Дискретные институциональные альтернативы организации бюджетного процесса тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.01, кандидат экономических наук Овчинников, Максим Александрович

• Овчинников, Максим Александрович
• кандидат экономических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Овчинников, Максим Александрович

Введение.

Глава 1. Сравнительные характеристики бюджетного процесса в условиях сметного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат.

1.1. Критерии сравнения институциональных альтернатив организации бюджетного процесса.

1.2. Бюджетный процесс в условиях сметного бюджетирования (СБ).

1.3. Бюджетный процесс в условиях бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

1.4. Сравнительные преимущества и недостатки институциональных альтернатив организации бюджетного процесса.

Глава 2. Механизмы, обеспечивающие работоспособность БОР.

2.1. Механизмы отбора дискретных структурных альтернатив.

2.2. Механизмы контроля.

2.3. Механизмы обеспечения обратной связи.

2.4. Механизмы принуждения.

2.5. Механизмы разрешения споров и адаптации ex post.

2.6. Ограничения на формирование механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР.

Глава 3. Выбор альтернативы организации бюджетного процесса и механизмов управления трансакциями.

3.1. Значение механизмов управления трансакциями в процессе выбора институциональной альтернативы организации бюджетного процесса.

3.2. Сравнительные характеристики среды реализации трансакций в государственном и частном секторах.

3.2.1. Издержки оппортунистического поведения в государственном и частном секторах.

3.2.2. Параметры выбора контрагента.

3.2.3. Переговорная сила и статус сторон трансакций.

3.3. Факторы выбора альтернативы организации бюджетного процесса.

Глава 4. Организация бюджетного процесса по принципам БОР в международной практике.

4.1. Варианты БОР в развитых странах.

4.2. Организация бюджетного процесса по принципам БОР в России.

4.2.1. Создание механизмов контроля и принуждения.

4.2.2. Создание механизмов обратной связи.

4.2.3. Создание механизмов разрешения споров и адаптации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Дискретные институциональные альтернативы организации бюджетного процесса»

Актуальность темы исследования. Государственные расходы оказывают существенное влияние как на макроэкономические, так и на микроэкономические характеристики функционирования экономики. Причем, большое значение имеет не только доля государственных расходов в совокупном спросе, но и каким образом формируются и исполняются расходные обязательства, что самым непосредственным образом связано с характеристиками бюджетного процесса.

Определяя стимулы участников бюджетного процесса не только в области непосредственного бюджетирования, но результатов их деятельности, институты, обрамляющие бюджетный процесс претендуют на ключевую роль среди элементов реформ государственного управления. Данный факт подтверждает опыт реформирования государственного аппарата в таких странах как США, Австралия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и Канада, где внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), являлось важнейшей составной частью более широкой реформы, соответствующей принципам «Нового государственного менеджмента».1

Актуальность настоящей работы обусловлена процессом целенаправленных институциональных изменений последних пяти лет в общественном секторе экономики России, а именно внедрением БОР как альтернативы сметному бюджетированию (СБ). Причём результаты таких изменений, несмотря на значительные издержки и сроки их осуществления, не дают оснований для положительной оценки. Выявление недостатков реформы, обозначение оптимальной траектории институциональных изменений в области реформирования бюджетного процесса требуют формирования теоретического

1 Философия «Нового государственного менеджмента» проповедует рациональное управление, акцент на четкие цели, использование внешней и внутренней систем оценок результативности с установлением ответственности за достигаемые результаты. Соответствующие управленческие технологии включают: структурную реорганизацию; реорганизацию бюджетного процесса; определение центров ответственности; соглашения о результативности, охватывающие цели департаментов и/или их менеджеров; контрактацию выбранных услуг и функций (предоставление на контрактной основе); поощрение конкуренции. инструментария, позволяющего комплексно исследовать трансакции внутри иерархии государственного аппарата.

В отечественной и зарубежной литературе встречаются исследования бюджетного процесса, базирующиеся на инструментарии различных исследовательских направлений экономической теории, таких, например, как теория контрактов и теория общественного сектора. Данные исследования, как правило, акцентируют внимание на проблеме настройки стимулов и асимметрии информации, возникающей между поручителем и исполнителем. Несмотря на то, что используемый исследователями инструментарий позволяет охватить важные аспекты бюджетного процесса, его недостаточно для комплексного исследования процесса принятия решений, обуславливающих выбор альтернатив организации бюджетного процесса на различных уровнях иерархии государственного аппарата. Необходимость разработки подобного инструментария определяет актуальность настоящей работы с точки зрения развития экономической теории.

Степень разработанности темы исследования. О роли государства в экономике, его природе и сущности, различных аспектах функционирования писали такие известные экономисты как Адам Смит, Давид Риккардо, Джон Стюарт Милль, Альфред Маршал, Леон Вальрас, Джозеф Стиглиц и др. Данные работы в большинстве своём акцентировали внимание на вопросах вмешательства государства в экономические процессы как субъекта, производящего общественные блага и устраняющего провалы рынков. С точки же зрения исследования процесса принятия решений на уровне правительства важное значение имеют работы представителей теории общественного выбора Джеймса Быокенена, Гордона Таллока, Мансура Олсона, Уильяма Нисканена и др., результаты которых необходимо учитывать при определении необходимых условий работоспособности соответствующей альтернативы организации бюджетного процесса.

Если же говорить об исследовании альтернатив организации бюджетного процесса, необходимо выделить работы таких авторов как Ален Шик, Джек

Даймонд, Малкольм Бэйл и Тони Даль, осуществивших анализ реформ системы бюджетных отношений в экономически развитых странах мира с акцентом на выявление сравнительных характеристик БОР и СБ. С точки зрения 5 идентификации признаков БОР интерес представляют работы Марка Робинсона и Джима Брамби, Эйден Роуз, Анвара Саха, которые посвящены выявлению вариантов организации бюджетного процесса по принципам БОР с последующим сравнением их преимуществ и недостатков.2

Среди прикладных отечественных работ, посвященных анализу систем управления бюджетным процессом в различных странах мира, выделяются исследования экспертов Московского отделения Нидерландского Экономического Института, Центра фискальной политики, Института экономики переходного периода, Института экономики города. С точки зрения реализации целей настоящей работы важную роль играют исследования вопросов реформирования бюджетного процесса с использованием инструментария новой институциональной экономической теории. Подобные исследования среди отечественных экономистов принадлежат таким авторам как Шаститко А.Е., Тамбовцев В.Л. и Крючкова П.В. и направлены на раскрытие сравнительных преимуществ и недостатков БОР, выявление ограничений внедрения БОР в России, а также определение оптимальной траектории институциональных изменений в области реформирования бюджетного процесса.3

Вопросы выбора институциональных альтернатив организации бюджетного процесса хоть и затрагивались упомянутыми исследователями, однако не являлись предметом специального анализа, позволяющего раскрыть все важные факторы такого выбора, что необходимо для выявления условий, недостатков и ограничений реформирования бюджетного процесса в России.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы -предложить теоретический инструментарий исследования выбора институциональных альтернатив организации бюджетного процесса на политическом и частном рынках институтов.

Достижение указанной цели предусматривает решение следующих задач исследования:

2 Работы указанных авторов приведены в списке литературы в диссертационной работе.

3 Работы указанных авторов приведены в списке литературы в диссертационной работе. 6

- определение сравнительных характеристик вариантов организации бюджетного процесса, что предполагает выбор критериев сравнения, соответствующих цели настоящей работы;

- идентификация необходимых условий функционирования альтернативы организации бюджетного процесса по принципам БОР, формирование которых требует специализированных инвестиций участников бюджетного процесса;

- исследование сложившихся поведенческих стратегий участников бюджетного процесса;

- идентификация факторов, влияющих на выбор альтернатив организации бюджетного процесса его участниками, в зависимости от уровня иерархии государственного аппарата, на котором такой выбор осуществляется;

- проведение исследования отечественного и зарубежного опыта реформирования бюджетного процесса с точки зрения выявления существующих вариантов организации бюджетного процесса по принципам БОР, а таюке анализа преимуществ, недостатков и ограничений их внедрения.

Предметом исследования являются трансакции между участниками бюджетного процесса.

Объектом исследования являются органы государственной исполнительной власти.

Теоретические и методологические основы работы. Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды зарубежных и отечественных учёных в области теории трансакционных издержек, теории контрактов, теории общественного сектора и общественного выбора.

В процессе исследования был реализован комплексный подход к изучению трансакций между участниками бюджетного процесса, базирующийся на общенаучных методах исследования. Автором применялись такие методы научного познания, как сравнительный анализ, обобщение, систематизация.

Информационную базу исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс в Российской

Федерации и зарубежных странах; кодексы, регламенты и стандарты отечественных и зарубежных органов исполнительной власти; внутриведомственные документы методического характера в области систем контроля, планирования и управления бюджетным процессом; материалы исследований опыта внедрения бизнес-методов управления в государственных учреждениях различных стран мира; отчёты органов исполнительной власти и правительств различных стран о результатах деятельности и внедрении современных систем управления по результатам; социологические исследования в области общественной оценки эффективности государственного регулирования и качества предоставления государственных услуг; материалы конференций и семинаров, посвящённых проблемам реформирования систем государственного управления.

Научная новизна работы состоит в следующем:

1) Сформулированы критерии сравнения институциональных альтернатив организации бюджетного процесса, позволяющие чётко определить преимущества и недостатки таких альтернатив с точки зрения эффективности государственного управления. Критерии сравнения охватывают такие аспекты как: стимулирующее воздействие альтернатив организации бюджетного процесса на его участников (стимулирующий эффект); информационное воздействие альтернатив организации бюджетного процесса на выработку и принятие решений в области формирования приоритетов государственной политики и институциональных форм регулирования экономической деятельности (информационный эффект); издержки использования альтернатив организации бюджетного процесса;

2) На основе инструментария новой институциональной экономической теории выявлены важнейшие характеристики бюджетирования, ориентированного на результат, как института, конструкция которого содержит следующие составляющие: правила, определяющие связь между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы отбора дискретных структурных альтернатив; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР. В соответствии с данной конструкцией раскрыты механизмы, обеспечивающие работоспособность данной альтернативы организации бюджетного процесса, включая механизмы отбора дискретных структурных альтернатив, механизмы контроля и принуждения, механизмы разрешения споров и механизмы обратной связи;

3) Выявлены сравнительные условия реализации трансакций в государственном и частном секторах, заключающиеся в различном проявлении оппортунистического поведения, влиянии статуса сторон и переговорной силы участников трансакций на выбор механизмов управления ими, а также различных параметрах выбора контрагента. Это позволило адаптировать инструментарий теории трансакционных издержек к исследованию процесса выбора механизмов управления трансакциями, реализуемыми участниками бюджетного процесса, в части расширения факторов, влияющих на такой выбор, и исследования стимулов лиц, принимающих решения;

4) Представлена оценка влияния уровня неопределённости, специфичности активов, частоты трансакций на выбор альтернатив организации бюджетного процесса и механизмов управления трансакциями на уровне политического и частного рынков институтов4. Кроме того, выявлены специфические для государственного сектора факторы выбора альтернатив организации бюджетного процесса, в том числе уровень политической конкуренции, сравнительный уровень переговорной силы участников трансакции, уровень потенциальной конкуренции между исполнителями, уровень издержек мониторинга результата.

4 «Рынок институтов - это процесс, который позволяет инднвидам выбирать правила игры в их сообществе. Посредством своих добровольных взаимодействий индивиды оценивают уже существующие правила, определяют и проверяют пригодность новых». Выделяются два типа рынков институтов -политический и частный. На политическом рынке институтов действия сводятся к изменению существующего институционального устройства (явные институциональные сделки). В случае же с частным рынком происходит выбор определённой институциональной формы поведения (неявные институциональные сделки).

5) В контексте факторов, влияющих на выбор альтернатив организации бюджетного процесса, проведён анализ возможных поведенческих стратегий (стратегии имитации и продуктивной стратегия) участников бюджетного процесса различного уровня иерархии государственного аппарата, с точки зрения стимулов данных участников к осуществлению специфических инвестиций и выбору наиболее оптимальных для БОР институциональных форм поведения.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в адаптации инструментария теории трансакционных издержек к исследованию процессов выбора альтернатив организации бюджетного процесса, а также механизмов управления трансакциями, реализуемыми между его участниками. В соответствии с поставленной целью настоящей работы разработан инструментарий исследования выбора альтернатив организации бюджетного процесса, который может быть использован при исследовании трансакций, реализуемых между единицами иерархии государственного аппарата вне зависимости от рассматриваемой отрасли государственного управления.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании специализированных курсов в области государственного управления и регулирования, таких, например, как: «Совершенствование управления общественными финансами», «Теории государственного регулирования экономики».

С точки зрения прикладного аспекта результаты настоящего исследования могут быть использованы при формировании концепций и программ реформирования бюджетного процесса, реформы государственного регулирования5 экономики и реформы государственной службы, а также при создании внутриведомственных систем управления по результатам.

5 Реформа государственного регулирования - такие изменения правил и поддерживающих их механизмов, с помощью и посредством которых принимаются коллективные решения о введении, устранении или модификации регулирования в соответствующей сфере экономических обменов.

Апробация и внедрение результатов работы.

Основные теоретические и методические положения работы нашли своё отражение во внутриведомственных системах планирования, контроля и стимулирования в Федеральной антимонопольной службе. Автор принимал участие в разработке программно-целевой структуры ведомства, -является основным разработчиком внутриведомственных актов правового и методического характера в области систем контроля и аудита результативности деятельности территориальных органов и структурных подразделений Федеральной антимонопольной службы, а именно:

- приказ ФАС России от 01.03.07 № 50 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга бюджетных расходов сети территориальных органов Федеральной антимонопольной службы в 2007-2009 гг.»;

- приказ ФАС России от 28.12.2007 г. № 462 «Об утверждении Порядка подготовки и контроля реализации Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы и её структурных подразделений»;

- приказ ФАС России от 17.06.08 г. № 212 «Об утверждении Методики оценки результативности деятельности территориальных органов ФАС России»;

- приказ ФАС России от 28.12.2007 г. № 458 «Об утверждении Порядка внутреннего аудита результативности деятельности Федеральной антимонопольной службы».

В. 2005-2006 гг. в качестве эксперта автор участвовал в подготовке сводного доклада Правительства Российской Федерации на 2006-2008 гг.

Автор принимал участие в международных конференциях, посвящённых вопросам оценки эффективности деятельности конкурентных ведомств:

- 17-18 октября 2007 года в г. Гааге, в конференции, организованной нидерландским конкурентным ведомством, на тему «Измерение экономического эффекта конкурентной политики»;

- 22-23 января 2009 года в г. Брюссель, в конференции, организованной Международной конкурентной сетью, на тему «Эффективность конкурентных ведомств». Публикации. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования опубликованы в 8 печатных работах общим объёмом 50,25 п.л. из них выполнено лично автором 10 п.л., в том числе 2 работы в научных журналах, рекомендованных ВАК.

Логика и структура работы определены поставленной целью и обозначенными задачами. Решение сформулированных задач требует:

Во-первых, определить характеристики альтернатив организации бюджетного процесса и выявить их сравнительные преимущества и недостатки. Поэтому первая глава работы посвящена формулировке критериев сравнения альтернатив организации бюджетного процесса и оценке сравнительных характеристик БОР и СБ в контексте данных критериев. В свою очередь анализ альтернатив организации бюджетного процесса позволяет выявить важные характеристики БОР с точки зрения совокупности институциональных изменений, возникающих в процессе внедрения данной альтернативы, а также риски и издержки, ассоциируемые с такими изменениями.

Во-вторых, идентифицировать необходимые условия извлечения сравнительных преимуществ БОР по отношению к СБ, так как данные преимущества - важнейший стимул к реформированию бюджетного процесса (если преимущества от БОР неочевидны для участников бюджетного процесса, их выбор будет сделан в пользу сохранения статус-кво вне зависимости от иных факторов). В соответствии с данной постановкой во второй главе работы рассматривается совокупность механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР, с одной стороны, и, являющихся объёктом специфических инвестиций участников бюджетного процесса - с другой. Раскрытие данных механизмов в контексте специфических инвестиций позволяет определить, в чём именно для участников бюджетного процесса состоит выбор между альтернативами его организации, следовательно, перейти к непосредственному исследованию такого выбора.

В-третьих, максимально полно определить факторы, влияющие на выбор альтернатив организации бюджетного процесса, и раскрыть такой выбор в разрезе различных уровней иерархии государственного аппарата. Данные вопросы нашли отражение в третьей главе работы, где с помощью инструментария теории трансакционных издержек были определены факторы, влияющие на выбор альтернатив бюджетирования, а также раскрыты возможные поведенческие стратегии участников бюджетного процесса при указанном выборе.

В-четвёртых, исследовать зарубежный и отечественный опыт реформирования бюджетного процесса с точки зрения выявления отличий в подходах к формированию специализированных механизмов поддержки работоспособности БОР. Данное исследование, с одной стороны позволяет определить существующие варианты внедрения БОР, с другой стороны, преимущества и недостатки того или иного варианта. Кроме того, исследование отечественного опыта на предмет создания необходимых условий работоспособности БОР позволит определить недостатки реформы бюджетного процесса в России и возможные пути их преодоления. Именно этим вопросам и посвящена четвёртая глава работы.

Заключение диссертации по теме «Экономическая теория», Овчинников, Максим Александрович

Заключение

Альтернативы организации бюджетного процесса оказывают различное по степени и характеристикам воздействие на стимулы его участников как в области процесса формирования приоритетов государственной политики и институтов, так и в области непосредственного исполнения функций отдельными звеньями иерархии государственного аппарата. Поэтому реформа бюджетного процесса представляет собой центральный элемент модернизации государственного аппарата страны, что подтверждается международным опытом.

Исследование выбора альтернатив организации бюджетного процесса предполагает идентификацию преимуществ и недостатков той или иной альтернативы в конкретных условиях её применения. Для этого в рамках настоящего исследования сформулированы критерии сравнения альтернатив организации бюджетного процесса и с помощью данных критериев раскрыты преимущества и недостатки СБ и БОР в контексте их применения на различных уровнях иерархии государственного аппарата.

В рамках сметного бюджетирования отсутствуют механизмы, позволяющие смягчить «эффект храповика», а также создать оптимальные стимулы бюджетополучателей к поиску наиболее эффективных способов достижения результата. Более того, существуют риски дезинтеграции процесса принятия решений в сфере формирования приоритетов государственной политики и процесса формирования бюджета. В тоже самое время, прямые издержки поддержания системы (как стартовые, так и текущие) невелики по сравнению с иными более сложными альтернативами бюджетирования, так как СБ предъявляет минимальные требования к сложным механизмам управления трансакциями.

В отличие от сметного бюджетирования БОР концентрирует внимание на результатах деятельности СБП, а не на процессе расходования средств, следовательно, может стать эффективным инструментом настройки стимулов участников бюджетного процесса не только в плане рационального использования ассигнованных ресурсов, но и достижения максимального результата, который определяется в контексте интересов потребителей государственных услуг.

БОР предъявляет высокие требования к созданию динамической (то есть адаптируемой к изменяющейся среде бюджетного процесса) системы целевых показателей, сопряженных с общественно значимыми результатами работы ведомств. Формирование такой системы позволяет не только контролировать реализацию отдельными СБП программ и мероприятий, но и оценивать существующие приоритеты государственной политики (например, на предмет их актуальности), проводить их ревизию, а также представлять полную информацию налогоплательщикам о достигаемых государственными учреждениями результатах, что делает процесс расходования бюджетных средств более прозрачным и понятным.

Альтернатива организации бюджетного процесса по принципам БОР предполагает сопряжённость процессов формирования приоритетов государственной политики и бюджетного процесса. Необходимость такой сопряжённости вытекает вследствие того, что во главу угла ставятся общественные потребности и интересы потребителей государственных услуг, которые необходимо удовлетворить в рамках определяемых состоянием государственных финансов ограничений. Изолированность данных процессов приводит к неэффективному распределению государственных средств с точки зрения реальных социальных и экономических потребностей граждан и бизнеса, что может означать недофинансирование актуальных и важных направлений государственной политики и избыточное с точки зрения достижимого эффекта финансирование направлений, не являющихся важными в конкретный момент времени. Другими словами отсутствие такой сопряжённости не позволит достичь оптимального соотношения затрат и социально значимых эффектов в рамках направлений деятельности правительства.

В тоже время прямые издержки поддержания системы БОР (как стартовые, так и текущие) велики по сравнению со сметным бюджетированием. Сравнительно высокий уровень издержек обусловлен необходимостью внедрения в деятельность участников бюджетного процесса специализированных механизмов поддержки БОР, которые позволяют минимизировать риски значительного роста трансакционных издержек при внедрении более сложных систем бюджетирования и механизмов управления трансакциями.

Данные риски обусловлены повышением уровня автономности субъектов бюджетного планирования при использовании материальных и людских ресурсов, а также выборе оптимальных путей решения задач и достижения поставленных целей. Поэтому БОР предъявляет высокие требования к качеству человеческого капитала в государственном секторе, системам контроля и аудита результативности деятельности бюджетополучателей, системам оценки качества внутриведомственного управления материальными и людскими ресурсами, и может рассматриваться как более эффективная альтернатива сметному бюджетированию в том случае, если удаётся снизить обозначенные риски.

Таким образом, реформа бюджетного процесса требует создания специальных механизмов, обеспечивающих работоспособность альтернативы организации бюджетного процесса. В рамках настоящего исследования выявлены следующие механизмы подобного рода:

- механизмы отбора дискретных структурных альтернатив (ДСА);

- механизмы контроля и принуждения;

- механизмы обратной связи;

- механизмы разрешения споров и адаптации ex post.

Создание механизмов отбора ДСА, механизмов контроля и принуждения, а также механизмов разрешения споров и адаптации требуют тонкой настройки и применения специализированных двухсторонних и трёхсторонних механизмов управления трансакциями, реализуемыми участниками бюджетного процесса. Что также ассоциируется со значительными издержками как для лиц, принимающих стратегические решения, так и лиц их исполняющих. Реализация реформы без создания механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР, или функционирование данных механизмов в режиме командно-административного управления представляют собой имитацию реформы бюджетирования.

Исследование выбора альтернатив организации бюджетного процесса с использованием инструментария теории трансакционных издержек предполагает выявление особенностей реализации трансакций между участниками бюджетного процесса по сравнению с реализацией трансакций на частном рынке. Как показало исследование, данные особенности обусловлены различным проявлением оппортунистического поведения, влиянием статуса сторон и переговорной силы участников трансакций на выбор механизмов управления ими, а также различными параметрах выбора контрагента. Эти выводы позволили адаптировать инструментарий теории трансакционных издержек к исследованию процесса выбора альтернатив организации бюджетирования. Выбор альтернативы организации бюджетного процесса исследовался в рамках концепции рынков (политического и частного) институтов, предложенной Светозаром Пейовичем. Это означает, что исследование такого выбора проводилось как на уровне лиц, принимающих стратегические решения (на уровне правительства), так и руководителей отдельных ведомств, департаментов, отделов и даже отдельных сотрудников государственных учреждений.

На политическом рынке институтов формируются формальные правила, структурирующие взаимодействия между участниками бюджетного процесса, определяется концепция реформирования бюджетных отношений (явные институциональные трансакции). Частный рынок институтов предполагает отбор тех или иных институциональных форм, в которых осуществляются «обмены» между участниками бюджетных отношений в процессе их взаимодействия между собой и гражданами (неявные институциональные трансакции). В рамках такой постановки становится возможным рассматривать в качестве отдельной альтернативы организации бюджетного процесса имитацию БОР на всех уровнях иерархии государственного аппарата.

Таким образом, выбор альтернатив организации бюджетного процесса с учётом обозначенных особенностей реализации трансакций в государственном секторе исследовался в контексте трех структурных альтернатив: сметное бюджетирование (СБ), имитация бюджетирования, ориентированного на результат (БОР[), внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях осуществления специализированных инвестиций в механизмы поддержки и реализации продуктивных институциональных форм поведения (БОР2).

В рамках исследования представлена оценка влияния уровня неопределённости, специфичности активов, частоты трансакций на выбор альтернатив организации бюджетного процесса и механизмов управления трансакциями а также, выявлены специфические для государственного сектора факторы выбора альтернатив организации бюджетного процесса. К таким факторам относятся:

- уровень политической конкуренции; сравнительный уровень переговорной силы участников трансакции;

- уровень потенциальной конкуренции между исполнителями; уровень издержек мониторинга результата.

Так, траектория реформирования бюджетных отношений (выбор между указанными альтернативами) как на федеральном, так и на внутриведомственном уровнях зависит от совокупности (по отношению к индивиду/группе индивидов) факторов. Для лиц, принимающих стратегические решения на самом высоком уровне, таким фактором помимо уровня политической конкуренции, политической или административной ответственности является состояние государственных финансов. На межведомственном уровне значимые факторы выбора — частота трансакций; специфичность активов; уровень неопределенности, переговорная сила и статус участников трансакции, уровень потенциальной конкуренции между исполнителями и издержек мониторинга.

С точки зрения индивидуальных решений, принимаемых на внутриведомственном уровне, значение имеют такие факторы как: специфичность активов; уровень неопределенности уровень потенциальной конкуренции между исполнителями и издержек мониторинга результата деятельности исполнителя.

Исследование показало, что чем выше уровень потенциальной конкуренции между исполнителями, ниже издержки переключения на альтернативного контрагента, ниже уровень неопределенности и издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению специализированных инвестиций в создание и поддержание механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР, а также к использованию всеми участниками бюджетного процесса эффективных институциональных форм поведения. Однако в условиях, если переговорная сила сторон в рамках межведомственных горизонтальных трансакций распределена неравномерно, и какая-либо из сторон обладает возможностями институционализировать множество доступных механизмов управления трансакциями, возможны искажения данной связи.

Реализация преимуществ БОР по отношению к сметному бюджетированию требует, чтобы на всех уровнях иерархии государственного аппарата преимущественно выбиралась альтернатива БОР2, ассоциируемая с осуществлением участниками бюджетного процесса инвестиций в специализированные механизмы поддержки и использованием надлежащих институциональных форм поведения.

Исследование отечественного опыта показало, что внедрение БОР осуществляется вне контекста создания механизмов, обеспечивающих работоспособность данной альтернативы с использованием преимущественно односторонних механизмов управления трансакциями, не позволяющих обеспечить эффективный отбор ДСА в процессе формирования правил, структурирующих взаимодействие участников бюджетного процесса.

Более того, действующее институциональное устройство в области финансирования исполнительных органов власти - фактор ограничения, так как не позволяет в полной мере реализовать кадровый потенциал, а также провоцирует действия участников бюджетного планирования, которые приводят к «эффекту храповика». Поэтому условия, воспроизводимые в рамках реформы бюджетного процесса в России, носят дестимулирующий характер, а также формируют представление о неэффективности БОР как альтернативы бюджетного процесса.

При таких обстоятельствах для всех субъектов частного рынка институтов (руководителей ведомств, в том числе и курирующих реформу бюджетного процесса, департаментов, отделов и отдельных государственных служащих) баланс выгод и издержек между использованием BOPi и БОРг таков, что выбор осуществляется в пользу БОР].

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Овчинников, Максим Александрович, 2009 год

1. Авдашева С. Б., Крючкова П.В., Мишина Е.А., Петухова О.В., Тамбовцев B.JL, Шаститко А.Е. Реформа бюджетного процесса в России: 2004-2005. РЕЦЕП., 2005.

2. Григорьев JI, Аузан А, и др. Коалиции для будущего: стратегии развития России в 2008-2016 гг. В: Россия в 2008-2016 годах. Сценарии экономического развития. М.: Научная книга, 2007.

3. Григорьев Л., Овчинников М. Коррупция как препятствие модернизации (институциональный подход) // Вопросы экономики. 2008. № 2.

4. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.

5. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат// Вопросы экономики №2, 2005г.

6. Крючкова П.В., П.В. Шаститко П.В. Применение оценок регулирующего воздействия в контексте модернизация системы государственного регулирования // Информационно-аналитический бюллетень №70., 2005г.

7. Крючкова П.В. Формализованная процедура выбора форм и инструментов регулирования (опыт Австралии) // Информационно-аналитический бюллетень №32., 2002г.

8. Юргенс И. (ред.). Коалиции для будущего. Стратегии развития России. Коллектив экономистов СИГМА. М.: ООО Издательство «Промышленник России», 2007.

9. Голиков Д., Няргинен Д., Широв А. Повышение эффективности государственного управления. // Принципиальные нововведения, принятые в период с 1 января 2004 года по 30 июля 2005 // Мониторинг социально-экономических реформ в России №1. 2005.

10. Ю.Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики №9, 2004г.

11. П.Кокорев Р.А. Шаститко А.Е. (ред). Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства. Бюро экономического анализа. М.: Теис, 2006.

12. Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2.

13. Тамбовцев B.JI. Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства. // Вопросы экономики. 2004, №4.

14. Тамбовцев B.JI. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. В: Реформа бюджетного процесса в России: 2004-2005. М.: 2005.

15. Тамбовцев B.JI. (ред). Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ. Москва: ИИЭФ «Спрос»-КонФОП, 2005.

16. Тамбовцев B.JI. Экономическая теория институциональных изменений.—М .: ТЕИС, 2005. 542 с.

17. Тамбовцев B.JI. Цели социально-экономического развития России в четырех стратегиях // Вопросы экономики 2008. № 3.

18. Тамбовцев В. JL, Шаститко А. Е. Работоспособность бюджетирования, ориентированного па результат // Экономическая политика. 2006. № 3.

19. Тамбовцев В. Л., Шаститко А. Е. Реформы государственного регулирования и бюджетного процесса: формы и способы взаимодействия // VIII Международная научная конференция «Модернизация экономики и общественное развитие». Москва, 3-5 апр. 2007.

20. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Спб.: Лениздат, 1996.

21. Уильямсон О. Поведенческие предпосылки современного экономического анализа// THESIS, 1993, T.1.N3.

22. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. М.: Теис, 2002. Третье издание.

23. Шаститко А.Е. Сигналы и дерегулирование экономики. М.: Теис, 2003.

24. Шаститко А.Е. Выбор механизмов управления контрактными отношениями в условиях реформы регулирования экономики. М.: Теис, 2004.

25. Шаститко А.Е. Достоверность обязательств в контрактных отношениях. М.: Теис, 2006.

26. Шаститко А.Е. Экономическая теория организаций. М.: Инфра-М, 2007

27. Шаститко А.Е. Реформа бюджетного процесса: проблема обеспечения устойчивости и результативности. М.: Теис, 2007.

28. Шаститко А.Е., Овчинников М.А. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы)// Вопросы экономики. 2008. № 3.

29. Порт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997.

30. Норт Д. Пять тезисов об институциональных изменениях /КБКЭ. Минск: ИПМ, 2000. вып.4.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2004 г. № 838).

32. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг. (письмо Минфина России от 27.06.2005 г. № 02-АЛ/2008).

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 215 «О порядке организации исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года».

34. Доклад о результатах за 2006 год и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2008-2010 годы. М.: Маркет ДС, 2007.- 176 с.

35. Aidan Rose. Result-Oriented Budget Practice in OECD Countries // Department of Law, Governance and International Relations., London Metropolitan University, 2003.

36. Budget Reform: Putting Performance First//Report№135, October 11, 1995.

37. David Novick. Wich Program Do We Mean in Program Budgeting? (Santa Monica: RAND Corp., May 12, 1954).

38. David Novick. Origin and History of Program Budgeting (Santa Monica: RAND Corp., October, 1966).

39. Guthrie J. Australian Public Enterprises: Analysis of Changing Accounting, Auditing and Accountability Regimes // Financial Accountability and Management. 1993. Vol. 9, No 2. P. 101-114.

40. George Baker, Robert Gobbins, Kevin J. Murphy-Relation contracts and the theory of the firm// Forthcoming in QuarterlyJournal of Economics// June 2, 2001. P. 143.

41. Hoque Z., Moll J. Public Sector Reform Implications for Accounting, Accountability and Performance of Stated-owned Entities - An Australian Perspective // International Journal of Public Sector Management. 2001. Vol. 14, No 4. P. 304326.

42. Thompson F., Reschenthaler G. The information Revolution and New Public Management//Journal of public Administration Research and Theory: J-part, Vol.6, No 1., P. 125-143., 1996.

43. Herbert Hoover (Chairman), Hoover Commission Report, Vol. VIII: Treasury Department A Report to the Congress (march, 1949).

44. Patricia E. Byrnes, Victoria Gordon, Shawn Jeffers The Use of Performance Measurement Tools and Techniques by State Agencies// Association for Budgeting & Financial Management, January, 2002.

45. Marc Robinson and Jim Brumby Does Performance Budgeting Work?// International Monetary Fund, 2005.

46. Schick A. Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries // Public Administration Review. 1990. Vol. 50, No 1. P. 26 34.

47. Schick A. The Role of Fiscal Rules in Budgeting// OECD Journal on Budgeting 2003 // Volume 3, No. 3, P.7-34.

48. Schick A. Twenty-five Years of Budgeting Reform// OECD Journal on Budgeting 2004 // Volume 4, No. 1, P. 81-102.

49. Hazledine T. NIE in Action: The New Zealand reform Experience, 1984-2001, 2003.

50. Malcolm Bale, Tony Dale Public Sector Reform in New Zealand and Its Relevance to Developing Countries // The World Bank Research Observer, Vol. 13, No. 1 (February 1998), P. 103-21.

51. Martin L. Weitzman The "Ratchet Principal" and Performance Incentives // The Bell Journal of Economics, Vol.11, No. 1. (Spring, 1980), P. 302-308.

52. Milgrom P. Employment Contracts, Influence Activities and Efficient Organizational Design// Journal of Political Economy. 1988. Vol. 96. P. 46-60.

53. Michael R. Darby, Edi Kami Free Competition and the Optimal Amount of Fraud// Journal of Law and Economics, Vol. 16, No. 1. (Apr., 1973), P. 67-88.

54. David Corner The United Kingdom Private Finance Initiative: The Challenge of Allocating Risk // OECD Journal on Budgeting, Vol. 5, No. 3 P. 37-55.

55. Diamond J. Establishing a Performance Management Framework for Government. // IMF Working Paper, 2005.

56. Lisa B. Bingham; Charles R. Wise The Administrative Dispute Resolution Act of 1990: How Do We Evaluate Its Success? // Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 6, No. 3. (Jul., 1996), P. 383-414.

57. Volpe M.R. Managing Conflict in the Public Sector// Public Productivity & Management Review, Vol. 13, No. 1. (Autumn, 1989), P. 99-106.

58. Schick A. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms // The World Bank Research Observer, vol: 13, no. 1 (February 1998), P. 123131.

59. Davis L, North D. Institutional changes and American economic growth: A first step towards a theory of institutional innovation// The journal of economic history // Vol.30. No. 1, The tasks of economic history, (mar., 1970), P. 131-149.

60. Caiden N. Budgeting in Poor Countries: Ten Common Assumptions Re-Examined// Public Administration Review, Vol. 40, No. 1. (Jan. Feb., 1980).

61. Parsons M.B. Performance Budgeting in the Philippines // Public Administration Review, Vol. 17, No. 3. (Summer, 1957), P. 173-179.

62. Peter A. Pyhrr, Zero-Base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses, 1973.

63. Phillip Nelson Information and Consumer Behavior // The Journal of Political Economy, Vol. 78, No. 2. (Mar. - Apr., 1970), P. 311-329.

64. Program Evaluation Division Office of the Legislative Auditor State of Minnesota Performance Budgeting// February 1994.

65. OECD, 2003a, Public Sector Modernization: Changing Organizations, GOV/PUMA (2003).

66. The Legal Framework for Budget Systems: An International Comparison // OECD Journal on Budgeting 2004 // Volume 4, No. 3.

67. Wendy J. A Processual View of Institutional Change of the Budget Process within an Australian Government Owned Electricity Corporation. Internation Journal of Public Sector Management 19(1)., 2006.

68. McCarlin Т., Guthrie J. A Review of Australian and New Zealand Experiences with Accrual Output Based Budgeting // Australia, March 2000.

69. Posner P.L. Performance Budgeting State Experiences and Implications for the Federal Government., 1993, p. 16.

70. Diamond J. Etablishing a Performance Management Framework for Government // IMF Working Paper, 2005, March.

71. Freixas X., R. Guesnerie and J. Tirole. Planning under Incomplete Information and the Ratchet Effect // Review of Economic Studies, 1985, Vol. 52, P. 173-191.

72. Gersbach H., Glazer A. High Compensation Creates a Ratchet Effect. University of Heidelberg, IZA Discussion Paper No. 1143, May 2004Public Expenditure Management Handbook, The World Bank, Washington D.C., 1998.

73. Performance Budgeting // Office of the Legislative Auditor, State of Minnesota // Executive Summary. 1994.

74. Results Based Management in the Development Co-operation Agencies: A Review of Experience, 2000.http://www.oecd.org/dataoecd/secure/14/29/31950852.pdf.

75. Results-Oriented Budget Practices in Federal Agencies. United States General Accounting Office, August, 2001.

76. Schiavo-Campo S., Tommasi D. Managing Government Expenditure. Asian Development Bank, 1999.

77. Shavell S. Liability for Harm versus Regulation of Safety, 13 Journal of Legal Studies, 1957, № 357.

78. Stiglitz J. More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post-Washington Consensus // www.worldbank.org/html/extdr/extme/is-010798/wider.htm. 1998.

79. Williamson O. The New Institutional Economics: Taking Stock/Looking Ahead, in Newsletter. International Society for New Institutional Economics, 1999, V.2, №2.

80. Williamson O. The Theory of the Firm as Governance Structure: From Choice to Contract // Journal of Economic Perspectives, 2002, Summer, V.16, №3.

81. William F. Willoughby. Principles of Public Administration (Baltimore, Md.: Institute for Government Research, 1927).

82. Department of Finance and Administration, 1999. Commonwealth Accrual Budgeting Guidelines. Canberra: DOFA.

83. HM Treasury (2002-3), PFI: Meeting the Investment Challenge, Report of Comptroller and Auditor General, Session 2002-3, London: Stationery Office.

84. Minnesota Laws (1993), Ch. 192, Sec. 54.

85. Budget and Accounting Procedures Act, 1950.