Финансовое обеспечение государственной системы размещения заказов в России в условиях посткризисной модернизации общественного сектора тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Сушков, Михаил Николаевич

• Сушков, Михаил Николаевич
• кандидат экономических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Сушков, Михаил Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Теоретические основы трактовки моделей квазирынков в национальных экономических системах.

1.1 Концепции квазирынков в контексте реформирования общественного сектора.

1.2. Квазирыночные характеристики системы государственных тендерных закупок.

1.3. Западный опыт формирования первых моделей квазирынков.

ГЛАВА 2. Механизм финансирования государственной системы размещения заказов в контексте реализации функций государстЬа в РФ.

2.1. Особенности изменения динамики показателей состояния системы государственных заказов во второй половине 2000-х годов.

2.2. Анализ качества механизма финансирования государственной системы размещения заказов.

2.3. Система финансирования государственных закупок в контексте модернизации общественного сектора.

ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности финансирования в российской модели размещения заказов государства для целей посткризисной модернизации общественного сектора.

3.1. Повышение эффективности институционального обеспечения системы бюджетных закупок в России.

3.2. Меры по оптимизации системы бюджетного финансирования государственных закупок в условиях посткризисной модернизации общественного сектора.

3.3 Механизмы устранения оппортунистического поведения агентов и профилактики коррупции в сфере закупок для нужд государства.

3.4. Модернизация квазирыночной модели в системе финансирования функций государства в посткризисный период.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансовое обеспечение государственной системы размещения заказов в России в условиях посткризисной модернизации общественного сектора»

Актуальность темы исследования. Вопросы развития государственного рынка, или рынка товаров и услуг для государственных нужд, имели важное значение для государства на протяжении всей истории человечества, которая в этом смысле всегда была историей войн между государствами, а войны требовали государственных закупок соответствующих товаров и услуг в больших размерах и вызывали рост государственных долгов.

В XX в. изменилась роль государства на рынке. Государство из простого потребителя постепенно превратилось в крупного участника рыночных отношений, который все покупает и многое продает, крупного заемщика и кредитора, регулирующего рыночные процессы, во многом определяющие направления развития самого рынка и финансовой системы в целом.

В 2000-х годах по мере роста доходов консолидированного бюджета РФ и наращивания бюджетного профицита на федеральном уровне объем государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти, существенно увеличился. Если в 2002 г., по данным Всемирного банка, объем государственных закупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов бюджетов органов власти всех уровне, то к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., и его доля возросла до 11,7%'. При этом в отличие от ситуации хронических неплатежей в 1990-х гг. в новых условиях государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг. В результате госзаказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. Не случайно, в 2007 г. в восьми регионах Европейской части России свыше половины фирм участников квазирыночных отношений с государством реализовывали свою продукцию и услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%. Все это обусловило объективную необходимость радикальных изменений в законодательстве о государственных закупках, которые были реализованы в 2005 — 2006 гг.

Вместе с тем по мере роста масштабов государственного товарного рынка в России начала увеличиваться коррупция, о масштабах которой косвенно свидетельствовало возрастание доли государственных контрактов, размещенных у единственного источника. Это подтверждают и эксперты Всемирного банка, по оценкам которых, среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г.2

1 См.: Яковлев А. Система госзакупок: на пути к новому качеству // Вопросы экономики. 2010. № 6. '

2 Business Environment and Enterprise Performance Survey // go.worldbank.om/Y4YAMUYFS0

Фирмы, вовлеченные в коррупционную практику в государственной системе размещения заказов, имели более высокие текущие показатели продаж, инвестиций и занятости, а также более уверенно прогнозировали развитие своего бизнеса в среднесрочной перспективе.

На решение назревших проблем в секторе государственных закупок и на повышение их эффективности был нацелен Закон 94-ФЗ. Однако современный финансовый кризис, вызвавший абсолютное сокращение валового внутреннего продукта (ВВП) страны в 2009 г. усугубил эту проблему вследствие увеличения масштабов присутствия государства во всех сферах экономической деятельности вследствие предпринятых им массированных антикризисных мер. Параллельный рост дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы повысил научную и практическую значимость проблемы повышения эффективности государственных закупок в качестве основы оптимального управления государственными ресурсами. Сложность ее решения обусловлена тем, что во-первых, «ставки в этой игре слишком высоки, и, несмотря на активизацию по реформированию, во всем мире сфера государственных закупок остается источником повышения коррупционного риска», и, во-вторых, «чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества и частного сектора»3.

Эти сложности выявились в ходе реализуемой с 2006 г. реформы системы государственных закупок в России, которая носит во многом фрагментарный и процедурный характер, что не позволяет кардинально улучшить ситуацию в области удовлетворения потребностей государственного (общественного) сектора.

Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов повышения макроэкономической результативности и бюджетного эффекта государственных закупок в качестве инструмента восстановления финансового равновесия в стране в посткризисный период.

Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных ученых и специалистов-практиков: О.Г. Аллилуевой, Е.А. Звоновой, М.А. Корытцева, И.В. Кузнецовой, А.Т. Шамрина, М.М. Юдкевича, Л.И. Якобсона, A.A. Яковлева и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области

3 См.: Многоликая коррупция — проект Всемирного банка / Пер. с англ.; под ред. Э. Кампоса, С. Прадхана. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 377, 380. методологии управления общественными финансами, развития государственного рынка, или рынка товаров и услуг для государственных нужд, до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма взаимодействия государства и рынка в системе рыночных отношений.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем формирования и развития государственного товарного рынка: Аллилуевой О.Г., Батчаева А.Р., Галанова В.А., Гришиной O.A., Гончара K.P., Долгопятовой Т.Г., Зудина A.A., Кузнецова Б.В., Заварухина В.П., Патрона А.П., Пивоваровой С.Г., Федоровича В.А., Фрай Т.С., Шибаева С.Р. и др.

Информационно насыщенными оказались работы Н.В. Нестеровича, В.И. Смирнова, Г.А. Суходольского, и др., которые помогли разобраться с принципами формирования государственных закупок в качестве института рыночной экономики, возникшего в России в ходе наиболее радикальной реформы второй половины 2000-х годов, которая затронула массу экономических агентов на стороне государства и частного сектора.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития рынка товаров и услуг для государственных нужд в зарубежных странах и в России таких западных ученых, как Дж.Х. Андерсон, К.У. Грей, И: Ивасаки, С.Дж. Ивенет, Дж. Кауфман, У. Пайл, К. Сонин, Дж.С. Хеллман, Б.М. Хокман и др.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам организации государственных закупок товаров и услуг в России и зарубежных странах.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей государственного товарного рынка в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Цель диссертационного исследования заключается в структурировании методологических подходов к трактовке механизма повышения эффективности финансового обеспечения государственных закупок в условиях квазирыночных отношений государства с частными компаниями в России и в обосновании системы мер по повышению результативности управления финансовыми ресурсами в руках государства в условиях посткризисной модернизации общественного сектора.

Для реализации поставленной цели были обоснованы и решены следующие задачи:

- обобщить теоретические концепции российских и зарубежных ученых, трактующих квазирыночные отношения государства и частного бизнеса в контексте реформирования общественного сектора в докризисный период и воздействия на макроэкономическое равновесие в условиях кризиса;

- выявить сущностные характеристики механизма взаимодействия между государством и экономическими агентами по поводу перераспределения централизованных финансовых ресурсов в форме государственных закупок в структуре основополагающих функций государства;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей формирования и реализации государственной системы размещения заказов в сфере удовлетворения социально-экономических потребностей общества, выделить критерии оценки эффективности механизма финансирования • государственных закупок в предкризисный и кризисный периоды и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях посткризисного развития препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных расходов бюджета государства;

- дать оценку адекватности и качества основных направлений реализации государством мер по повышению эффективности финансирования! ч. государственной системы размещения заказов в условиях дефицита бюджетов всех уровней в контексте профилактики их несбалансированности, и обосновать ' необходимость восстановления доверия и устранения коррупции в системе госзакупок в качестве основы посткризисной модернизации общественного сектора; определить структурные характеристики механизма повышения . эффективности финансирования государственной системы размещения заказов и его элементов в контексте антикризисных инструментов бюджетно-налоговой политики;

- разработать комплекс мер, нацеленных на создание системы раннего ' выявления кризисных явлений в системе госзакупок, а также на оптимизацию системы финансирования заказов государства для нужд общества, эффективной % в условиях модернизации общественного сектора в среднесрочной перспективе.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются структурные связи между экономическими агентами и государством по поводу финансирования государственных закупок в условиях дефицитов бюджетов всех уровней и неравновесия на рынке финансовых ресурсов на стадиях кризисного и посткризисного развития, повышение эффективности которых способствует качественной модернизации общественного сектора.

В качестве объекта исследования выступает государственная система размещения заказоб, а также совокупность фискальных инструментов, нацеленных на ее совершенствование в структуре общественного сектора в России.

Научная новизна работы заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма финансирования системы размещения заказов для государственных нужд в России на основе жесткого соблюдения таких принципов бюджетной системы, как результативность и экономическая эффективность, что позволит осуществить реальную модернизацию общественного сектора и ослабить социальную напряженность в обществе в условиях депрессивного состояния экономики и централизованных финансов на первых этапах посткризисного развития.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

1. Выявлен механизм формирования квазирынков в системе национального общественного сектора, структурированы теоретические модели организации рынков товаров и услуг для государственных нужд с оценкой их эффективности с точки зрения сбалансированности финансовой системы;

2. Обоснованы причины и специфика сложившихся квазирыночных характеристик системы государственных тендерных закупок, их различия в российской и западных моделях формирования» квазирынков с участием государства и частного бизнеса, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма финансирования государственных систем размещения заказов;

3. Проанализировано современное состояние системы размещения государственных заказов в России, позволившее сформулировать объективные причины неэффективности ее организации с выделением причин финансового характера в условиях кризисного состояния бюджетной системы и создать методическую основу анализа качества финансирования государственной системы размещения заказов с привлечением критериев оценки эффективности общественного сектора;

4. Доказана прямая связь между расширением масштабов государственных заказов и ростом коррупционной составляющей в механизме их организации в России по причинам субъективного и объективного порядка, что предопределяет неэффективность бюджетных расходов и торможение внедрения в бюджетный процесс практики бюджетирования, ориентированного на результат. В качестве основного условия эффективной модернизации общественного сектора РФ в посткризисный период определено внедрение программно-целевого финансирования в бюджетное планирование.

5. Предложены формы и методы совершенствования системы финансирования государственной системы размещения заказов в Российской Федерации, базирующиеся на методике систематизации по приоритетам механизмов устранения оппортунистического поведения агентов тендерных отношений с государством и профилактических действиях против коррупции в сфере закупок для нужд государства, которые должны предварять любое решение в сфере модернизации общественного сектора экономики;

6. Проведен анализ эффективности инструментов модернизации квазирыночной модели организации государственных закупок в контексте финансирования функций государства в посткризисный период на примере реального воплощения в практику бюджетного процесса принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств, что позволило разработать основные направления совершенствования современной модели размещения государством заказов в качестве приоритета стабилизации системы централизованных финансов.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации управления бюджетными расходами на федеральном уровне путем внедрения эффективного механизма финансового обеспечения государственной системы размещения заказов на основе программно-целевого метода планирования и реализации принципов результативности и экономической эффективности. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости общественного сектора, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов* федерального центра в условиях увеличения дефицита территориальных бюджетов.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности финансирования государственной системы размещения заказов на товары и услуги в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 1 брошюре и 4 статьях общим объемом 4,5 печатных листа, одна из которых - в издании, определенном ВАК РФ.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Сушков, Михаил Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ позволяет сделать некоторые общие выводы. Формирование новых институтов зачастую связано с рисками избыточной генерализации и фрагментарности изменений. В рассматриваемой области первый риск проявился в том, что институциональные инновации, адекватные природе простых закупок, были без должных модификаций распространены на размещение заказов на сложную продукцию. Второй выразился в выборочном изменении институтов на одной из фаз закупочного цикла (размещение заказа) без трансформации сопряженных институтов, относящихся к другим его фазам. В результате наблюдаются ограниченные позитивные эффекты при существенных негативных.

С этой точки зрения опыт реформирования госзакупок заслуживает внимательного анализа и публичного обсуждения. Потенциальные риски не должны служить основанием для отказа от назревших реформ. Однако такие риски нужно прогнозировать и, если их не удается предотвратить, надо-настойчиво работать над компенсацией их последствий. Чтобы успешно решить проблемы, выявленные в ходе реализации Закона 94- ФЗ, необходимо совершенствовать законодательство с учетом достижений современной экономической теории и на основе анализа и обобщения практики госзакупок, включая зарубежный опыт, а также лучшей практики организации закупок в крупных частных компаниях, госкорпорациях и отдельных ведомствах.

Практика применения Закона 94-ФЗ выявила много объективных проблем, затруднявших выполнение организациями - госзаказчиками своих основных функций.

На стадии формирования и размещения заказа определены следующие проблемы. '

Невозможность гарантировать надлежащее качество закупки только за счет детализации технического задания. Хотя данная проблема отсутствует в отношении массовых стандартизованных товаров, она крайне остра для товаров, работ, услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации/использования объекта закупки или даже по окончании его использования.

Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов. В настоящее время отсутствуют методические указания по порядку определения начальной цены контракта, а также общедоступные источники информации о ценах на аналогичные, товары. В этих целях госзаказчики теоретически могли бы использовать портал www.zakupki.gov.ru, однако по своему интерфейсу он ориентирован больше на запросы регулятора, чем на потребности участников рынка.

Длительность процедур открытого конкурса/аукциона. В результате возникают сбои в основной деятельности организации-заказчика, особенно при отсутствии заявок. Отмечается несовершенство процедур документального обеспечения заявки (включая невозможность затребовать документы, подтверждающие и обосновывающие данные, указанные в ней поставщиком). Другие проблемы обусловлены рисками недобросовестного поведения поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью «перебить» контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта) и неспособностью пресечь такое поведение; невозможностью взаимодействовать с одним поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в ходе предыдущих поставок (особенно, если речь идет об обслуживании ранее поставленного оборудования, ИТ-систем и т.д.); необходимостью использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реально присутствует один поставщик, который может обеспечить должное качество товаров, работ или услуг).

На стадии исполнения заказа выявлены следующие проблемы.

Невозможность адаптировать контракт к изменению внешних условий. Многие виды закупок осуществляются в условиях высокой неопределенности и действия случайных факторов. Это характерно в первую очередь для крупных закупок с длительными сроками реализации. Если на этапе размещения заказа введен запрет на внесение изменений в условия контракта, это может усложнить исполнение государственного контракта, например контрактов на проектирование, особенно объектов, находящихся в исторической городской застройке. При этом запрет на изменение условий государственного контракта может привести к приостановке или расторжению контракта на проектирование.

Аналогичные проблемы возникают при поставках ИТ-оборудования, на рынке которого происходят быстрые технологические изменения. В случае исполнения контракта длительностью более полугода ряд моделей компьютерного оборудования может быть снят с производства, но за ту же цену поставщик, как правило, готов поставить более новые и совершенные модели. В то же время госзаказчики, не имея права вносить изменения в спецификации закупаемого оборудования, должны отказаться от поставки новых современных компьютеров.

Высокие риски поставки товара ненадлежащего качества. Формируя техническое задание, заказчик осознает, что фирмы — участницы аукциона независимо от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями технического задания по качеству, но фактически его можно . оценить только после осуществления поставки. Так, в интервью приводились примеры проектно-изыскательских работ, где заказчик оказывается незащищенным от мелких организаций, которые впоследствии не в состоянии в полном объеме и с надлежащим качеством выполнить контракт. Данная проблема обусловлена тем, что заранее оценить качество подрядчика в рамках ^ существующего законодательства невозможно (запрещено применять к участникам квалификационные требования). Однако от качества выполненных подрядчиком проектно-изыскательских работ в значительной степени зависят дальнейшие расходы заказчика на выполнение строительно-монтажных работ, эксплуатацию и обслуживание объекта и т. п.

В случае ИТ-продукции низкое качество закупаемых комплектующих для периферийного оборудования (тонеры, картриджи и др.) приводит не только к сбоям в работе, но и к полному выходу из строя дорогостоящего ИТ-оборудования. Недобросовестные поставщики зачастую предлагают цену в два ч раза ниже и охотно соглашаются с требованием предоставлять услуги по ремонту вышедших из строя комплектующих. Такой ремонт проводится с использованием некачественных компонентов, причем отремонтированные комплектующие работают не более двух-трех месяцев, а затем снова выходят из строя. В итоге общие потери организации-заказчика многократно превышают экономию, полученную от закупок более дешевых комплектующих у недобросовестных поставщиков.

Срыв установленных сроков поставки. При срыве сроков поставки в конце календарного года госзаказчики должны либо не заплатить поставщику последний транш (что означает вернуть деньги в бюджет и не получить необходимые товары, работы, услуги), либо «договориться», что оплата пройдет в пределах отчетного периода, а поставка будет осуществлена позже. Первое решение соответствует духу и букве Закона 94-ФЗ, однако оно препятствует основной деятельности организации-заказчика. Поэтому в большинстве случаев заказчики идут по второму пути, переходя в зону неформальных отношений с поставщиками.

Ограниченные, возможности заказчика воздействовать на недобросовестного поставщика. Предусмотренное Законом 94-ФЗ внесение фирм, нарушающих условия госконтрактов,, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только, по двум основаниям — отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом угроза применения данной меры может воздействовать только на реально существующие добросовестные фирмы, а не на «фирмы-однодневки», специально созданные для «одноразового» участия в конкурсе. Аналогично, возможное возмещение убытков через суд, при помощи страхования рисков неисполнения контрактов или механизмов банковских гарантий не решает проблемы заказчика при поставке некачественных товаров, работ, услуг или срыве сроков поставок.

Анализ базовых положений Закона 94-ФЗ показывает, что его идеология была ориентирована на один тип рынков, а именно — рынки, близкие к идеальной модели совершенной конкуренции между «атомизированными» фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией о них. Однако этот тип рынков отнюдь не единственный. Так, экономическая теория, опираясь на различия в структуре издержек оценки качества товаров, делит товары на инспекционные, экспериментальные и доверительные. Анализ параметров рыночных сделок с каждым из перечисленных типов товаров позволяет сделать вывод: проблемы, порождаемые Законом 94-ФЗ на рынках товаров, отличных от «стандартных инспекционных», были предсказуемыми.

На практике при отсутствии разграничения процедур закупок разных типов товаров, работ и услуг сегодня для большинства добросовестных госзаказчиков наиболее важны риски неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов и связанные с этим потенциальные издержки. Разработчики Закона 94-ФЗ > считают, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех ёозможных потерь, которые могут нести госзаказчики. Однако такой подход не учитывает многих реалий. Во-первых, получение денег далеко не всегда возмещает потери времени, особенно с учетом специфики бюджетного процесса, в рамках которого действуют госзаказчики. Во-вторых, недостаточно высокое качество работ творческого характера (научных и проектных разработок, произведений искусства и т. п.) в суде, как правило, сложно доказать. В-третьих, даже если качество поставки удается со временем оспорить, закупка, например, некондиционных лекарств для медицинских ч учреждений или поставка некондиционного оборудования для очистных сооружений чреваты потерями, которые могут значительно превосходить стоимость первоначальной закупки. В-четвертых, если речь идет о высокотехнологичной продукции, которая быстро обновляется и дешевеет, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, че,м через суд, ведут к прямым потерям с точки зрения не только качества, но и расходов бюджета.

Снижение рисков при закупке сложных товаров, работ, услуг предполагает учет квалификации и репутации поставщиков При этом в зарубежной литературе обсуждается не вопрос его уместности, а то, какие механизмы учета наиболее рациональны в тех или иных обстоятельствах. В мировой науке и практике убедительно обоснованы конкретные рекомендации по использованию в этих целях специальных процедур (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и др.), а также по оптимизации соотношения качественных и ценовых критериев применительно к разным типам закупаемых товаров и услуг. За рубежом также действуют научно проработанные механизмы адаптации уже заключенных контрактов к изменению внешних условий с обеспечением должной прозрачности таких изменений.

К сожалению, при подготовке Закона 94-ФЗ зарубежный опыт не был учтен. Более того, были безосновательно отвергнуты оправдавшиеся впоследствии предостережения Всемирного банка о рисках, заложенных в концепции закона. В соответствии с ним в России разрешено использовать менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, — преимущественно наиболее простые и легче поддающиеся контролю. Иными словами, под запрет попала значительная

часть общепринятых способов повышения эффективности госзакупок. Это создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам качества и были предоставлены в установленные сроки.

На основании проведенного анализа необходимо выделить следующие системные проблемы, которые требуется решить в рамках совершенствования законодательства о закупках.

Во-первых, необходимо создать комплексную систему управления рисками госзакупок,, охватывающую все типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. При разработке и принятии Закона 94-ФЗ главным фактором риска считалась коррупция. Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа.

Одновременно выяснилось, что коррупционные риски трансформировались и переместились на другие стадии закупочного цикла.

Система запретов не столько уменьшила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговор заказчика и поставщика путем излишней детализации технического задания под конкретных поставщиков; увеличение числа несостоявшихся торгов, где остается один участник, с которым заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия, а контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками посредством демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков.

Важно минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими. Решить эту задачу можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован

Закон 94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов.

Возобновившееся в '2009 г. обсуждение концепции Федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что правительство осознает данную проблему.

Нужно создать эффективные барьеры для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов — как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков — через соответствующие механизмы селекции, стимулов и санкций. Решение этой проблемы тесно связано с критериями «добросовестного поведения» и «компетентности», которые можно сформулировать в контексте оценки конечных результатов деятельности: соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг; эффективного выполнения госзаказчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.

Во-вторых, надо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования выступают лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами только с точки зрения соблюдения процедур Закона 94-ФЗ. В действительности конечная цель госзакупок — обеспечить государственные потребности, и система регулирования должна быть настроена на решение именно этой задачи. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования выступает построение эффективного мониторинга госзакупок.

В-третьих, необходимо гармонизировать права и ответственность поставщика и госзаказчика. Если до 2005 г. баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием Закона 94-ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня важно найти оптимальное, сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика и обеспечить защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.

В международной практике развитию добросовестной конкуренции в секторе государственных закупок и повышению качества поставляемых товаров и услуг способствует недискриминационное применение ко всем участникам процесса квалификационных требований, которые должны быть точно определены и стандартизированы, отвечая предмету конкретной закупки. При этом качество конкуренции оценивается не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.

Наконец, в-четвертых, важно учитывать издержки всех участников торгов (как поставщиков, так и госзаказчиков) в связи с соблюдением процедур Закона 94-ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования формировалась скорее с. целью упростить процессы администрирования для регулятора. Это действительно позволяло снижать стоимость регулирования и контроля. Однако надо также учитывать издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Закона 94-ФЗ. В конечном счете они всегда заложены в цену закупок — либо за счет абсолютного завышения цен поставок при отсутствии достаточной конкуренции на торгах, либо путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Одновременно в силу избыточных издержек госзаказчики реализуют свои основные функции в меньшем объеме или со сниженным качеством.

Чтобы решить названные системные проблемы, нужно расширить полномочия госзаказчиков, предоставив им больше прав по выбору процедур закупок. Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделить такими правами госзаказчиков более высокого уровня — в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проведенных закупок можно распространить такие права «квалифицированного госзаказчика» на иные крупные организации: При этом следует расширить спектр используемых способов закупки и обеспечить.легальные возможности " адаптации заключенных контрактов к изменению внешних условий. В результате сократится сфера нерегламентиро ванных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время обсуждается в правительстве).

Необходима многоуровневая система мониторинга и контроля, опирающаяся на публичную систему сбора информации о госзакупках и служащая основой для оценки их конечной эффективности, а также выявления возможных злоупотреблений в данной сфере. Тогда государство сможет контролировать не только соблюдение процедур Закона 94-ФЗ, но и весь ч. закупочный цикл, оценить конечные результаты проводимых закупок. При проектировании такой системы следует осуществить ряд мер.

В частности, нужно разделить информационные потоки по стандартизованной (массовой) и нестандартизованной продукции, структурировав эти массивы данных по группам товаров, работ и услуг (на % основе принятых классификаций). В случае массовой продукции это даст возможность сравнивать цены и другие условия поставки в разрезе отдельных

ГРБС, государственных заказчиков, разных способов закупки и т.д., а также проверять обоснованность стартовых цен закупок. Для нестандартизованной продукции это чаще всего невозможно. Но аккумулирование этой информации позволит впоследствии анализировать условия закупок с привлечением экспертов, которые не аффилированы с заказчиком, проводившим закупку.

Необходимо разделить информацию о закупках на несколько блоков: общедоступную (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков и т.д.); доступную только для государственных заказчиков (по их собственным закупкам, а также по закупкам других заказчиков в объемах, достаточных для корректного анализа рынка, сопоставления результатов аналогичных закупок и т.д.); доступную для вышестоящих органов (ГРБС по закупкам подведомственных организаций), а также для контролирующих инстанций (по всем закупкам). Общедоступная часть информации о государственных закупках должна содержать 'сведения о новых торгах и ценах, сложившихся на предшествующих торгах. Закрытая часть информационной' системы позволит ГРБС и контролирующему органу отслеживать ход реализации закупок на всех стадиях закупочного цикла.

Построение подобной информационной системы будет качественно / новым шагом в развитии механизмов контроля и создаст основу для эффективного выявления возможных злоупотреблений в рамках государственных закупок. К их числу относится не только коррупция (когда чиновник, принимающий решение о закупке, заведомо отдает заказ конкретному поставщику за вознаграждение), но и мошенничество (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки). Закон должен предотвращать оба типа злоупотреблений. Но их можно выявить не столько по критерию нарушения процедур Закона 94-ФЗ, сколько при фиксации существенного отклонения цен от сложившихся на рынке — как вверх (в случае коррупции), так и вниз (в случае мошенничества). Отклонения второго рода свидетельствуют не об экономии бюджетных средств, а о некомпетентности заказчика или недобросовестности поставщика, которая может быть чревата для государственного заказчика срывом поставок или серьезными рисками при использовании товаров, работ, услуг, поставленных по заниженным ценам.

Практическая реализация предлагаемых подходов существенно усложнит функции регулятора. Очевидно, в этом случае ФАС потребуются дополнительные ресурсы. Для повышения эффективности администрирования регулятор должен сконцентрироваться на крупных закупках, для чего нужно поднять «стоимостной порог» применения обязательных конкурентных процедур до международно признанного уровня, а также (возможно) передать ГРБС часть нынешних контрольных функций ФАС.

Решение перечисленных задач по развитию системы регулирования госзакупок займет определенное время и даст наибольшую отдачу в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому параллельно надо реализовать первоочередные меры, прежде всего применительно к . размещению, заказа в отношении технически сложной, инновационной и уникальной, продукции и услуг (включая НИР и ОКР): установить квалификационные требования к участникам размещения заказа с четким разграничением на стадиях допуска и оценки заявок участников; установить аналогичные требования к субподрядчикам / соисполнителям, а также требования к поставляемой ими продукции; разнообразить способы размещения заказа, включая многоэтапный конкурс с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами; предоставить заказчику право запрашивать у участников разъяснения и дополнительную информацию, проверять представленные данные, отклонять заявки на всех стадиях рассмотрения в случае выявления недостоверной информации;

1 предоставить заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, включая проверку ее качества и технической совместимости на стадии допуска участников; совершенствовать механизмы оценки заявок, в том числе путем выбора победителя на основе комплексного показателя - «наиболее экономически выгодное предложение», который должен учитывать проверенные заказчиком данные и стоимость владения в целом с учетом сопутствующих работ, стоимости эксплуатации, ремонтопригодности, срока службы и т.д.; разрешить вносить обоснованные изменения в государственный контракт по мере его исполнения, в том числе в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик.

Обоснованный, выбор оптимума в отношении этих мер позволит снять наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются добросовестные госзаказчики, и создаст основу для конструктивного диалога о проблемах и перспективах развития системы государственных закупок.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Сушков, Михаил Николаевич, 2010 год

1. Конституция Российской Федерации.

2. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2010-2012 годы) Постановление Правительства РФ от 15 августа 2009 г.

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

4. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;

5. Федеральный -закон «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества» от 21.07.1997. № 123-Ф3 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.

6. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» от 28.04.2009. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 18. Ст. 2156.

7. Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 03.07.1991. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №27. Ст. 92.

8. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О программе развития,бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

11. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации в Российской Федерации».