Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал: Конституционно-правовое исследование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Вискулова, Виктория Вячеславовна

• Вискулова, Виктория Вячеславовна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Вискулова, Виктория Вячеславовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫБОРОВ.

§ 1. Понятие финансирования выборов.

§ 2. Модели финансирования выборов

ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫХ

ВЫБОРОВ В РОССИИ.

§ 1. История законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов

§ 2. Становление современной системы финансирования выборов (1989-1993 годы)

§ 3. Утверждение смешанной модели финансирования выборов (1994-1999 годы)

ГЛАВА 3. ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ В УСЛОВИЯХ

СТАНОВЛЕНИЯ МНОГОПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ.

§ 1. Финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт.

§ 2. Финансирование выборов и финансирование политических партий в России.

§ 3. Усиление частного начала финансирования федеральных выборов в действующем избирательном законодательстве.167'

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал: Конституционно-правовое исследование»

Вопрос о соотношении государственного и негосударственного, то есть публичного и частного начал финансирования выборов традиционно считается одним из наиболее проблемных в избирательном праве. Прежде всего это обусловлено тем, что основная цель предписаний избирательного законодательства состоит в юридической легитимации процесса политического воспроизводства органов публичной власти. А поскольку без привлечения> значительных материальных ресурсов невозможно представить процесс формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии современных государств, вопрос о создании эффективного, соответствующего правовым традициям страны механизма финансового обеспечения выборов становится особенно актуальным.

Анализ мирового опыта показывает, что проблема финансирования выборов вызывает научный интерес в тех странах, где законодательно допускается помимо публичного участия, деятельность физических и юридических лиц в формировании материальных основ избирательных кампаний. Это связано прежде всего с тем, что от удачного нормативного закрепления пропорционального соотношения публичного и частного начал в субсидировании избирательных действий зависит успешность решения одного из основных вопросов современной демократии: как при ограниченности бюджетных средств в условиях все возрастающей стоимости выборов создать такие условия частного финансирования избирательных кампаний, при которых бы на индивидуальные взносы не покупалось политическое влияние, создавались бы равные правовые условия для партий и кандидатов с разным уровнем финансовых возможностей.

Во многих зарубежных странах законодательное разрешение этого вопроса насчитывает почти столетнюю историю; формулы правовой легитимации той либо иной модели финансирования выборов были неоднократно апробированы избирательной практикой, позволившей постепенно устранить те нормы, которые не подтвердили эмпирическим путем свою целесообразность.

Что же касается российского опыта финансирования избирательного процесса, то он не обладает столь богатыми правовыми традициями. В период всевластия партийной номенклатуры выборы рассматривались прежде всего в качестве ритуального выполнения избирательного гражданского долга, что, безусловно, не способствовало их конкурентоспособности, а следовательно, и привлечению дополнительных материальных средств.

В условиях перехода России к демократическим избирательным стандартам, основанным на активном участии граждан и организаций в реализации электоральных процедур, в том числе и путем финансовых взносов в проведение избирательных кампаний, перед законодателем была поставлена задача разработать правовые нормы, закрепляющие наиболее оптимальную в российских условиях модель финансирования выборов. Начало реализации поставленной цели приходится на начало 90-х годов XX века, однако реформирование института финансирования выборов, впрочем, как и всего института выборов в целом, продолжается и в настоящий момент. В этой связи представляет особую актуальность формирование научной базы по вопросам финансирования выборов. Научный аспект поставленной проблемы позволитг 1) проследить историю становления законодательства о финансировании избирательных действий в России; 2) выявить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом; 3) определить позитивные и негативные черты законодательной регламентации института финансирования выборов на разных этапах электоральной истории нашей страны; 4) отметить возможные направления модернизации системы финансирования избирательных кампаний в свете реформирования избирательного законодательства, предпринятого в 2002 - 2003 годах.

Для решения поставленных задач требуется углубленное изучение таких вопросов теории избирательного права, как: понятие финансирования выборов, его место в системе избирательного права; модели финансирования выборов как результат соотношения публичного и частного начат; теоретический анализ практики реализации отмеченных моделей в России и за рубежом. Актуальность поставленных задач подтверждается тем, что одним из главных элементов избирательной реформы 2002-2003 годов выступает коренное изменение ранее сложившейся модели финансирования выборов.

Именно этими факторами обусловлен выбор объекта исследования - института финансирования выборов в свете соотношения публично-правового и частного начал.

Исследование проблемы соотношения публично-правового и частного начал института финансирования выборов является одной из составляющих предмета науки конституционного права, поскольку выборы как способ периодического воспроизводства и ротации власти путем участия граждан, несмотря на их конкретизацию научной подотраслью конституционного права - избирательным правом, относятся к тем началам организации публичной власти, которые заложены в предмет конституционного права.

Состояние научной разработанности темы.

В советский период развития электоральных отношений проблема финансирования выборов не получила должного научного освещения; это было обусловлено незыблемостью государственной монополии в сфере материального обеспечения избирательного процесса и отнесением частного финансирования избирательных кампаний к негативным чертам буржуазных избирательных систем'. Содержание тех немногочисленных работ, в которых крайне сжато упоминалось о финансовых аспектах выборов, сводилось к критике зарубежных стандартов финансирования электоральных процедур, привлекающих частные финансовые ресурсы, и обоснованию достоинств абсолютного государственного финансирования выборов, существовавшего в нашей стране. Этой точки зрения в советский период электоральной истории придерживались П.В. Бахмуров, А.И. Ким, А.И. Ковлер, Б.П. Кравцов, Я.Н. Уман-ский, К.К. Шириня и некоторые другие ученые.

Становление-новой" системы органов государственной власти: в начале 90-х годов прошлого века происходило в условиях перехода России к новым принципам организации и функционирования выборных институтов публичной власти, основанным на идее свободных, периодических и нефальсифицированных выборов. Большое влияние на создание избирательного законодательства постсоветского периода, в том числе по вопросам организации и проведения федеральных выборов, оказали концепции, доктрины и гипотезы, разработанные в трудах исследователей проблем науки конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова и др.

Проблемы законодательной регламентации института финансирования выборов в России анализируются в работах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, В:Д.-Мостовщикова, М.И. Пискотина, А.Е. Постникова, H.A. Михалевой, Л. А. Морозовой, Ю.А. Новикова и др.

Исследование моделей финансирования выборов, устанавливающих разное пропорциональное соотношение частного и публичного начал в создании финансовых основ избирательного процесса, характерно для трудов Е.И. Колюшина, С.Д! Князева, В.Д. Мостовщикова и др.

Взаимовлияние законодательной регламентации финансирования выборов и финансирования политических партий анализируется в трудах П.А. Астафичева, М.С. Айвазяна, Н; Ахтенберга, С.А. Боголюбова, Г.А. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, A.C. Лойо, В.И. Лысенко, Д. Миддлтона и др.

Становление и развитие зарубежных избирательных систем, вариативно устанавливающих модели финансирования выборов в других государствах мира, рассматривают A.C.

1 См., например, Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. - М., 1984. - С.25-31; Шириня К.К. Две демократии и две избирательные системы. - Куйбышев, 1958. - С. 33-34.

Автономов, Г.Л. Антонос, A.A. Вешняков, Н.Г. Зяблюк, А.И. Ковлер, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, К.Г. Холодковский, Ю.А. Юдин и др.

История становления институтов избирательного права, в том числе и норм о финансировании электоральных мероприятий, рассматривается в трудах историко-правового профиля A.B. Белоновского, В.Н. Белоновского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, И.В. Зайцева, В.Н. Латкина, Д.А. Левчика, В.В. Лугового, A.B. Перфильева, Л.П. Репиной, В.И. Сергеевича, Е.А. Скрипилевой, С.М. Соловьева, В.В. Тылкина и др.

На разработку поставленной проблемы оказали влияние труды отечественных и зарубежных политологов и социологов: С.Д. Баранова, В.Я. Гельмана, Н.Г. Зяблюка, В.П. Пугачева, С.Н. Пшизовой, Д. Ролза и др.

Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные анализу отдельных аспектов теории российского избирательного права и избирательного процесса, следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают доктринальные исследования заявленных вопросов. Следствием такой ситуации выступает тот факт, что научного обоснования вплоть до настоящего времени не получили многие аспекты института выборов. Отмеченное замечание в полной мере характерно для института их финансового обеспечения, от сочетания публичного и частного начат в котором зависит демократизация всей избирательной системы в государстве.

Из научных работ, затрагивающих проблематику финансирования выборов в России, заслуживают особого внимания монографии Е.И. Колюшина2 и диссертация В.Д. Мостов-щикова3. Однако названные исследования не имели основной целью изучение корреляции публичного и частного начат финансирования федеральных выборов в России в качестве фактора, предопределяющего эффективность всей финансовой основы избирательного процесса. В исследовании В.Д. Мостовщикова основное внимание уделено финансированию предвыборной агитации, которое составляет лишь структурную часть понятия, «финансирование выборов». Кроме того, названные работы, по сути, не затронули реформирование публичного и частного начал финансирования выборов по избирательному законодательству 2002-2003 годов. В частности, последняя монография Е.И. Колюшина по исследуемой тематике основана на анализе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года и утративших на настоящий момент юридическую силу законах о федеральных выборах 1999 года. Однако

1 Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. - М., 1998; Колюшин Е.И. Финансирование выборов: право и практика. - М., 2002. основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2002 года и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 года.

Эти факторы и предопределили выбор темы настоящей диссертации. С учетом сказанного, недостаточная научная разработка проблемы соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов в России оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе опыта законодательного регулирования финансирования выборов в нашей стране, основанного на юридической легитимации монопольно-государственной и смешанной моделей такого финансирования на разных этапах российской электоральной истории. Приведенная цель диссертации детерминирует постановку следующих задач:

1) сформулировать юридическое понятие финансирования выборов; определить место норм, регламентирующих финансовые аспекты избирательного процесса, в системе избирательного права;

2) определить основные модели финансирования выборов, присущие отечественной и зарубежной избирательной практике; вскрыть их основные достоинства и недостатки;

3) изучить законодательство о финансировании общегосударственных выборов в нашей стране на разных этапах ее электорального развития;

4) рассмотреть реформирование смешанной модели финансирования федеральных выборов в России в конце XX - начале XXI веков; определить проблемы правового регулирования, возникающие при таком реформировании;

5) проанализировать практику реализации моделей финансирования федеральных выборов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации;

6) выработать предложения по оптимизации избирательного законодательства Российской Федерации в сфере соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов;

7) установить правовую взаимосвязь между финансированием выборов и финансированием политических партий в качестве основополагающего фактора вариативности смешанной модели финансирования выборов.

3 Мостовщиков В.Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в Российской Федерации. Дисс. канд. юр. наук. - Екатеринбург, 1998.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начал института финансирования общегосударственных выборов в нашей стране с момента его зарождения до настоящего времени.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет как общенаучный диалектический метод познания, так и специальные, частно-научные методы. Из числа последних при проведении диссертационного исследования применялись сравнительно-правовой," формально-юридическим, системно-структурный, историко-правовой, математи-ко-статистический способы научного познания4, а также метод правового моделирования. Сравнительно-правовой метод основан на сопоставлении сходных правовых систем, институтов и норм с целью выявления их общих и отличительных черт. В диссертации названный метод научного познания применяется при исследовании российских и зарубежных моделей финансирования выборов, выявлении общих закономерностей нормативной регламентации в рассматриваемой сфере. Формально-юридический метод используется при описании, обобщении, классификации, систематизации правовых норм. Диссертант обращается к данному методу при анализе источников института финансирования выборов, его моделей, определении взаимосвязи последнего института с институтом финансирования политических партий. Отмеченный подход в диссертационном исследовании предполагает характер его результатов - направленность на получение юридического знания. Системно-структурный метод исходит из того, что любая система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, и одновременно является частью иных систем. Использование в данной работе метода системно-структурного анализа предопределено системностью правовых институтов, к числу которых относится и институт финансирования выборов, а также системностью права в целом. Историко-правовой способ познания направлен на проведение историко-сравнительных исследований. В диссертации названный метод применяется при изучении развития законодательства о финансировании общегосударственных выборов в России. Ма-тематико-статистический метод научного исследования связан с наличием в любых, включая право, системах определенных количественных показателей и статистических закономерностей5. При проведении настоящего исследования диссертант использует данный метод для

4 В настоящей работе диссертант использует термины «метод», «подход», «способ научного познания» как синонимы. В юридической литературе встречаются точки зрения о разной правовой природе отмеченных категорий. См., например: Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. - J1., 1989. - С. 87-88.

По совершенно справехпивому замечанию H.A. Богдановой, «.математические методы весьма ограниченно применяются в рассматриваемой научной отрасли [конституционного права - В.В.]. Вместе с тем, например, проблема избирательных систем не может быть всесторонне раскрыта без использования приемов математики.». См. об этом: Богданова H.A. Система науки конституционного права. - М„ 2001. - С. 39. обоснования финансово-правовой целесообразности моделей финансирования выборов, основанных на комбинировании частного и публичного начал в создании материальных основ избирательного процесса, а также для анализа соотношения косвенного и прямого финансирования выборов в рамках той либо иной модели. Метод правового моделирования, исходящий из предположения, что между различными объектами могут устанавливаться взаимно однозначные соответствия, позволяет диссертанту с учетом характеристики одних понятий и категорий предполагать свойства других.

Теоретическую- базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы финансирования выборов, публикации в сборниках научных трудов и периодической печати, посвященные материальным аспектам электоральных процедур. Весомый вклад в разработку поставленной проблемы внес статистико-аналитический материал, подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по итогам прошедших федеральных избирательных кампаний.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также зарубежное законодательство, регулирующее вопросы финансирования выборов и финансирования политических партий, а также историко-правовые документы советского и досоветского периодов, затрагивающие материальные аспекты выборов.

Практическая значимость исследования.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего реформирования института федеральных выборов, связанного с усилением частного начала его финансирования. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов Конституционного права Российской Федерации, Избирательного права Российской Федерации.

Апробация результатов исследования.

Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации отражены в публикациях, подготовленных автором6; в выступлениях на международных научных кон

6 Вискулова В.В. Финансирование выборов в России: проблемы поиска оптимальной модели. // Вестник молодых ученых. - СПб., 2001.5. - С. 110-124; Вискулова В.В. Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал. //Политика и право. Ученые записки. Вып.2. - Благовещенск, 2001. - С. 87-99; Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России. //Тезисы докладов 2-й межвузовской научно-практической конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее». - Благовещенск, 2001. - С. 5-6; Вискулова В.В. Реформирование избирательной системы в России и Китае (на примере финансирования выборов). //Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Т.4. - Благовещенск, 2002. - С. 418-425; Вискулова В.В. Достоинства и недостатки абсолютного государственного бюджетного финансирования выборов: анализ отечественного и зарубежного опыта. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 16. - С. 10-12; ференциях (май 1999, 2001-2002 годы); областных межвузовских научно-практических конференциях (апрель-май 2001-2002 годов)7.

Работа автора «Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал в финансировании избирательных кампаний» получила III премию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году8.

В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права Амурского государственного университета и на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета.

Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов Конституционного права России и Избирательного права для студентов юридического и экономического факультетов Амурского государственного университета.

Положения диссертации используются автором при осуществлении полномочий члена избирательной комиссии Амурской области с правом решающего голоса.

Основные положения, выносимые на защиту:

Изучение финансовых основ избирательного процесса, формирующихся путем прямого и косвенного участия публичных и частных структур в их создании, позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.

Вискулова В.В. О роли фандрейзинга в российском избирательном процессе. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 18. - С. 8-9; Вискулова В.В. Избирательное право как компонент профессиональной подготовки юриста. //Проблема качества образования в современных условиях. Материалы III межвузовской учебно-методической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 172-174; Вискулова В.В. К вопросу об определении понятия финансирования выборов. //Молодежь XXI века: шаг в будущее. Сборник трудов 111 региональной научно-практической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 44; Вискулова В.В. О совершенствовании российского законодательства в сфере финансирования федеральных выборов. //Политика и право. Ученые записки. Вып.З. — Благовещенск, 2002. — С. 97-108; Вискулова В.В. Финансирование выборов в политическом аспекте. //Вестник Амурского государственного университета. - 2003. - № 20. - С. 39-41; Вискулова В.В. Финансовые основы права граждан на честные и справедливые выборы. //Права человека. Реализация международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - С. 32-34.

Международная российско-американская научная конференция «Содействие установлению верховенства права» (май 1999 г.); международные научные конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах» (апрель 2001 г., май 2002 г.); региональные научно-практические конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее» (май 2001-2002 гг.); межвузовские научно-практические конференции «Проблема качества образования в современных условиях» (январь 2002-2003 гг.).

8 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 131/1267-3 «Об итогах конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу (реферат) по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году». //Вестник Цен-трхпьной избирательной комиссии РФ. - 2001. - № 4. - С. 58-60. и

1. Закрепленные в федеральном избирательном законодательстве нормы о финансовом обеспечении избирательного процесса свидетельствуют об отсутствии правовой регламентации понятия «финансирование выборов». Это позволяет предложить теоретическое представление о финансировании выборов как о совокупности действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для организации и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные за-коном.сроки, способствующих-формированию органа государственной власти, наделения полномочиями должностного лица.

2. Анализ отечественного и зарубежного электорального опыта свидетельствует о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний партий и кандидатов, - монопольно-государственной и смешанной. Законодательная регламентация последней модели наиболее целесообразна.

3. Избирательное законодательство нашей страны вплоть до начала 90-х годов XX века не уделяло достаточного внимания институту финансирования выборов. На ранних этапах становления отечественной избирательной системы доминирующая роль принадлежала частному началу финансирования выборов. Появление системы парламентских учреждений в России в начале XX века способствовало усилению влияния публичных структур в создании финансовой основы выборов. Нормативно-правовые акты советской избирательной системы закрепили монополию публичного начала финансирования выборов, что не способствовало возрастанию научного интереса к исследуемой проблеме.

4. Конец XX века ознаменован проведением крупнейшей реформы института финансирования выборов в России - к 1993 году законодательно был оформлен переход от монопольно-государственной модели финансирования выборов к смешанной.

5. Анализ избирательного законодательства 1994-1999 годов свидетельствует об утверждении в России такой разновидности смешанной модели финансирования выборов, при которой финансовое обеспечение организации и проведения выборов осуществлялось преимущественно из средств государственного бюджета при авансовом публичном финансировании избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Одновременно наблюдалось возрастание роли частного начала в финансировании таких кампаний. Однако опыт проведения федеральных выборов в конце XX века свидетельствовал о необходимости законодательного совершенствования смешанной модели финансирования выборов в России.

6. Законодательство большинства стран мира предусматривает ограниченное публичное возмещение расходов партиям на проведение их избирательных кампаний. Это доказывается доминированием в международной избирательной практике компенсационных выплат только тем партиям, которые доказали минимальный уровень своей представительности по итогам предыдущей либо очередной избирательной кампании, Уравнительное авансовое финансирование партий в зарубежных избирательных системах встречается крайне редко. Этот факт можно рассматривать в качестве одной из предпосылок к трансформации сложившейся в конце XX века в России смешанной модели финансирования выборов на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем.

7. Российское избирательное законодательство 2002-2003 годов юридически закрепило модернизацию смешанной модели финансирования федеральных выборов, состоящую в исключении прямого публичного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Учитывая, что Федеральный закон о политических партиях 2001 года предусмотрел общее нецелевое государственное финансирование партий по итогам федеральных выборов, можно говорить о начавшемся в России процессе перехода к новой разновидности смешанной модели финансирования выборов. Для успешного завершения проводимой реформы считаем целесообразным:

1) ввести в отечественную избирательную практику институт возмещения избирательных расходов партиям и кандидатам, получившим законодательно установленный минимум голосов избирателей на выборах;

2) с целью ликвидации двойного бюджетного финансирования одних и тех же участников избирательного процесса предлагаем законодательного разграничить такие понятия, как «возмещение избирательных расходов партиям при проведении федеральных выборов» и «нецелевое государственное финансирование деятельности партий».

8. Мировая практика свидетельствует, что законодательство о финансировании выборов не может развиваться автономно от нормативной регламентации финансирования политических партий. Целесообразна разработка единого правового акта, комплексно регулирующего эти вопросы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Вискулова, Виктория Вячеславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Данное диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начат института финансирования общегосударственных выборов с момента его становления в российской электоральной практике до настоящего времени. Подведем основные итоги работы.

Конец XX - начало XXI веков в истории отечественного избирательного права знамениты проведением двух крупнейших реформ института финансирования федеральных выборов. Первая реформа, предпринятая в начале 90-х годов, была обусловлена переходом от монопольно-государственной системы финансового обеспечения избирательного процесса к смешанной модели финансирования выборов. Вторая реформа, начатая российскими законодателями в 2002 году, связана с усилением частного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий и избирательных блоков при поведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Тем самым в России завершается переход от абсолютной монополии публичного начала финансирования как организации и проведения выборов, так и избирательных кампаний партий и кандидатов, к смешанной модели финансирования выборов, при которой организация и проведение федеральных выборов по прежнему финансируются государством, а избирательные кампании основных участников избирательного процесса проводятся исключительно за счет пожертвований граждан, юридических лиц, собственных средств партий и кандидатов, то есть за счет частных лиц.

Такая формула соотношения публично-правового и частного начал финансирования выборов имеет достаточно богатую мировую практику реализации и получает неоднократную позитивную апробацию в зарубежных избирательных системах. Однако приемлема ли такая формула для отечественной электоральной традиции, соответствует ли она современным потребностям практики проведения избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ? Анализ истории становления законодательства о финансировании избирательных действий в России, предпринятый в рамках настоящего диссертационного исследования, позволили выявить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом и определить основные позитивные и негативные черты законодательной регламентации превалирования публичного либо частного начал такого финансирования. Сложившаяся в нашей стране к концу XX века смешанная модель финансирования федеральных выборов обнаружила ряд недостатков, к числу которых относились:

1) несовершенство правил возврата публичных средств государству кандидатами, избирательными объединениями и блоками, не подтвердившими в ходе выборов минимальный уровень представительства, что порождало большие финансовые убытки для федерального бюджета;

2) отсутствие четкой законодательной политики по вопросу косвенного финансирования электоральных процедур;

3) несоответствие условий прямого финансирования потребностям практики проведения избирательных кампаний;.

4) недостаточная гарантированность финансовых интересов местных бюджетов при проведении федеральных выборов.

Вместе с тем, соотношение публичного и частного начал финансового обеспечения избирательных отношений, закрепленное в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ 2002 года, а также в новом федеральном законодательстве об отдельных видах федеральных выборов, требует совершенствования по следующим направлениям:

1) создания финансовых гарантий со стороны государства кандидатам, баллотирующимся по одномандатным избирательным округам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также кандидатам, баллотирующимся на должность Президента РФ, подтвердившим минимальный уровень представительства в ходе выборов, либо избранным по итогам голосования, либо снявшим свою кандидатуру по вынуждающим к тому обстоятельствам, путем введения института компенсации избирательных затрат;

2) создания финансовых гарантий политическим партиям, избирательным блокам, чей федеральный список кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ подтверждает минимальный уровень представительности либо принимает участие в распределении депутатских мандатов, либо чей федеральный список кандидатов отзывается по вынуждающим к тому обстоятельствам, путем введения института компенсации избирательных затрат политическим партиям, блокам из средств федерального бюджета;

3) выработки четких законодательных основ соотношения института компенсации избирательных затрат партиям и института их текущего государственного нецелевого финансирования, с целью ликвидации двойного публичного финансового обеспечения деятельности партий; это требует ужесточения правовых условий финансирования политических партий;

4) усиления финансовой ответственности кандидатов и политических партий, использующих выборы в целях саморекламы, за счет ужесточения условий возврата средств физическим и юридическим лицам, осуществившим пожертвования в избирательные фонды, а также условий возмещения стоимости бесплатно предоставленных информационных услуг государственными организациями телерадиовещания и государственными периодическими печатными изданиями;

5) выработки более четких правовых норм по вопросам косвенного финансирования электоральных процедур при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ.

В работе предложены пути ликвидации отмеченных несовершенств федерального законодательства, устанавливающего финансовые аспекты федеральных выборов, которые могут быть использованы для оптимизации правового регулирования института финансирования федеральных выборов в России.

Исследование взаимозависимости таких явлений, как финансирование федеральных выборов и финансирование политических партий в РФ приводит к выводу о том, что их правовое регулирование нуждается в комплексных правовых подходах в рамках единого правового акта; о необходимости обособления нормативной регламентации отмеченных аспектов электоральных отношений из общего комплекса избирательного законодательства свидетельствует и усложнение финансовых аспектов выборов, их подчиненность нескольким отраслям российской правовой системы. Этот вывод позволяет диссертанту предложить для обсуждения возможные направления совершенствования российской избирательной системы по вопросам соотношения публично-правового и частного начал финансирования электоральных действий в рамках инициативного законопроекта «О финансировании федеральных выборов и финансировании политических партий в Российской Федерации».

Поднятые в диссертации вопросы имеют перспективы последующей научной разработки. В качестве таковых мы рассматриваем дальнейшую систематизацию теоретических и практических представлений в области финансирования избирательных отношений. По мнению автора, грядущие исследования по теме диссертации возможны в целях изучения эффективности складывающейся в России преимущественно-частной модели финансирования выборов, оценка которой будет возможна лишь после проведения федеральных выборов 2003-2004 годов. Это должно сопровождаться совершенствованием теоретических аспектов признаков, принципов, структурных элементов понятия финансирования выборов, прав участвующих в финансировании избирательного процесса субъектов, механизмов их реализации, ответственности за нарушение таких прав. Большое значение для последующей научной разработки вопросов, исследованных в настоящей диссертации, будет иметь обращение к зарубежному опыту организации и проведения избирательных кампаний, что обусловлено взаимодействием и взаимопроникновением различных правовых систем.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Вискулова, Виктория Вячеславовна, 2004 год

1. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках СНГ от 7 октября 2002 г. // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 2002.-№ 3 (34).

2. Итоговый отчет Миссии Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы по наблюдению за выборамиПрезидента.Республики-Беларусьот 16 октября 2001 г. //Вестник ЦИК РФ. 2001. - № 10.

3. Декларация от 26 марта 1994 г. «О критериях свободных и справедливых выборов». //Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов.-М., 1999.

4. Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению от 29 июня 1990 г. //Справочно-правовая система Консультант Плюс.

5. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. //Российская газета. 1995. - 5 апреля.

6. Правовые акты Российской Федерации (1993-2003 гг.)

7. Федер&чьный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». //Российская газета. 2003. - 16 января.

8. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». //Собрание законодательства РФ. 2002. -№ 28. - Ст. 2790.

9. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ.- 1995.-№26.-Ст. 2398.

10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ. //Собрание законодательства РФ. 1995. - № 21. - Ст. 1930; 2002. - № 30. - Ст. 3029.

11. Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. 1995. - № 21. - Ст. 1924.

12. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 8 июля 2000 года. //Российская газета. 2000. - 11 июля.

13. Доклад ЦИК РФ «О развитей и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (приложение к постановлению ЦИК РФ от 6 окт. 2000 г. № 111/1170-3). // Вестник ЦИК РФ. 2000. - № 21.

14. Постановление ЦИК РФ от 29 декабря 1999 г. № 65/764-3 «Об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». //Российская газета. 1999.-31 декабря.