Федеральные целевые программы как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Фатеева, Ирина Евгеньевна

• Фатеева, Ирина Евгеньевна
• кандидат экономических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Фатеева, Ирина Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ.

1.1. Государственное регулирование экономики. Формы и методы. Методологические основы программно-целевого подхода в системе государственного регулирования экономики.

1.2.Федеральные целевые программы как инструмент государственного регулирования экономикой.

1.3. Опыт использования программно-целевого подхода в Россини других странах.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГРАММИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

2.1. Программирование федеральных целевых программ. Анализ системы разработки программ.

2.2. Анализ системы финансирования ФЦП. Казначейское исполнение федерального бюджета в части реализации ФЦП.

2.3.Основные результаты реализации федеральных целевых программ в России на современном этапе.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ.:.

3.1. Совершенствование системы разработки и реализации ФЦП.

3.2. Предложения по улучшению механизма финансирования ФЦП.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Федеральные целевые программы как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов»

Актуальность темы.

Стратегические цели социально-экономического развития Российской Федерации определены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Бюджетном послании Президента "О бюджетной политике в 2004 году", Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

В качестве ключевого направления, обеспечивающего активизацию источников роста и конкурентоспособность страны, выбран сценарий ускоренной диверсификации структуры экономики, предусматривающий опережающее развитие высокотехнологичных перерабатывающих секторов, сферы услуг, формирование государственной поддержки инновационной деятельности.

В этих условиях для достижения поставленных государством целей и задач необходим поиск, разработка и реализация новых, отвечающих современным условиям развития страны, организационно-экономических, финансово-бюджетных и социально-политических механизмов и методов решения насущных проблем. Одной из них является обеспечение адресного, полного, своевременного и целевого получения и использования бюджетных средств, формируемых в федеральном бюджете.

Развернувшиеся в последнее время дискуссии о допустимой степени вмешательства государства в ход социально-экономических процессов практически не затронули проблемы государственного участия в преодолении экстремальных ситуаций. Представляется вполне очевидным, что государство не может остаться в стороне от решения наиболее острых проблем. Придерживаясь столь редкостного в наше время консенсуса, представители разных научных и политических течений сходятся во мнении о том, каков должен быть практический инструментарий решения данных проблем. Это различного рода целевые программы.

Это единомыслие в отношении возможностей программирования предопределило:

- во-первых, максимальное удобство для управляющего органа добиваться именно с помощью целевых программ конечных целей.

Целевая программа позволяет структурировать основную цель (т.е. выделить отдельные подцели), четко описать все уровни решения проблемы и необходимые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных ресурсов и степень достижения поставленной цели. Таким образом, следует признать, что программирование оказалось весьма удобным инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов. во-вторых, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных, с точки зрения управляющего органа, направлениях; в-третьих, целевые программы являются своеобразными «островками» государственного регулирования социально-экономических процессов в условиях отсутствия тотального директивного планирования; в-четвертых, государственное программирование органично вписывается в систему бюджетного финансирования, позволяя управляющему органу выделять для решения социальной проблемы определенное количество финансовых ресурсов.

Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, потребовали кардинальных решений в бюджетной и финансовой сферах. Актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны.

Все это и обусловило актуальность темы диссертационного исследования, в котором разрабатываются вопросы совершенствования системы государственного регулирования через систему федеральных целевых программ.

Степень разработанности проблемы.

Государственное регулирование планирования в экономике рассматривается в работах многих отечественных и зарубежных авторов: В.И. Видяпина, В.Г. Князева, В.П. Орешина, В.А. Попова, Н.С. Косова, Дж. Хейзера, Б.Рендера. Программно-целевой метод описан в работах Б.А. Райзберга, Н.И. Комова, А.Р. Лейбкинда, А.Г. Лобко, Б.З.Мильнера, Г.Х. Попова, Г.С. Поспелова И.Эдама, Дж. Иберта и других авторов.

Вместе с тем в данных работах в основном рассматриваются теоретические основы государственного программирования, вопросы составления и рассмотрения федеральных целевых программ. Вопросы же практической реализации существующей методики разработки и реализации федеральных целевых программ, а так же теории и практики финансирования федеральных целевых программ рассмотрены частично или вообще отсутствуют.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе системы работы с федеральными целевыми программами, осмыслении накопленного отечественного и зарубежного опыта в сфере программирования и разработка методических рекомендаций по совершенствованию существующей системы разработки и реализации федеральных целевых программ и механизма финансирования.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

Изучение и анализ механизма разработки и реализации федеральных целевых программ;

Проведение оценки существующей схемы финансирования целевых программ, в частности, через систему органов Федерального казначейства;

Рассмотрение метода воздействия Федерального казначейства и других ведомств на систему финансирования;

Анализ роли государственных органов в системе разработки и реализации целевых программ и границ их полномочий.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является система государственного регулирования социально-экономических процессов, ее влияние на реальные процессы преобразования экономики.

Предметом исследования является анализ особенностей разработки и реализации федеральных целевых программ, с целью их совершенствования и повышения эффективности государственного регулирования.

Методологической и теоретической основой исследования являются: а) системный подход к исследуемым процессам; б) исследования ученых и специалистов в области программно-целевого метода, программирования и финансирования федеральных целевых программ; в) практический опыт государственного регулирования экономики с использованием целевых программ в России и зарубежных странах; г) концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах РФ, методических документах органов государственного управления.

Информационной базой работы послужили справочно-статистические материалы Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Министерства экономического развития и торговли РФ, материалы печати, Интернета, аналитические отчеты, а также обобщенный практический опыт работы в этой сфере.

Научная новизна диссертации связана с реализацией сформулированной цели и состоит в теоретическом обосновании значимости федеральных целевых программ, анализе их формирования, а также разработка методических рекомендаций по совершенствованию существующей системы составления федеральных целевых программ и механизма финансирования, с целью повышения эффективности государственного регулирования.

В процессе исследования получены следующие научные результаты:

- показана теоретическая и практическая значимость программно-целевого подхода, как инструмента государственного регулирования экономики;

- дана поэтапная оценка существующего порядка разработки, реализации федеральных целевых программ;

- проанализирована система бюджетирования и финансирования федеральных целевых программ, что позволило автору обосновать необходимость пересмотра подхода к этим процессам. Во-первых, необходимо согласование программ со среднесрочным и долгосрочным планами страны и резервирование бюджетных средств под программы, во-вторых, сделан вывод о том, что проектирование расходов должно вестись на основе оценки потребностей в бюджетных средствах, в-третьих, предлагается создание отдельного формата бюджетной классификации для программ;

- обоснован авторский вывод о несовершенстве существующей методики разработки и реализации федеральных целевых программ, которая затрудняет мониторинг и оценку результатов программ;

- предложен комплекс мер по совершенствованию существующей системы формирования федеральных целевых программ, который состоит в разработке ее методики, реализации и финансирования программ, предложений по внесению изменений в бюджетную классификацию.

Практическая значимость работы:

Выработанные рекомендации по совершенствованию существующей методики государственного программирования могут быть использованы при разработке порядка формирования федеральных целевых программ.

Часть разработок автора по финансированию целевых программ используются для внесения изменений в порядок работы с целевыми программами в г. Москве.

Апробация работы проводилась путем публикации в научных изданиях, выступлениях на семинарах и конференциях по обсуждению вопросов разработки и финансирования федеральных целевых программ.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Фатеева, Ирина Евгеньевна

2.3.Основные результаты реализации федеральных целевых программ в России на современном этапе

Наиболее принципиальной переменой в управлении российской экономикой, произошедшей в результате проведения рыночных реформ, следует считать отказ от централизованного директивного общегосударственного планирования, сопровождавшийся упразднением Госплана. Отсюда потеряло смысл и одно из основных положений теории и методологии советского программно-целевого планирования, согласно которому целевые комплексные программы разрабатываются в составе государственных планов экономического и социального развития и представляют важную составную часть этого плана.

Несмотря на то, что социально-экономическое программирование объективно присуще рыночной экономике, в первые годы рыночных реформ, начатые целевые комплексные программы были преданы забвению. Децентрализация планового управления экономикой, потеря центром рычагов директивного, распорядительного воздействия лишили органы государственной власти возможности осуществлять целевые программы по советскому образу и подобию. В то же время рыночные способы ведения хозяйства на основе регулятивного воздействия государства на экономику, контрактно-договорных отношений между государством и хозяйствующими субъектами в начале 1990-х гг. еще не сформировались.

По мере формирования рыночных отношений и уяснения того несомненного факта, что в условиях перехода к рынку государству необходимо использовать программно-целевой метод управления, начался возврат к разработке и реализации целевых программ решения насущных проблем российской экономики, которых накопилось более чем достаточно. При этом возникла необходимость в приспособлении методики и организации разработки целевых программ к сложившимся в России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного в советский период опыта программно-целевого планирования и управления.

Важным шагом на этом пути стало утверждение Правительством Российской Федерации в 1995 г. документа «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Характерные особенности, отличающие формирование и осуществление федеральных целевых программ в нынешней российской экономике от создания и реализации государственных целевых комплексных программ в советской экономике, состоят в следующем: предусматривается использование в процессе формирования и практической реализации целевых программ рыночных механизмов, отношений, методов хозяйствования;

2) инициаторами постановки программных проблем на федеральном уровне способны выступать любые юридические и физические лица;

3) установлены критерии, факторы, приоритеты отбора проблем для программной разработки и решения программными методами на федеральном уровне;

4) определен характер участия в разработке и в положении федеральных целевых программ Правительства Российской Федерации назначаемого им государственного заказчика целевой программы, министерств и ведомств, установлены их функции и порядок взаимодействия в процессе разработки и реализации программ;

5) предложены типовая структура целевой программы (проекта программы) и состав программной документации, соответствующие рыночным формам и методам хозяйственной деятельности;

6) установлены порядок и источники финансирования федеральных целевых программ с привлечением средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, взносов участников реализации программы, целевых отчислений от прибыли заинтересованных организаций, банковских кредитов, средств фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов;

7) определены процедуры управления реализацией целевой программы и контроля хода ее выполнения, функции органов управления осуществления программы, включая экспертизу проекта программы, оценку ее эффективности, доработку проекта программы;

8) установлена форма паспорта федеральной целевой программы, содержащего ключевые сведения о ней.

Оживление программно-целевого планирования в России, начавшееся в 1993—1994 гг., привело к последующему бурному росту количества принятых, утвержденных правительством, одновременно осуществляемых целевых программ. Начался своеобразный программный бум, названный отдельными авторами «вторым пришествием» программ в российскую экономику. Если «первое пришествие» периода 1970—1980-х гг., о котором сказано выше, оборвалось во второй половине 1980-х, то второе, возникшее в середине 1990-х, перекочевало в первое десятилетие XXI века.

Отметим, что получение истинного представления о масштабах реализации федеральных целевых программ в России затруднено в связи с тем, что зачастую программа одного названия содержит в своем составе несколько подпрограмм. Так, например, самая многогранная федеральная программа «Дети России» включает целых 6 подпрограмм, программа «Жилище», рассчитанная на 2002-20 Югг, - 9 подпрограмм, а программа "Ядерная и радиационная безопасность России", принятая на 2000-2006 гг., -20 подпрограмм.

Для повышения обоснованности принятия решений о разработке новых программ и пролонгации, действующих разумным шагом было формирование состава федеральных целевых программ на 2002 год и последующие годы. Это позволило дополнительно увязать действующие и вновь разрабатываемые федеральные целевые программы с решением ключевых проблем, определенных в прогнозе в качестве приоритетов государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития на среднесрочную перспективу.

Начиная с 2002 г. все действующие 47 программ были распределены по шести приоритетным направлениям:

Развитие инфраструктуры. В приоритет включены 10 программ. Цель - совершенствование условий воспроизводства экономической деятельности, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение эффективного функционирования производства и рынков, снижение транзакционных издержек. Обеспечение условий для качественного улучшения интеграции России в мировую систему коммуникаций и стандартов;

Новое поколение (образование, культура и охрана здоровья). В приоритет включены 5 программ. Цель - сохранение и развитие образовательного и культурного потенциала страны, соответствующего потребностям экономики и гражданского общества, обеспечение высокого уровня общих и специальных знаний, формирование личности на принципах гуманизма и ориентации на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества, улучшение состояния здоровья населения;

Реформа правосудия. В приоритет включены 3 программы. Цель -формирование правового пространства, адекватного современным запросам личности, общества и экономики; создание условий для эффективной деятельности судебной системы и исполнения ее решений;

Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды. В приоритет включены 10 программ. Цель -недопущение ухудшения и создание условий для улучшения качества жизни населения по параметрам окружающей среды; обеспечение воспроизводства воспроизводимых природных ресурсов и рациональное использование невоспроизводимых ресурсов. Недопущение и предотвращение чрезвычайных ситуаций, ликвидация последствий аварий и катастроф;

Новая экономика. В приоритет включены 12 программ. Цель -инновационное развитие экономики, выход на внутренние и мировые рынки высокотехнологичных товаров и услуг, закрепление на сегментах этих рынков, увеличение доли производства высокотехнологичных товаров и услуг в структуре экономики;

Региональный паритет. В приоритет включены 7 программ. Цель - создание условий для преодоления социально-экономического отставания отдельных территорий, имеющих геополитическую и геостратегическую значимость для страны; достижение выполнения этими территориями функций, необходимых для эффективного социально-экономического развития страны с учетом интеграционных возможностей.

Можно отметить, что в целом система ФЦП охватывает проблемы, поставленные в проекте «Программы социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)». Вместе с тем не прослеживается тесной связи ФЦП со среднесрочной Программой Правительства. Отчасти причиной этому служит недостаточно конкретизация в Программе задач и функций федерального правительства. Постановка проблем, как правило, не сопровождается указанием на механизм их решения. В результате решение проблем не увязывается с конкретными ФЦП. Более того, определенные в Программе приоритетные направления федеральной политики не соответствуют приоритетам финансирования, установленным в Законе «О федеральном бюджете в 2003 г.» в отношении ФЦП. Так, в Программе Правительства на 2003-2005 гг. приоритетными направлениями государственной поддержки определены отрасли «новой экономики» и связанные с их развитием сфера образования, информационно-коммуникационная инфраструктура и технологии. В 2003 г. по этим направлениям предусматривается израсходовать менее 11% расходов федерального бюджета на федеральные целевые программы, что, вряд ли, свидетельствует о приоритетности данных направлений расходов. По финансированию приоритетными являются следующие программы: «Модернизация транспортной системы» -29,3% совокупного объема расходов на ФЦП, «Жилище» - 7,7%, «Федеральная космическая программа России» -5,9%, «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан» -7,9%. В совокупности эти программы составляют 51% расходов на ФЦП.

Кроме того, в Программе Правительства даже вскользь не упомянуты проблемы, решаемые в рамках следующих ФЦП: «Мировой океан» (0,17% расходов на ФЦП), «Развитие социально - экономической и культурной базы возрождения российских немцев» (0,05%), «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера» (0,08%), "Государственная граница Российской Федерации» (0,56%),. «Русский язык» (0,02%), «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе» (0,02%), «Реформирование уголовно -исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (0,3%), «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» (2,01%), «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в российской федерации» (0,04%), «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и незаконному обороту» (0,35%), Президентская программа "Уничтожения запасов химического оружия в Российской федерации" (3,76%), «Ядерная радиационная безопасность России» (0,09%), «Повышение плодородия почв России» (3,35%), «Преодоление последствий радиационной аварии» (0,26%), «Сейсмобезопасность территории России» (0,03%), «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» (0,02%), «Международный термоядерный реактор ИТЭР» (0,04%), «Федеральная космическая программа России» (5,91%). В совокупности на эти цели предусматривается израсходовать 1/5 всего объема расходов на целевые программы в 2003 г. Все это свидетельствует о недостаточной интегрированное среднесрочной Программы Правительства и ее основных инструментов - ФЦП и среднесрочного финансового плана в текущую политику федеральных органов власти и бюджетный процесс. Одна из главных причин этого заключается в том, что действующая нормативно-правовая база не предусматривает этой интеграции.

В 2002 году проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и соответствующих решениях Правительства Российской Федерации в 20012002 годах.

Основной результат проделанной в 2001-2002 годах работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета (136 - в 2001 году и 47 - в 2002 году), обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета (в 2001 году - 58,1 млрд. рублей, в 2002 году - 131,5 млрд. рублей), что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. Этому способствовало и то, что в 2002 году решением Правительства Российской Федерации прекращена реализация 19 федеральных целевых программ (рис.6).

Кол-во программ

2004

2003

2002

2001

СП о сл м со д>

20

40

60

80

100

120

140

160

Рис.6 .Количество программ, принятых к финансированию.

В результате более последовательного использования одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ в 2002 году была направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, направленных на совершенствование работы с федеральными целевыми программами. Были также даны конкретные поручения по повышению эффективности их реализации: принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263 "О внесении изменений и дополнений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". Этим постановлением определены механизмы финансирования дирекций программ и введено понятие "руководитель федеральной целевой программы". На заседании Правительства Российской Федерации 14 августа 2002 г. специально рассматривался вопрос о совершенствовании работы с федеральными целевыми программами и было отмечено, что одним из основных элементов оценки качества управления реализацией федеральных целевых программ должна стать углубленная оценка их результативности. А Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2003 года № 165 введен ряд существенных положений, связанных с реализацией федеральных целевых программ. К числу важнейших относятся:

- внесение положения о том, что в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ и Министерство промышленности, науки и технологии РФ вправе вносить в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли финансирования указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы;

- уточнение функций государственного заказчика - координатора; подробная регламентация необходимых сведений, которые должны включаться в состав раздела "Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы", включая конкретные показатели, применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы;

- определение порядка продления срока действия программы;

- определение порядка представления статистической отчетности о реализации федеральных целевых программ за прошедший год и ответственности в случае непредставления информации в срок, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

В рамках реализации положений данного постановления в Минэкономразвития России создан информационный Web - сервер ФЦП в системе Интернет в составе сайта Министерства с целью обеспечения более оперативного и четкого взаимодействия Министерства экономического развития и торговли РФ с заинтересованными министерствами и ведомствами - государственными заказчиками федеральных целевых программ.

На реализацию программ Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" было предусмотрено 131,5 млрд. рублей, в том числе 28,8 млрд., рублей государственных капитальных вложений, 13,9 млрд. рублей - на НИОКР и 87,3 млрд. рублей - на работы, выполняемые по направлению "прочие нужды".

Величина бюджетных ассигнований в расчете на одну программу возросла с 0,43 млрд. рублей в 2001 году до 2,8 млрд. рублей в 2002 году.

По данным Главного управления федерального казначейства Минфина России, в 2002 году федеральные целевые программы профинансированы за счет федерального бюджета на сумму 137,8 млрд. рублей.

По сравнению с объемами финансирования, предусмотренными при утверждении программ, в 2002 году реально за счет средств федерального бюджета программы были профинансированы на 72%. Таким образом, принятые при утверждении программ объемы финансирования федеральных целевых программ, в 2002 году оказались за рамками бюджетных возможностей, что не обеспечило реализацию одного из важнейших критериев, которым определено, что сумма расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ.

Структура финансирования по направлениям из федерального бюджета в 2002 году, принятая при утверждении федеральных целевых программ, устанавливала долю финансирования государственных капитальных вложений в общих объемах финансирования программ около 60,0%. Доля затрат на НИОКР составляла 14,0%, а доля затрат по работам, выполняемым по направлению "прочие нужды" - 26,0%.

Фактическая структура финансирования программ по направлениям из федерального бюджета в 2002 году выразилась в следующем процентном соотношении: государственные капитальные вложения - 26,9%; затраты на НИОКР - 10,2%; работы, выполняемые по направлению "прочие нужды", -62,9%.

Из этого следует, что в 2002 году не удалось выдержать структуру направлений финансирования из федерального бюджета, принятую при утверждении программ, ориентированную на приоритетное финансирование капитальных вложений, что снизило инвестиционную направленность программ и как следствие их результативность. Таким образом, не удалось обеспечить соответствие критерию, определяющего преобладание расходов на НИОКР и расходов капитального характера в структуре финансирования программ.

Высокая доля текущих расходов, направляемых из федерального бюджета на финансирование программных мероприятий в 2002 году, служит индикатором того, что часть важнейших проблем, решение которых предусматривалось реализовывать посредством инвестиций (например, финансирование прорывных высокоэффективных инвестиционных проектов), была вытеснена проблемами текущего характера, решение которых осуществлялось в рамках текущего финансирования министерств и ведомств - государственных заказчиков федеральных целевых программ.

По сравнению с объемами, предусмотренными в утвержденных программах, государственные заказчики допустили недофинансирование федеральных целевых программ в 2002 году за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на сумму более 990 млрд. рублей.

Например, Минэнерго России (государственный заказчик программы "Энергоэффективная экономика") провело недостаточную работу по привлечению внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. С учетом принятых обязательств при утверждении программы Минэнерго России не профинансировало в 2002 году программные мероприятия за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на сумму около 514,0 млрд. рублей, в том числе - 483,0 млрд. рублей капитальных вложений.

Минсельхозом России по программе «Повышение плодородия почв» недофинансированы мероприятия программы из средств помимо федерального бюджета с учетом принятых обязательств принятых при утверждении программы на сумму 14 млрд. рублей. МЧС России соответственно недофинансировал мероприятия программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» на сумму 1,7 млрд. рублей. Минтранс России при утверждении программы «Модернизация транспортной системы» обязался привлечь в 2002 году более 224 млрд. рублей из внебюджетных источников. Фактически привлечено 104 млрд. рублей. Минатом России недофинансировал мероприятия программы «Ядерная и радиационная безопасность» из внебюджетных источников на сумму 148 млн. рублей.

В целом, итоги реализации федеральных целевых программ за 2002 год свидетельствуют, что пока не удалось минимизировать влияние ряда негативных факторов прошлых лет и переломить ситуацию в сторону полного финансирования программ из всех источников для достижения целей программ, поставленных при их утверждении.

Масштабность целей и задач, связанных с реализацией федеральных целевых программ, определяют необходимость проведения большого объема организационных, финансовых и технических работ, связанных с управлением программами, активизацией работы по привлечению для реализации программ средств помимо федерального бюджета и мониторингом хода выполнения программ.

Такие задачи могут решаться только при повышении ответственности государственных заказчиков за реализацию программ. В этих условиях качество их работы становится ключевым фактором, влияющим на эффективность программ.

Однако, работа государственных заказчиков, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, имеет недостатки.

Проведенный анализ отчетных материалов государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ в 2002 году показал, что:

- в ряде случаев они подготовлены без учета требований, изложенных в нормативных документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами;

- отсутствуют объективные данные и конкретные полученные результаты, позволяющие оценить эффективность реализации программ (программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» - государственный заказчик Министерство промышленности, науки и технологии РФ, «Формирование установок толерантного сознания» - государственный заказчик Министерство образования России);

- по-прежнему отсутствует информация об эффективности расходования средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ;

- не определена степень соответствия достигнутых результатов целям, поставленным при утверждении программ;

- имеет место недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованности результатов НИОКР (программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций» - государственный заказчик - МЧС России).

Финансирования федеральных целевых программ в 2002 году1

Заключение.

Федеральные целевые программы и программно-целевой метод в целом являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на социальные и экономические процессы в стране.

В течение всего периода реформ государство использует их как инструмент прямого воздействия на экономику, с помощью которых облегчается решение сложных проблем федерального уровня, требующих проведения комплекса согласованных мероприятий в различных сферах.

В последнее время внимание государства к федеральным целевым программам усилилось, в том числе в смысле роста уровня их бюджетного финансирования (при его существенном перераспределении в пользу программ по развитию основных отраслей экономики и производственной инфраструктуры). Однако пока не решены фундаментальные проблемы разработки и реализации целевые программ сложно говорить об эффективности их использования в России в настоящее время.

В работе проведен анализ теоретико-методологических основ государственного регулирования социально - экономических процессов. Анализ показал:

- в стране накоплен значительный опыт разработки и применения федеральных целевых программ, реализация которых позволила достичь многих целей социально экономического развития.

- федеральные целевые программы имеют широкое распространение в промышленно-развитых и развивающихся странах. Исследование мирового опыта подтверждает целесообразность применения целевых программ в решении социально-экономических проблем.

- Выявление положительного опыта нашей страны, накопленного в условиях директивной экономики, а также мировой практики в условиях рыночных отношений, превращает государственное регулирование социально-экономических процессов в изменившихся условиях хозяйствования в Российской Федерации в актуальную проблему. Одним из направлений ее решения является применение и совершенствование федеральных целевых программ.

Анализ нормативных и методических документов показал, что в практике государственного регулирования на основе ФЦП имеются недостатки, устранение которых позволяет поднять уровень научной и практической реализации этих программ. К ним можно отнести отсутствие:

- механизма взаимодействия между институтами государственной власти и инициаторами федеральных целевых программ, что затрудняет оценку объективности и приоритетности программ из-за разных аппаратных возможностей инициаторов представляемых программ;

- требований подготовки концепции представляемых программ;

- единообразия требований к содержанию программ; публичных процедур и независимой экспертной оценки в процессе принятия решений по разработке и принятию программ; независимого института, наделенного правом принимать решения о направлении проекта программы на экспертизу; технических процедур разработки проектов федеральных целевых программ; порядка финансирования подготовки проектов федеральных целевых программ и механизма выделения финансовых средств на указанные цели; повседневного управленческого и методологического контроля подготовки проектов программ; эффективного мониторинга реализации программы и ответственности органов государственной власти за достижение целей, ради которых была принята федеральная целевая программа, так как каждый государственный заказчик отвечает перед Правительством только за выполнение закрепленных за ним мероприятий; критериев оценки эффективности работы ведомств (заказчиков и исполнителей) за достижение поставленных целей реализуемых программ; централизации ответственности органов государственной власти, а также государственного заказчика за достижение целей программ.

На основе анализа существующей системы разработки и реализации федеральных целевых программ и выявленных недостатков, автором сделаны предложение по совершенствованию системы работы с программами на каждом этапе.

Отбор направлений для реализации с помощью федеральных целевых программ.

1. Применяемые критерии не обеспечивают эффективный отбор.

После рассмотрения существующих критериев и их анализа можно сформулировать несколько основных, которые должны обеспечить более жесткий отбор проблем решаемых с помощью федеральных целевых программ:

- Обязательный федеральный и межрегиональный масштаб проблем и ее межотраслевой характер;

- Соответствие проблемы приоритетам развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу;

- Невозможность решить проблему в рамках текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- Возможность количественного измерения результатов решения проблемы.

2. Проектирование расходов должно вестись на основе оценки потребностей в бюджетных средствах. Внебюджетные источники должны указываться справочно, а включение в расчет в расчет ресурсного обеспечения, которое утверждается Правительством осуществлять только, когда обязательства закреплены договорами о совместном финансировании конкретного мероприятия.

Возможно, при разработке следует готовить два варианта плана:

- «основной» (структура мероприятий, которые должны быть выполнены при реализации программы за счет бюджетных средств и тех внебюджетных средств, факт которых закреплен договорами;

- «дополнительный» (мероприятия, которые должны быть выполнены в случае привлечения дополнительных внебюджетных средств).

Государственные заказчики отчитываются перед Правительством за выполнение «основного» плана, а выполнение «дополнительного» плана рассматривается справочно.

3. Следует перейти к многолетнему бюджетированию федеральных целевых программ. Для этого необходимо внести в бюджетное законодательство норму, обеспечивающую учет принятых обязательств по финансированию программ.

Процедура разработки федеральных целевых программ.

Процедура формирования федеральных целевых программ требует детализации. На первом этапе Правительство устанавливает перечень документов, обязательных для рассмотрения вопроса о разработке программ и детализирует требования к содержанию этих документов. Важнейшим из этих документов должна быть концепция федеральных целевых программ. Комиссия оценивает актуальность проблемы и невозможность ее решения другим способом. Эта Комиссия может принять к разработке, отправить на доработку или отклонить проблему. При положительной оценке решение утверждает Правительство.

На втором этапе предлагается следующий порядок: государственный заказчик ответственен за разработку проекта программы. Однако разработка осуществляется организацией-разработчиком по договору. Эта организация может определяться по конкурсу или поручать разработку специальным организациям, находящимся в ведение федеральных органов исполнительной власти. Разработанная программа подлежит одобрению государственного заказчика.

Реализация федеральных целевых программ.

1. Финансовое планирование расходов должно соответствовать долгосрочному характеру их реализации.

На момент утверждения программы должно происходить резервирование средств. В Бюджетном Кодексе РФ необходимо внести поправки, определяющие формальные критерии, исходя из которых финансирование может сокращаться или приостанавливаться в текущем году, или прекращаться вообще.

Планируемые объемы финансирования можно закреплять не в абсолютных цифрах, а в виде максимального, минимального и среднего объема, на которые заказчик моет рассчитывать, если не возникнут непредвиденные расходы.

Что касается привлечения средств субъектов и внебюджетных средств, то повышение ответственности государственного заказчика в сочетании с карательными мерами (как то сокращение бюджетного финансирования) может принести определенный эффект.

2. Задачи повышения эффективности применения федеральных целевых программ требует создания отдельного формата бюджетной классификации для программ, который бы отражал специфику формирования и реализации программ как вида расходов, отличного от текущей деятельности федеральных органов власти.

Как вариант, федеральные целевые программы сохраняются в качестве целевых статей. В качестве видов расходов выделяются мероприятия, содержание дирекции и т.д.

По разделу 21 (помощь субъектам РФ) субсидии конкретизируются по статьям и не подлежат изменениям.

Мониторинг.

Мониторинг является неотъемлемой частью цикла реализации проекта, в рамках которой обеспечивается сравнение фактической реализации проекта с плановой, благодаря чему принимаются меры по корректировке его реализации.

Как следует из международного опыта мониторинг федеральных целевых программ целесообразно разбить на:

- Мониторинг результативности программы (оценка степени достижения цели);

- Мониторинг эффективности программы (оценка затрат на реализацию программы).

Отчетность.

Так как основные обязанности по мониторингу возложены на Министерство экономического развития и торговли РФ, то концентрация всей информации должна быть в явном виде за ним закреплена. Для получения более четкой информации следует разработать однозначные формулировки показателей в отчетности, создание при разработке форм отчетности основ для перекрестной проверки.

Необходимо также предусмотреть систематические проверки контролирующими органами деятельности государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ.

В настоящее время мероприятия, проводимые Правительством РФ в области разработки и реализации программ, во многом меняют ситуацию и делают федеральные целевые программы эффективным инструментом решения острых социально-экономических проблем.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Фатеева, Ирина Евгеньевна, 2004 год

1. Постановление Правительства РФ от 02.02.1998 № 113 «О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг»

2. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 "О реализации федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"

3. Постановление Правительства РФ от 27.08.2003 № 528 "О прекращении реализации некоторых федеральных целевых программ и признании в связи с этим утратившими силу актов Правительства Российской Федерации"

4. Постановлением Правительства РФ от 27.08.1993 N 864 утверждено Положение о федеральном казначействе Российской Федерации

5. Приказ Минфина РФ от 31.12.2002 N 142н "Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства министерства финансов российской федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета"

6. УКАЗ Президента РФ от 08.12.1992 N 1556"0 федеральном казначействе"

7. Федеральный закон РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"

8. Гришин В.И. О федеральных целевых программах регионального развития. Журн. "Финансы" №4/2002 стр. 5-7

9. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // журн. "Финансы" 1999 -№10, стр. 17-20.

10. Президентский контроль. Информационный бюллетень № 7 /2002

11. Рябужин С.Н. Целевые программы в стратегии развития регионов России. // Образование в социально-гуманитарной сфере РВ/ Аналитический вестник Совета Федерации РФ 2003 -№2 (195).

12. Шаккум М.К. Формирование системы индикативного планирования и ее инвестиционно-бюджетного инструментария// Рос. Экономический журнал 1999 - №7- стр. 13-19

13. Adam Е., Ebert J. Production and operation management: concepts, models and behavior. 5th ed. NY, Pretice hall englewood cliffs, 1990.

14. Heizer J., Render B. Production and operation management: stratagies and tactics. 3rd ed. Boston, Allyn and Bacon, 1993.

15. Абалкин JI.И. Экономическая стратегия для России: проблема выбора. М.:ИЭ РАН, 1997

16. Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. пособие / И.А.Коноплева, С.П. Головач. М.:Финансы и статистика, 2002.

17. Албегова И.М, Емцов Р.Г, Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку/ Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и сервис, 1998.

18. Алиева З.А. Социальная политика и финансирование социальной сферы. Раб. Тетрадь №14. Мэрия Москвы. Московский горный институт управления, центр современного управления, 1998.

19. Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. М.:Финансы и статистика, 2003

20. Багриновский К.А., Рубцов В.А. Модели и методы прогнозирования и долгосрочного планирования. М.:Наука,1992

21. Баранова Jl.Г., Врубелевская О.В. и др. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Перспектива, ИНФРА-М, 1998.

22. Басовский JI.E. Прогнозирования и планирование в условиях рынка. М.:ИНФРА-М, 1999.

23. Белоусов P.A. Исторический опыт планового управления экономикой СССР. М.: Мысль, 1983.

24. Благодатин А., Логовкий Л., Райзберг Б. Финансовый словарь -М.: ИНФРА-М, 1999.

25. Борисович В.И. и др. Прогнозирование и планирование экономики.- Мн.: ИП Экоперспектива, 2000.

26. Бюджетная система России: Учебник для ВУЗов/ Под ред. Проф. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

27. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для ВУЗов/ Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 1999.

28. Ветрова Н.С. Финансирование социальных программ в странах Запада. М, РАН, 1993

29. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. М. Гардарика, 1998.

30. Войтов А.Г. Экономика. Общий курс: Учебник.-5-е изд., перераб. И доп.- М, .2001.

31. Герасимов Б.И. Дьякова О.В. Региональная экономика: качество казначейского исполнения бюджета по расходам. Министерство образования РФ. Тамбовский государственный технический университет, 2001.

32. Гордин В.Э. Социальное программирование. Учеб. пособие. -Спб.: Изд-во университета СПБУЭФ., 1996.33