «новом менеджменте» и в «обновленном управлении». А. Бардт, Я. Зодерквист предложили концепции «руководящего менеджмента» и «участвующего менеджмента», направленные на трансформацию общественных организаций в организации подобные частным структурам, определяющие гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между общественным и частным секторами и искать для

31 Dale B.G., Wu P.Y., Zairi M., Williams A.R.T., and van der Wiele, T. Total Quality Management and Theory: An Exploratory Study of Contribution.// Total Quality Management, 2001 Vol.12 (4). P. 439-449.

32 Borins S. F. A Last Word // Canadian Public Administration (Spring), 1995. P. 137-139.

33 Thompson F. The New Public Management//Journal of Policy Analysis and Management. 16 (1). 1997. P. 165-176.

34 Public Management: Institutional Renewal for the Twenty-First Century. Volume Editors: Lawrence R. Jones and Fred Thompsom. Vol. 10. 1999. JAI PRESS INC. Stamford, Connecticut.

29

себя лучшее качество общественных услуг35. Согласно этим концепциям общественные организации, действуя в публичной среде, отвечают перед гражданами, а не перед клиентами.

Фундаментальной характеристикой отношений человека с властью является качество ассоциированного гражданства. В понятии «клиент» заложена покупательная способность индивида, а не его легальные права, что ведет к неравенству между людьми. В результате индивид «исключается» из такой общности, как государство, хотя всеобщие ассоциированные права и обязанности являются сущностью гражданства и государственности.

Модели «участвующего менеджмента» стали развиваться в Европе в 90-х гг. прошлого века за счет модернизации административного аппарата в виде более горизонтальных структур в целях улучшения контактов между властью и гражданами в процессе принятия решений. Такие изменения способствовали превращению бюрократического государства в «сетевое правительство» (e-government).

Изменение концепции «нового публичного управления» было обосновано К. Карапето и Ф. Фансеко36 в 90-е гг. прошлого века, сформулировавших так называемое «рецептивное управление», в котором администрация должна быть восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества, мыслить стратегически, действовать демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества и общественных услуг, служить обществу и, прежде всего, гражданам, с которыми ведется прямой диалог.

Акцент на «рецептивную» компоненту управления ведет к открытости публичной администрации для граждан, к самоуправлению граждан, т.е. орган исполнительной власти является открытой системой, рассматривающей граждан не только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, а как активных членов общества, обладающих правами и обязанностями. Администрация должна быть открыта для активных членов общества, чтобы

35 Бард А. ЗодерквистЯ. Netoh-ратия. Новая правящая элита и жизнь после капитализма. Спб.: Стокгольмская школа экономики, 2005. - 369 с.

36 Capareto С., Fonseca F.. Administracao Publica. Modernizacao, Qualidade e Inovacao. Lisboa, 2005.

30

дать им возможность войти в процесс выработки публичной политики, превратить простых граждан в уполномоченных (таблица 1).

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Решетняк, Татьяна Александровна

Выводы. В целом предлагаемый механизм обеспечения качества муниципального управления, базирующийся на организации взаимодействия

160 с местным сообществом на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения, а также повышении ориентированности на результат и совершенствовании внутренней организации административных процессов будет способствовать реализации целей и задач общественного развития муниципалитетов.

Ключевым элементом подсистемы целеполагания и стратегического планирования механизма обеспечения качества управления является политика качества муниципального управления, которая должна: базироваться на стратегических целях общественного развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество локальных общественных благ; на результативность и эффективность исполняемых функций управления ресурсами общего доступа.

Методика квалиметрической интегральной оценки качества муниципального управления заключается в возможности оценки не только результативности процессов реформирования территориального управления и уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (качества администрирования), но и качества муниципального управления в целом, а также обеспечении возможности выбора муниципальными образованиями необходимых приоритетных показателей. Предложенные индикаторы сгруппированы в логике принципов менеджмента качества муниципального управления по трем направлениям: цели и результаты; внутренняя организация процессов; взаимодействие с местным сообществом.

Апробация методики по городским округам Краснодарского края позволила более точно, по сравнению с методиками Правительства РФ и ГУ-ВШЭ, оценить качество непосредственно муниципального управления и степень достижения целей общественного развития муниципалитетов.

Рыночные преобразования в политической, социальной и экономической сферах в России привели к постепенному пониманию новой роли государственного и муниципального управления в социально-экономическом развитии страны, к изменению его целей, задач и принципов. При этом в центре внимания оказались не только вопросы соотношения роли государства и рынка, но и проблемы эффективности общественного сектора и качества публичного управления.

Это связано с тем, что в условиях перехода от плановой экономики с полной централизацией управления, власти, ресурсов на уровне государства к рыночной формируется двух- и трехсекторная модель экономики, а государство является не только институтом управления, осуществляющим общее регулирование экономических и социальных процессов, но также и субъектом экономической деятельности в общественном секторе. Последний берет на себя предоставление общественных благ, социальное обеспечение населения, что вызывает необходимость создания эффективной системы государственного и муниципального управления и организации предоставления общественных благ гражданам, достижения согласованности и непротиворечивости действий всех уровней власти с тем, чтобы граждане не становились жертвами бюрократической несогласованности.

Административная реформа проводится в России в течение уже 10 лет, и охватывает все уровни власти. Основной ее смысл в том, что впервые реформируется власть, ее устройство. Проведенный автором сравнительный анализ базовых документов, основных целей и задач по отдельным этапам осуществления административной реформы с 2003 по 2013 годы, а также оценка достигнутых результатов при ее реализации позволил выявить основные проблемы реформирования, ключевой из которых является отсутствие эффективного механизма и инструментов обеспечения качества публичного управления. Так, процентный ранг РФ по эффективности

162 государственного управления в 2011 году равнялся 42 единицам (из 100 возможных), при стабильном снижении с начала реформы, хотя на 2014 индикатор установлен на уровне стран Восточной Европы - 60 единиц. Как показали итоги реализации административной реформы, наибольшие трудности в ее продвижении возникли на уровне муниципальных образований.

Происходящие процессы реформирования органов власти в настоящее время активизировались на муниципальном уровне. К 2011 году было утверждено более 4 тысяч административных регламентов, но в том же году 61% жителей посчитало, что состояние системы образования, здравоохранения, транспортного и жилищно-коммунального хозяйства ухудшилось, 57% - не удовлетворены системой здравоохранения в целом, а 56% - работой милиции в своем городе (районе).

В мировой практике проблема реформирования власти встала еще в 80-х годах 20-го века, когда затратный характер реализации целей социального государства вызвал проблему обеспечения экономической эффективности и результативности власти. В ходе ее решения изменились представления о гражданине - уже не как налогоплательщике, а как о клиенте. Развитие этой концепции привело к идее ответственности публичной власти перед гражданами, а не перед клиентами, что ведет к открытости публичной администрации для граждан, к самоуправлению граждан. В дальнейшем гражданин становится полноправным участником публичного управления.

Проведенное исследование показало сопоставимость и согласованность основных принципов NPM и TQM, что позволяет, с учетом концепции «рецептивного» менеджмента, подходов к управлению ресурсами общего доступа (common-pool recources), моделей делового совершенства, в результате синтеза различных направлений исследования общественного сектора сформулировать новую философию качества публичного управления, обосновать ключевые принципы менеджмента качества муниципального управления, методологическими источниками которых служат экономическая теория, общий менеджмент, концепции TQM, NPM и его модификации.

Ключевые принципы менеджмента качества муниципального управления направлены на формирование всеобщей культуры качества -качество становится национальной идеей, вовлеченность граждан в процесс публичного управления, его общественную оценку. Указанные принципы основаны на признании общественной значимости и потребности во власти, на взаимной ответственности власти и граждан и должны быть ориентированы на потребителя, на качество МТУ на основе результативности и эффективности исполняемых функций (качество администрирования), а также на взаимодействие с местным сообществом на основе партнерства власти, бизнеса и населения в целях общественного развития (качество публичного управления).

На основе изучения и обобщения современных концептуальных подходов к трактовке качества публичного управления в исследовании уточнен понятийный аппарат, раскрыто содержание категории качества территориального управления в единстве внутренних процессов и внешней направленности на потребителя, определены критерии его оценки.

Трактовка качества как процесса достижения согласованности между качеством продукта, услуги и удовлетворением потребителя применима к общественному сектору, выступающему в роли производителя общественных благ. Однако специфика общественного сектора, а именно ограниченность конкуренции, внерыночный контроль со стороны органов государственного и муниципального управления, ограниченность возможностей производства общественных благ и услуг - все это ведет к недостаточности (отсутствию) возможностей выбора со стороны получателей услуг и невозможности достижения высокого уровня удовлетворенности.

Несогласованность между отдельными составляющими категории качества вызывает ряд проблем и противоречий в его обеспечении. Они могут быть обусловлены тем, что возможности муниципалитетов ограничены и значительно различаются, потребности и ожидания потребителей трудно

164 поддаются градации и могут быть индивидуальны и отличаться у разных потребителей по степени значимости (важности). Кроме того, потребности и ожидания изменяются во времени, может меняться форма удовлетворения потребностей, не всегда достаточно знаний и информации у потребителей для формирования оценки качества предоставляемых благ.

Определение понятия качества услуг осложняется наличием ряда свойств, отличающих их от продукта и создающих проблемы при определении критериев и методов оценки качества услуг. Во-первых, удовлетворенность потребителей услуги носит комплексный характер: с одной стороны это удовлетворенность самой услугой, ее качеством и содержанием, доступностью и т.п., с другой это удовлетворенность тем, кто, какими способами ее оказывал. Достижение цели удовлетворенности потребителей услуг выступает важным критерием качества деятельности органов государственного и муниципального управления. Во-вторых, существует проблема информационной ассиметрии в предоставлении общественных услуг, то есть неравномерное распределение информации, необходимой для получения услуги.

Еще одной характеристикой, имеющей большую значимость, является воспринятое качество МТУ, среди характеристик которого можно предложить два параметра качества - потребительское качество (качества выхода) и функциональное качество (качества процесса взаимодействия), которые, а также общественная оценка населением (гражданами и предпринимателями) деятельности органов исполнительной власти должны соответствовать ожиданиям потребителей.

Качество МТУ можно определить как систему свойств и характеристик, обеспечивающих удовлетворение потребностей и ожиданий местного сообщества с учетом условий, ресурсов, потенциалов муниципалитета и возможностей местных органов власти. Данная система включает две составляющие: 1) свойства МТУ (ценовая доступность, возможность выбора, прозрачность для потребителя, комплексность по жизненным ситуациям,

165 актуальность, отсутствие внутренних (внешних) недостатков и др.); 2) качество процесса предоставления (пространственная, инфраструктурная доступность, информационная обеспеченность, мобильность, своевременность, период ожидания, время и комфортность предоставления, наличие дополнительных услуг, адаптивность, гибкость и др.).

Определение качества МТУ с учетом восприятия потребителем как единства качества результата и качества процесса его достижения позволяет формализовать модель общественной оценки качества муниципального управления в экономическом, социальном, экологическом и административном аспектах, в целом характеризующих достижение целей развития территории. Качество муниципального управления предопределяется качеством МТУ, предоставляемых в общественном секторе, соответствующих потребностям и ожиданиям населения.

Понятие «качество» применительно к государственному и муниципальному управлению в большой степени связано с такими критериями как результативность, а также общественная и институциональная эффективность. При этом последние определяются как степень соответствия установленных стратегических целей общественного развития и институтов ожиданиям и будущим потребностям гражданского общества, являются базовыми критериями оценки качества публичного управления и позволяют оценивать его проявления.

На сегодняшний день нет единой трактовки содержания категории качества территориального управления, однако с точки зрения автора, целесообразно проведение различий между качеством администрирования и качеством результата. Органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований выступают одновременно в роли субъектов администрирования и в роли экономических субъектов. В связи с этим необходимо проводить различия в определении содержания качества территориального управления в узком и широком смысле. Следует различать:

- качество администрирования, ориентированного на внутреннюю организацию процессов деятельности органов исполнительной власти (открытость системы административного управления, профессионализм гражданских служащих, регламентация процессов, функций, эффективные организационные схемы, механизмы и др.);

- качество публичного управления, ориентированного на взаимодействие органов исполнительной власти с бизнесом и населением в достижении целей общественного развития.

Проведенный анализ позволяет определить категорию «качество территориального управления» как совокупность следующих характеристик: ориентированность на достижение целей развития территории и измеримых социальных результатов; акцент на управление человеческими ресурсами; удовлетворенность качеством всех граждан; восприятие потребителя как гражданина - актора системы управления; результативность, общественная и институциональная эффективность; формирование культуры качества и непрерывность ее повышения; персонификация и разнообразие локальных общественных благ. Признавая универсальность приведенных характеристик категории качества территориального управления, выделим его черты, присущие муниципальному управлению: 1) объем компетенций органов местного самоуправления; 2) специфика предоставляемых локальных общественных благ; 3) система взаимодействия органов МСУ с местным сообществом и др.

Категория качества муниципального управления основана на трактовке хозяйственной деятельности органов МСУ как деятельности, направленной на удовлетворение потребностей местного сообщества (в рамках выделенных вопросов местного значения) на основе критериев результативности и эффективности. При этом местное сообщество рассматривается в единстве социо-эколого-демографической, экономической и институциональной сфер жизнедеятельности, где последняя выполняет ключевую роль, поскольку обеспечивает направленные изменения остальных сфер.

Оценочные показатели действующей в России системы проведения

167

Многие методики отождествляют оценку результатов социально-экономического развития территорий с оценкой деятельности органов исполнительной власти. В то же время представляются рациональными показатели ожидаемой продолжительности жизни, удовлетворенность населения как качеством МТУ, так и деятельностью органов исполнительной власти в целом и др. Однако в индикаторах отсутствует оценка уровня качества организации процессов управления, оценка ориентированности на цели-результаты и взаимодействие с общественным сектором, т.е. применяемые механизмы и результаты достижения целей общественного развития не оцениваются.

Наиболее целесообразна и рациональна методика ГУ-ВШЭ «Оценка качества реформирования». Оценку по ней провели в 2006г. на региональном уровне. По данной методике в 2006г. Краснодарский край набрал 0,01 балл. Проведенное автором исследование по критериям данной методики в 2012 году показало рост оценки края — уже до 0,71.

Анализ применяемых методических подходов и оценочных индикаторов в контексте возможности и рациональности их применения для оценки качества управления на муниципальном уровне позволяет адаптировать методику ГУ-ВШЭ к муниципальному уровню, скорректировав ее критерии.

Проведенный анализ показал, что качество реформирования в городских округах Краснодарского края сегодня находится на приемлемом уровне только по направлению организации административных процессов (качество администрирования), однако слабо организована работа по внедрению рациональных форм и методов функционирования общественного сектора, оптимизации механизмов осуществления муниципальных функций, не проводится независимая экспертиза регламентов и т.д.

Не используется управление по результатам, целеполагание и стратегическое планирование — на низком уровне, практически не ведется работа по организации взаимодействия власти с местным сообществом, не

170 организовано партнерство местной власти с бизнесом и населением, не используются инструменты аутсорсинга, преференций, аренды муниципальной собственности, частно-общественного партнерства и др. В целом это обуславливает низкий уровень качества муниципального управления. Очевидно, что в сложившихся условиях необходима разработка эффективного механизма, предусматривающего применение современных организационных схем, методов оценки, инструментов и технологий муниципального управления.

Механизм обеспечения качества муниципального управления базируется на повышении степени удовлетворенности потребителей деятельностью властных структур за счет достижения социальной и институциональной эффективности для местного сообщества. Кроме того, формирование качества локального общественного блага необходимо осуществлять, исходя из идеологии Международной организации по стандартизации ИСО, по спирали качества на всех этапах жизненного цикла локального общественного блага от анализа потребностей и будущих ожиданий населения до актуализации стандартов качества и административных регламентов.

Формализация существующей организационной схемы оценки эффективности деятельности органов МСУ позволила выявить ее недостатки в виде подчиненности и подотчетности главе субъекта РФ, отсутствия реальной оценки власти гражданами, направленности показателей на социально-экономическую сферу.

Организационная схема проведения оценки деятельности органов исполнительной власти МСУ с учетом принципов автономности и субсидиарно сти ориентирована на общественную оценку, оценку представительным органом МСУ, а не на оценку главой субъекта РФ. Органы исполнительной власти также должны нести ответственность перед представительным органом МСУ и местным сообществом в целом. Оценка должна предусматривать внутренний аудит профессиональными экспертами,

171 внешний аудит независимыми экспертами и учет мнения местного сообщества с использованием ГГ-технологий.

Механизм обеспечения качества муниципального управления должен функционировать в единстве трех направлений: 1) целеполагание общественного развития, стратегического планирования, формирование политики качества муниципального управления на основе выявления будущих общественных потребностей путем повышения степени вовлеченности местного сообщества; 2) предоставление органами власти в рамках ВМЗ локальных общественных благ на основе оценки их качества непосредственно самими гражданами, проведение самооценки и независимого внешнего аудита административных процессов, а также регулярный мониторинг уровня удовлетворенности получателей качеством и доступностью локальных общественных благ; 3) взаимодействие с местным сообществом на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения в целях общественного развития путем использованием технологий аутсорсинга и частно-общественного партнерства, предоставления преференций, аренды муниципальной собственности, а также повышения удовлетворенности местной властью.

Политика качества как ключевой элемент механизма обеспечения качества управления на местном уровне должна базироваться на стратегических целях социально-экономического развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество локальных общественных благ; на результативность и эффективность исполняемых функций управления ресурсами общего доступа (качество администрирования); взаимодействие с местным сообществом (бизнесом и населением) в целях общественного развития (качество муниципального управления) на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения.

Предложенная методика квалиметрической интегральной оценки качества муниципального управления заключается в возможности оценки не только результативности процессов реформирования территориального

172 управления и уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (качество администрирования), но и качества управления органами исполнительной власти МСУ в целом, а также обеспечении возможности выбора муниципальными образованиями необходимых приоритетных показателей. Предложенные индикаторы сгруппированы в логике принципов менеджмента качества муниципального управления по трем направлениям: цели и результаты; внутренняя организация процессов; взаимодействие с местным сообществом.

Апробация методики по городским округам Краснодарского края позволила оценить качество муниципального управления и возможности развития муниципалитетов, а также сформировать мнение о степени достижения целей общественного развития. Возможность проведения анализа степени, длительности, характера влияния различных факторов в динамике повысит эффективность механизма обеспечения качества муниципального управления.

Сравнительный анализ оценок качества муниципального управления в городских округах Краснодарского края по авторской методике с результатами оценки, полученными по официально действующей методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также по методике оценки результатов реформирования органов власти ГУ-ВШЭ, показал их значительные отличия по ряду муниципалитетов.

Предлагаемая система индикаторов и разработанный механизм обеспечения качества муниципального управления, базирующиеся на организации взаимодействия с местным сообществом на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения, а также повышении ориентированности на результат и совершенствовании внутренней организации административных процессов будут способствовать реализации целей общественного развития муниципалитетов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Решетняк, Татьяна Александровна, 2013 год

Список использованных источников

¡.Европейская хартия о местном самоуправлении. Серия Европейских договоров № 122 / Совет Европы. - Страсбург : Hodd, 1990. - 456 с.

2. IWA 4:2005 Системы менеджмента качества. Рекомендации по применению ISO 9001:2000 в местных органах власти. URL:http://www.iso.org/iso/ru/catalogue_detail?csnumber=43020(flaTa обращения: 20.01.2010)

3. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. - М. : Юрид. лит, 1993. - 63 с.

4. ГОСТ ISO 9001-2011. Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Требования, (введен в действие Приказом Росстандарта от 22.12.2011 N 1575-ст) //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2012)

5. ГОСТ Р ИСО 52614.4 -2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001 - 2001 в органах местного самоуправления» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 22.01.2011)

6. ГОСТ Р ИСО 9000-2008 Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. М.: Изд-во стандартов, 2009.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010 № 168. С. 3.

9. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2010)

10. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного

управления» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 27.01.2013)

11. Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2013)

12. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. N 1384 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и в перечень, утвержденный этим Указом» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2013)

13. Постановление Правительства Российской федерации от 03 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации указа президента Российской Федерации от 21 августа 2012 №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2013)

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»» //Информационная система «Гарант» URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 20.01.2013)

15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Концепция административной реформы в российской

федерации в 2006 - 2008 roflax»URL:http://uic.krasnodar.ru/administrativnaja-reforma/normativnaj a-pravovaja-baza/ (дата обращения 11.11.12)

16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» URL:http://uic.la-asnodar.ru/administrativnaja-reforma/normativnaja-pravovaj a-baza/ (дата обращения 11.11.11)

17. Доклад главы муниципального образования город Краснодар В.Л.Евланова. URL: http://zakaz.krd.ru/www/home.nsf/webdocs/ 5FB13CCFB24BAADBC32577770047960D.html (дата обращения 16.01.2013)

18. Ежегодный доклад губернатора Краснодаркого края за 2010,2011 гoд.//URLлhttp://admkrai.krasnodar.ru/content/section/10/detail/30872/ (дата обращения 16.01.2013)

19. Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2011 года URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/2012/ll/231112/ 231112_doklad.pdf (дата обращения 28.09.2012)

20. Протокольное решение заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного caмoyпpaвлeния.URL:http://uic.krasnodar.ru/administrativnaja-refoптla/ normadvnaja-pravovaj a-baza/ (дата обращения 11.11.12)

21. Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местных сообществ: методология и технология: монография. Краснодар: КубГУ, 2001. - 340 с.

22. Авдеева Т.Т., Решетняк Т.А. Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качества государственного и муниципального управления // Вестн. Том. гос. ун-та. 2012. № 364. С. 107-112.

23. Азгальдов Г.Г. О Концепции национальной политики качества продукции и услуг//журнал «Экономическая наука в России», 2001, №1. - С. 176-179.

24. Аристотель. Категории // Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т.2 / ред. З.Н.Микеладзе.- М.: Мысль, 1978. - 668 с.

25. Арумова Е.С. Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества: Автореферат дисс. ... к-та экон. наук-Краснодар, 2012. - 27 с.

26. Бабун Р. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России// Муниципальная власть, №6. 2011. С.61-70.

27. Бард А. Зодерквист Я. №ижратия. Новая правящая элита и жизнь после капитализма. Спб.: Стокгольмская школа экономики, 2005. - 369 с.

28. Башкатова Ю.И. Управленческие решения: учебное пособие по изучению дисциплины, руководство, практикум, тесты и учебная программа / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. - М.: МЭСИ, 2005. - 184 с.

29. Васильев A.A. Муниципальное управление: Конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Дело, 2010 - 388 с.

30. Вебер М. Понятие социологии и «смысла» социального действия //Общая социология. Хрестоматия // под общ. ред. Н.И. Лапина - М.: Высш. гик.,2006. - 783 с.

31. Витт П., Мёллер Й., Ревенко Л.А., Савранская О.Л. Оказание и организация муниципальных услуг // Материалы проекта TAS1S. Сбор. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в РФ. - М., 2006. - 23 с.

32. Всеобщее управление качеством: учебник для вузов / под ред. О.П. Глудкина. - М.:Горячая линия- Телеком, 2001. - 600 с.

33. Ганопольский М.Г. Региональная общность Тюменской области: попытка концептуализации // Социология регионального и городского развития. Антология. М.: Изд-во ПСТГУ, 2012. С. 116-132.

34. Гегель. Энциклопедия философских наук. Т.1. Наука логики. — М.: Наука, 1974. - 452 с

35. Глазырин М.В. Управление социально-экономическим развитием города Новосибирск. Новосибирск: Наука, 1983. - 189 с.

177

36. Глазьев С.Ю., Клоцвог Ф. Перспективы экономического развития СНГ при интеграционном и инерционном сценариях взаимодействия стран-участниц// Российский экономический журнал. 2008. № 7/8. С. 24-34.

37. Гличев A.B. Качество, эффективность, нравственность: Учебное пособие. - М: Премиум Инжиниринг, 2009. - 358 с.

38. Головщинский К.И., Результаты мониторинга качества государственного управления на региональном уровне/ Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 4-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова(24-26 мая 2006 г.) М., 2006. С. 363-369.

39. Государственное управление и политика: учеб. пособие/ под ред. JI.B. Сморгунова. - СПб.: С.-Петерб. ун-т, 2002. - 564 с.

40. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. -2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2001. - 495 с.

41. Деминг Э. Выход из кризиса. Новая парадигма управления людьми, системами и процессами. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. - 418 с.

42. Дракер П.Ф. Управление в обществе будущего. — М.: «Вильяме», 2007.-320с.

43. Дуканова И.В., Морозова Т.Н., Суковатова О.П. Эффективность управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований: монография. М: НИЦ Инфра-М, 2013. - 316 с.

44. Ежегодный рейтинг глобальной конкурентоспособности // URL: http://gtmarket.ru/ratings/the-imd-world-competitiveness-yearbookyinfo(flaTa обращения 18.02.2012)

45. Ежегодный сборник - 2011// Официальный сайт «Левада-Центр» URL: http://www.levada.ru (дата обращения: 21.08.2012)

46. Ефимов В.В. Методы Тагути: практика применения// Методы менеджмента качества. 2005, №6, С. 28-35

47. Ильин И.А. Спасение в качестве// Русский колокол, 1928.№ 4. С. 3-7.

48. ИсикаваК. Японские методы управления качеством. М.: Изд-во "Экономика", 1988.-215 с.

49. Калинин A.M., Софрыгин Е.А. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоупавленияя // Вопросы государственного и муниципального управления, 2010. № 2. С. 203-210.

50. Карсавин Л.П. Философия истории.— СПб.: Комплект, 1993.-352 с.

51.Катькало В. С. Эволюция теории стратегического управления: монография. -СПб.: Издат. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2006. - 548 с.

52. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978. - 496 с.

53. Кириленко Г.Г., Шевцов Е.В. Краткий философский словарь.- М.: Эксмо, 2004. - 480с.

54. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов JI.B. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента: учебник. - СПб.:000 «Андреевский издательский дом», 2008. - 317 с.

55. Клименко A.B. Оценка качества регионального управления 20052006. // Отчет о НИР. Москва: ГУ-ВШЭ, 2007. - 106 с.

56. Кросби Ф.Б. Качество и я. Жизнь бизнесмена в Америке. - М.: РИА «Стандарты и качество», 2003- 264 с.

57. Кузьминов Я.И. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов: срез качества государственных услуг. МТУ-ВШЭ,2009. - 9 с.

58. Куратченко Е.В. Оценка эффективности управления развитием муниципальных образований (на примере Алтайского края) // Регион: Экономика и социология. № 3. 2008. С. 45-66.

59. Лексин В.Н. Категория полномочий в диагностике российского федерализма и качества государственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование, 2012. № 6. С. 81-93.

60. Лексин В.Н. Качество государственного управления: возможность объективных оценок / Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. №5. 2009. - С. 100-109.

179

61.Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: Экономика и Социология, 2012. № 1. С. 3-39.

62. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Европроект, 2006.- 352 с.

63. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - 3-е изд. (стереотипное). - М.: УРСС, 2000. - 368с.

64. Маковецкая С.Г. Исследование качества исполнения административных регламентов путем непосредственного прохождения процедур получения государственных услуг. М, 2009.

65. Мальцев А.Н. Административная реформа в Российской Федерации и качество государственного управления: регламентация публичных услуг и переход на их предоставление в электронной форме: электронное учебное пособие. Ижевск. 2010.- 108 с.

66. Маркварт Э. Межмуниципальная хозяйственная кооперация как инструмент повышения эффективности предоставления муниципальных услуг. // Федерализм. - № 3. - М., 2010. С. 47-56.

67. Маркварт Э. Хозяйственная деятельность муниципальных образований. - Пермь: НОУ ВПО «ПИМУ», 2010.- 168 с.

68. Маркс К. Капитал /пер. И.И. Степанова-Скворцова. - Л.: Госполитиздат, 1955. -Т.1,2,3 - 2230 с.

69. Маслов Д.В. Улучшение качества менеджмента в сфере государственного управления через применение модели CAF // International Magazin of Management, №4, 2009, С. 46-49.

70. Маслов Д.В. Учимся управлять по CAF // Власть. Ивановская область, №13, 2009, С. 55-56.

71. Миронов Н. Местные сообщества и местная власть: доверие или

отчуждение // Федерализм, 2009, № 1.С.83-92.

180

72. Модели Совершенства EFQM URL: http://www.efqm-rus.ru/award_efqm.php (дата обращения: 21.08.2012)

73. Накипов A.M. Качество муниципального управления: социологический аспект. - Германия: LAP LAMBERT Academic Publishing, 2010.- 172 с.

74. Нестеров A.B. О качестве государственного и муниципального управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. - N 1. URL: http://www.mo-kirov.ru/targeted/development/reform/doklad/ (дата обращения: 21.08.2012)

75. Нестерова Т.В. Методика расчета показателей эффективности деятельности администрации МО на основе сбалансированной системы показателей//ВЕСТНИК ОГУ, 2007 №8. С. 131-136.

76. Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективных действий. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010. - 448 с.

77. Парунова С.Н. Самооценка по CAF в Плёсском городском поселении и сертификация по модели EFQMZ/Сборник материалов Международной конференции «Эффективность и качество государственного и муниципального управления», Иваново, 2010. - С.52-57.

78. Педанов Б.Б. Разработка инструментария оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Дис... канд.эк.наук. - Краснодар, 2006. - 174 с.

79. Пенюгалова A.B. Методологические основы и опыт применения информационной базы местного сообщества: Монография. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2005. - 281 с.

80. Песоцкая Е.В. Маркетинг услуг: Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2000. -С.17-19.

81. Покровский П. А. Бейтам и его время / Петр Покровский, прив.-доц. Петрогр. ун-та. —Петроград: тип. А. Э. Коллинс, 1916. — 688 с.

82. Путин В.В. Регионы должны активнее передавать налоги в местные

бюджеты//Муниципальная власть, №3 2012. С.4-7.

181

83. Путин В.В., Демократия и качество государства. Газета «Коммерсантъ» , №20/П(4805), 06.02.2012. С.2-4.

84. Разворотнева C.B., Миронов Н.М. Система оценки эффективности муниципалитетов// Практика муниципального управления, №9 2010 С. 6-13.

85. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 5-е изд. М.: ИНФРА-М, 2006. - 495 с.

86. Рой О. М. Исследования социально-экономических и политических процессов: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. - 364 с.

87. Реформы управления и управление реформами : [В 2 ч.] / Б. 3. Мильнер. М. : Ин-т экономики, 1994. - 426 с.

88. Решетняк Т.А. Оптимизация механизма обеспечения качества муниципального управления // Экономика устойчивого развития, 2012, №12, С. 154-161.

89. Решетняк Т.А. Организационные схемы применения инструментов обеспечения качества муниципальных услуг // Теория и практика общественного развития. 2012, № 11. С.303-307.

90. Решетняк Т.А. Качество муниципального управления как категория в системе взаимодействия власти, бизнеса и домохозяйств // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2012. - №09(83). - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2012/09/pdf/04.pdf

91. Решетняк Т.А. Критерии оценки качества управления местным развитием // Вестник Адыгейского государственного университета 2012, №3(104) С. 92-97.

92. Решетняк Т.А. Обеспечение удовлетворенности потребителя как критерий качества муниципального управления// Человек. Сообщество. Управление. 2012 № Спец. выпуск «Управление - взгляд молодого исследователя» С. 74-81.

93. Рокецкий J1.IO. Довести до завершения работу по определению территорий муниципальных образований и разграничению полномочий органов местного самоуправления между собой и государственной властью: [Беседа с пред. Ком. Совета Федерации по вопр. мест, самоупр. Л. Ю. Рокецким] // Вестник Совета Федерации. - 2005. - № 1. - С. 34-38

94. Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. - СПб.: ИСЭП РАН, 2006 - 210 с.

95. Рычихина Э.Н. Показатели эффективности управленческого мониторинга муниципального образования//Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. С.33-47.

96. Салимова Т.В. Управление качеством : учебник для магистров. - 6-е изд., стер. - М.: Омега-JI, 2013. - 376 с.

97. Самарин Н.В. Разработка концепции формирования индикаторов качества муниципального управления - М.:ГНИИСАСП РФ, 2009. - 46 с.

98. Самаруха A.B., Сачков Д.И. Методика оценки эффективности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образований // Электронный научный журнал. Известия Иркутской государственной экономической Академии. № 4. 2010. С. 45-57.

99. Сафонов A.A. Новая Модель EFQM: акценты на социальную ответственность организации //Сборник материалов Международной конференции «Эффективность и качество государственного и муниципального управления», Иваново, 2010. - С.57-68.

100. Сачук Т.В. Территориальный маркетинг. Спб. Литер, 2009. - 368 с.

101. Сачук Т.В. Основные направления повышения качества государственного и муниципального управления// Регион в процессе перехода к инновационному этапу развития: Пятые Арсеньевские чтения: материалы международной научно-практической конференции.-Петрозаводск, 2009. С. 57-64.

102. Симионов Ю.Ф. Экономика города: Учебное пособие. — Ростов-на-Дону, Март, 2006. - 160 с.

103. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС) : концепция / Д.В. Маслов, АЛО. Короленко, В.В. Смирнов. - М. : Флинта : Наука, 2006. - 50 с.

104. Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. - 720 с.

105. Теленкевич В.В., Оценка качества государственного управления минимизации экспертного субъективизма / В. В. Теленкевич. - // Бизнес-образование и эффективное развитие экономики: Тезисы докладов науч.-практ. конф.- (23апр.- 17 мая 2007 г., Иркутск)/Байкальский институт бизнеса и международного менеджмента.- Иркутск: ИГУ. - 2007. С. 66-76.

106. Терешина М.В. Особенности формирования и функционирования регионального рынка экологических товаров и услуг (на примере Краснодарского края)// Региональная экономика: теория и практика, 2008, №33(90). - С. 50-58.

107. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. - 2004. - №4. - С.27-35.

108. Управление качеством: учебник / под ред. С.Д. Ильенковой, М.: ЮНИТИ, 1998.- 198 с.

109. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1991 - 388 с.

110. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства: учебник-М.: Логос, 2011.-275 с.

111. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Д.Ж., Уилкс Д., Козловская Н.Г. Руководство по разработке стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II: Муниципальное развитие на юге России -Краснодар: КубГУ, 2005 - 84 с.

112. Хаксевер К., Рендер Б., Рассел Р., Мердик Р. Управление и организация в сфере услуг, 2-е изд. / Пер. с англ. под ред. В.В. Кулибановой. — СПб.: Питер, 2002. С.39-42.

113. Шелдрейк, Дж. Дуглас Мак-Грегор и человеческая сторона предприятия / Дж. Шелдрейк. - Москва, 2008 // Социальная психология : хрестоматия / сост. Е.П. Белинская, O.A. Тихомандрицкая. - Москва : Аспект Пресс, 2008. - С. 258-262.

114. Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление: учебник. - М.:КНОРУС, 2010. - 248с.

115. Шокалова И.Х., Нагоева Д.Х. Разработка методики оценки наиболее значимых элементов в структуре социально-экономического потенциала региона как основа эффективного управления устойчивым развитием социально-экономических систем// Экономика и управление, 2010 №8(69) С.128-131.

116. Экономика региона: теория, методология, методика: монография / P.A. Попов. - М.: Вузовская книга, 2012.-430 с.

117. Эрхард JL Благосостояние для всех. М: Начала-Пресс. 1991. — 331 с.

118. Южаков В.Н. Эволюция смыслов и правового регулирования государственных усдуг в России в 2004-2011 гг.// Вопросы государственного и муниципального управления, № 2 2012. С. 5-22.

119. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов / Европейская комиссия ЕС (Tacis). -М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 367с.

120. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть - М., 2006. - №8. - С. 7-15.

121.2013 Index of Economic Freedom // URL:http://www.heritage.org/ index/country/russia(qaTa обращения 22.10.2012)

122. American Customer Satisfaction Index// URL: http://www.theacsi.org/^aTa обращения 18.02.2012)

123. Bergman Bo, Klefsjo Bength. Quality - From Custower Needs to Customer Satisfaction. Lund: Swedan Studentlitteratur, 1994.-482 p.

124. Bertalanffy L. von, General System Theory:a Critical Review//General Systems, vol. VII, 1962, P. 1-20.

125. Borins S. F. A Last Word // Canadian Public Administration (Spring), 1995. P. 137-139.

126. Capareto C., Fonseca F.. Administracao Publica. Modernizacao, Qualidade e Inovacao. Lisboa, 2005. - 429 p.

127. Conti T. Building Total Quality: a Guide for Management. - London Chapman & Hall, 1993. - 40 p.

128. Dale B.G., Wu P.Y., Zairi M., Williams A.R.T., and van der Wiele T. Total Quality Management and Theory: An Exploratory Study of Contribution// Total Quality Management, 2001 Vol.12 (4). - P. 439-449.

129. Dawson P. Managing Quality in the Multi-cultural Workplace. In Making Quality Critical: New Perspectives On Organizational Change, eds. Wilkinson, A. Willmott, H. London: International Thomson Business Press. 1995. - 247 p.

130. Feigenbaum A.V. Total Quality Control. - New York: McGraw-Hill, 1983.-420 p.

131. Gronroos C., A Service Quality Model and its Marketing Implications// European Journal of Marketing, Vol. 18,No 4, 1984. P.36-44.

132. Gruening G. Origin and theoretical basis of New Public Management// International Public Management Journal №4. 2001. P. 1-25.

133. Hood C. A Public Management for All Seasons? // Public Administration, 1991. Vol. 69 (Spring). P.3-19.

134. Human Development Index.// URL: http://hdrstats.undp.org/ images/explanations/RUS.pdf(AaTa обращения 18.03.2013)

135. Lindahl E. Studies in the Theory of Money and Capital, 1939. P.139-271.

136. Loffler E. Quality Awards As a Public Sector Benchmarking Concept in OECD Member Countries: Some Guidelines for Quality Award Organizers.//Public Administration and Development, 2001. Vol 21 (1). - P. 27-40.

137. Maslow A. H. Motivation and Personality. — New York: Harpaer & Row, 1954.-411 p.

138. Musgrave R. and Peacock A. (eds.). Classics in the theory of public

finance. London: Macmillan, 1958. - 243 p.

186

139. Oakland John S. Total Quality Management. The Route to Improving Performance. Second Edition. - University of Bradford: Management Centre, 1993.

140. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York [et al.]: A Plume Book, 1992. - 432 p.

141.Pareto V. On the Economic Phenomenon. International Economic Papers. N3. 1953.

142. Pigou A.C. The Economics of Welfare, 1920.

143. Pollitt C. Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience. Oxford, 1990.

144. Reseach of WorldBank. // URL:http://go.worldbank.org/ LOQ3E6RKSO(flaTa обращения 22.10.2012)

145. SamuelsonP. The pure theory of public expenditure// Journal of Political Economy. 1954. 56. P.496-505.

146. Simon H. A. Organizations and markets// Journal of Economic Perspectives, 1991 №5 (2) - P. 25-44.

147. The Worldwide Governance Indicators // URL: http://info.worldbank.org/govemance/kkz2002/mc_indicator.asp. (дата обращения 22.01.2013)

148. Thompson F. The New Public Management // Journal of Policy Analysis and Management. 16 (1). 1997. - P. 165-176.

149. UN Public Administration Programme// URL: http://unpan3.un.org/egovkb/ProfíleCountry.aspx?ÍD=141(flaTa обращения 18.03.2013)

150. Van der Wiele A., Dale B.G., Williams A.R.T. ISO 9000 Series Registration to Total Quality Management: The Transformation Journey.// International Journal of Quality Science 1997 Vol. 2 (4) - P. 236-252.

151. Yong J., Wilkinson A. Rethinking Total Quality Management.// Total Quality Management, 2001. Vol. 12 (2). - P. 247-258.

муниципального управления (авторская разработка)

Новое публичное управление - NPM Всеобщий менеджмент качества- TQM Менеджмент качества муниципального управления

Быть ближе к своим клиентам (Pollitt 2000) Ориентация на потребителя(van derWiele 1997) Конечную оценку качества дают все граждане, а не только непосредственные клиенты

Быть ориентированным на эффективность (цели/ стандарты) а не на оценку (Pollitt 2000); ); акцент - на результативность управления (Hood 1991) Качество требует постоянного совершенствования результатов, а также ресурсов и процессов (Loffler 1996); решающее значение имеют процессы управления (Dale, 2001) Акцент на управление человеческими ресурсами (Н1Ш), а не на процессы административного управления. Определение стратегических целей на основе измерения будущих потребностей. Управление изменениями.

Улучшение функционирования системы в целом, с помощью мотивации, стимулирования и оплаты труда (Pollitt 2000) Для эффективного управления необходимо учитывать «человеческий фактор», а также «организационно-системные факторы» (Yong и Wilkinson, 2001) Всеобщее качество публичного управления - первый шаг для эффективного управления; внешняя мотивация (индивидуальные награды) важна при низком уровне оплаты.

Стремление к постоянному совершенствованию качества (цели, стандарты) (Pollitt 2000) Изменить стиль управления, улучшать качество всех систем, процессов деятельности внутри организации (Deming 1986) Постоянное улучшение (Wilkinson и Willmolt 1995). Цикл PDCA (планируй-делай-проверяй-действуй) (Deming 1986) Ключевые показатели качества должны быть определены в зависимости от специфики публичной службы. Создать общее понимание качества; вовлечение сотрудников в непрерывное совершенствование.

Определение целей, задач, показателей успеха, предпочтительно выража-ется в количественном выражении (Hood 1991); критерии аудита (Gruening 2001); практика жесткого контроля затрат (Pollitt 2000). Качество данных и отчетности (Dale, 2001). Оценка и обратная связь качества работы. Использование количественных методов оценки качества, методы и инструменты повышения эффективности процессов (van derWiele, 1997). Приоритетность повышения эффективности и результативности из-за ограниченных ресурсов; Мониторинг качества услуг и удовлетворенности клиентов.

Переход от строгого образца этики государственной службы, на большую гибкость в оплате и мотивации (Hood 1991); Изменение стиля управления (Gruening 2001) Изменение организационной культуры (ван дер Виль., 1997). Позитивное отношение сотрудников к работе (Dale, 2001). Формирование культуры качества (Deming 1986) Организационная культура более ориентированная на качество, чем в традиционном государственном управлении, но качество не является единственным параметром совершенства.

Новое публичное управление - NPM Всеобщий менеджмент качества- TQM Менеджмент качества муниципального управления

Расширение прав и возможностей муниципальных служащих, чтобы быть гибким и инновационным (Pollitt 2000) Участие и работа в команде (каждый несет ответственность за качество) (van der Wiele, 1997).Дать возможность веем быть вовлеченным в работу по качеству. Решения основываются только на фактах. Приоритет управления перед контролем (Deming 1986) Вовлеченность персонала. Приоритет независимой экспертизы, самооценки, а не внешней оценки вышестоящим органом. Акцент на взаимодействие с гражданским обществом, а не на внутреннюю организацию процессов управления (администрирование). Администрация как открытая система

Управление, организация на основе планирования деятельности и контрактов (Hood 1991); стратегическое планирование и управление (Gruening 2001) Планирование и организация (van der Wiele, 1997). Постоянное улучшение системы планирования, организация системы наблюдения (Deming 1986) Целеполагание и стратегическое планирование на основе определения будущих ожиданий населения.

Управление персоналом (мотивация) (Gruening 2001) Образование и обучение (van der Wiele, 1997) Современные методы подготовки на рабочих местах, использование возможностей каждого (Deming 1986) Система углубленных знаний (Profound Knowledge)/ Потребность в профессиональных управляющих. Всеобщая культура качества, качество - национальная идея. Система непрерывного образования и обучения в области качества

Свобода управлять (Gruening 2001) Приверженность и лидерство высшего руководства (Dale, 2001) Свобода выбора. Самоуправление граждан

Децентрализация и разрушение ранее "монолитных" совокупностей для создания "управляемых" единиц (Hood 1991); соперничество между государственными учреждениями как ключ к снижению затрат и улучшению условий (Hood 1991) Развитие единой доминирующей организационной культуры, чтобы повысить уровень участия и вовлеченности сотрудников и помочь организации стать более конкурентоспособной (Dawson 1995); сотрудничество с заинтересованными сторонами (внутренними и внешними клиентами, поставщиками) (Dale, 2001) Предоставление общественных благ самого лучшего качества. Разнообразие, цифференцированность, персонализированность услуг может быть использована для увеличения выбора. Предоставление услуг по «жизненным ситуациям». Свобода решения о получении публичной услуги.

Привлечение частного сектора к оказанию публичных услуг условий (Hood 1991) Дать возможность гордиться принадлежностью к KOMnannn(Deming 1986) Общественная оценка органа исполнительной власти, удовлетворенность граждан публичным управлением