Бюджетное регулирование в системе финансового обеспечения инновационного развития общества тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 00.00.00, доктор наук Ткаченко Роман Владимирович

• Ткаченко Роман Владимирович
• доктор наук
• 2023

Оглавление диссертации доктор наук Ткаченко Роман Владимирович

Введение

Глава 1. Экономические и правовые основы

бюджетного регулирования в Российской Федерации

§ 1. Финансы и финансовая система как объективные

предпосылки осуществления бюджетного регулирования

в условиях инновационного развития общества

§ 2. Значение бюджетного регулирования для функционирования бюджетной системы Российской Федерации

и упорядочения межбюджетных отношений

§ 3. Бюджетное регулирование в системе

публичной финансовой деятельности

Глава 2. Бюджетное регулирование

как финансово-правовая категория

§ 1. Роль бюджетного регулирования в процессе реализации публичных интересов современного общества

и защиты государственного суверенитета Российской Федерации

§ 2. Понятие и признаки бюджетного регулирования

§ 3. Бюджетное регулирование как институт финансового права

Глава 3. Система бюджетного регулирования

§ 1. Общая характеристика системного подхода

как базового метода познания в современной правовой науке

§ 2. Структура и элементы системы бюджетного регулирования

§ 3. Правовые особенности основных (первичных) методов

бюджетного регулирования

§ 4. Производные (вторичные) методы в системе бюджетного

регулирования

Заключение

Библиография

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Бюджетное регулирование в системе финансового обеспечения инновационного развития общества»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Важнейшим направлением современной государственной политики является инновационное развитие Российской Федерации. Необходимость прорывного развития российского общества служит предопределяющим фактором достижения национальных целей Российской Федерации и оказывает системное воздействие на экономические отношения, трансформируя финансовую систему страны.

Согласно ст. 75.1 Конституции РФ, в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Национальные цели развития Российской Федерации, установленные в развитие вышеуказанных базовых ценностей российской государственности Указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»1, обусловливают основные направления государственной финансовой политики. Коренным фактором, детерминирующим особенности национальной бюджетной политики, является необходимость осуществления национальных проектов, направленных на жизнеобеспечение современного российского общества. Глобальные вызовы и кризисные явления в мировой и российской экономике, а также санкционное давление и геополитические интересы зарубежных партнеров Российской Федерации, в свою очередь, диктуют потребности в периодической модификации финансовой, в частности бюджетной, политики страны, четкое воплощение в жизнь которой становится основополагающей предпосылкой для сохранения государственного суверенитета России.

1 РГ. 2020. № 159.

Обусловленное объективными потребностями общества в инновационном развитии видоизменение финансовой системы страны предъявляет качественно новые требования к организации публичной финансовой деятельности в Российской Федерации. Ввиду того что финансовые ресурсы государственного сектора экономики в складывающихся финансовых отношениях играют всё более весомую роль, особую актуальность приобретают правовые средства (методы) бюджетной деятельности публично-правовых образований, направленные на распределение и перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и различными бюджетами для целей планомерного обеспечения финансирования многочисленных потребностей современного общества. В совокупности описываемые методы образуют правовой механизм бюджетного регулирования в Российской Федерации, используемый законодателем для упорядочивающего воздействия на межбюджетные отношения в целях обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней.

Роль данного правового механизма, являющегося частью финансово-правового механизма, в современных условиях невозможно переоценить. От сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зависит устойчивость всей финансовой системы страны, а значит, ее способность удовлетворять публичные интересы общества, а также противостоять внешним угрозам, сохранять государственный суверенитет и территориальное единство Российской Федерации. Однако существующая правовая модель механизма бюджетного регулирования далека от идеала и приобретает всё более ярко выраженные свойства, дестимулирующие региональное развитие.

В этой связи приоритетной задачей в сфере бюджетной деятельности публично-правовых образований видится улучшение качества регламентации, закрепления бюджетных полномочий по распределению и перераспределению денежных средств бюджетов с использованием различных методов бюджетного регулирования, реализуемых компетентными органами публичной власти разных уровней, что привело к исследованию складывающихся межбюджетных отношений с позиций финансово-правовой науки.

Таким образом, в современных условиях инновационного развития общества актуальными для изучения становятся вопросы и проблемы бюджетного регулирования, поскольку эффективность распределения и перераспределения бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации оказывает решающее воздействие на качество выполнения государством его публичных функций и выступает гарантией его суверенитета.

При этом бюджетное регулирование видится не только как абстрактный правовой механизм — содержащийся в нормативных правовых актах набор правовых средств (методов), но и как неотъемлемая часть бюджетной деятельности публично-правовых образований, содержанием которой выступают властные полномочия компетентных органов публичной власти по внутрисистемному распределению и перераспределению бюджетных средств. В целях реализации данного направления исследуются теоретико-правовые основы относительно новой для отрасли финансового права категории «бюджетное регулирование», подвергаются системному анализу полномочия публичных субъектов финансового права с позиций их соответствия отечественным реалиям, а также выявляются пробелы в законодательном регулировании межбюджетных отношений и вносятся предложения по совершенствованию отдельных аспектов бюджетной деятельности в сфере распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями и отдельными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Дополнительный аргумент, обосновывающий актуальность выбранной темы, сопряжен с непрекращающимися уже несколько десятилетий спорами ученых-правоведов о природе бюджетного федерализма, о статусе публично-правовых образований и об объеме полномочий органов публичной власти, а также, как итог, о преобразовании и развитии механизмов функционирования публичной власти и публичного управления в Российской Федерации. Складывающиеся в научном сообществе разногласия получают отражение в процессе правового регулирования бюджетной деятельности публично-правовых образований, что не всегда ведет к нахождению оптимальных вариантов решения проблем функционирования

различных взаимосвязанных элементов финансовой системы Российской Федерации.

Все вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют как о практическом, так и о теоретическом значении формирования и совершенствования правового учения о бюджетном регулировании. При этом исследуемый правовой механизм рассматривается как самостоятельная, объективно обусловленная система, состоящая из иерархически структурированных элементов — основных и производных методов бюджетного регулирования, в совокупности обладающих качествами единства, целостности и неаддитивности. Построение системной концепции бюджетного регулирования является наиболее целесообразным способом научного познания природы и системообразующего значения данного правового механизма в Российской Федерации. Такая конструкция позволит не только описать бюджетное регулирование как реально существующий объект правовой действительности, финансово-правовую категорию, но и изучить, предопределить направления совершенствования его внутренней структуры, а также указать на особенности функционирования всей бюджетной системы Российской Федерации и финансовой системы страны во взаимосвязи с другими явлениями и процессами.

Изложенное дает основание полагать, что научное исследование и доктринирование системы бюджетного регулирования в Российской Федерации является актуальным в условиях современного инновационного развития, а ее анализ с финансово-правовых позиций будет способствовать решению научной проблемы, которая имеет важное социальное и экономическое значение.

Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований в области теоретических основ функционирования такого правового механизма, как бюджетное регулирование.

Следует констатировать, что проблемам правового регулирования бюджетной деятельности публично-правовых образований по распределению и перераспределению бюджетных средств между различными бюджетами

бюджетной системы Российской Федерации в российской науке финансового права уделялось недостаточное внимание. Представители финансово-правовой науки, занимающиеся различными аспектами бюджетно-правовой проблематики, не проводили комплексные исследования особенностей функционирования бюджетной системы в Российской Федерации, детерминированных потребностями общества в прорывном инновационном развитии, процессами глобализации и геополитическими факторами.

А соответственно, имеющиеся теоретические и научные достижения нуждаются в дальнейшем их анализе, систематизации и совершенствовании с учетом современного российского законодательства, включая новейшие изменения2, вносимые в Бюджетный кодекс Российской Федерации3. Важно подчеркнуть необходимость предварительного научного осмысления законодательных нововведений.

Вместе с тем концептуальные положения о финансах, финансовой системе, бюджете, бюджетной системе и бюджетном регулировании в разные исторические периоды разрабатывались в рамках основополагающих направлений отечественной и зарубежной экономической и финансово-правовой науки. Проблематике природы бюджетной системы, а также регулированию бюджетной сферы в экономической науке и науке финансового права дореволюционного периода были посвящены работы таких ученых и выдающихся государственных деятелей, как: В. П. Безобразов, Э. Н. Берендтс, М. И. Боголепов, С. Ю. Витте, С. И. Иловайский, А. А. Исаев, В. А. Лебедев, Д. М. Львов, Ф. Б. Мильгаузен, Н. П. Огарев, И. Х. Озеров, Е. Г. Осокин, В. Н. Твердохлебов, Д. А. Толстой, И. И. Тургенев, И. И. Янжул.

2 В частности, Федеральный закон от 28.11.2018 № 457-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2018. № 49 (ч. 1). Ст. 7529), Федеральный закон от 29.11.2021 № 384-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» (СЗ РФ. 2021. № 49 (ч. 1). Ст. 8148).

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Исследованию различных аспектов правового регулирования бюджетных отношений, структуры бюджетной системы и распределения бюджетных средств по ее уровням, бюджетного процесса, финансового контроля посвящены многочисленные работы представителей советской и современной российской науки финансового права: Л. Л. Арзумановой, Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского,

B. В. Бесчеревных, О. В. Болтиновой, Е. А. Бочкаревой, Н. В. Васильевой, Т. А. Вершило, Д. В. Винницкого, Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Ю. В. Друговой, С. В. Запольского, М. Ф. Ивлиевой, В. А. Карасева, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Д. Л. Комягина, Т. В. Конюховой, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, И. Б. Лагутина, А. С. Матненко, С. В. Мирошник, О. А. Ногиной, А. Г. Пауля, Г. В. Петровой, И. В. Петровой, Х. В. Пешковой, М. И. Пискотина, Н. А. Поветкиной, Е. В. Покачаловой, Ю. В. Пятковской, М. Б. Разгильдиевой, Е. А. Ровинского, Т. Э. Рождественской, И. В. Рукавишниковой, Н. А. Саттаровой, А. Д. Селюкова, А. А. Ситника, Э. Д. Соколовой, А. А. Тедеева, Д. Е. Фадеева, Е. Е. Фролова, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, Ю. К. Цареградской, И. А. Цинделиани,

C. Д. Цыпкина, Н. А. Шевелевой, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова.

Целостным концептуальным исследованием правового регулирования бюджетной системы Российской Федерации является диссертационное исследование Н. А. Шевелевой «Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ»4 (2005 г.). Концептуальными исследованиями особенностей правового регулирования в сфере межбюджетных отношений являются диссертационные исследования Ю. А. Крохиной «Принцип федерализма в бюджетном праве»5 (2001 г.), А. Д. Селюкова «Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации»6 (2003 г.). Фактически единственным концептуальным исследованием правового регулирования

4 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ : дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005.

5 КрохинаЮ. А. Принцип федерализма в бюджетном праве : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2001.

6 Селюков А. Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.

межбюджетных отношений за последнее десятилетие выступает диссертационное исследование Е. А. Бочкаревой «Правовая модель сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации»7 (2014 г.), в которой были представлены основные закономерности в развитии системы правового регулирования межбюджетных отношений, разработана и обоснована правовая модель сбалансированной бюджетной системы, а также выявлены пути совершенствования бюджетных отношений на региональном и местном уровнях.

Определению и развитию правовых основ, принципов и закономерностей отдельных институтов бюджетного права Российской Федерации способствовали диссертационные исследования, посвященные различным аспектам правовых проблем в сфере бюджетного процесса (О. В. Болтинова, Е. В. Рябова), формирования расходных обязательств и осуществления бюджетных расходов (Д. Л. Комягин, Ю. В. Пятковская), формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы (Н. В. Васильева, Е. Л. Васянина, А. Г. Пауль), бюджетного федерализма и межбюджетных отношений (Д. Е. Фадеев, С. А. Шмакова), целевых внебюджетных и бюджетных фондов (И. В. Бит-Шабо, О. А. Ногина, Н. А. Поветкина), дефицита бюджета и управления государственным и муниципальным долгом (Е. В. Покачалова, Ю. К. Цареградская).

Среди последних работ, посвященных деятельности субъектов финансового права в области бюджетного регулирования, следует отметить исследования О. С. Морозовой «Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ»8 (2015 г.) и Х. В. Пешковой «Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства»9 (2019 г.).

Экономические характеристики бюджетной системы Российской Федерации и упорядочения межбюджетных отношений выступали предметом исследований представителей российской экономической науки, таких как: А. М. Бабич,

7 Бочкарева Е. А. Правовая модель сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.

8 Морозова О. С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. М., 2015.

9 Пешкова Х. В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. М.,

Ю. Я. Вавилов, О. В. Врублевская, А. З. Дадашев, Л. И. Гончаренко, Л. А. Дробозина, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, С. И. Лушин, Н. С. Максимова, А. С. Нешитой, Л. П. Окунева, И. В. Подпорина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, Д. Г. Черник. Существенный вклад в развитие экономической теории в сфере межбюджетных отношений внесло диссертационное исследование А. Г. Силуанова «Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в Российской Федерации»10 (2012 г.).

Значительное влияние на выработку теоретических положений диссертационного исследования оказали работы П. М. Годме, Дж. М. Кейнса, К. Маркса, Дж. С. Миля, У. Петти, Д. Рикардо, П. Самуэльсона, А. Смита, И. Фишера, М. Фридмана, Ф. Хаека и др. Отдельные теоретические положения, связанные с функционированием бюджетной системы и механизма бюджетного регулирования, нашли свое отражение в научных работах таких зарубежных авторов, как С. Л. Брю, Д. Д. Ван-Хауз, Дж. Г. Гелбрейт, Т. Макадамс, К. Р. Макконелл, Р. Л. Миллер, В. Е. Оатс, Р. У. Рефьюз, Б. Д. Саммерс, Дж. Ю. Стиглиц, А. Л. Хиллман, Х. Циммерман.

Системный анализ работ указанных авторов свидетельствует о том, что многие отдельные аспекты правового регулирования бюджетной деятельности публично-правовых образований по распределению и перераспределению бюджетных средств внутри бюджетной системы Российской Федерации становились предметом научного рассмотрения в рамках науки финансового права. Однако в научном сообществе отсутствует единообразное понимание структуры финансовой и бюджетной системы России, состава и субъектов межбюджетных отношений, понятия бюджетного регулирования, системы методов бюджетного регулирования, а также объема соответствующих бюджетных полномочий публично-правовых образований, что подтверждает актуальность и теоретическую новизну исследуемой проблематики.

10 Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в Российской Федерации : дис. ... д-ра экон. наук. М., 2012.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность финансовых отношений, складывающихся между публично-правовыми образованиями в лице компетентных органов публичной власти в связи с распределением и перераспределением денежных средств между различными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации для обеспечения ее сбалансированности в целях финансового обеспечения инновационного развития современного общества, способствующего устойчивости всей финансовой системы страны.

Предметом исследования выступают финансово-правовые и иные нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности публично-правовых образований, включая межбюджетные отношения, а также иные общественные отношения, связанные с образованием, распределением, перераспределением и использованием бюджетов и внебюджетных фондов, составляющих бюджетную систему Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе критического рассмотрения нормативных правовых актов и научных трудов, обобщения действующей правоприменительной практики представить концепцию правового регулирования бюджетной деятельности публично-правовых образований, направленной на распределение и перераспределение бюджетных средств внутри бюджетной системы Российской Федерации (бюджетного регулирования), а также в аргументации на основе системного анализа совокупности положений, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования исследуемой сферы межбюджетных отношений.

Для реализации заявленной цели правового исследования были поставлены следующие задачи:

• определить природу и содержание понятий «финансы», «публичные финансы», «межбюджетные отношения», «финансовая система», «бюджетная

система», а также установить роль бюджетного регулирования в обеспечении их функционирования;

• исследовать цели и функции бюджетного регулирования в процессе осуществления публично-правовыми образованиями публичной финансовой деятельности для реализации функций государства и удовлетворения публичных интересов общества;

• проанализировать значение бюджетного регулирования как гарантии государственного суверенитета в условиях инновационного развития общества;

• установить место бюджетного регулирования в финансово-правовом механизме;

• определить влияние государственной финансовой политики на использование компетентными органами публичной власти в процессе бюджетной деятельности методов бюджетного регулирования;

• разработать доктринальное понятие, определить свойства бюджетного регулирования как финансово-правовой категории;

• рассмотреть бюджетное регулирование как обособленную общность правовых норм, определить ее место в структуре финансового права и разработать соответствующие правовые принципы;

• рассмотреть бюджетное регулирование с позиции теории систем, изучить его системные свойства и взаимосвязи;

• исследовать доктринальную характеристику базового элемента системы бюджетного регулирования — метода бюджетного регулирования, классифицировать методы бюджетного регулирования по различным основаниям;

• изучить зарубежный опыт правового регулирования межбюджетных отношений, а также выявить тенденции развития правовой материи, регламентирующей использование публично-правовыми образованиями различных методов бюджетного регулирования на современном этапе развития российского инновационного общества;

• выделить и раскрыть особенности основных (первичных) методов бюджетного регулирования;

• рассмотреть особенности применения производных (вторичных) методов бюджетного регулирования в практике бюджетной деятельности публично-правовых образований;

• выработать предложения по совершенствованию правового регулирования межбюджетных отношений, складывающихся в процессе бюджетной деятельности публично-правовых образований по распределению и дальнейшему перераспределению бюджетных средств по уровням и между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Теоретическую основу работы составили классические и современные подходы и концепции, отраженные в трудах вышеуказанных отечественных и зарубежных представителей науки финансового права, в том числе бюджетного права, а также научные работы, посвященные теории государства и права, науке конституционного, гражданского и административного права, экономической теории, теории финансов. Основой для настоящего исследования также стали труды представителей советской школы финансового права, к которым, помимо вышеназванных авторов, относятся: А. М. Бирман, Г. С. Гуревич, М. А. Гурвич, М. Л. Коган, Н. Н. Любимов, Е. А. Ровинский, Н. Н. Ровинский, А. О. Шварцман.

Исходным базисом для установления методологических начал настоящего исследования выступили положения общей теории права, разработанные в трудах С. С. Алексеева, М. И. Байтина, А. Б. Венгерова, С. И. Вильнянского, Б. Н. Иванова, О. С. Иоффе, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста,

A. В. Малько, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, А. В. Нестерова, Д. Е. Петрова, Т. Н. Радько, М. М. Рассолова, В. В. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, А. Ф. Черданцева,

B. Е. Чиркина, Р. О. Халфиной, В. Н. Хропанюка.

Исключительно важными для исследования вопросов межотраслевого характера стали разработки представителей науки конституционного, муниципального, административного права, а также иных отраслей российского права, связанные с проблематикой функционирования федеративных государств, управления в них: А. Ю. Викулина, С. М. Зубарева, А. Г. Игудина, В. Н. Карташова, Ю. М. Козлова, Е. И. Козловой, С. В. Королева, О. Е. Кутафина, А. Е. Лунева,

Ю. И. Мигачева, Н. А. Михалевой, Л. А. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, А. М. Омарова, Н. Б. Пастуховой, А. А. Петрова, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Г. А. Тосуняна, Г. А. Туманова.

При систематизации и построении структуры системы бюджетного регулирования в Российской Федерации автор обратился к основным концепциям теории систем и системного анализа, а также использовал общее понимание системы, ее свойств и принципов, системного подхода как направления методологии научного познания, разработанное в трудах видных отечественных и зарубежных ученых: П. К. Анохина, В. Г. Афанасьева, Л. Берталанфи, А. А. Богданова, Н. Винера, В. И. Кнорринга, О. Лангле, Л. А. Петрушенкова, И. Р. Пригожина, У. Росс Эшби, В. Н. Садовского, И. Стенгерса, М. Сулейменова, А. И. Уёмова, А. Д. Урсула, Ю. А. Фоминой, Э. В. Фомина, Г. Хакена, Е. Л. Шуремова, Э. Г. Юдина.

Методологической основой диссертационного исследования послужили диалектический и системный методы научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности, а также иные общенаучные и философские методы научного познания. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет комплексного применения методов анализа, синтеза, обобщения, индукции, дедукции, абстрагирования, наблюдения, объяснения, толкования и классификации.

Логика диссертационного исследования заключается в последовательном анализе социально-экономической и правовой природы бюджетного регулирования, в построении его иерархической системы, в анализе его отдельных методов, а также особенностей осуществляемой публично-правовыми образованиями бюджетной деятельности и полномочий компетентных органов публичной власти в процессе использования отдельных методов бюджетного регулирования.

Система бюджетного регулирования и отдельные ее элементы были исследованы с помощью комплекса специально-научных методов: формально-

юридического, финансово-социологического методов, метода описания понятий и терминов, а также методов историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического, лингвистического методов.

Нормативная основа и эмпирическая база исследования. Основной нормативный материал в диссертационном исследовании составили законодательные и подзаконные акты временного и постоянного действия, а также положения документов программного и концептуального характера Российской Федерации и зарубежных стран, регулирующие межбюджетные отношения и регламентирующие различные аспекты бюджетной деятельности публично-правовых образований всех уровней. Эмпирическую базу настоящего диссертационного исследования составили систематизированные акты правоприменения уполномоченных органов публичной власти, материалы судебной практики, аналитические материалы Минфина России об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, статистические и иные данные, отражающие развитие правоприменительной деятельности при реализации нормативных правовых актов, устанавливающих основы бюджетной деятельности в Российской Федерации.

Список литературы диссертационного исследования доктор наук Ткаченко Роман Владимирович, 2023 год

С. 11.

325 Россинский Б. В. Проблемы государственного управления с позиции теории систем. М., 2021. С. 107.

хозяйствующих субъектов и в равной степени распространяющихся на всех участников объективных экономических отношений;

2) контроль различного вида за соблюдением вышеуказанных правил и защита хозяйствующих субъектов от любых злоупотреблений и противоправных действий;

3) признание и реализация государством правомочий собственника наравне с другими участниками хозяйственного оборота;

4) экономическое, в том числе посредством финансов, регулирование, поддержка и стимулирование субъектов экономических отношений326.

В тесной взаимосвязи финансового права с экономикой, в отличие от многих иных отраслей права, проявляется одно из сущностных качеств финансового права327. Научное осмысление финансово-правовой материи, конкретных правовых инструментов, финансово-правовых форм невозможно без их исследования в системной взаимосвязи с объективными экономическими процессами и закономерностями. Нельзя не привести утверждение С. Д. Цыпкина о том, что выработанные экономические положения и конструкции должны полноценно использоваться в науке финансового права328. Рассматривая динамично развивающиеся в обществе базисные финансовые отношения, их звенья в системном единстве с надстроечными правовыми формами, можно выявить и определить направления развития последних, необходимые меры для адаптации и «опережающего отражения реальности»329 в правовых регуляторах. Корреляция права и экономики обусловливает повышенную роль присутствия и реализации принципа системности в сфере финансов, публичной финансовой деятельности и,

326 См.: Мильнер Б. Управление: пути преодоления кризиса // Вопросы экономики. 1997. № 6. С. 45 ; Талапина Э. В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства // Государство и право. 1999. № 11. С. 74.

327 Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права. С. 31.

328 Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. С. 6.

329 Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски. М., 2019. С. 107.

если говорить конкретнее, бюджетной деятельности, а также бюджетного регулирования.

Современное инновационное общество, в свою очередь, представляет собой большую330, сложную, динамическую систему, состоящую из множества взаимосвязанных подсистем, находящихся в определенной структурной иерархии и имеющих собственные функции. Все подсистемы такого общества в их единстве и взаимосвязи оказывают влияние друг на друга и формируют прямые и обратные информационные потоки. В такой системе все связи осуществляются через информацию331, которая выполняет функцию универсальной, содержательной основы управления многовекторными общественными процессами. А как справедливо указывал Д. А. Керимов, «системность социально-экономической, исторической формации в целом обусловливает и системность (или подсистемность) ее компонентов: экономической, политической, правовой систем. Отсюда вытекает необходимость системного подхода и исследования также и этих

332

компонентов»332.

Суть системности в контексте нашего исследования заключается во всестороннем рассмотрении бюджетного регулирования не просто как абстрактного механизма обеспечения инновационного развития общества, но прежде всего как самостоятельного системного явления, представляющего собой подсистему каскадирующихся систем экономических общественных отношений более высокого уровня, которые, в свою очередь, взаимодействуя с другими системами, образуют особую социальную систему — государство. Рассмотрение правового механизма бюджетного регулирования в контексте обеспечения устойчивости различных систем государства, то есть их способности под воздействием внешних, внесистемных факторов сохранять неизменными внутренние взаимосвязи и выполнять свои функции и задачи, представляется

330 Кудрявцев В. Н. Правовая кибернетика. М., 1973. С. 7.

331 Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. С. 20.

332 Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 246-247.

наиболее актуальным для организации жизнедеятельности и развития российского общества в условиях современных системных кризисов, ставших частью объективной реальности в Российской Федерации и обусловивших поиск новых подходов и совершенствование инструментов управления государством и обществом для реализации его публичных интересов.

Глобальные вызовы, захлестнувшие мир в конце второй декады XXI в., значительно ускорили и без того стремительные процессы системной трансформации современного общества. Ядро данных изменений — полномасштабная цифровизация, вызвавшая конвертацию не только национальной, но и мировой экономики в ее цифровой тип, при котором большинство общественных отношений возникают и прекращаются, а значит, значительное число потребностей человечества удовлетворяются посредством новой цифровой реальности. Поскольку цифровая среда объективно детерминирована экспоненциальным развитием информационных технологий, основной ценностью, обращаемой в ней, является информация, которая опосредует, но не заменяет товарно-денежные отношения.

Таким образом, большие данные приобретают свойства инструмента реализации экономических отношений и активно используются для управления в экономике, обществе и государстве333.

Несмотря на ключевое влияние цифровизации на развитие экономики на современном историческом этапе, параллельным курсом развертываются иные тенденции и глобальные процессы, нацеленные на качественное изменение жизни человека и преодоление больших вызовов, стоящих перед мировым сообществом и национальными государствами. Их объединяет высокий уровень технологичности, фактического и потенциального прикладного использования результатов научно-технической деятельности, фундаментальных и поисковых научных исследований, в том числе в режиме международной кооперации. Например, реализация международных проектов, предметом которых является

333 Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права. С. 27.

создание уникальных научных установок класса «мегасайенс», непременно повлечет за собой получение и дальнейшее использование прорывных научных результатов и знаний, которые в значительной степени изменят наши представления о различных аспектах действительности, дополнят существующие реалии практически неисчерпаемыми источниками энергии, высокопрочными материалами и другими инновациями.

Инновационное информационное общество формируется в условиях появления новых продуктов, услуг, процессов, организационных методов, создающих факторы для прорывного улучшения качества жизни людей, эффективного использования ограниченных ресурсов для всестороннего обеспечения жизнедеятельности общества, их воссоздания и экономного использования. Такое общество выводит экономические отношения на новый уровень, затрагивающий все стадии общественного воспроизводства: от производства и распределения экономических благ до их обращения, обмена и потребления. Инновационное развитие предопределяет создание и обеспечение реализации высших ценностей и целей российской государственности, содержащихся в Конституции РФ, которые консолидированно сформулированы в ст. 75.1 Основного закона России. Согласно ей, в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность.

Для всестороннего исследования траекторий и динамики экономической эволюции, а также направлений социального, правового развития современного российского общества и места бюджетного регулирования в указанных процессах проанализируем сущностные свойства понятия «инновация».

Термин «инновация»334 происходит от лат. innovatio — «обновление», innovare — «обновлять». Словарь иностранных слов русского языка дает троякое толкование данного термина: 1) введение чего-либо нового; нововведенная вещь; модернизация; реформа; 2) в экономике: вложение средств в новую технологию, новые формы организации труда и управления, охватывающие не только отдельное предприятие, но и их совокупность, отрасль; 3) в лингвистике: новообразование, новое явление в языке, обычно в области морфологии335.

В самом общем смысле под инновацией понимается какое-либо существенное изменение в определенной общественной сфере с целью улучшения качества жизнедеятельности в данной сфере или обществе в целом: внедрение и использование новых видов потребительских товаров, технологий, средств производства, рынков и форм организации в производстве, распределении, обмене и потреблении. Такое изменение опосредовано имеющими прикладной характер результатами научной деятельности. Термин «инновация» появился в массовом обиходе в начале 80-х гг. прошлого столетия, а в научный оборот он был введен австрийским экономистом Йозефом Шумпетером336.

Инновационная модель развития общества подразумевает планомерную, непрерывную многовекторную деятельность государства, научных, технологических организаций, институтов развития, коллективов ученых, других социальных групп и индивидуумов, которая нацелена на создание и внедрение инноваций в различные системы и подсистемы общества для его устойчивого прорывного развития и улучшение благосостояния населения. Сегодня реализация такого подхода к развитию государства является главным условием не только для решения проблем больших вызовов, стоящих перед страной и всем человечеством, но и для ведения успешной межгосударственной конкуренции, обеспечения незыблемости государственного суверенитета Российской Федерации. К слову, в

334 В переводе с англ. innovation — «новшество», «нововведение».

335 URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_fwords/17287/ИННОВАЦИЯ (дата обращения: 10.06.2021).

336 Шумпетер Й. Теория экономического развития (исследование предпринимательской прибыли, капиталов, кредита, процента и цикла конъюнктуры). М., 1982.

историческом аспекте осознание необходимости перехода к инновационному развитию государства пришло еще в СССР. Известно, что в 1990 г. в РСФСР был создан Республиканский инновационный фонд337, на союзном уровне был учрежден Союз инновационных предприятий СССР, а чуть позже, в 1991 г., функционировал Республиканский инновационный биотехнологический центр338. На самых ранних этапах современной формации Российской Федерации содержание инновационной деятельности, которой законодатель стремился придать организованный, общественно ориентированный вид339, соответствовало широко распространенной в СССР «внедренческой деятельности»340.

Итак, инновация — это практический, объективированный в разных формах результат инновационной деятельности различных субъектов, которая базисно протекает преимущественно в научной сфере. Отсюда представляется совершенно логичным, что дальнейшая регламентация правоотношений в сфере инновационной деятельности происходила в рамках законодательства Российской Федерации о науке. В Федеральном законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»341 содержится следующая дефиниция инновационной деятельности — это деятельность, включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую, направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности. При всей лаконичности и

337 Постановление Совета Министров РСФСР от 04.10.1990 № 421 «Об образовании Республиканского инновационного фонда» // СП СМ РСФСР. 1990. № 23. Ст. 174.

Указанный фонд был ликвидирован в 1992 г. в связи с невыполнением его задач (постановление Правительства РФ от 05.11.1992 № 850 // URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/7doc body=&link_id=0&nd=206001677&collection=1 (дата обращения: 10.06.2021)).

338 Безрукова О., Елизаров В. Механизмы финансирования инновационной деятельности: возможности использования в России // Корпоративный юрист. 2009. № 5. С. 24.

339 См., например: распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 07.04.1992 № 2677 рп-I «О координации инновационной деятельности в РФ».

340 Казанцев С. В., Зубкова Е. В. Раскрытие содержания понятия «инновационная деятельность» в нормативных правовых актах Российской Федерации // Инновации. 2011. № 10. С. 43.

341 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.

содержательной емкости данного определения подчеркнем несколько важных свойств инновационной деятельности, установленных законодателем:

1) инновационная деятельность, имея свои корни в науке342, не ограничивается этой областью. Указание на финансовую деятельность в качестве значимой составляющей инновационного процесса подразумевает образование, распределение и использование специальных фондов денежных средств (или части более крупных фондов — бюджетов, о чем речь пойдет ниже) как неотъемлемой части инновационной деятельности. Прикладной характер инноваций обусловливает возможность коммерческого применения инноваций. По словам Д. М. Мошковой, «содержанием инновационной деятельности являются создание и распространение новшеств в материальном производстве. Финансовая целесообразность использования инноваций прежде всего зависит от возможности обеспечить минимизацию затрат на производство и экономический рост за счет интенсивных факторов»343;

2) тем не менее инновационная деятельность — это прежде всего научная, научно-техническая деятельность, в частности проектно-конструкторские, технологические, опытные разработки. Но, в отличие от научной деятельности в узком значении, цели инновационной деятельности не ограничиваются получением конкретных научных или научно-технических результатов, а экстраполируются на необходимое практическое применение таких результатов, в

342 Под научной деятельностью понимается комплексная деятельность различных индивидуальных и коллективных субъектов, направленная на получение и применение новых знаний, включая фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды), прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач), поисковые научные исследования (исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ).

343 Мошкова Д. М. Правовые основы инновационной деятельности в Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 1. С. 107.

том числе для извлечения экономической выгоды во всех сферах общественного воспроизводства, включая производство и потребление;

3) инновационная деятельность — это проектная деятельность, комплекс последовательных стадий и действий, в осуществление которых вовлечены различные субъекты. Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» регламентирует, что инновационный проект — это комплекс направленных на достижение экономического эффекта мероприятий по осуществлению инноваций, в том числе по коммерциализации научных и научно-технических результатов. Примечательно, что законодатель прямо устанавливает высокий допустимый уровень риска, возможность недостижения запланированного результата, экономического эффекта от реализации такого проекта в качестве характеристики проектов в сфере инновационной деятельности;

4) важным системным элементом инновационной деятельности является инновационная инфраструктура. Под ней понимается совокупность различных, преимущественно научных организаций, реализующих или способствующих реализации инновационных проектов, включая предоставление управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных и организационных услуг. Публичный характер инновационной деятельности проявляется не только в ее особой общественной значимости, нацеленности на удовлетворение публичных, иногда даже глобальных общечеловеческих потребностей, но и в вовлечении в такую деятельность широкого круга участников и в последовательном создании устойчивой инфраструктуры, выработке системы получения научных, научно-технических, инновационных результатов, в конечном итоге составляющих стратегический, конкурентный потенциал общества.

Отдельные признаки и свойства понятия «инновации» и «инновационная деятельность» подчеркиваются и дополняются в научной литературе. Например, В. Г. Медынский, увязывая инновационную деятельность с ее фундаментальной научной основой, определял ее как сложную динамическую систему действия и

взаимодействия различных методов, факторов и органов управления, занимающихся научными исследованиями, созданием новых видов продукции, совершенствованием оборудования и предметов труда, технологических процессов и форм организации производства на основе новейших достижений науки, техники344. Акцент на прикладной характер инноваций в сфере производства делал Д. И. Кокурин, который указывал, что инновационная деятельность направлена на обеспечение нового уровня взаимодействия факторов производства благодаря использованию новых научно-технических знаний345. Значительную капиталоемкость в качестве свойства инновационного проекта подчеркивает В. И. Жуков, который называет инновационную деятельность важнейшим фактором развития современной экономики и предлагает для оптимизации финансовой нагрузки, а соответственно, повышения инновационной активности стимулировать создание финансово-промышленных групп346. О. В. Гутников обращал внимание на гражданско-правовой аспект термина «инновационная деятельность», понимая под ней вид предпринимательской деятельности, «то есть для инновационной деятельности характерны наличие самостоятельности, рискового характера и направленность на получение прибыли»347.

Более удачная, на наш взгляд, попытка сформулировать понятие инновации и инновационной деятельности и системно урегулировать сложившиеся общественные отношения в данной сфере была предпринята в постановлении Правительства РФ от 24.07.1998 № 832 «О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы»348. Согласно разд. I указанного постановления, инновацией признается конечный результат инновационной

344 Инновационное предпринимательство : учеб. пособие / В. Г. Медынский, Л. Г. Шершукова. М., 1997. С. 49.

345 Кокурин Д. И. Инновационная деятельность. М., 2001. С. 23.

346 Жуков В. И. Социальная доктрина Российской Федерации // Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8-9. С. 54.

347 Цит. по: Мошкова Д. М., Лозовский Д. Л., Сакалинская Е. В. Инновационная деятельность образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9. С. 205.

348 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3886.

деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности. В свою очередь, инновационная деятельность в данном нормативном правовом акте определялась как процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки.

В современных условиях инновационное развитие России является одним из приоритетных направлений государственной политики, основы которой обусловлены стратегическими национальными целями развития России и выработанными на их основе национальными проектами. Среди стратегических целей особое место занимает ликвидация технологического отставания страны, в том числе путем ее прорывного научно-технического развития, что неоднократно подчеркивалось Президентом РФ, в частности в Посланиях Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018349, от 20.02.2019 и от 15.01.2020350.

В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»351, наука является одним из приоритетных направлений реализации национальных проектов для достижения стратегических целей

349 Как подчеркнул Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018, «в мире сегодня накапливается громадный технологический потенциал, который позволяет совершить настоящий рывок в повышении качества жизни людей, в модернизации экономики, инфраструктуры и государственного управления. Насколько эффективно мы сможем использовать колоссальные возможности технологической революции, как ответим на ее вызов, зависит только от нас. И в этом смысле ближайшие годы станут решающими для будущего страны... Технологическое отставание, зависимость означают снижение безопасности и экономических возможностей страны, а в результате — потерю суверенитета» (URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 10.06.2021)).

350 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 10.06.2021).

351 РГ. 2018. № 97 с.

Российской Федерации на период 2018-2024 годов. В качестве особой задачи, на реализацию которой направлена государственная программа в сфере науки, в этом Указе Президента РФ устанавливается создание передовой инфраструктуры научных исследований и разработок, инновационной деятельности, включая

" 352

создание и развитие сети уникальных научных установок класса «мегасайенс» .

В соответствии с Паспортом национального проекта «Наука» (утвержден 24.12.2018353) и Планом деятельности Министерства науки и высшего образования РФ на период с 2019 по 2024 год от 08.02.2019354, запуск международных исследований на уникальных научных установках класса «мегасайенс» в Российской Федерации запланирован согласно следующему календарному плану:

— Международный центр нейтронных исследований «ПИК» (Курчатовский институт, г. Москва) — 2020 г.;

— коллайдер тяжелых ионов NICA (проект Объединенного института ядерных исследований, г. Дубна, Московская область) — 2022 г.;

— источник синхротронного излучения четвертого поколения ИССИ-4 (Институт физики высоких энергий в г. Протвино НИЦ «Курчатовский институт») — 2024 г.;

— Сибирский кольцевой источник фотонов СКИФ (наукоград Кольцово, Новосибирская область) — 2024 г.

Россия и российские научные организации в порядке международного сотрудничества активно участвуют в следующих проектах класса «мегасайенс», локализованных на территории других государств:

352 Мегасайенс как сегмент инновационной деятельности и сфера экономико-правовых отношений рассматривается в научной литературе как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе финансирования, проектирования, создания, эксплуатации и модификации уникальных объектов глобальной исследовательской инфраструктуры (уникальных научных установок класса «мегасайенс»), а также использования результатов научно-исследовательской и иной деятельности на указанных объектах. См., например: Ткаченко Р. В. Финансово-правовые отношения и ключевые юридические категории в сфере мегасайенса // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 5. С. 55-63.

353 URL: http://government.ru/projects/selection/740/35565/ (дата обращения: 10.06.2021).

354 URL: https://minobrnauki.gov.ru/ru/documents/card/?id_4=195 (дата обращения: 10.06.2021).

1) Международного термоядерного экспериментального реактора (ITER);

2) Европейский рентгеновский лазер на свободных электронах (XFEL);

3) Европейский центр по исследованию ионов и антипротонов (FAIR);

4) Европейский центр синхротронного излучения (ESRF).

Кроме того, наша страна с самого начала принимала участие в создании и последующих научных исследованиях, проводимых на действующей мегасайенс-установке Большой адронный коллайдер (ЦЕРН).

Следует отметить, что в последние годы в нашей стране создается целая инновационная система, состоящая из многих элементов, таких как: центры трансфера технологий; инновационно-технологические центры; технопарки; бизнес-инкубаторы, центры подготовки кадров для инновационной деятельности, венчурные фонды и др., правовой режим которых регулируется Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах»355. В указанном Законе используется более широкое, по сравнению с инновационной деятельностью, но близкое по содержанию понятие «технико-внедренческая деятельность», то есть создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем.

Инновационное развитие общества, опосредованное как непрерывной внутригосударственной деятельностью в сфере инноваций, так и глобальной, международной коллаборацией, стало лейтмотивом системного перехода многих стран Запада от сырьевой, нефтегазовой экономики к технологической, цифровой модели, так называемой экономике знаний, где основным фактором прогресса и процветания страны становятся ее конкурентные преимущества в области уникальных имеющих прикладной характер знаний, ноу-хау, создание и апробация на их основе принципиально новых продуктов потребления, услуг, процессов и

355 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.

Подробнее об этом см.: Мошкова Д. М. Указ. соч. С. 109.

технологий, а также введение их в гражданский оборот с постоянной модернизацией и улучшением их потребительских свойств. Комплексный анализ, систематизация глобальных процессов в сфере инновационной деятельности находится в фокусе крупнейших национальных институтов развития, а также международных организаций. Так, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1992 г. опубликовала Руководство по сбору и интерпретации информации об инновациях356. В разделе 146 указанного базового документа инновация определяется как введение в употребление какого-либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связей.

Примечательно, что во многих зарубежных странах существуют отдельные нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в сфере инновационной деятельности. Например, во Франции такие вопросы регламентируются законами «О научных исследованиях и технологическом развитии» от 23.12.1985, «Об инновациях и исследованиях» от 12.07.1999, «О программе исследований» от 18.04.2006 и иными актами, консолидированными в Кодексе научных исследований357. Аналогичные нормативные правовые акты действуют в некоторых странах СНГ. Это, например, глава 24 «Государственная поддержка индустриально-инновационной деятельности» Предпринимательского кодекса Республики Казахстан от 29.10.2015358, Кодекс Республики Молдова «О науке и инновациях» от 15.07.2004359.

Таким образом, в условиях глобализации экономических процессов, их нестабильности, обусловленной системными кризисами в различных сферах

356 URL: http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/9205111E.PDF (дата обращения: 10.06.2021).

357 Привод. по: Хабриева Т. Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 15.

358 URL: http://continent-online.com/document/?doc_id=38259854#pos=3;-140 (дата обращения: 10.06.2021).

359

URL: http://lex.justice.md/ru/286236/ (дата обращения: 10.06.2021).

жизнедеятельности, модернизация экономики Российской Федерации в ее инновационную модель стала наиважнейшим фактором сохранения конкурентоспособности страны на мировой арене. Между тем, как было указано ранее, инновации сопряжены с имеющими длящийся характер существенными финансовыми вложениями, которые невозможны без планомерной финансовой деятельности. Подобного рода расходы на финансовое обеспечение инновационного развития общества обладают рядом специфических особенностей.

Во-первых, такие финансовые вложения носят долгосрочный характер: например, реализация проекта класса «мегасайенс» по проектированию, строительству и эксплуатации международного экспериментального термоядерного реактора ИТЭР (ITER — International Thermonuclear Experimental Reactor) началась в 1985 г., а первые экспериментальные результаты, связанные с эксплуатацией данного комплекса глобальной исследовательской инфраструктуры, запланированы к получению в 2025 г.360 Учитывая, что ИТЭР станет первой фактически ресурсно неисчерпаемой термоядерной установкой фундаментальной науки, вырабатывающей тепловую энергию в промышленных масштабах на уровне промышленной электростанции, а также основной мировой площадкой для проведения дальнейших научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области термоядерной энергии, его коммерческий потенциал в долгосрочной перспективе невероятно высок.

Во-вторых, инвестиции в наукоемкие производства и новые, неапробированные технологии являются высокорисковыми. В инновационной сфере вообще отсутствуют достоверные гарантии того, что планируемые цели будут достигнуты, а полученные научные результаты будут иметь прикладной и коммерческий потенциал.

В-третьих, вышеуказанные причины в значительной степени ограничивают возможность использования привлеченных кредитных денежных средств для финансирования инновационной деятельности. Банки, иные кредитные и

360 URL: https://www.sciencemag.org/news/2015/11/iter-fusion-project-take-least-6-years-longer-planned (дата обращения: 10.06.2021).

финансовые организации, финансовая деятельность которых опосредована и подчинена обязательным нормативам мегарегулятора, традиционно не осуществляют кредитование участников высокорисковой инновационной проектной сферы.

Всё вышеуказанное приводит нас к обоснованному выводу о том, что главным источником финансирования инновационной деятельности в Российской Федерации являются денежные средства федерального и региональных бюджетов. Приоритеты государственной финансовой политики, ее направленность на обеспечение инновационного развития общества обусловили создание особого инструмента финансового обеспечения развития инновационных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — венчурного и прямого финансирования инновационных проектов. Под ним понимается финансовое обеспечение инновационных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляемое институтами инновационного развития361 и иными субъектами в установленных действующим законодательством формах, включая участие в уставных (складочных) капиталах коммерческих организаций, предоставление займов, грантов, кредитов, а также выдачу гарантий и поручительств, предоставление иных не противоречащих законодательству Российской Федерации форм вложения средств.

Важно отметить, что возникновение ключевых публичных обязанностей и соответствующих им расходных (бюджетных) обязательств публично-правовых

361 Под институтом инновационного развития понимается коммерческая или некоммерческая организация, созданная и (или) осуществляющая деятельность на основании федерального закона, указа или распоряжения Президента РФ, акта Правительства РФ, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, являющаяся получателем средств государственной поддержки в допускаемой законодательством Российской Федерации форме, самостоятельно осуществляющая инновационную деятельность и (или) являющаяся субъектом инновационной деятельности, которому Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации предоставляются средства на оказание поддержки юридическим и физическим лицам, осуществляющим инновационную деятельность. Перечень федеральных институтов инновационного развития утвержден распоряжением Правительства РФ от 05.02.2021 № 241-р. Перечни региональных институтов инновационного развития утверждаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

образований, связанных с трансформацией российского общества в инновационное, обеспечивающее постоянное динамичное развитие сфер науки, экономики, социального сектора, осуществляется в процессе планомерной реализации национальных проектов362, являющихся важной целевой сферой в предметах ведения Российской Федерации. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ363, к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования.

Перечень национальных проектов разработан на основании Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительством РФ и утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Приоритезация всех национальных проектов поставлена в зависимость от национальных целей развития Российской Федерации, определенных одноименным Указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474. К национальным целям нашей страны относятся: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация.

В нормативных правовых актах и документах программного характера национальными проектами (программами), в отсутствие их легального определения, обозначают такие направления общественной деятельности, деятельности органов публичной власти, которые являются стратегически важными для целей

362 URL: ЬйрвУ/национальныепроекты.рф/рг^е^ (дата обращения: 10.06.2021).

363 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

национального развития всей Российской Федерации. Национальные проекты направлены на воплощение в жизнь базовых сущностных ценностей современного общества, которые определяют постоянную динамику повышения его благосостояния: обеспечение экономического роста, качественного и количественного прироста человеческого капитала, обустройство комфортной среды для жизни человека. С учетом изложенного национальные проекты — это основополагающие федеральные программы долгосрочного общегосударственного развития Российской Федерации.

По своей бюджетно-правовой природе национальные проекты представляют собой сложную функциональную (целевую) группировку бюджетных расходов, направленных на стратегические сферы развития общества, реализацию национальных целей Российской Федерации, для которых характерно софинансирование из нескольких бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а в отдельных случаях предполагается привлечение внебюджетных источников. Указанные бюджетные расходы в различных формах предназначены для финансирования комплекса целевых капиталоемких мероприятий, имеющих длительный интервал реализации, превосходящий финансовый год.

Принимая во внимание капиталоемкость описываемых стратегических направлений, в научной литературе категорию «национальный проект» увязывают с источниками его финансирования. Поскольку в национальных проектах органически переплетены публичные (общественный прогресс) и частные интересы (стимулирование предпринимательской деятельности), их реализация осуществляется преимущественно за счет бюджетных средств, привлечение внебюджетных источников предполагается в рамках коммерчески прикладных программ. Причем, как утверждали представители науки финансового права, несмотря на то что национальные проекты относятся к общенациональным, федеральным программам, в их реализации принимают участие публично -правовые образования «всех уровней»364.

364 Тугушев Р. И. Финансирование национальных проектов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 12. С. 74.

Последнее утверждение должно быть уточнено, поскольку средства местных бюджетов де-юре не привлекаются для финансового обеспечения национальных проектов. Однако де-факто направление значительных денежных ресурсов субфедеральных фондов на данные цели в значительной степени снижает объем регулирующих источников для обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Таким образом, сложная структура софинансирования национальных проектов предопределяет передачу бюджетных средств из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации в другой бюджет в рамках межбюджетных отношений с использованием различных форм бюджетного регулирования (см. табл. 1).

Таблица 1

Общие сведения о финансовом обеспечении реализации национальных проектов в 2019-2024 годах (в разрезе источников финансирования)365

млрд. руб.

Наименование Годы Всего

2019 2020 2021 2022 2023 2024

ВСЕГО по национальным проектам 2 541,7 4 295,9 4 475,3 5 377,1 5 144,0 4 887,1 26 736,7

Федеральный бюджет 1 601,8 2 172,7 2 468,6 2 980,9 2 521,6 2 290,6 14 036,2

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ 411,5 453,1 485,9 456,3 464,1 432,4 2 703,3

Консолидированные бюджеты субъектов РФ 1 213,0 1 473,3 1 361,0 1 501,3 1 441,7 1 513,3 8 503,6

Внебюджетные источники 220,6 1 574,9 1 564,5 1 818,8 1 674,5 1 541,5 8 394,8

365 иКЬ: https://minfin.gov.rU/common/upload/library/2020/07/main/4.pdf (дата обращения: 10.06.2021).

Базовой нормой, которая определяет порядок финансирования национальных проектов, является пункт 4 Указа Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». В соответствии с ним Правительству РФ поручено ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию вышеуказанных национальных целей, а также обеспечивать направление на данные цели в приоритетном порядке дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения.

Согласно информации «Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты», разработанной на основе паспортов национальных проектов, утвержденных президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г.366, финансирование национальных проектов осуществляется за счет бюджетных средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, средств государственных внебюджетных фондов, а также за счет внебюджетных источников. В экономической литературе содержатся аналитические данные, касающиеся пропорционального распределения расходов на реализацию национальных проектов по источникам финансирования. Только 51 % указанных расходов осуществляются за счет федерального бюджета, а 19 % (около 5 трлн руб. до 2024 г.) необходимых финансовых ресурсов будут предусмотрены в расходных частях региональных бюджетов367.

Итак, национальные проекты, являющиеся ключевым направлением реализации государственной финансовой политики, предопределяют развитие современной бюджетной деятельности Российской Федерации. Поскольку в

366 URL: http://static.government.ru/media/files/p7nn2CS0pVhvQ9800wAt2dzCIAietQih.pdf (дата обращения: 10.06.2021).

367 Ажлуни А. М., Шестаков Р. Б. Национальные проекты России и их реализация // Вестник аграрной науки. 2019. № 6. С. 73.

финансовое обеспечение реализации национальных проектов в России вовлечены денежные фонды различных звеньев финансовой системы страны, в частности федеральный бюджет и региональные бюджеты, данные проекты являются основной предпосылкой, определяющей правовые формы мобилизации источников, распределения и перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также целевого использования указанных бюджетных средств. Употребление законодателем таких правовых механизмов финансовой деятельности государства, как бюджетное регулирование, и особенности их правовых форм объективно обусловлены публичными интересами общества, его потребностями в инновационном развитии.

Таким образом, актуальнейшие экономические отношения в сфере инновационной трансформации системы хозяйствования в Российской Федерации, выражая ее публичные интересы, становятся импульсом для формирования государственной экономической, а значит, финансовой (бюджетной) политики и конкретных правовых форм публичной финансовой деятельности и, следовательно, определяют специфику правовой материи. Перефразируя Е. Ю. Грачеву, описывающую сущностные характеристики финансового права, подчеркнем, что инновационное развитие общества «становится «активным субъектом», оказывающим влияние на финансовую сферу, формирующим ее облик, содержание, тенденции развития, и в то же время — предметом финансового права»368.

Остановимся на понимании публичного интереса как одновременно фактора и содержания современного финансово-правового механизма, и в частности механизма бюджетного регулирования.

Сложный, многоаспектный термин «публичный» всё чаще употребляется в современной зарубежной369 и отечественной370 литературе применительно к

368 ГрачеваЕ. Ю. К вопросу о сущности финансового права. С. 28.

369 Gruber J. Public finance and public policy. NY, 2010.

370 См.: ИвлиеваМ. Ф. От финансового права к праву публичных финансов // Очерки финансово-правовой науки современности. М., 2014 ; Черноверхский А. М. Указ. соч. ; Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект.

различным правовым категориям в финансовой сфере, в том числе в области бюджетной деятельности. Этимоном данного понятия является латинское риЬНсш, что значит «общественный, открытый».

В большинстве случаев в научной литературе слова «публичность», «публичный» используются в узком значении этого термина, синонимично заменяя «бюджетный», «государственный и муниципальный». Например, Е. В. Покачалова, характеризуя публичные финансы, указывала, что в совокупности их образуют государственные и муниципальные финансы371. Э. Д. Соколова, применяя термин «публичный» в отношении финансовой деятельности, относила к ней финансовую деятельность государства и муниципальных образований372. Ю. Н. Андреев, описывая особенности правового статуса государственной и муниципальной казны, отмечал, что публичная собственность включает в себя государственную и муниципальную собственность — собственность Российской Федерации, ее муниципальных образований, деятельность которых осуществляется в интересах всего общества и населения соответствующей территории, то есть в публичных интересах373.

Более широкая трактовка термина «публичный», используемая в юридической литературе, предполагает его глубокую содержательную привязку к категории «публичный интерес». Как писала А. А. Нечай, публичные финансы представляют собой «общественные правоотношения, которые связаны с удовлетворением всех видов публичного интереса»374. Несмотря на спорность употребления понятия «правоотношение» к экономической категории финансов, автор справедливо подчеркивает многообразие видового проявления публичного интереса в обществе, общественных отношениях. В таком значении публичность

371 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права : дис. ... д-ра юрид. наук. С. 84.

372 Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С. 57.

373 Андреев Ю. Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. № 3. С. 30.

374 Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве. С. 14-16.

не ограничивается только государственным и муниципальным аспектом. Кроме того, публичности в финансовой сфере (в широком значении) свойственен особый метод правового регулирования. По выражению И. В. Рукавишниковой, императивный метод, характерный для финансового права, позволяет осуществлять правовое регулирование публичных интересов и обеспечивать реализацию социально-экономических интересов общества в целом375.

Публичный интерес, по справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности (социальной группы), удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования376. Отсюда публичный интерес — это интегральное, родовое понятие, включающее в себя многообразные интересы, которые формируют общественную значимость различных явлений, деятельности, обеспечивающих целостность государства и общества. В широком смысле публичный интерес — своего рода усредненный, агрегированный социальный интерес в различных сферах жизнедеятельности общества. Форма собственности на материальные объекты общественных отношений (государственная, муниципальная и некоторые виды частной собственности), направленных на реализацию публичных интересов, является атрибутивным признаком публичности интереса.

Общественные отношения приобретают статус публичных, если их возникновение связано с необходимостью удовлетворения государственных, общественных нужд, нужд отдельных социальных групп377. Так, например, объективной предпосылкой возникновения финансовых отношений являются закономерные потребности общества в развитии.

Публичность финансовых отношений (финансов) обусловлена специфическими формами распределения и перераспределения их материальных

375 Рукавишникова И. В. Метод финансового права : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11.

376 Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 55.

377 Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве.

С. 121.

объектов378. Осуществляя финансовую деятельность, публично-правовые образования аккумулируют, распределяют и используют фонды денежных средств для удовлетворения публичных интересов — публичные денежные фонды. Для более эффективного удовлетворения общественных потребностей государство распределяет и перераспределяет денежные средства (средства бюджетов) между различными фондами, определяя и регламентируя в нормативных правовых актах специальные механизмы такого распределения (перераспределения).

Таким образом, публичность в финансовой сфере означает непосредственную направленность отдельных финансовых отношений на удовлетворение различных общественных потребностей, на обеспечение реализации публичного интереса в обществе, для чего государство императивно наделяет их обязательностью, устанавливает правовые формы образования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, находящихся в распоряжении публично-правовых образований и некоторых иных субъектов, которым делегировано осуществление отдельных публичных функций. С публичных позиций в широком толковании можно рассматривать как централизованные фонды денежных средств, составляющие бюджетную систему Российской Федерации, так и некоторые децентрализованные денежные фонды, которые соответствуют обозначенным выше признакам публичности.

Как указывалось ранее, бюджетная система Российской Федерации в материальном выражении представляет собой совокупность находящихся в ведении публично-правовых образований централизованных фондов денежных средств, отвечающих требованиям публичности. Следовательно, функционирование бюджетного регулирования, которое является неотъемлемой частью бюджетной деятельности, направленной на обеспечение сбалансированности бюджетов и бюджетной системы Российской Федерации в целом, сфокусировано на обеспечении эффективной реализации публичного интереса.

378 Там же. С. 122.

В этом контексте следует также обратить внимание на взаимообусловленность публичных интересов и государственной финансовой политики Российской Федерации. Как указывала Е. Ю. Грачева, выделение публичного интереса — важнейшая часть государственной политики современного общества379. Действующее законодательство Российской Федерации не содержит понятия публичных интересов, но в самом общем виде содержание публичных интересов общества, обозначаемых как национальные интересы, раскрывается в документах стратегического, программного и концептуального характера, формирующих основные направления государственной политики и издаваемых Президентом РФ.

Так, необходимость осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, раскрытия таланта каждого человека предопределили следующие национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года:

1) сохранение населения, здоровье и благополучие людей;

2) возможности для самореализации и развития талантов;

3) комфортная и безопасная среда для жизни;

4) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

5) цифровая трансформация380.

Ключевым общегосударственным публичным интересом на современном этапе развития российского общества является национальная безопасность. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации381 предусмотрены национальные интересы, а также обеспечивающие их национальные приоритеты, на реализации которых должны быть сконцентрированы органы публичной власти,

379 Грачева Е. Ю. Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент обеспечения публичных интересов в условиях рынка. С. 23-24.

380 Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

381 Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.

а также институты гражданского общества в целях обеспечения и защиты национальных интересов Российской Федерации. К числу последних относится экономическая безопасность Российской Федерации. Достижение целей обеспечения экономической безопасности Российской Федерации осуществляется путем решения ряда оперативных, тактических задач, среди которых:

1) сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню и темпам социально-экономического развития, качеству жизни, стимулирование развития экономического потенциала регионов, укрепление их бюджетной обеспеченности;

2) сохранение макроэкономической устойчивости, поддержание инфляции на стабильно низком уровне, обеспечение устойчивости рубля и сбалансированности бюджетной системы (п. 67 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации).

Исходя из вышеуказанных положений, учитывая, что обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выравнивание их бюджетной обеспеченности осуществляются при помощи специального правового арсенала методов бюджетного регулирования, сделаем вывод о наиважнейшей роли, которую играет бюджетное регулирования в процессе реализации публичных интересов.

Бюджетное регулирование рассматривается нами как неотъемлемая часть деятельности органов публичной власти, обеспечивающих реализацию национальных интересов Российской Федерации. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ, в предметы ведения Российской Федерации входит организация публичной власти. Часть 2 ст. 80 Конституции РФ закрепляет, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, в соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, в указанную единую систему публичной власти в Российской Федерации входят органы местного самоуправления и органы государственной власти.

Содержание единой системы публичной власти законодатель устанавливает в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»382. Согласно п. 1 ст. 2 этого Федерального закона, под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства. Указанная деятельность осуществляется органами, входящими в единую систему публичной власти:

1) в конституционно установленных пределах;

2) на основе принципов согласованного функционирования;

3) на основе организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством.

Особенности организации публичной власти в субъектах Российской Федерации предусмотрены положениями Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»383. Согласно ст. 1 данного Федерального закона, органы публичной власти в Российской Федерации осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. При этом федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного

382 РГ. 2020. № 280.

383 РГ. 2021. № 294.

самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерации. Данное взаимодействие осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, установленного Конституцией РФ, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации также участвуют в решении задач местного самоуправления и вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Организация публичной власти на федеральной территории устанавливается федеральным законом о соответствующей федеральной территории.

Приведенные нормы права позволяют сделать ряд выводов. Устанавливая единую систему публичной власти, законодатель подчеркивает ее функциональное единство при решении общегосударственных задач и удовлетворении нужд населения на всей территории Российской Федерации. Единая система публичной власти обеспечивает реализацию публичных интересов в обществе, используя для этого различные инструменты взаимодействия, в том числе в финансово-бюджетной сфере. Как указал Конституционный Суд РФ, категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа384.

384 Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка

Буквальное толкование установленного Основным законом термина «публичная» применительно к организации сущностного атрибута суверенитета ее многонационального российского народа — суверенной власти — позволяет установить, что в Конституции РФ оно используется именно в комплексном значении, интегрирующем государственную власть и местное самоуправление, а также властные полномочия иных публично-правовых образований, созданных на территории Российской Федерации.

Согласно п. 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, с учетом долгосрочных тенденций развития ситуации в Российской Федерации и в мире ее национальными интересами на современном этапе являются:

1) сбережение народа России, развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан;

2) защита конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, укрепление обороны страны;

3) поддержание гражданского мира и согласия в стране, укрепление законности, искоренение коррупции, защита граждан и всех форм собственности от противоправных посягательств, развитие механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;

4) развитие безопасного информационного пространства, защита российского общества от деструктивного информационно-психологического воздействия;

5) устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе;

6) охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата;

7) укрепление традиционных российских духовно-нравственных ценностей, сохранение культурного и исторического наследия народа России;

вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // РГ. 2020. № 56.

8) поддержание стратегической стабильности, укрепление мира и безопасности, правовых основ международных отношений.

Согласно данному базовому документу, формирующему общие направления государственной политики с учетом требований национальной безопасности, обеспечение государственного суверенитета является ключевым публичным (национальным) интересом в Российской Федерации. Государственный суверенитет — сквозная категория теории государства и права, имеющая определяющее значение для иных, отраслевых категорий юридической науки и практики. Свойства государственного суверенитета так или иначе предопределяют статус государства в различных сферах и отраслях, выражают его права и обязанности, законные интересы, характер и пределы взаимодействия с иными субъектами права. Функционирование, инновационное развитие Российской Федерации должно быть подчинено укреплению ее суверенитета, сохранению ее территориальной целостности385.

Понимание государственного суверенитета как ключевой характеристики его носителя — государства — специфично как для российской, так и для зарубежной правовой науки386. И надо полагать, данная характеристика государства положена в основу практически всех государств мира, а значит, получает закрепление в основных законах государств — конституциях. Конституция Российской Федерации в ст. 4 закрепляет, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Иные положения российской Конституции, равно как и федеральных законов, приняты в развитие идеи суверенитета Российского государства, детализируют его реализацию применительно к различным отраслевым правоотношениям.

Аналогичная Конституции РФ регламентация государственного суверенитета в качестве основы конституционного строя наличествует в основных

385 Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2015. С. 5.

386 См., например: Adrian C. R., Fine M. R. State and Local Politics. Chicago : Nelson-Hall Publishers, 1991 ; Hillman Arye L. Public Finance and Public Policy. NY : Cambridge University Press, 2009 ; McAdams T. Law, Business, and Society. Boston : Homewood, 1989.

законах зарубежных государств. Так, например, Конституция Китая387 содержит нормы о суверенитете — об осуществлении государственной власти народом, о верховенстве законности, обеспечиваемой государством, и о непротиворечии Конституции иных законов, равно как и административно-правовых актов. Конституция Китая как часть государственного суверенитета регламентирует статус государства в качестве гаранта «укрепления и развития государственного сектора экономики» (ст. 2, 5, 7). Тем самым конституция намечает основы государственного суверенитета применительно к сфере финансов, и в частности по отношению к бюджету. В целом аналогичные по смыслу положения о государственном суверенитете содержатся в конституционных актах и иных зарубежных государств (например, в ст. 1 Конституции Японии388, ст. 3 Конституции Египта389, ст. 2 Конституции Кыргызской Республики390).

Приведенные примеры проявления государственного суверенитета в сфере финансов — свидетельство его значимости для регулирования отраслевых общественных отношений. Следует отметить, что свойства бюджета, обусловливающие возможности финансово-правового обеспечения функций и задач государства в условиях его инновационного развития, имеют не меньшее значение для государства и общества, нежели государственный суверенитет. А соответственно, необходимо рассмотреть проявление государственного суверенитета в отношении понятий и категорий в области бюджета.

Такой подход отвечает устоявшемуся в науке финансового права выводу о том, что вне финансов, а именно бюджета, реализация государственного суверенитета, функций и задач государства невозможна391. Усиливая специальность обозначенных суждений, необходимо остановиться на

387 Конституция Китая // Конституции государств Азии : в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2017. Т. 3. С. 227-228.

388 Конституция Японии // Там же. С. 1020.

389 Конституция Египта // Там же. С. 64.

390 Конституция Кыргызской Республики // Там же. С. 454.

391 ПешковаХ. В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. С. 71,

характеристике различных форм обслуживающих бюджет государства правовых механизмов, связанных напрямую с обеспечением незыблемости государственного суверенитета и устойчивости его финансовой системы. Заметим, что в финансово-правовой науке государственному суверенитету в контексте публичной финансовой деятельности внимание уделяется уже достаточно давно. Предложена даже специальная финансово-правовая категория «бюджетный метод ведения государственного хозяйства»392, претендующая быть причисленной к важным категориям этой области научных знаний в силу ее обслуживающего значения для суверенитета государства. Не ставя перед собой задачи детально анализировать указанный научный подход, отметим, что важнейшим свойством бюджетного метода ведения государственного хозяйства выступает распределительная функция финансов393, получающая выражение, в числе прочих моментов, в территориальном перераспределении бюджетных ресурсов в режиме бюджетного регулирования для обеспечения осуществления публичных интересов всех составляющих единую территорию Российской Федерации публично-правовых образований.

Итак, проанализируем соотношение с юридической категорией «государственный суверенитет» финансово-правовой категории «бюджетное регулирование», обслуживающей функционирование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с позиций распределения и перераспределения аккумулированных в них бюджетных средств. Прежде всего исследуем содержание понятийно-категориального аппарата, определяющего обозначенные правовые сущности.

В настоящий период тематика поддержания государственного суверенитета становится всё более актуальной. И причин тому множество — как угроза обеспечения национальной безопасности государств394, применение

392 Там же. С. 97.

393 Там же. С. 45-50.

394 Исследованию национальной безопасности как правового феномена посвящены труды многих ученых-правоведов (см., например: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации : науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Г. Вишняков. М., 2005 ; Кондрат Е. Н.

насильственных, террористических методов воздействия на государства мира и население, так и внутренние предпосылки — несоблюдение установленных государствами правил и нормативов, попирающих уклады конституционного строя государств и нарушающего их права и законные интересы, в том числе и в сфере защиты населения. Прорывное инновационное развитие национальных экономик многих развитых стран, их переход на цифровую платформу также содержит в себе ряд угроз в сфере суверенных прав государства, связанных с верховенством государственной власти и обслуживанием финансовых интересов государства с использованием информационных технологий (сложности обеспечения режима конфиденциальной информации в сфере государственного хозяйства, постановка вопроса о защите «секретных статей» бюджета и т.д.)395. Как указывалось ранее, в

Финансовая безопасность России в современном мире: теоретико-методологические аспекты. М., 2010 ; Золотарев В. А. Национальная безопасность страны. М., 1998). В самом общем смысле национальную безопасность можно определить как такое состояние «государственно-территориальной общности, при котором обеспечивается эффективная деятельность социально-политических институтов по поддержанию надежной защиты стратегических национальных интересов в международных и внутринациональных отношениях, реализуются возможности для устойчивого развития государства» (Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения / под ред. И. И. Кучерова. М., 2016. С. 6).

395 Как справедливо отметил Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в Давосе 27 января 2021 г., «всё более значимую роль в жизни общества стали играть современные технологические и прежде всего цифровые гиганты... И это уже не просто какие-то экономические гиганты, по отдельным направлениям они де-факто конкурируют с государствами. Их аудитория исчисляется миллиардами пользователей, которые проводят в рамках этих экосистем значительную часть своей жизни» (URL: http://prezident.org/tekst/stenogramma-vystuplenija-putina-na-onlain-forume-davosskaja-poves tka-dnja-2021-27-01-2021.html (дата обращения: 10.06.2021)). Очевидно, что переход национальных экономик многих стран на становящийся всё более интегративным цифровой базис, помимо очевидных преимуществ в экономической и социальных сферах, содержит в себе и ряд угроз как в сфере суверенных прав граждан, общества, так и связанных с верховенством государственной власти и национального права. Развитие информационных технологий послужило предпосылкой к тому, что общественные отношения, социальные, бизнес-коммуникации (в количестве, в геометрической прогрессии увеличивающемся с каждым днем) возникают и изменяются в цифровом, кибернетическом пространстве. Обрабатывая на основе своих внутренних регламентов и правил обращающуюся в информационных системах разнородную информацию, их операторы консолидируют большие данные (big data) и используют их в целях создания для своих пользователей фактически альтернативной многосервисной жизненной среды, в которой могут быть удовлетворены их основные

условиях структурной трансформации российской экономики одной из целей обеспечения национальной безопасности общества является достижение целей экономической безопасности в рамках стратегических национальных приоритетов. Для этого предполагается решить ряд ключевых задач, среди которых сохранение сбалансированной бюджетной системы и сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню и укрепление их бюджетной обеспеченности.

В общем значении этого слова понятие «государственный суверенитет» заключается в верховенстве и независимости государственной власти, его содержание составляет совокупность свойств и механизмов (инструментов) реализации властных полномочий государства396. Применительно к финансовой, бюджетной сфере суверенитет также подразумевает целый ряд властных полномочий государства, в том числе по разработке и утверждению бюджета в установленной правовой форме, зачисление в него доходов и последующее перераспределение бюджетных средств в режиме бюджетного регулирования, осуществление бюджетных расходов.

Государственный суверенитет — это понятие не только теоретико-правовое, но и получившее юридическое закрепление. Согласно п. 2 Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики397, суверенитет представляет собой «естественное и необходимое условие существования государственности» России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции. На современном этапе универсальное проявление государственного суверенитета во всех сферах общества и государства основывается на положениях Конституции РФ398. Государственный суверенитет является ключевой характеристикой, основой

потребности. Агрегация больших данных автоматически превращает их владельцев в глобальных игроков, а информацию — в инструмент влияния.

396 Жилин А. А. Теория союзного государства. Киев, 1912. С. 87 ; Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 124 ; Пастухова Н. Б. Основные характеристики и определение государственного суверенитета: современный взгляд // Социология власти. 2006. № 3. С. 166.

397 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

398 РГ. 1993. № 237.

конституционного строя Российской Федерации. Согласно ст. 4 Конституции РФ, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Носителем государственного суверенитета и единственным источником власти в России, как это указано в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, является ее многонациональный народ. Применительно к конкретным сферам, системам общества и государства содержание суверенных полномочий по большей части диктуется статьей 71 Конституции РФ, предписывающей, что, например, в сфере финансов в ведении Российской Федерации находится финансовое, валютное регулирование, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Из положений данной статьи Основного закона следует, что практически все вопросы, связанные с функционированием федерального бюджета, охватываются суверенными полномочиями государства, равно как и определение приоритетных направлений финансово-правовой, бюджетно-правовой политики государства.

Несмотря на наличие целого ряда принципиально значимых положений в Конституции РФ, детальное определение суверенитета государства в действующем законодательстве отсутствует. Как и во многих случаях, в контексте рассматриваемой проблематики целесообразно обратиться к судебной доктрине для уточнения понятия соответствующей правовой категории. Конституционный Суд РФ в постановлении от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»399 указал, что суверенитет — это необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, выражающийся в верховенстве, независимости и самостоятельности государственной власти, полноте законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимости в международном общении.

399 РГ. 2000. № 118.

Государственный суверенитет служит выражением верховенства, самостоятельности и полноты высшей государственной власти на территории государства, независимости государства от других государств как во внутренних делах, так и во внешних международных отношениях. В научной литературе выделяются следующие основные признаки государственного суверенитета:

а) верховенство государственной власти на всей территории государства;

б) полнота государственной власти; в) независимость государственной власти во внешних и внутренних делах400. Важным качеством государственного суверенитета следует признать наличие у государства возможности делегировать часть своих властных полномочий территориальным образованиям, расположенным в пределах территории государства, то есть, по сути, «поделиться» своими правами и обязанностями. Таким образом, мы подходим к важнейшему аспекту соотношения бюджетного регулирования как финансово-правовой категории и государственного устройства, относящегося к числу категорий теории государства и права, конституционного права. Суть состоит в том, что, «делясь» своими исконно суверенными полномочиями с территориальными образованиями, государство должно эти территориальные образования финансово обеспечить, то есть наделить соответствующими денежными, бюджетными средствами, в противном случае переданные полномочия вряд ли возможно реально обеспечить. Обозначенный концептуальный момент в особенности характерен для федеративных государств, в которых часть суверенитета в конституционно допустимых пределах разделяется между федерацией и ее субъектами, адекватно этому перераспределяются и публичные финансы, то есть осуществляется бюджетное регулирование.

Верховенство государственной власти означает, что только государство, используя механизм правового регулирования, устанавливает на всей его территории определенный правопорядок. Применительно к сфере бюджета и публичных финансов в целом публичная власть регламентирует порядок и

400 Пастухова Н. Б. Основные характеристики и определение государственного суверенитета: современный взгляд. С. 166.

источники формирования указанного правопорядка за счет соответствующих финансовых ресурсов, их последующее перераспределение как между государством и хозяйствующими субъектами (в режиме расходов бюджета), так и между территориальными образованиями (в режиме бюджетного регулирования, содержанием которого выступают межбюджетные отношения).

Прямым выражением верховенства государственной власти в Российской Федерации является верховенство Конституции РФ и федерального законодательства на всей ее территории. Для бюджетной сферы верховенство имеет Бюджетный кодекс РФ, регламентирующий функционирование бюджетной системы и основы бюджетного регулирования в контексте суверенного статуса государства в области финансов.

Верховенство государственной власти реализуется через полномочия единой системы органов публичной власти, обеспечивающих полноту государственной власти в Российской Федерации. Данные полномочия образуют основанную на Конституции РФ совокупную компетенцию публичной власти, направленную на реализацию функций государства. Для сферы бюджета и обеспечения прав и обязанностей, интересов государства в отношении бюджетной системы РФ в целом сформированы специальные финансовые органы — Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ и ряд иных. Они же являются политически ответственными за принятие решений от лица государства в сфере бюджетного регулирования.

Одним из аспектов функционирования единой системы публичной власти выступает необходимость внутрисистемного организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия ее органов. Государство суверенно, а его органы публичной власти эффективно обеспечивают жизнедеятельность и социально-экономическое развитие общества, если государство обладает определенным материальным базисом, определен правовой и организационный порядок функционирования государственной (публичной) власти, действуют политические институты, обеспечивающие (в контексте России) демократический политический режим государства. Указанные аспекты

составляют экономическую, политическую, организационную и правовую основу государственного суверенитета. Как справедливо писала О. Н. Горбунова, основой суверенитета государства, его необходимым атрибутом является бюджет401.

Как указывалось ранее, важнейшим свойством организации современной системы публичной власти в Российской Федерации является ее построение на основе ее государственного устройства, в своей базе — на основе федерализма. Российская конституционно-правовая система базируется на принципах федерализма как основополагающих началах для упрочения и развития суверенной российской государственности и государственности народов, самоопределившихся в форме национально-территориальных государственных образований в составе Российской Федерации402. Федерализм выступает основополагающим принципом конституционного строя России, оказывающим определяющее влияние на построение отраслевых правоотношений.

В финансовом праве как экономически ориентированной и обусловленной публичной отрасли права федерализм получает свое конкретное выражение в бюджетном регулировании — таком подходе к ведению «финансовых дел» и проведению публичной финансовой политики, который позволяет наделить субъектов Российской Федерации необходимыми бюджетными средствами и полномочиями. Ю. А. Крохина, исследуя проявление принципа федерализма в бюджетном праве, предлагала определять его «как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами»403.

Доминирующим трендом в современной модели финансово-правового регулирования в России является сосредоточение основной массы доходов и

401 Финансовое право : учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2005. С. 165.

402 Михалева Н. А. Конституция 1993 г. — юридическая модель настоящего и будущего России // Lex russica. 2013. № 12. С. 138.

403 КрохинаЮ. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 40.

налогов именно в федеральном бюджете — это политически выгодное решение для федерации в целом, принятое федеральным уровнем публичной власти в пределах своих суверенных прав. Следовательно, бюджетное регулирование как раз и выступает одной из правовых форм проявления государственного суверенитета в аспекте «реконструкции» структуры бюджетных средств, их перераспределения между Российской Федерацией и ее субъектами (а также другими публично-правовыми образованиями), позволяя наделить последних адекватными денежными средствами для выполнения возложенных на них функций и задач. И повторим, эти возложенные на субъекты Российской Федерации функции и задачи, будучи следствием «распределения» государственного суверенитета, должны быть надлежаще материально обеспечены.

Отмеченное содержательно характеризует российский федерализм в сфере бюджета, финансов. Современная модель российского федерализма заложена в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация — это федеративное государство. Учитывая, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации, с правовой точки зрения смысл федерации как формы государственно-территориального устройства России заключается в наличии в едином суверенном государстве, обладающем исключительными предметами ведения, территорий самостоятельных государственных образований — равноправных субъектов Российской Федерации, наделенных публичной властью по другим, неисключительным общегосударственным вопросам и задачам, а также рядом властных полномочий в связи с «распределением» суверенитета, в том числе в финансово-бюджетной сфере.

Ключевыми признаками, характеризующими Российскую Федерацию как федеративное государство, в рассматриваемых контекстах являются:

— конституционное разделение компетенций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как основа осуществления государственной власти в государстве, в том числе и по отношению к финансам, бюджетной системе. Так, в

ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно ст. 72 Конституции РФ, в частности, отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

— равноправие субъектов Российской Федерации: в сфере бюджетной системы субъекты РФ также равноправны, то есть могут претендовать на равное получение межбюджетной поддержки из федерального бюджета, равное участие в системе бюджетного регулирования;

— согласованное функционирование и взаимодействие всех субъектов Российской Федерации между собой, включая сферу межбюджетных отношений;

— формальная самостоятельность всех участников федеративных отношений при осуществлении ими своих полномочий, вместе с тем только Федерация может вступать в межгосударственные союзы и интегрироваться с другими государствами в определенных сферах. Одновременно субъекты Российской Федерации наделены самостоятельными бюджетами, а их уровень бюджетной обеспеченности учитывается при принятии на федеральном уровне решений о применении различных форм бюджетного регулирования, в том числе в части объема и видов межбюджетных трансфертов;

— право выбора субъектами Российской Федерации предусмотренной Конституцией РФ формы своей политико-правовой организации, включая формирование финансовых органов, реализующих по отношению к региональным бюджетам закрепленные полномочия, которые каскадируют решения в финансово-бюджетной сфере в адрес муниципальных образований, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации и, в свою очередь, ожидающих от них конкретных мер бюджетного регулирования, формирующих глубинный уровень межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 5 Конституции РФ, федеративное устройство Российской Федерации основано на базовых постулатах о ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, несмотря на наличие у субъектов Российской Федерации регионального законодательства. Такой подход ни в коем случае не нарушает устоев государственного суверенитета, но позволяет уточнить, урегулировать региональные потребности применительно к конкретным сферам и отраслям, а также соответствующие им особенности разграничения предметов ведения и полномочий органов публичной власти, в том числе в финансово-бюджетной сфере.

Провозглашенные Конституцией РФ нормы-принципы служат правовой гарантией нерушимости государственного суверенитета России. Как указывается в ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ, Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности, а мерами обеспечения выступают разные действия и отрасли регулирования. Суверенитет государства в сфере финансов также является реально действующим и подлежащим защите. Поддержание равновесия в федеративных отношениях между федеральным центром и субъектами Российской Федерации и сбалансированного, равномерного социально-экономического развития всех публично-правовых образований на ее территории является фундаментальным аспектом сохранения единства Российской Федерации и нерушимости ее государственного суверенитета. Складывающиеся в Российской Федерации и ее субъектах бюджетные правоотношения, как указал Конституционный Суд РФ, сопоставимы с экономическими основами ее государственного суверенитета404.

По справедливому выражению Ю. А. Крохиной, в категории «федерализм» наиболее ярко проявляется бюджетно-правовой аспект, «выливаясь» в отдельную

404 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».

категорию «бюджетный федерализм», неразрывно связанную с бюджетным регулированием405.

Концептуальное место в федеральных отношениях занимают финансовые правоотношения, регулируемые нормами финансового права. Бюджетный федерализм и неразрывно связанный с ним налоговый федерализм, направленные на финансовое обеспечение жизнедеятельности всех подсистем и сфер государства, имеют значение ключевых начал функционирования системы публичной власти в Российской Федерации. В зарубежной научной литературе бюджетный и налоговый федерализм исследуются в единстве и взаимообусловленности, именуются термином «фискальный федерализм» (fiscal federalism), охватывающим и различные формы бюджетного регулирования, который формирует «вертикальную структуру управления» в федеративном государстве, основанную на соотношении централизованных и децентрализованных полномочий в бюджетной сфере406. Зарубежные авторы понимают термины «фискальный федерализм» и «налоговый федерализм» как однопорядковые, подчеркивая важность налоговых источников фискальных доходов для обеспечения финансовой устойчивости в государстве407.

С. В. Королев, анализируя модели проявления федерализма при организации бюджетной системы ряда зарубежных стран: Федеративной Республики Германия, Австрии и Швейцарии, — указал, в частности, на особенности системы организации межбюджетных трансфертов с целью выравнивания региональных диспропорций под национальные стандарты, которая в Германии получила название «финансовая эквализация». Основой этой системы служит перераспределение денежных средств по горизонтали (между однопорядковыми территориальными образованиями) и по вертикали (между центральной властью и территориальными образованиями). При осуществлении данных трансфертов

405 КрохинаЮ. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 37.

406 Oates Wallace E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. No 3. P. 1120. URL: www.jstor.org/stable/2564874 (дата обращения: 10.06.2021).

407 Hillman Arye L. Op. cit. P. 710-711. URL: https://archive.org/details/publicfinancepub00 hill/mode/2up (дата обращения: 10.06.2021).

получающий субъект компенсирует передающему издержки, связанные с процессом эквализации. По мнению С. В. Королева, указанная конструкция эквализации получает особое значение именно в условиях федеративной формы государственного устройства408. Данные положения служат дополнительным обоснованием неразрывной взаимосвязи государственного устройства и механизма территориального выравнивания обеспеченности бюджетными средствами, который является неотъемлемой частью правового механизма бюджетного регулирования.

Исследование федерализма в контексте финансов, бюджета, налогов опирается на то, что при помощи норм финансового права с апеллированием к соответствующим присущим ему категориям законодатель воздействует на федеративные отношения между публично-правовыми образованиями в составе государства. Будучи «правовой оболочкой» системы финансовых отношений в федеративном государстве, совокупность норм финансового права императивно определяет режим прямых и обратных связей для эффективного управления общественными экономическими процессами как на общегосударственном, так и на территориальном уровне. О. Н. Горбунова обоснованно считала, что в аспекте прямых и обратных связей проявляется сущность финансово-правового воздействия на общество и государство, население и это должно учитываться на уровне и общегосударственного, и территориального финансово-правового регулирования 409. При этом, вне сомнения, правовой инфраструктурой такого воздействия выступает бюджетное устройство России, под которым понимается организация бюджетной системы, структурное построение ее элементов, их взаимосвязь, которые обусловливают формы и методы отношений между органами публичной власти в процессе бюджетной деятельности410. Основу бюджетного

408 Королев С. В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. С. 3-4, 46.

409 Горбунова О. Н. Роль норм финансового права в управлении делами государства и общества // Избранное. М., 2017. С. 339.

410 Пешкова Х. В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. С. 3536 ; Финансовое право / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. С. 122.

устройства Российской Федерации, как мы указывали в предыдущей главе настоящего исследования, составляет ее бюджетная система, правовые основы которой, в свою очередь, выражают базис бюджетно-правового регулирования в государстве с учетом его суверенных прав и законных интересов. Как указывала Н. А. Шевелева, бюджетная система «используется для сохранения целостности России, преодоления кризисных ситуаций в экономике, решения острейших социальных проблем»411.

В контексте бюджетного регулирования, находящегося под объективно обусловленным воздействием государственного суверенитета, следует заметить, что существует две основных модели организации бюджетной системы в федеративном государстве, характеризуемых в первую очередь различной степенью самостоятельности входящих в их структуру бюджетов, а также различными подходами к конструированию системы межбюджетных отношений. Самостоятельность бюджетов напрямую зависит от самостоятельности территориальных образований, в ведении которых находятся эти бюджеты, то есть от результатов наделения этих территориальных образований определенным объемом властных полномочий. Обе модели, указывала Э. Д. Соколова, были применены в Российском государстве на разных этапах его развития. «В Советском Союзе все создаваемые бюджеты на территории СССР объединялись снизу вверх, через консолидированные бюджеты вышестоящего административно -территориального образования, и в итоге создавался единый Государственный бюджет СССР, утверждаемый высшим органом государственной власти — Верховным Советом СССР. Государственный бюджет СССР включал в себя сельские, поселковые, городские, районные, краевые, областные, республиканские и союзный бюджеты — всего более 50 тысяч бюджетов»412. При помощи организованной в таком порядке структуры бюджетной системы в Советском государстве обеспечивались «демократическая централизация» бюджетных

411 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. С. 5.

412 Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С. 161.

полномочий и концентрация подавляющей части финансовых ресурсов у центральной власти, а вертикальные межбюджетные отношения юридически приобретали характер властных: все решения, касающиеся распределения доходов и определения расходов всех бюджетов, а также оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам, принимались на центральном уровне. Тем самым гарантировалась управляемость национальных республик, а значит, территориальная целостность СССР. Отмеченное характеризует в общих чертах свойства бюджетного регулирования России советского периода.

Современная бюджетная система Российской Федерации имеет в своей многоуровневой структуре формально самостоятельные публичные денежные фонды — бюджеты публично-правовых образований. Являясь частью финансовой системы Российской Федерации, бюджетная система находится в диалектическом единстве, взаимосвязи и взаимной обусловленности с другими звеньями (институтами) финансовой системы страны. Материальные децентрализованные денежные фонды — основные источники формирования доходов бюджетов, составляющих бюджетную систему Российской Федерации. В свою очередь, бюджетные средства используются законодателем для исполнения различных публично-правовых обязательств и в том числе аккумулируются в децентрализованных, частных фондах. Поэтому от устойчивости, сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации и ее внутренних взаимосвязей зависит состояние всей финансовой системы и, соответственно, финансовая устойчивость государства в целом. Вся совокупность описываемых общественных отношений непосредственно регулируется финансовым правом, в частности его подотраслями: бюджетным и налоговым правом, нормы которых опосредуют обособленные группы финансовых правоотношений. Таким образом, межбюджетные отношения, в современных условиях оказывающие решающее влияние на устойчивость финансовой системы страны, социально-экономическое развитие общества и рост благосостояния граждан, приобретают исключительное значение для суверенитета Российской Федерации и становятся его неотъемлемой частью. Урегулированные действующим финансовым законодательством

межбюджетные отношения отражают конъюнктуру гораздо более широкого круга взаимосвязей внутри современной бюджетной системы: вертикальных, горизонтальных, обратных, нежели в бюджетной системе России советского периода413.

Важно отметить, что, в отличие от «советской» модели организации бюджетной системы, властный характер отношений между вышестоящим бюджетом и нижестоящим не является абсолютным — право на предоставление межбюджетных трансфертов является для предоставляющего их публично-правового образования одновременно и обязанностью, которая, в свою очередь, корреспондирует с правом и обязанностью получающего межбюджетный трансферт бюджета (точнее, территориального образования) соответствующие бюджетные средства в бюджет зачислить и должным образом использовать. Тем самым предполагается вовлеченность в бюджетное регулирование всех территориальных образований, а также обеспеченность бюджетного регулирования целым комплексом взаимных прав и обязанностей. Каждый уровень единой системы публичной власти, законодательно выстроенный в соответствии с территориальным устройством Российской Федерации, представляющий соответствующее публично-правовое образование, самостоятельно обеспечивает сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств. Данное нормативное правило является ключевым для обеспечения самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленным конституционным разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и наделением органов публичной власти Российской Федерации самостоятельными полномочиями в бюджетной сфере. И такой подход — результат проявления государственного суверенитета Российской Федерации.

Государство, исходя из системного подхода в праве, рассматривается как суверенная система управления всеми подсистемами общества, направленная на

413 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. С. 197.

удовлетворение публичных интересов и потребностей последнего. В публичном управлении одной из основных целей и ключевых задач признается обеспечение незыблемости государственного суверенитета и сохранение целостности государства, обеспечения его национальной безопасности. По оценке О. Н. Горбуновой, нет лучшего способа управлять обществом, чем при помощи денег414. Складывающиеся в пределах бюджетной системы Российской Федерации межбюджетные отношения и регулирующие их нормы финансового права образуют наиболее действенный, эффективный правовой механизм, при помощи которого системообразующее публично-правовое образование управляет нижестоящей подсистемой. Этот механизм и означает бюджетное регулирование. Содержанием названного правового механизма управления выступает группа бюджетных полномочий органов публичной власти, действующих от лица публично-правовых образований, являющихся участниками межбюджетных отношений, которые в своей совокупности нацелены на обеспечение экономической самостоятельности, сбалансированности, единства и устойчивости финансовой системы России.

Органы публичной власти, перераспределяя бюджетные средства для обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов с опорой на возможности, которые им дает государственный суверенитет, фактически устанавливают отношения «власти и подчинения» между различными участниками (субъектами) публичной финансовой деятельности государства, обеспечивая ее значительную централизацию. Процесс централизации бюджетной системы, в классическом варианте характерный для «демократической централизации» Советской России, обусловливает консолидацию финансовых ресурсов для решения тактических, срочных задач, стоящих перед государством, реализации различных направлений государственной финансово-правовой политики. В свою очередь, посредством превалирующего централизованного управления в

414 Горбунова О. Н. Роль норм финансового права в управлении делами государства и общества. С. 334.

краткосрочной перспективе эффективно обеспечивается социально-экономическое развитие общества и целостность суверенного федеративного государства.

В бюджетном регулировании наиболее ярко проявляет себя регулирующая функция публичных финансов в связи с их территориальным перераспределением и решением ключевых вопросов бюджетной поддержки территориальных образований государства. Через правовой механизм бюджетного регулирования государство воздействует на различные экономические процессы в обществе, распределяет национальный доход в зависимости от потребностей и задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями. При этом государство неизбежно использует инструментарий государственного суверенитета в сфере финансов.

Например, глобальные кризисы последних лет, возрастающие потребности в финансовых ресурсах в связи с цифровой трансформацией российской экономики обусловили еще большую концентрацию экономических рычагов на уровне «центральной власти» и увеличивающуюся параллельно дотационность, закредитованность региональных бюджетов. Например, по информации Минфина России от 01.10.2020 «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»415, планируемая сумма дотаций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в 2021, 2022 и 2023 гг. будет планомерно возрастать: 896,5 млрд руб. в 2021 г.; 911,8 млрд руб. в 2022 г.; 925,1 млрд руб. в 2023 г. Имеющая место тенденция своего рода укрепления федерального бюджета демонстрирует прямые и обратные связи между существующей системой управления экономики и проявление в этом государственного суверенитета.

Таким образом, в бюджетном регулировании органически сочетаются две взаимообусловленные стороны правового воздействия государства на социально-экономические отношения в обществе: распределяя и перераспределяя денежные средства в целях формирования централизованных фондов, государство управляет

415 иКЬ: кйр8://ш1пГт.§оу.т/ги/ёосишеп1;/?Ы_4=131644-о8поупуе_паргау1еп1уа_Ьуиё2ке1;п о1_па1о§оуо1_1_1ашо2кеппо-1аг1Гпо1_роШ1к1_па_2021_§оё_1_па_р1апоуу1_рег1оё_2022_1_2023_§оё оу (дата обращения: 10.06.2021).

финансами, а также управляет экономикой при помощи финансов. Отмеченное выражает роль бюджетного регулирования как правового механизма, в котором проявляются суверенные права Российской Федерации по организации, управлению обществом, защите прав и удовлетворению публичных интересов, а также дает нам возможность усматривать наличие у Российского государства свойства финансового суверенитета.

Основанный на устойчивой бюджетной системе государства финансовый суверенитет Российской Федерации проявляется в верховенстве и независимости государства в решении вопросов, связанных с формированием, распределением и перераспределением, а также использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для удовлетворения различных общественных нужд на своей территории.

Таким образом, бюджетное регулирование в процессе удовлетворения публичных интересов в государстве проявляется в различных аспектах: как деятельность органов публичной власти, обеспечивающая устойчивое функционирование финансовой системы страны и удовлетворение общественных потребностей; как важный компонент государственной политики, направленной на инновационное развитие и реализацию национальных целей Российской Федерации; как часть финансово-правового механизма, регламентирующая порядок применения различных методов, направленных на сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; как система правовых средств по регулированию межбюджетных отношений; как неотъемлемый элемент государственного суверенитета Российской Федерации, обеспечивающий ее единство и устойчивое развитие.

Проанализируем сущностные свойства бюджетного регулирования как финансово-правовой категории.

§ 2. Понятие и признаки бюджетного регулирования

Действующее бюджетное законодательство не содержит легального определения понятия «бюджетное регулирование». Это во многом объясняется относительной «молодостью» действующей модели бюджетного регулирования, основанной на многоуровневых и междууровневых межбюджетных отношениях в современном значении.

В историческом аспекте существовавшая в СССР система межбюджетных отношений отличалась гораздо меньшим разнообразием взаимосвязей между элементами бюджетной системы. Это обусловлено тем, что республики в составе СССР получали 99 % своих бюджетных доходов от закрепленных за ними налогов — сельскохозяйственного, промыслового и подоходного, которые собирались на их территории. Посредством этого центральной властью решалась задача повышения реальной заинтересованности союзных республик в поступлении общесоюзных доходов и одновременно обеспечивался рост собственных доходов среднего звена бюджетов. Несмотря на то что республики СССР наделялись правом устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов, их собственные бюджеты занимали лишь третье место по своему удельному весу среди других бюджетов советской бюджетной системы. Общее соотношение распределения всех денежных средств государства устанавливалось в пользу союзного и местного бюджетов, а через государственный бюджет перераспределялось больше 60 % всех советских публичных финансов416.

Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»417 регламентировал, что основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня (ст. 18). Российский законодатель раннего периода формировал первый, базовый уровень действия механизма бюджетного

416 Бюджетная система Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 1999. С. 18-19.

417 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.

регулирования, отталкиваясь не от предстоящих расходов, а от необходимости наделить все уровни бюджетной системы России доходными источниками. Кроме того, согласно указанному Закону РСФСР, в составе бюджетов могли создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий покрытия дефицита могли передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней. Примечательно, что второй уровень действия механизма бюджетного регулирования — перераспределение бюджетных средств — рассматривался и как инструмент, источник финансирования дефицита бюджета-получателя.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»418, самостоятельность каждого бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации обеспечивалась механизмом бюджетного регулирования, установленным указанным Законом. Действие механизма бюджетного регулирования регламентировалось в ст. 9 Закона РФ № 4807-1, согласно которой в процессе бюджетного регулирования вышестоящие представительные органы власти закрепляли за бюджетами нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на пять лет) любые регулирующие доходы, а также могли передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы в целях достижения минимального уровня закрепленных доходов бюджетов, установленного в размере 70 %. Юридическая конструкция механизма бюджетного регулирования была направлена прежде всего на

418 РГ. 1993. № 83.

обеспечение минимального бюджета, покрываемого распределенными и перераспределенными закрепленными доходами, а при их недостаточности — регулирующими доходами, а также дотациями и субвенциями.

Указанные финансово-правовые нормы прекратили свое действие с 1 января 2000 г., а законодательная трактовка термина «бюджетное регулирование» была утрачена.

Период становления современной государственности России в условиях политической нестабильности начала 1990-х гг. был ознаменован войной суверенитетов, которая выражалась в том числе в межбюджетных манипуляциях, попытками регулировать политические вопросы посредством видоизменения межбюджетных отношений и введения чрезвычайных организующих мер. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1744 «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве»419, согласно которому Правительству РФ предписывалось приостанавливать федеральное финансирование, предназначенное для региональных получателей средств, из федерального бюджета и применять некоторые другие «стимулирующие» меры. В развитие данного Указа Президента РФ Госналогслужба РФ даже опубликовала письмо от 03.11.1993 № ВГ-4-13/175н «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве»420, в котором подтвердила право Банка России по инициативе Правительства РФ в безакцептном порядке списывать денежные средства с банковских счетов субъектов Российской Федерации. Эти меры были направлены на обеспечение финансовой дисциплины региональной публичной власти, на выполнение их бюджетных обязанностей по перечислению федеральных налогов в федеральный бюджет, но фактически они усугубляли риск распада страны в условиях конституционного кризиса. Противодействие данным явлениям посредством заключения индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетно-налоговых полномочий также оказалось

419 САППРФ. 1993. № 44. Ст. 4194.

420 Финансовая газета. 1993. № 46-47.

несостоятельным и еще больше катализировало всё увеличивающийся крен Российской Федерации в сторону формирования конфедерации.

В современном виде система межбюджетных отношений, а также механизмов ее организации и регулирования начала формироваться после принятия Конституции РФ, закрепившей незыблемые основы конституционного строя Российской Федерации, и в частности ее федеративное устройство и самостоятельность местного самоуправления. Процесс формирования многоуровневой системы межбюджетных отношений, соответствующей Конституции РФ, в 1994-1999 гг. характеризовался известной двойственностью, обусловленной политическими приоритетами Российской Федерации и системными кризисами в экономике: с одной стороны, организация межбюджетных отношений в Российской Федерации определялась на основании единого порядка взаимодействия, но с отдельными субъектами Российской Федерации был установлен особый механизм отношений, учитывающий специфические условия региона, а по факту предусматривающий целый ряд преимуществ по отношению к другим регионам (например, Республика Татарстан).

Несомненно, важной вехой в процессе реформирования межбюджетных отношений, решения проблемы отсутствия единообразия в формировании правовых режимов организации межбюджетных отношений и единого комплексного подхода к вопросам финансирования, выравнивания финансовой обеспеченности регионов, оптимизации их бюджетных расходов стало принятие Бюджетного кодекса РФ и практически одновременное принятие постановления Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах»421. Основной акцент в существовавшем в 2000-2007 гг. механизме бюджетного регулирования был сделан на совершенствовании порядка выделения различных видов финансовой помощи в установленных действовавшей тогда редакции БК РФ формах. В значительной мере распределение финансовой помощи стало опираться

421 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

на единые формализованные условия, возросла роль специализированных бюджетных фондов, образуемых в составе расходов федерального бюджета, прежде всего Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также других бюджетных фондов (например, Фонд компенсаций для финансирования полномочий, делегированных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации). Следует констатировать, что в обозначенный период была сформирована более совершенная и многообразная методика передачи средств из одного бюджета в другой.

В начале указанного периода также широко применялась другая форма бюджетного регулирования — регулирующие доходы бюджета, в значительной степени гарантирующая самостоятельность региональных и местных бюджетов, поскольку данные доходы нижестоящих бюджетов не зачислялись в состав доходов федерального бюджета, а напрямую следовали в доходные части соответствующих нижестоящих бюджетов (ст. 49 БК РФ, по состоянию на 2021 г. не действует). Действовавшая до 2005 г. редакция БК РФ содержала определение указанных регулирующих доходов бюджета. Под ними понимались федеральные и региональные налоги и иные обязательные платежи, в отношении которых установлены на долгосрочной основе (до трех лет) процентные нормативны отчислений по разным видам таких налогов в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты. Исключение указанных положений, а соответственно, и самого инструмента регулирующих доходов из механизма бюджетного регулирования вызывало — да и до сих пор вызывает — много дискуссий422, особенно с учетом того факта, что начиная с 2001 г. в Российской Федерации наметился неизменно стабильный рост дотационности регионов423.

422 См., например: КрохинаЮ. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 378 ; Грачева Е. Ю., Болтинова О. В., Морозова О. С. Указ. соч. С. 110.

423 Меры по предотвращению роста дотационной зависимости субъектов Российской Федерации были предусмотрены еще постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503).

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений и модификация элементов механизма бюджетного регулирования осуществляется сообразно существующей стратегии и тактике бюджетной политики Российской Федерации путем внесения изменений в БК РФ, а также принятия документов программного характера424. Контуры существующей в настоящее время системы межбюджетных отношений, а также основные методы (формы) бюджетного регулирования в основном установлены Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»425. Важные корректировки механизма бюджетного регулирования в части оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предусмотрены Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года426. Согласно данной Концепции, развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом должно быть направлено на решение следующих задач:

1) установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

2) создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

424 Подробно действующий правовой режим функционирования межбюджетных отношений будет рассмотрен в рамках анализа отдельных методов бюджетного регулирования в гл. 3 настоящего исследования.

425 РГ. 2007. № 91.

426 Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

3) корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

4) совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

5) дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Стратегическим документом в сфере межбюджетных отношений — государственной программой Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»427 — предусмотрено значительное количество приоритетов государственной политики, в том числе в сфере бюджетного регулирования, которые рассматриваются как краеугольный камень системы эффективного управления финансами публично-правовых образований. К указанным приоритетам, например, относятся:

1) создание условий для обеспечения согласованности финансовой политики на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с финансовой политикой федерального центра с учетом необходимости достижения национальных целей развития Российской Федерации;

2) создание условий для устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также закрытых административно-территориальных образований, в том числе для повышения бюджетной обеспеченности и сокращения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

3) совершенствование подходов к выравниванию субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности в целях сокращения

427 Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 № 445 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» // СЗ РФ. 2016. № 22. Ст. 3224.

дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности, в том числе с учетом изменения с 2022 г. критериев выравнивания при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

4) стимулирование межрегиональной и межмуниципальной кооперации и сотрудничества, в том числе путем введения «горизонтальных» межбюджетных трансфертов;

5) совершенствование подходов к формированию, распределению и предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности их предоставления и использования и их увязки с программными целями и национальными целями развития Российской Федерации;

6) повышение гибкости предоставления межбюджетных трансфертов путем предоставления возможности оперативного перераспределения межбюджетных трансфертов в течение всего срока реализации национальных проектов;

7) исключение при предоставлении целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов факторов, которые могут оказать дестимулирующее влияние в случае активизации деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала, а также поощрение субъектов Российской Федерации по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению национальных целей развития Российской Федерации, предусмотренных Указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» и пр.

Все указанные цели и приоритеты задают направления совершенствования современного механизма бюджетного регулирования в процессе реализации посредством данного механизма объективно обусловленных функций финансов. Как решены указанные задачи в действующем законодательстве, мы проанализируем в следующей главе настоящего исследования. Отметим, что в условиях текущей бюджетной политики Российской Федерации, когда роль

публичной власти как системного, моноцентричного регулятора на всех уровнях и подсистемах общества особенно высока, значительно расширилась сфера применения методологии и не ограничивается воздействием на сегмент межбюджетных отношений в узком значении данного термина (вторичные межбюджетные отношения). Кроме того, увеличился и сам набор методов бюджетного регулирования, актуально использование гибридных способов регулирования межбюджетных отношений.

Примечательно, что несмотря на острую актуальность и ключевой характер бюджетного регулирования, помимо указанных выше исторических определений, других трактовок и даже упоминаний, прямо или косвенно связанных с понятием «бюджетное регулирование», действующее бюджетное законодательство не содержит. Обратимся к доктринальному толкованию категории «бюджетное регулирование», сфера применения и содержание которого находятся в постоянном динамичном развитии и предопределяют необходимость и актуальность глубокого научного осмысления данного понятия.

Термин «бюджетное регулирование» появился в экономической литературе в конце 20-х гг. прошлого столетия, вытеснив из употребления понятие «система подкрепления республиканских и местных бюджетов»428. Сопряженность правовой категории «бюджетное регулирование» с экономическими межбюджетными отношениями обусловила изучение различных аспектов данного понятия как в юридической, так и в экономической научной литературе. Как писал С. Д. Цыпкин, аргументируя системное единство, взаимосвязь исследований финансовых явлений и сущностей в экономической и правовой науке, выработанные экономические положения должны полноценно использоваться в науке финансового права429.

Широкое значение понятия бюджетного регулирования как совокупности организационных, экономических и правовых мер по мобилизации, распределению и использованию бюджетных ресурсов, направленных на достижение тактических

428 Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право : учебное пособие. М., 1998. С. 68-69.

429 Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. С. 6.

и стратегических целей бюджетной политики государства, использовала при характеристике соответствующих экономических отношений О. В. Бутакова430. Природа бюджетного регулирования, подчеркнутая данным автором, заключается в сочетании политических, организационных, правовых и методологических аспектов, базирующихся на экономических процессах.

По мнению М. Н. Соломко, бюджетное регулирование представляет собой неотъемлемую часть системы государственного регулирования экономики и социальных процессов431. Указанный автор, анализируя экономическую сущность бюджетного регулирования, справедливо отмечает, что, осуществляя данный подвид бюджетной деятельности, государство не только воздействует на бюджетную систему, но и на пропорции территориального развития в целом, создавая стимулы и влияя на решения разнообразных субъектов хозяйствования, в частности при помощи бюджетных инвестиций432. Следует поддержать данную позицию М. Н. Соломко в части влияния бюджетного регулирования не только непосредственно на бюджетную систему Российской Федерации, но и на всю финансовую систему страны, устойчивость которой является необходимым фактором эффективной реализации публичной властью ее функционала. Вместе с тем отожествление бюджетного регулирования со всеми формами расходования (использования) денежных средств, аккумулированных в различных бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, приводит к размыванию его сущности и необоснованному потенциальному увеличению объема финансовых обязательств публично-правовых образований перед различными экономическими субъектами. По нашему мнению, категории «бюджетное регулирование» и «государственное регулирование экономики с использованием бюджетных средств» не являются однопорядковыми, а с экономической точки зрения первая является видовым

430 Бутакова О. В. Совершенствование механизма бюджетного регулирования в условиях децентрализации бюджетной системы государства : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Новосибирск, 2008. С. 8-9.

431 Соломко М. Н. Развитие теории и методологии бюджетного регулирования // Власть и управление на Востоке России. 2020. № 1. С. 6.

432 Там же. С. 7-8.

понятием, подсистемой второй. Тем не менее отмеченная автором бюджетно-правовая природа «инструментария» бюджетного регулирования не вызывает никаких сомнений.

В качестве важнейшего элемента «бюджетного механизма» рассматривали бюджетное регулирование Т. М. Ковалева и С. В. Барулин. С точки зрения данных авторов, бюджетным механизмом именуется специфичная «бюджетная техника», обеспечивающая функционирование бюджетной системы страны и управление ею. Содержание этого механизма составляет совокупность «финансово-организационных отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной и расходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти»433. Отмечается, что бюджетное регулирование относится к организационно-техническим основам бюджетного механизма и представляет собой «совокупность специальных мер оперативного вмешательства в ход исполнения бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также влияния через бюджетные инструменты на макроэкономические пропорции и показатели роста, на экономическое поведение хозяйствующих субъектов и социальные процессы в обществе»434. С нашей точки зрения, указанными авторами анализируются широкий и узкий подход к понятию бюджетного регулирования. При всей неоднозначности термина «бюджетный механизм», его содержание в немалой степени совпадает с понятием межбюджетных отношений, которые, в свою очередь, выступают экономическим содержанием бюджетного регулирования в широком значении. Что касается авторской трактовки термина «бюджетное регулирование», то здесь следует говорить об узком понимании механизма бюджетного регулирования как совокупности определенных правовых средств, методов воздействия на межбюджетные отношения.

433 Ковалева Т. М., Барулин С. В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учебное пособие. М., 2006. С. 60.

434 Там же. С. 60-61.

В. М. Родионова, не давая определения бюджетного регулирования, указывала на использование механизма государственного бюджета для «регулирования. территориальных пропорций»435, выражающегося в предоставлении нижестоящим бюджетам дотаций и субвенций, а также различных форм государственного кредита. В этом механизме крайне важны «бюджетные взаимосвязи, складывающиеся на федеральном, республиканском (субъектов федерации) и местном уровнях. С помощью бюджетных отношений в распоряжение государственных структур мобилизуется значительная часть национального дохода, перераспределяемого финансовым методом. Установление состава бюджетных доходов и расходов каждого уровня зависит от разграничения функций между федеральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управления»436. В. М. Родионова объясняла применение различных методов бюджетного регулирования объективно складывающимися дисбалансами между предопределенными экономическим потенциалом доходами и опосредованными публичными функциями расходами бюджетов отдельных территорий Российской Федерации. Экономическая цель бюджетного регулирования — нивелировать диспропорции в региональных, территориальных и местных финансах.

Итак, в экономической литературе понятие «бюджетное регулирование», как правило, рассматривается в качестве однопорядкового с термином «бюджетный механизм» и подразумевает под собой систему экономических бюджетных отношений, а также опосредующих их правовых и организационных мер воздействия органов публичной власти, реализующих направления бюджетной политики Российской Федерации, на их упорядочивание для целей ликвидации диспропорций в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации.

В юридической литературе также не сложилось единообразного понимания категории «бюджетное регулирование». Спектр подходов к трактовке термина «бюджетного регулирования», научному осмыслению его содержания обусловлен

435 Финансы / под ред. В. М. Родионовой. С. 50.

436 Там же. С. 236.

прежде всего многочисленностью сфер действия и влияния данного правового явления, а также всё более возрастающим значением, которое имеет бюджетное регулирование в процессе публичной финансовой деятельности.

В системе экономических, финансовых регуляторов, по мнению Е. А. Бочкаревой, механизм бюджетного регулирования — «это прежде всего часть функционирующего в государстве финансового механизма»437. Указанное подтверждает, что опосредованный в праве механизм бюджетного регулирования опирается на экономические, финансовые отношения. О. С. Морозова справедливо рассматривала механизм бюджетного регулирования «как один из видов механизма финансово-правового регулирования»438, тем самым подчеркивая его юридическую сущность.

Отожествление экономической сути бюджетного регулирования с особым видом финансовых отношений — межбюджетными отношениями — отмечается и обосновывается многими исследователями. Например, А. Г. Игудин утверждал, что бюджетное регулирование, которое он именует «межбюджетным», является правовой надстройкой над фундаментом межбюджетных отношений439. Н. В. Васильева писала, что, поскольку основная часть налоговых полномочий в Российской Федерации закреплены за федеральным уровнем, методы бюджетного регулирования возникают на вторичном уровне межбюджетных отношений посредством отчислений из федеральных и региональных доходов или оказания прямой финансовой поддержки440. Имущественные и организационные межбюджетные отношения в совокупности совпадают с понятием бюджетного регулирования, по мнению Н. А. Шевелевой441. Согласно другому доктринальному

437 Финансовый механизм и право : монография / отв. ред. С. В. Запольский. М., 2014.

С. 213.

438 Морозова О. С. Указ. соч. С. 59.

439 Игудин А. Г. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования // Финансы. 2003. № 3. С. 18.

440 Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект. С. 212.

441 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. С. 195.

подходу в науке финансового права, межбюджетные отношения рассматриваются как один из блоков механизма бюджетного регулирования442.

Многие исследователи делают акцент на материальной стороне объекта регулирования данной сферы, которое в таком ракурсе представляет собой перераспределяемый по правилам, установленным законодательством, поток денежных средств. Так, некоторые авторы называют бюджетное регулирование дополнительным порядком распределения доходов, частичным перераспределением финансовых ресурсов между бюджетами, осуществляемым в

443

том числе посредством утверждаемых нормативов отчислений443.

Взаимосвязь между распределением денежных средств в бюджетной системе Российской Федерации и текущей финансовой политикой государства подчеркивали О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков и Ю. В. Другова, констатируя, что «действующая политика в межбюджетных отношениях реализуется с помощью механизма бюджетного регулирования, который, в свою очередь, представляет процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного

444

уровня»444.

По мнению Ю. А. Крохиной, бюджетное регулирование означает «предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них»445.

Подхода к пониманию бюджетного регулирования как правового инструментария распределения бюджетных ресурсов придерживался А. Д. Селюков, определяя бюджетное регулирование как часть бюджетного процесса, которая «представляет собой совокупность способов перераспределения

442 Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. С. 150.

443 Додонов В. Н., КрыловМ. А., Шестаков А. В. Финансовое и банковское право: словарь-справочник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1997. С. 31.

444 Бюджетное право России / О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова. С. 72-73.

445 КрохинаЮ. А. Финансовое право России. М., 2004. С. 230.

бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами. Оно реализуется посредством различных форм и методов передачи денежных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет»446.

Признавая отсутствие единой трактовки понятия «бюджетное регулирование», следует сказать, что в современной юридической литературе можно выделить два основных подхода к его определению, условно разграниченных в зависимости от объема, набора общественных отношений, являющихся объектом бюджетного регулирования.

В узком смысле бюджетное регулирование представляет собой процесс распределения и предоставления полномочными органами публичной власти из бюджета, находящегося в их распоряжении, другим, как правило нижестоящим, бюджетам дополнительно к закрепленным за ними доходам регулирующих доходов. В этом значении бюджетное регулирование (регулирование бюджета) является «ежегодным плановым распределением доходов бюджета в целях его сбалансирования»447. Сторонницей узкого подхода к определению понятия бюджетного регулирования, ограниченного процессом распределения регулирующих доходов бюджета, являлась И. Г. Денисова (Кутафина), указывавшая, что «выступая, наряду с закреплением доходных источников, методом распределения бюджетных доходов, бюджетное регулирование одновременно является лишь одним (пусть и основным) из методов бюджетного балансирования»448.

Таким образом, основу механизма бюджетного регулирования в узком смысле составляют межбюджетные отношения по перераспределению между уровнями бюджетной системы бюджетных средств, зачисленных или подлежащих зачислению в соответствующий бюджет. Эти отношения проявляются в

446 Селюков А. Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. С. 371.

447 Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 181.

448 Кутафина И. Г. Понятие и правовые основы бюджетного регулирования местных бюджетов // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. М., 1983. С. 94.

урегулированной нормами бюджетного законодательства бюджетной деятельности органов публичной власти, реализующих свои полномочия по направлению бюджетных средств в другие бюджеты и получению бюджетных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Как полагают некоторые авторы, материальным содержанием данной группы межбюджетных отношений являются «средства, которые вначале поступают в бюджет вышестоящего уровня, а затем перераспределяются между бюджетами нижестоящего уровня»449. Акцент на долговременность в определении регулирующих источников формирования доходов бюджетов делает С. А. Шмакова, которая предлагает для характеристики механизма бюджетного регулирования применять термин «межбюджетное регулирование», подразумевая под ним «законодательно урегулированный процесс перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в условиях заданных на долговременной основе параметров формирования бюджетов»450.

С позиции узкого понимания бюджетного регулирования как бюджетной деятельности по передаче регулирующих доходов из вышестоящего бюджета в нижестоящие данной деятельности свойственен ограниченный набор методов, направленных на сбалансирование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Анализ особенностей межбюджетных отношений в федеративном государстве позволил Ю. А. Крохиной выделить два метода «передачи регулирующих доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации: а) метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; б) метод оказания прямой финансовой поддержки»451.

Емкое определение бюджетного регулирования, характеризующее иную сторону «узкого» значения данного понятия, давала О. Н. Горбунова, акцентируя

449 Бюджетное право России / О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова. С. 82.

450 Шмакова С. А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации (на примере муниципальных образований Иркутской области). С. 38.

451 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 353.

внимание на его распределительной сущности и целевом характере передаваемых в процессе бюджетного регулирования отчислений. С ее точки зрения, «бюджетное регулирование — это отчисления в процентах части доходов вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет с целью сбалансирования бюджетов всех уровней, вплоть до бюджетов сельских поселений»452.

Ограничение рассматриваемой сферы только вышеназванными правоотношениями в условиях современного развития инновационного общества едва ли можно признать полностью обоснованным. Являясь, по справедливому выражению Х. В. Пешковой, элементом бюджетного устройства государства453, бюджетное регулирование направлено на упорядочение системных взаимосвязей бюджетов между собой и с другими звеньями финансовой системы страны. По мере возрастания системообразующего влияния бюджетной системы Российской Федерации как инструмента экономического регулирования в обществе происходит планомерное и целенаправленное усиление ее регулирующего воздействия на формирование, сбалансированность, а в конечном счете управляемость всех институтов финансовой системы. Эти процессы обусловливают преумножение многообразия внутрисистемных связей в бюджетной системе, усиление их воздействия на межсистемные отношения. Как писал В. Б. Шуба, сфера бюджетной деятельности, направленной на организацию межбюджетных отношений для балансирования бюджетов, не исчерпывается только оказанием финансовой помощи, но распространяется на «распределение и закрепление расходов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих

454

доходов»454.

452 Горбунова О. Н. К вопросу об эффективности использования НДС (налога на добавленную стоимость) // Избранное. С. 314.

453 Пешкова Х. В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства.

С. 236.

454 Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 13.

Исходя из этого, нам представляется более конструктивным и обоснованным всё чаще встречающийся в современной правовой литературе широкий подход455 к пониманию категории «бюджетное регулирование».

Хотя в широком значении рассматривал бюджетное регулирование еще А. И. Худяков, включая в него принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования их доходных и расходных частей; порядок определения структуры доходов и расходов отдельных бюджетов бюджетной системы456, указанные им компоненты содержания рассматриваемой правовой категории далеки от идеала. Дело в том, что автор никак не обосновал включение в сферу функционирования данного правового механизма обусловленной общественными потребностями структуры расходов бюджетов. Вместе с тем данный тезис нельзя признать абсолютно корректным, поскольку по общему правилу исходя из содержания ст. 20 БК РФ структура расходов бюджета организована по функциональному признаку и, как справедливо отмечала Ю. В. Пятковская, отражает «приоритетные направления государственной политики»457. С. А. Шмакова указывала, что исследователи, придерживающиеся «процессуального» (инструментального) подхода к определению содержания механизма бюджетного регулирования, выделяют в нем три системных компонента: 1) совокупность методов и средств формирования доходной базы бюджетов всех уровней; 2) комплекс мер по организации своевременного исполнения бюджетов, ориентированных на оценку социальной эффективности расходов; 3) систему межбюджетных отношений, включающих систему форм и методов оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным

455 Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 42-43.

456 Худяков А. И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 228-229.

457 Пятковская Ю. В. Правовое регулирование расходов бюджета субъектов Российской Федерации / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2017. С. 72.

бюджетам458. Понимание названными исследователями понятия межбюджетных отношений мы оцениваем как узкое.

Традиционно представители экономической и правовой науки459 включают в механизм бюджетного регулирования в широком значении этого слова: «1) порядок разграничения расходных полномочий и ответственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями; 2) порядок разграничения доходных источников и налоговых полномочий между основными участниками межбюджетных отношений; 3) методы бюджетного регулирования, включающие в себя две группы методов — методы выравнивания бюджетной обеспеченности и методы стимулирования деятельности органов власти»460. Этот подход нуждается в некотором уточнении и корректировке, но в целом соответствует сложившейся структуре системы бюджетного регулирования.

Очень часто термины «бюджетное балансирование», «бюджетное выравнивание», «бюджетное администрирование», «межбюджетное распределение», «межбюджетное регулирование» используются в научной литературе как однопорядковые. Нам представляется обоснованным мнение Р. Ю. Рыбаковой, согласно которому следует различать термины «межбюджетное регулирование» и «бюджетное регулирование». Автор указывала, что межбюджетное регулирование осуществляется «органами государственной власти вышестоящего уровня путем вертикального или горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, в то время как бюджетное регулирование может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие государства на экономику и социальные процессы через бюджетную систему»461. Г. В. Петрова отмечала, что исходя из конституционного разделения предметов

458 Шмакова С. А. К вопросу о понятии и методах бюджетного регулирования // Сибирский юридический журнал. 2008. № 2. С. 64.

459 См., например: Швецов Ю. Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования. Барнаул, 2000. Т. 2. С. 149 ; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С. 23 ; Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

460 Финансовый механизм и право / отв. ред. С. В. Запольский. С. 214.