Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат наук Булгаков, Сергей Николаевич

• Булгаков, Сергей Николаевич
• кандидат наук
• 2013

Оглавление диссертации кандидат наук Булгаков, Сергей Николаевич

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Институт аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации

§ 1. Аттестация государственных гражданских служащих:

понятиен принципы

§ 2. Институт аттестации государственных гражданских служащих

в системе отраслевого правового регулирования

§ 3. Функции аттестации государственных гражданских служащих

Глава 2. Субъекты аттестационной процедуры

§ 1. Категории должностей государственных гражданских служащих,

подлежащих аттестации

§ 2. Аттестационная комиссия

§ 3. Орган по управлению государственной службой

Глава 3. Процедура проведения аттестации

государственных гражданских служащих

§ 1. Сравнительный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих процедуру аттестации государственных гражданских

служащих

§ 2. Порядок проведения аттестации гражданских служащих

§ 3. Обжалование результатов аттестации государственными гражданскими служащими

§ 4. Практика реализации нормативных положений об аттестации органами государственной власти при ее проведении

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации»

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время институт государственной гражданской службы интенсивно развивается и реформируется. В ходе реформы особое внимание уделяется поддержанию и повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих. Важнейшей процедурой, позволяющей этого добиться, является аттестация.

Должности в органах государственной власти должны замещаться гражданами исходя из уровня их образования, профессиональных навыков и личных качеств. Такой подход к формированию кадрового состава государственной гражданской службы должен привести к целостной системе, в которой обязанности по реализации государственными органами установленных законом полномочий исполняют профессионалы, осуществляющие свои служебные обязанности наиболее эффективно.

Именно с государственными гражданскими служащими (далее -гражданские служащие, служащие) граждане взаимодействуют чаще всего; это происходит при обращении граждан в органы и исполнительной, и судебной, и реже законодательной власти.

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающей реализацию функций государства, повышение качества оказываемых гражданам публичных услуг, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Это делает актуальным изменение отношения к важнейшему национальному достоянию общества -его кадровому потенциалу, в том числе профессиональному корпусу государственных служащих.

Из содержания статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 следует, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению гражданской службы, и который осуществляет профессиональную служебную деятельность на определенной должности гражданской службы в строгом соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное вознаграждение за службу из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации."

Основу данных механизмов должны составить такие современные кадровые технологии как назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса, содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе, формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы, оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена, ротация служащих и др.

Несмотря на существующее в современном мире разнообразие моделей государственного управления, проблема поддержания на должном

1 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (с ihm. и доп. от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 12 апреля 2007 г. № 48-ФЗ, от I декабря 2007 г. № 309-Ф3. от 29 марта 2008 г. Л» 30-Ф3, от 23 июля 2008 г. № 160-Ф3, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ, о г 18 июля 2009 г. № 187-ФЗ, от 25 ноября 2009 г. № 269-ФЗ, от 17 декабря 2009 г. № 322-Ф3, от 29 января 2010 г. № 1-ФЗ, от 14 февраля 2010 г. № 9-ФЗ, от 29 ноября 2010 г. № 317-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 419-ФЗ, от 27 июня 2011 г. № 155-ФЗ, от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3, от 13 декабря 2010 г. № 358-Ф3, , от 6 декабря 2011 г. № 395-Ф3, от 03 декабря 2012 г. ЛЬ 231-Ф3, от 30 декабря 2012 г. ЛЬ 295-ФЗ, от 30 декабря 2012 г. № 327-Ф3, от 05 апреля 2013 г. ЛЬ 57-ФЗ, с изм., внесенными пост. Конституционного Суда Рос. Федерации от 22 ноября 2011 г. № 25-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. Л» 31. Ст. 3215 ; 2007. № 10. Ст. 1151 ;№ 16. Ст. 1828. 2008. ЛЬ 13. Ст. 1186 ; Л» 30. Ст. 3616. № 52. Ст. 6235; 2010. Л» 5. Ст. 459 ; 2011. № 27. Ст. 3866; 2012. - ЛЬ 50 (ч. 4), ст. 6954; ЛЬ 53 (ч. 1), ст. 7620 : 2013. - ЛЬ 14, ст. 1665.

2 Несомненно, что определение понятия государственного гражданского служащего и его статуса могло бы стать темой отдельной работы, однако в данном случае во ¡можно ограничиться нормативным определением, закрепленным в законе.

уровне и повышения качества работы государственного аппарата актуальна для многих стран.

В 1990 г. более 30 стран Европы, а также США подписали соглашение о сотрудничестве, предусматривающее государствами развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках которой прием на работу и продвижение по службе основываются на системе учета личных достоинств работников.3

Статут служащих ЕС (или Статут европейской гражданской службы) от 22 марта 2004 г. (принятый по итогам проведенной с 2000 г. реформы европейской гражданской службы под девизом «Новая администрация на службе полмиллиарда европейцев») направлен на решение задач укрепления законности на государственной службе в соответствии с вызовами и потребностями нового времени, предусматривая ряд мер по усилению ответственности европейских чиновников, включая прежде всего проверку характера и качества оказываемых населению государственных услуг, повышение заинтересованности в добросовестном исполнении служебных обязанностей, профессиональном и служебном росте, конкурсный отбор, проведение аттестации (не реже одного раза в два года), возможность увольнения в связи с профессиональной непригодностью и иные меры ответственности европейских государственных служащих за допущенные нарушения.'1

Необходимо отметить, что всему процессу прохождения государственной гражданской службы практически во всех странах уделено особое внимание. Построены целые системы, которые призваны способствовать продвижению государственных служащих по карьерной лестнице. Кроме того, особое внимание уделяется вопросу соответствия служащего замещаемой должности, поддержанию на высоком уровне его

1 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ : подписан в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс»;

4 Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение зашиты прав человека : учебник для вузов / отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд. М., 2005. С. 259 - 277.

6

профессиональных знаний и навыков и созданию тем самым предпосылок для замещения вышестоящих должностей квалифицированными кадрами.

Перед органами, осуществляющими контроль за госслужбой (в том числе и за комплектованием государственного аппарата), должны стоять задачи двоякого рода - обеспечить поступление наиболее квалифицированных кадров, а также предоставить возможность государственным служащим защитить свои интересы в случае несогласия с условиями прохождения службы.

Модельный закон «Об основах государственной службы» (принятый на 11-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 15 июня 1998 г.) закрепил, что для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного чина периодически проводится аттестация государственных служащих.

Указанный документ также установил, что для проведения единой государственной политики, функционального управления, прогнозирования, координации и повышения эффективности деятельности института государственной службы должен быть создан специальный государственный орган.

Необходимо отметить, что оценка деятельности государственных служащих Российской Федерации непосредственно гражданами, для обеспечения благополучия которых они и трудятся, оставляет желать лучшего.

Так, проведенное в 2010 г. Институтом социологии Российской

академии наук исследование «Бюрократия и власть в новой России: позиции

населения и оценки экспертов» показало, что на первое место из

предложенных 15 характерных качеств государственного служащего

граждане поставили равнодушие к людям (63,7 %); на второе - продажность

7

чиновников (58,5 %); на третье - безразличие к интересам страны (41,1 %); 32 % респондентов отметили безответственность чиновников; 31 % - указали на их низкие деловые качества и некомпетентность. Шестое место (25,9 %) заняли необразованность, бескультурье и грубость чиновников.3

Это свидетельствует о том, что значительная часть граждан негативно оценивает деятельность государственных служащих в целом, а также сомневается в уровне их профессионализма.

В функционирующей в настоящее время системе государственной гражданской службы необходимо установить соответствие между конкретными гражданскими служащими и замещаемыми ими должностями в государственных органах.

Для этого законодатель произвел ряд изменений в законодательстве, которое либо устарело, либо носило разрозненный и бессистемный характер. Поскольку реформирование института аттестации государственных гражданских служащих происходило (и происходит) в рамках более крупного института государственной службы, то первым важным событием стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».6 В соответствии с данным законом, 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для института аттестации важнейшим этапом стало издание 1 февраля 2005 г. Указа Президента Российской Федерации, которым было утверждено Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».7

5 См.: Касаева Т.В. Правовая культура Iосударственных служащих как фактор повышения 01ветственности перед обществом И Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 36 -38.

6 См.: О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ с изм. и доп. о г 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ, от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-Ф3, от 28 декабря 2010 г. № 419-ФЗ. от 6 декабря 2011 № 395-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2006. № 29. Ст. 3123; 2007. № 49. Ст. 6070; 2011. № 1. Ст. 31; 2011. ЛЬ 50. Ст. 7337.

7

Об аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 1 февраля 2005 г. ЛЬ 110 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. ЛЬ 6. Ст. 437.

8

Названные правовые акты были приняты в том числе в целях обеспечения эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации и повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих.

Для того чтобы нормативные положения об аттестации были реализованы на практике, необходимо было провести достаточно кропотливую работу внутри каждого органа государственной власти по принятию ряда подзаконных нормативных правовых актов. Следует отметить, что большое число таких актов, закрепивших положения о проведении аттестации в конкретных государственных органах, были приняты и действуют.

Важность института аттестации нашла свое подтверждение и в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 26 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». В качестве одного из ожидаемых результатов данной программы указывается внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих. Следует отметить, что все названные выше механизмы внедрены, поэтому в настоящее время актуальным является их совершенствование.

Кроме того, данная программа помимо прочего предусматривает достижение результатов, тесно взаимосвязанных с задачами аттестации и ее целью:

• создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих;

• создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;

• актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;

В связи с этим следует согласиться с мнением И.Н. Сурманидзе о том, что аттестация (наряду с присвоением классных чинов -квалификационных разрядов) государственных и муниципальных служащих выступает одним из основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе.

Степень научной разработанности темы исследования. В целом государственная гражданская служба и процедуры, связанные с её прохождением, всегда были предметом пристального внимания юристов-правоведов. Многие проблемы правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы были исследованы в работах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Буравлев, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковец, A.B. Гусев, Е.А. Ершова, В.А. Козбаненко, Н.М. Конин, A.B. Куракин,

A.M. Куренной, В.И. Курилов, Г.В. Мальцев, Д.Б. Миннигулова, А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нургдинова, Ю.Б. Носова, Д.М. Овсянко, Л.А. Окуньков,

B.И. Осейчук, М.В. Пресняков, A.A. Савостин, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Е.Ю. Соломатин, Ю.Н. Старилов, И.Н. Сурманидзе, Е.Ю. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, НЛО. Хаманеева, А.Г. Хныкин, С.Е. Чаннов, JI.A. Чиканова, Т.В. Щукина, В.А. Юсупов; научные труды которых послужили общетеоретической основой исследования.

В меньшей степени объектом научного анализа являлись конкретные служебные процедуры, в частности аттестация государственных гражданских служащих. Однако, по тематике, охватывающей в целом, либо

8 См.: Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих : понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир, 2006. № 8.

C. 14 - 15.

затрагивающей отдельные аспекты аттестации государственных гражданских служащих, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, представителями трудового права - A.C. Маталин (2004) и административного права - Ю.В. Ростовцева (2007), Е.П. Поплавская (2008), Т.В. Анисимова (2010). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических положений, следует отметить отсутствие единого подхода к пониманию значения аттестации, объективности, предмета и методов оценки деятельности государственного гражданского служащего.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.

Предметом исследования являются теоретические положения и правовое регулирование института аттестации государственных гражданских служащих как самостоятельного элемента прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, а также аттестационная деятельность как один из элементов в формировании системы эффективного государственного управления.

Цели и задачи исследования.

Основной целыо данной работы является анализ правовой концепции аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации, выявление недостатков и разработка предложений по их устранению.

В ходе исследования поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие аттестации и определить ее функции;

- рассмотреть состав и порядок формирования аттестационной комиссии, определить ее обязательный субъектный состав;

- обобщить практику проведения процедуры аттестации, выявив недостатки в её организации;

- определить критерии оценки государственных гражданских служащих при проведении аттестации;

- изучить и обобщить нормативно-правовое регулирование процедуры аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти, выявив недостатки и противоречия в подзаконных нормативно-правовых актах, регламентирующих процедуру аттестации;

- обосновать необходимость введения особого порядка обжалования решений, принятых по итогам аттестации;

- сравнить процедуру аттестации гражданских служащих в Российской Федерации с аналогичными процедурами в иностранных государствах;

- разработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию института аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно процедуры проведения аттестации государственных гражданских служащих.

Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, а также материалы судебной практики.

Эмпирическая база исследования представлена практикой проведения аттестации государственных гражданских служащих различных органов государственной власти Российской Федерации, статистическими материалами, данными социологических исследований, в том числе проведенного автором, в ходе которого проанкетировано около 300 гражданских служащих, изучены более 50 аттестационных листов и отзывов руководителей.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она не только представляет собой комплексное исследование понятия и сущности аттестации государственных гражданских служащих, но и подробно отражает практику реализации положений об аттестации различными органами государственной власти. Традиционно выделяемые в специальной литературе вопросы проанализированы с различных точек зрения, а также с учетом зарубежного опыта.

Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну диссертации, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Обосновывается необходимость установления в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следующего понятия аттестации. Аттестация государственных гражданских служащих - это деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных навыков и личных качеств государственного гражданского служащего, имеющая своей целью установление соответствия государственного служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя. Закрепление такого понятия должно отграничить аттестацию от аналогичной по цели деятельности, имеющей место в процессе прохождения государственной гражданской службы (проверочная деятельность вышестоящих органов, оценочная деятельность руководителя).

2. Сформулировано определение функций аттестации. Функции аттестации - это основные направления воздействия аттестации на общественные отношения, связанные с прохождением государственной гражданской службы и выражающие ее сущность, реализация которых обеспечена соответствующими правовыми средствами, закрепленными в законе.

3. Аргументировано, что аттестация предполагает оценку не только профессиональных навыков государственного гражданского служащего, но и его личностных качеств и взаимоотношений с другими служащими в государственном органе, где он проходит службу. Однако приоритет следует отдать профессиональным навыкам, так как данные о личности служащего оцениваются практически постоянно, поскольку он должен соблюдать требования к служебному поведению и за допущенные нарушения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

4. Сделан вывод о необходимости нормативного установления принципов аттестации гражданских служащих в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Среди данных принципов должны быть указаны такие, как всеобщность, гласность, периодичность, объективность и комплексность оценки, действенность аттестации, принцип профессионализма участников аттестации.

5. Доказывается необходимость закрепления в федеральных нормативных правовых актах органов государственной власти (министерств, служб, агентств) конкретных требований к профессиональным навыкам и уровню теоретической подготовки служащих (образование, профессиональная компетентность, знание нормативных актов, качество выполняемой работы, использование современных технологий, служебная этика), а также дифференцированной системы оценки их деятельности с учетом специфики прохождения службы.

6. Сделан вывод о необходимости указания в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на обязательное участие именно ученых или преподавателей соответствующих образовательных (научных) учреждений высшего и среднего профессионального образования при проведении аттестации гражданских служащих, с закреплением перечня образовательных (научных) учреждений и факультетов на отраслевом уровне, ученые и преподаватели которых могут привлекаться к аттестации.

7. Аргументировано положение о создании специализированного государственного органа по управлению государственной службой Российской Федерации. Предлагается создать данный орган в форме Федерального агентства по делам государственной службы. Необходимость создания такого специализированного органа прямо предусмотрена Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также подтверждается успешным зарубежным опытом. В указанном органе необходимо создать соответствующее структурное подразделение (управление или отдел) к компетенции которого относились бы непосредственно организация и проведение аттестации государственных гражданских служащих.

8. В целях повышения эффективности аттестационной процедуры и избегания формализма при проведении аттестации обосновывается необходимость нормативного закрепления конкретных требований к независимым экспертам в составе аттестационной комиссии. Помимо наличия высшего профессионального образования, стажа государственной службы и гражданства Российской Федерации следует указать также на необходимость наличия связи деятельности государственного органа, в котором проводится аттестация с государственным органом, в котором проходит службу независимый эксперт.

9. Сформулировано предложение об усилении административной

ответственности за несоответствующие закону действия аттестованного

15

государственного гражданского служащего. Предлагается ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях специальный субъект административной ответственности - аттестованного государственного служащего.

10. Аргументирован тезис о том, что содержание аттестационной процедуры предполагает обязательное досудебное рассмотрение жалобы государственного гражданского служащего комиссией по служебным спорам. Установление такого досудебного порядка в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет стимулировать процесс создания комиссий по служебным спорам, повысит их значимость, а также объективность принимаемых по результатам аттестации решений.

11. Сделан вывод о том, что необоснованным является исключение из круга лиц, подлежащих аттестации, категорий «руководители» и «помощники», а также присвоение данным категориям гражданских служащих классных чинов гражданской службы без оценки их профессионального уровня аттестационной комиссией. Это является прямым нарушением такого принципа аттестации, как всеобщность. Следует предусмотреть необходимость аттестации категории служащих «руководители» (пусть и с определенными особенностями процедуры). Например, при аттестации указанных лиц не должен составляться отзыв, а в состав аттестационной комиссии не следует включать подчиненных им государственных служащих.

12. Предлагается закрепить в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» норму, регулирующую выражение недоверия руководителя к служащему (к его профессиональному уровню). Следует предусмотреть, чтобы это «недоверие» оформлялось специальным актом (приказом руководителя), а также включить в перечень оснований для проведения внеочередной

аттестации служащего - вынесение в его отношении указанного

16

специального «акта о недоверии» в целях правильной реализации нормы, закрепленной в ст. 37, ч. 1, п. 1, подп. «б» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительно-правового и теоретико-' правового исследования аттестационной деятельности могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок правового института аттестации государственных гражданских служащих. Положения диссертации позволяют проанализировать современную концепцию аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих, сделать выводы о ее недостатках и дальнейшем развитии.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Булгаков, Сергей Николаевич

Заключение

Анализ практики применения законодательства об аттестации государственных гражданских служащих позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на единство требований к порядку проведения аттестации во всех государственных органах отдельными из них игнорируются некоторые требования закона, однако аттестация проводится, и принимаются соответствующие решения по ее итогам.

В период с октября 2010 г. по ноябрь 2011 г. автором было проведено социологическое исследование, в ходе которого производилось анкетирование 223 государственных гражданских служащих. Были опрошены гражданские служащие Управления Федеральной службы занятости населения по Воронежской области, отдела Управления Федеральной миграционной службы по Левобережному району г. Воронежа, Главного управления Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области, аппаратов районных судов общей юрисдикции г. Воронежа и Воронежской области, районных отделов судебных приставов г. Воронежа, инспекции Федеральной налоговой службы по Коминтерповскому району г. Воронежа. Кроме того, посредством электронной почты проанкетированы гражданские служащие органов государственной власти других субъектов Российской Федерации, а именно: Управления Роспотребнадзора по Тамбовской области, Управления Роскомнадзора по Саратовской области, Управления Федерального казначейства по Владимирской области, Управления Федеральной службы судебных приставов по Астраханской области, Управления Федеральной службы занятости населения по Белгородской области, Средневолжского управления Федерального агентства по рыболовству, Государственой инспекции труда в Липецкой области и других.

Для исследования была разработана анкета, в которую входили 26

вопросов, в том числе об отношении служащих к аттестации.

183

В ходе исследования были опрошены служащие как проходившие аттестацию, так и те, в отношении которых данная процедура ещё не проводилась.

Стаж государственной гражданской службы у опрошенных лиц составлял от шести месяцев до семи лет. Примерно 20 % (23 человека) из них в процедуре аттестации не участвовали.

Членами аттестационной комиссии были 13 % (17 человек) гражданских служащих.

Признают необходимость процедуры аттестации 94 % опрошенных государственных служащих. В связи с этим, следует отметить, что актуальность не потерял психологический аспект стимулирующей аттестационной функции.

В целом опрошенные служащие (89 %) считают, что категории «руководителей» и «помощников» подлежат аттестации.

Из числа лиц, прошедших аттестацию, 99,4 % указали, что отношение членов комиссии к аттестуемым было объективным и доброжелательным. При этом все опрошенные были признаны соответствующими замещаемой должности.

Установленная периодичность проведения аттестации - 1 раз в 3 года, в целом одобряется гражданскими служащими (72 %); 14 % считают необходимым проводить ее 1 раз в 5 лет; 8 % - 1 раз в год.

Следует отметить неоднозначное отношение служащих к составу аттестационной комиссии.

Важным признаком современной процедуры аттестации является ее коллегиальность, поскольку субъектный состав участников аттестации предполагает наличие специального субъекта - аттестационной комиссии, которая занимается непосредственно оценкой аттестуемого служащего, его уровня профессиональных знаний и навыков.

Коллегиальность обеспечивает всестороннее и объективное

рассмотрение документов, отражающих службу аттестуемого, непредвзятую

184

оценку уровня его квалификации, возможностей профессионального роста и др. Коллегиальное принятие решения о соответствии (несоответствии) служащего замещаемой должности позволяет усложнить критерии и сам процесс оценки, позволить более внимательного отнестись к каждому служащему.

Лишь 86 % опрошенных служащих указали, что при проведении аттестации в аттестационную комиссию входили независимые эксперты. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что значительная часть аттестационных комиссий была сформирована без учета положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» об обязательном включении в их состав независимых экспертов.

50 % служащих указали, что в состав аттестационной комиссии входили представители ВУЗов. При этом 70 % отметили желательность их участия в процедуре аттестации.

Несомненно, что это является положительным моментом и значительным достижением аттестационной процедуры, поскольку преподаватели ВУЗов и других учреждений являются профессионалами в проверке знаний других лиц.

Большая часть опрошенных гражданских служащих (74 %) не считает обязательным участие в аттестации представителя Федерального органа по управлению госслужбой. С их точки зрения, для достижения необходимого уровня объективности и беспристрастности аттестационной процедуры достаточно привлечения независимых экспертов.

В связи с этим кажется преждевременным предложение Ю.В. Ростовцевой о том, что в состав независимых экспертов, помимо юристов, обязательно должны входить психологи, социологи и специалисты по работе с персоналом государственной службы.169 Несомненно, участие данных лиц в процедуре аттестации может иметь положительный эффект,

1М См.: Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12.

однако, первоначально необходимо создать специальный орган по управлению государственной службой.

В ходе опроса 84 % государственных гражданских служащих отметили, что не считают процедуру аттестации формальной.

Это в некоторой мере опровергает опасения о том, что члены аттестационной комиссии, независимые эксперты на практике не стараются вникнуть в суть вопросов, ставящихся перед служащим при проведении аттестации. Всё чаще участие экспертов в комиссии не является формальным и не сводится к тому, что они лишь просто подписывают документы по результатам аттестации.

По данным опроса 50 % служащих были предупреждены о проведении аттестации за два месяца, 30 % - за 1 месяц, оставшаяся часть -за меньший промежуток времени. Периодический характер аттестации, а также предупреждение о ней заранее позволяют служащим лучше подготовиться. Такая подготовительная работа является средством реализации образовательной аттестационной функции.

На подготовку к аттестации 58 % служащих потратили около двух месяцев, 35 % - примерно один месяц, 7 % - менее месяца. Кроме того, 84 % опрошенных перед аттестацией ознакомились с отзывом их руководителя; 16 %-этим правом не воспользовались.

Приведенные данные свидетельствуют о добросовестном отношении гражданских служащих к процедуре аттестации, об их желании показать высокий уровень знаний и профессиональных навыков.

По форме проведения аттестации можно отметить, что в 50 % случаев она проводилась как устный экзамен по билетам, в 25 % - в форме собеседования, в 16 % - как письменные ответы на вопросы, в 8 % - как тестирование.

Для большей части служащих более приемлемой видится

проведение аттестации в форме теста, за что высказалось 30 % опрошенных.

Кроме того, 16 % также указали тест как предпочтительную форму

186

аттестации с дополнением о необходимости собеседования по неправильным ответам; 28 % поддержали проведение аттестации в форме устного экзамен; 16 % - в письменной форме; 10 % - в форме собеседования.

Следует признать, что в настоящее время существует неопределенность в законодательстве, по вопросу о форме аттестации, которая может быть проведена как в форме устного экзамена (собеседования), так и в форме письменного тестирования.

Из числа опрошенных гражданских служащих никто не обжаловал результаты аттестации. Однако 73 % указали, что обжаловали бы их изначально в комиссию по служебным спорам. Только 8 % выразили желание обратиться непосредственно в суд общей юрисдикции. При этом за обжалование в специализированном административном суде высказалось 30 % гражданских служащих, что является весьма значительным.

Таким образом, процедура аттестации в настоящее время активно применяется в органах государственной власти. Практически во всех случаях к участию в аттестации привлекаются независимые эксперты. Кроме того, постепенно начинают соблюдаться требования закона о привлечении к участию в аттестации преподавателей образовательных учреждений. Однако существует проблема, связанная с невозможностью включения в состав аттестационной комиссии представителя федерального органа по управлению госслужбой (из-за его отсутствия). Большинство государственных гражданских служащих осознают значимость аттестации, готовятся к ней самостоятельно, а в некоторых субъектах России используются образовательные программы, проводятся подготовительные тренинги.

На основании изученных теоретических, а также практических исследований автор пришел к следующим выводам:

1. Аттестация государственных гражданских служащих - это

деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных

навыков и личных качеств государственного гражданского служащего,

187

имеющая своей целью установление соответствия государственного служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя.

2. При проведении аттестации необходимо учитывать позитивный зарубежный опыт: использовать прогрессивные методики оценки, установить четкие критерии, разработать дифференцированный подход, гарантировать объективность и независимость процедуры. Заниматься совершенствованием процедуры аттестации должны профессионалы, обладающие высоким уровнем познаний в сфере государственной службы.

3. Недостаточно обоснованным является исключение из круга лиц, подлежащих аттестации, категорий «руководители» и «помощники», а также присвоение данным категориям гражданских служащих классных чинов гражданской службы без оценки их профессионального уровня конкурсной или аттестационной комиссией. Это является прямым нарушением такого принципа аттестации, как всеобщность. Кроме того, в сложившейся ситуации возможно усмотреть нарушение принципа равного доступа граждан к государственной службе, одного из основополагающих всей системы.

Поскольку цель аттестации - определение соответствия служащего замещаемой должности гражданской службы, то в случае с помощниками это означает фактически соответствие требованиям, предъявляемым конкретным руководителем к своему помощнику (советнику). Это представляется неверным, так как открывает возможности для произвола и ущемляет «помощников» в их правах. Кроме того, необходимо предусмотреть необходимость аттестации лиц категории «руководители» (пусть и с определенными особенностями процедуры).

4. Для предотвращения неправильного толкования нормативных положений об аттестационной комиссии, а также для устранения неясностей необходимо закрепить в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» нормы, более точно

устанавливающие количественный и качественный состав аттестационной комиссии для аттестации государственных гражданских служащих.

В состав аттестационной комиссии должны обязательно включаться независимые эксперты, которыми могут являться государственные гражданские служащие из других органов государственной власти, преподаватели государственных образовательных учреждений среднего профессионального, высшего и послевузовского образования, а также муниципальные служащие в установленных законодательством случаях.

5. Следует закрепить в подзаконных нормативных актах (министерств, служб и агентств), представители каких именно образовательных учреждений (например, среднеспециальпого или высшего образования) могут принимать участие в аттестации. Необходимо уточнить, должны ли эти учреждения иметь государственную аккредитацию. Более того, следует не только определить вид образовательного учреждения, но и необходимо указать, представитель какого именно факультета может принимать участие в аттестации государственных гражданских служащих.

6. В целях предотвращения возможной путаницы и противоречий, имеющихся в принятых в настоящее время подзаконных нормативных актах, регулирующих процедуру аттестации, необходимо утвердить типовое положение о порядке проведения аттестации в органах государственной власти. Это позволило бы избежать существующей ситуации, когда в подзаконных актах, по сути, используются лишь перефразированные законодательные положения, иногда даже не согласующиеся с ними.

Смысл принятия подзаконных актов, посвященных процедуре аттестации, видится в том, чтобы раскрыть и детализировать методику ее проведения, а также критерии оценки аттестуемых государственных гражданских служащих.

7. Правильным и целесообразным является закрепление в

Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» нормы, регулирующей выражение недоверия руководителя к

189

служащему (к его профессиональному уровню). Необходимо предусмотреть, чтобы это «недоверие» оформлялось специальным актом (приказом руководителя), а также включить его в перечень оснований для проведения внеочередной аттестации служащего.

Учитывая высокий уровень злоупотреблений лиц, наделенных руководящими полномочиями в органах власти, необходимо было бы установить для них дополнительную ответственность за необоснованное вынесение в отношении гражданских служащих «актов о недоверии» в том случае, если по результатам аттестации служащие подтвердили свое соответствие замещаемой должности.

8. Следует определить срок, в течение которого гражданин, может обжаловать в суд результаты аттестации или конкурса и предусмотреть сокращенные сроки рассмотрения таких дел судом.

9. К сожалению, российское законодательство не предусматривает в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не только аттестованных госслужащих, но и государственных служащих как таковых. Подобная ситуация имеется и в уголовном законодательстве России. Лишь часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, которое является специальным субъектом некоторых административных правонарушений и некоторых преступлений.

10. Если для государства действительно важны кадры, которые непосредственно реализуют его полномочия, то вопрос о создании специального органа по управлению государственной службой не должен вызывать сомнений. Постоянно оттягивая реальное появление такого органа, государство не сможет проводить эффективную кадровую политику, и проблемы государственной гражданской службы будут решаться несвоевременно и непрофессионально.

Наличие таких органов в развитых странах является весомым аргументом в поддержку создания федерального органа по управлению государственной службой в России, предусмотренного Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В противовес противникам создания данного органа, считающим, что это приведет лишь к усложнению контроля за государственной службой и усилению бюрократии, можно сослаться на успешный зарубежный опыт.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем выступлении 2 июля 2008 г. прямо указал на то, что задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных услуг населению.

Для достижения указанных целей необходимо, чтобы должности государственной гражданской службы замещали граждане, действительно соответствующие им по своим профессиональным знаниям, навыкам и личным качествам. Поэтому необходимо проведение аттестаций, в ходе которых можно реально установить профессиональный уровень гражданского служащего. Причем при проведении аттестации обязательно учитывать позитивный зарубежный опыт: использовать прогрессивные методики оценки, установить четкие критерии, разработать дифференцированный подход, гарантировать объективность и независимость процедуры. Заниматься совершенствованием процедуры аттестации должны профессионалы, обладающие высоким уровнем познаний в сфере государственной службы. Если для государства действительно важны кадры, которые непосредственно реализуют его полномочия, то вопрос о создании специального органа по управлению государственной службой не должен вызывать сомнений. Постоянно оттягивая реальное появление такого органа, государство не сможет проводить эффективную кадровую политику, и проблемы государственной гражданской службы будут решаться

несвоевременно и непрофессионально.

191

Основные элементы нового механизма кадровой политики необходимо установить в законодательстве Российской Федерации о государственной службе. Причем некоторые из них целесообразно закрепить в Конституции России. Например, конституционной нормой могло бы стать следующее положение: граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отбор лучших кандидатов на должности государственной и муниципальной службы осуществляется, как правило, на основе открытых конкурсов и сложных экзаменов, проводимых независимыми конкурсными комиссиями. Руководители органов государственной власти и местного самоуправления несут уголовную ответственность за нарушение принципа преимущественно конкурсного отбора и продвижения государственных и муниципальных служащих.

В целом современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Булгаков, Сергей Николаевич, 2013 год

Специальная литература

72. Акулов В.И. Административно-правовое регулирование государственной службы в Германии / В.И. Акулов, Е.А. Соломатина // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 11. - С. 10 - 17.

73. Анисимова Т.В. Институт аттестации государственных служащих в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Т.В. Анисимова. - М., 201 0. - 24 с.

74. Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы : автореф. дис. ... докт. юрид. наук / Н.М. Антошина. - М., 2009.-48 с.

75. Антонова Н.М. Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации / Н.М. Антонова // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 3. - С. - 63 - 65.

76. Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих / Н.М. Антошина // Административное и муниципальное право. - 2010. -№ 10.-С. 32-39.

77. Антошина Н.М. О мониторинге применения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе / Н.М. Антошина // Административное и муниципальное право. - 2011. - №4. -С. 43 -48.

78. Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С.Э. Арутюнова. - Саратов, 2007. - 24 с.

79. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России : правовой аспект / И.Н. Барциц. - М. : Формула права, 2008. - 458 с.

80. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М. : Юстиц информ, 2000. - 703 с.

81. Башуров В.Б. Отграничение квалификационного экзамена от аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации / В.Б. Башуров // Современное право. - 2011. - № 11. -С. 82-88.

82. Бланкенагель А. Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями государства в ФРГ: от личной ответственности государственного служащего к ответственности государства через чёрный ход /А. Бланкенагель, И. Калинина // Законодательство и экономика. - 2005. - № 12. - С. 23 - 24.

83. Болдырев А.Н. Правовые основы становления современной государственной службы в Российской Федерации / А.Н. Болдырев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 8. -С. 13 - 17.

84. Болотина Е.В. Правовое регулирование приема, прохождения и прекращения муниципальной службы во Франции / Е.В. Болотина // Юридический мир. - 2006. - № 5.

85. Буравлев Ю.М. Основания юридической ответственности в системе государственной службы / Ю.М. Буравлев // Административное право и процесс. - 2010. - № 1. - С. 11 - 13.

86. Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы / Ю.М. Буравлев. - Монография. М. : Юрист, 2008. - 154 с.

87. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности / Н.В. Витрук. - 2-е изд., испр. и доп. - М. : НОРМА, 2009. - 478 с.

88. Волкова Т.А. Оптимизация процесса аттестации государственных служащих регионального уровня : автореф. дис. ... канд. психол.наук / Т.А. Волкова. - М., 2008.

89. Волынская О.В. Правовой нигилизм следователя (к вопросу о детерминантах уголовно-процессуальных ошибок и нарушений) / О.В. Волынская // Российский следователь. - 2006. -№ 7. - С. 14-15.

90. Воробьев В.А. Трудовые отношения в советский период./ В.А. Воробьев. - Воронеж, - 1994. - 136 с.

91. Гарячук H.H. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации : теория и практика применения / И.Н. Гарячук ; под ред. Л.П. Волковой. - М. : ДМК Пресс, -2010,- 160 с.

92. Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих / В.А. Григорьев // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 3. С. 21 -22.

93. Гришковец A.A. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы / A.A. Гришковец // Государство и право. - 2002. - № 12. - С. 15-17.

94. Гусев A.B. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы / A.B. Гусев // Трудовое право. - 2005. -№ 3. С. 8 - 11.

95. Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации : основные правовые проблемы / К.В. Давыдов // Административное право и процесс. 2011. - № 4. -С. 27-32.

96. Дейч H.A. Проблема реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными гражданскими служащими России /

И.А. Дейч, В.А. Федосеенко // Политика и право. - 2007. - № 3. -С. 32-34.

97. Демин В.М. От общественной опасности коррупции в уголовно-исполнительной системе к комплексным мерам по ее ограничению

B.М. Демин // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. - 2006. - № 4. - С. 27 - 28.

98. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учебник для вузов / отв. ред. Л.М. Энтин. - 2-е изд. - М. : Норма, 2005. - 536 с.

99. Жиров А.П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.П. Жиров. - М., 1979. - 23 с.

100. Иванов С.А. Правовое регулирование в сфере госслужбы / С.А. Иванов, Т.В. Иванкина, A.M. Куренной и др. // ЭЖ-Юрист. - 2004. -№ 6.-С. 12- 13.

101. Кабанов П.А. О требованиях к членам комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, не занимающим должности государственной службы / П.А. Кабанов // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 4. -

C. 25 -27.

102. Касаева Т.В. Правовая культура государственных служащих как фактор повышения ответственности перед обществом / Т.В. Касаева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 4. -С. 36-38.

103. Кирщин С.Р. Некоторые аспекты реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в судах общей юрисдикции и системе Судебного департамента при Верховном Суде РФ» / С.Р. Кирщин // Администратор суда. - 2007. - №1.-С. 13 - 15.

104. Клищ Н. Показатели результативности на государственной службе / Н. Клищ // Государственная служба. - 2007. - № 3. -С. 67-74.

105. Колонтаевская И.Ф. Организационные и нормативные основы регулирования профессиональной подготовки управленческих кадров полиции за рубежом / И.Ф. Колонтаевская // Таможенное дело. - 2006. -№3,-С. 22-23.

106. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общей редакцией Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. -М. : Научная книга, 2005. - 268 с.

107. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.А. Козбаненко. СПб. : Питер Пресс, 2008. - 576 с.

108. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева. - 2005. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

109. Комментарии к законодательству о государственной службе зарубежных государств / под ред. Л.А. Окунькова. - М. : КОНТРАКТ : ИНФРА-М, 1998.-369 с.

110. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.М. Жуйкова, М.К. Треушникова. - М. : Городец. 2007. - 1008 с.

111. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства. - М. : Статут, 2004,- 194 с.

112. Короткова О.И. Конфликт интересов при исполнении должностных обязанностей гражданским служащим в сфере недвижимости как одна из сложнейших задач в системе

государственной гражданской службы / О.И. Короткова // Законодательство и экономика. - 2011. - № 3. - С. 26 - 31.

113. Костромина C.B. Управление государственной и муниципальной службой в субъектах Российской Федерации / C.B. Костромина // Муниципальная служба : правовые вопросы. - 2009. - № 2. — С. 24-27.

114. Крылова Е.Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук / Е.Г. Крылова. - М., 2009.-52 с.

115. Кулешов И.В. О «перегибах и упрощенчестве» в антикоррупционном законодательстве и о проблемах конкурсного отбора кадров государственной и муниципальной службы / И.В. Кулешов, Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. - 2011. -№ 1.-С. 211 -213.

116. Куракин A.B. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации / A.B. Куракин // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 12. -С. 35 - 38.

117. Куракин A.B. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации / A.B. Куракин, A.A. Савостин // Право и политика. - 2004. - № 8. -С. 35 - 39.

118. Куракин A.B. Международные, европейские и национальные аспекты борьбы с коррупцией в системе государственной службы России / A.B. Куракин, В.А. Тюрин, A.A. Савостин // Право и политика. - 2005. - № 8. - С. 21 - 26.

119. Меньшикова И.В. Опыт организации государственной службы зарубежных государств и перспективы его использования в

Российской Федерации / И.В. Меньшикова // Юридический мир. -2009.- № 12.-С. 42-44.

120. Миннигулова Д.Б. Коллизии норм трудового законодательства и служебного законодательства при регулировании условий прохождения гражданской службы / Д. Б. Миннигулова // Право и государство: Теория и практика : Научно-практический и информационно-аналитический журнал. - 2011. - № 7. - С. 53 - 57.

121. Миннигулова Д.Б. Концептуальные подходы к модели правовых отношений на государственной гражданской службе // Государство и право. -2011.-№ 8,- С. 96- 100.

122. Мирошниченко Я.В. Совершенствование правового регулирования прохождения государственной правоохранительной службы в таможенных органах Российской Федерации / Я.В. Мирошниченко // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 1.-С. 8- 17.

123. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учеб. для подготовки государственных служащих / А.Ф. Ноздрачев. М. : Статут, - 1999. -564 с.

124. Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2007. - № 2. - С. 54 - 60.

125. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих РФ как средство обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина / Ю.Б. Носова // Трибуна молодых ученых: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2007. - вып. 12: Человек его права и свободы -высшая ценность. - С. 143 - 146.

126. Нуртдинова А.Ф. Аттестация работников в современных условиях /А.Ф. Нуртдинова // Хозяйство и право. - 2005. - № 9. -С. 42-47.

127. Общее административное право : учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2007. - 375 с.

128. Осейчук В.И. О формировании нового механизма кадровой политики в системе государственной службы /В.И. Осейчук // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 16. -С. 24-26.

129. Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) /Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. - 2010. - № 5. -С. 66-74.

130. Орешин C.B. Вопросы государственной службы / C.B. Орешин // Административное право и процесс. - 2011.- № 2. - С. 52 - 53.

131. Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда / Ю.Н. Полетаев. - М.: Городец, 2005.- 192 с.

132. Полынина Т.Г. Государственная гражданская служба как предмет ведения субъектов Российской Федерации: административно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук Т.Г. Полынина. -Саратов, 2009. - 24 с.

133. Пономарева Е.А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих / Е.А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. -№11.- С. 34 - 36.

134. Пономарева Е.А. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе и противодействие коррупции / Е.А. Пономарева // Безопасность бизнеса. - 2012. - № 1. - С. 7 - 10.

135. Поплавская Е.П. Правовые и организационные основы аттестации государственных гражданских служащих: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е. Г1. Поплавская. - М., 2008. - 24 с.

136. Попова O.B. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - самостоятельный государственно-правовой институт / О.В. Попова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 2. - С. 21 - 28.

137. Пресняков М.В. Административно-правовое регулирование служебных отношений : теория и практика / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов // Научная книга. - 2008. - С. 41 - 42.

138. Пронкин C.B. Государственное управление зарубежных стран / C.B. Пронкин O.E. Петрунина. - М.: Статут, 2004. - 418 с.

139. Пчелинцев С.С. Реализация международно-правового принципа равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации : новые подходы / С.С. Пчелинцев // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 54 - 59.

140. Россинский Б.В. Административное право : учебник /Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр, и доп. - М. : Норма, 2009. - 648 с.

141. Ростовцева Ю.В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы / Ю.В. Ростовцева // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. -№ 3. - С. 47-52.

142. Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Ю.В. Ростовцева. - М., 2007.-25 с.

143. Соломатин Е.Ю. Международный опыт правового регулирования государственной гражданской службы: актуальные вопросы для российских реформ / Е.Ю. Соломатин // Международное публичное и частное право. - 2006. - № 5. - С. 33 - 35.

144. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? / Ю. Н. Старилов // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 41 - 47.

145. Старилов Ю.Н. Административная реформа в России: на пути к «правильному» или «сильному» государству? / Ю.Н. Старилов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2005. - № 1. - С. 35 - 41.

146. Старилов Ю.Н. Административное право : в 2 ч. / Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2001. - ч. 2, книга первая : Субъекты. Органы управления. Государственная служба. -784 с.

147. Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник / Ю. Н. Старилов. -М. : БЕК, 1996,- 487 с.

148. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование / Ю.Н. Старилов. -Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1996. - 274 с.

149. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения / И.Н. Сурманидзе // Юридический мир. - 2006.-№ 8.-С. 41 -43.

150. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих / И.Н. Сурманидзе // Журнал российского права. -2006. - № 5. - С. 14-16.

151. Талаев П.А. Надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе / П.А. Талаев // Законность. - 2012. - № 3. - С. 22 - 24.

152. Тарджуманян А.Б. Проблемы взаимосвязи государственной и муниципальной службы в странах СНГ /А.Б. Тарджуманян // Муниципальная служба : правовые вопросы. - 2010. - № 4. -С. 25-27.

153. Теория государства и права: учебник / под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько - М. : Юристъ, 2004. - 512 с.

154. Тихомиров Ю.А. Право против коррупции / Ю.А. Тихомиров, E.H. Трикоз // Журнал Российского права. - 2007. - №5. - С. 51 - 57.

155. Трегубова Е.В. К вопросу о совершенствовании реализации административных запретов в системе государственной службы / Е.В. Трегубова, А. Н. Кривоносое // Административное и муниципальное право. 2010. - № 12.-С. 24-29.-С. 15- 17.

156. Турищева Н.Ю. Охрана избирательных прав граждан в уголовном законодательстве России и зарубежных стран / Н.Ю. Турищева // Журнал российского права. - 2007. - № 6. - С. 32 -35.

157. Хныкин А.Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения / А.Г. Хныкин // Трудовое право. - 1999. -№4.-С. 35 -40.

158. Чаянов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе / С.Е. Чаннов // Трудовое право. - 2006. - № 11. - С. 41 - 44.

159. Чаннов С.Е. Проблемы расторжения трудового договора в связи с несоответствием работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации / С.Е. Чаннов, М.В. Пресняков // Трудовое право. - 2009. - № 9. - С. 27-33.

160. Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели / С.Е. Чаннов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011.-№ 2. - С. 40 - 42.

161. Чиканова J1.A. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики /Л. А. Чиканова // Журнал российского права. - 2005. - № 4. -С. 51 -55.

162. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе : теория и практика : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук / Л.А. Чиканова. -М., 2005.- 54 с.

163. Чуприс О.И. Реорганизация системы органов управления в сфере государственной службы Республики Беларусь / О.И. Чуприс // Российский юридический журнал. - 2010. - № 1. - С. 83 - 89.

164. Шерипов Н.Т. Конкурсные процедуры в государственной службе Кыргызской Республики : организационно-правовые проблемы / Н.Т. Шерипов // Российский юридический журнал. - 2010. - № 6. -С. 58 -68.

165. Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации : концептуальные подходы и административно-правовое регулирование автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук / Т.В. Щукина. - Воронеж, 2011. - 56 с.

166. Щукина Т.В. Вопросы содержания и структуры кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации / Т.В. Щукина // Административное право и процесс.-2011.-№ 11.-С. 4-5.

167. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - 1573 с.

168. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления / В. А. Юсупов. - М. : Научная книга, 1979. - 136 с.

169. Юсупов В. А. Теория административного права. - М.: Юрид. лит., 1985. - 160 с.

АНКЕТА

1. Стаж государственной гражданской службы_

2. Относитесь ли вы к категории служащих, подлежащих аттестации?

3. Количество пройденных аттестаций_

4. Как вы считаете, для чего проводится аттестация?_

5. Форма последней аттестации (устная, письменная, тест, собеседование и т.п.)

6. В какой форме для вас желательно проводить аттестацию? (устная, письменная, тест, собеседование и т.п.)

7. Знакомились ли Вы с отзывом об исполнении Вами должностных обязанностей за аттестационный период?___

8. За какой период времени до даты аттестации Вы были предупреждены о её проведении?:

• За 2 месяца

• За 1 месяц • За неделю

• За 2 недели • Менее недели

9. Считаете ли вы, что аттестация носила формальный характер?______

10. Сколько времени вы потратили на подготовку к аттестации?_

11. Какие нормативно-правовые акты вы использовали при подготовке к аттестации?___

12. Необходимо ли создание специального федерального органа по управлению госслужбой и проведению аттестаций?_

13. Являетесь (являлись) ли вы членом аттестационной комиссии?_

14. Были ли в составе аттестационной комиссии независимые эксперты?_

15. Аттестационную комиссию возглавляет руководитель государственного органа, в котором вы проходите службу?_

16. Были ли в аттестационной комиссии преподаватели ВУЗов и иных учебных заведений юридического профиля?_

17. Необходимо ли включать в состав аттестационной комиссии преподавателей ВУЗов и иных учебных заведений юридического профиля?_

18. Перечислите вопросы (1-3 шт.), которые Вам были заданы при прохождении аттестации

19. Было ли в процессе аттестации отношение к Вам аттестационной комиссии объективным и доброжелательным?___

20. Обжаловали ли вы когда-либо результаты аттестации?_

21. Создана ли в органе, где вы проходите государственную службу комиссия по служебным спорам?_

22. Если бы вы обжаловали итоги аттестации, ю обратились бы в комиссию по служебным спорам (если бы она была), или в суд?_

23. Считаете ли вы, что обжалование результатов аттестации должно происходить в специализированном административном суде?__

24. Считаете ли вы. что процедура аттестации необходима?_

25. Как вы считаете, с какой периодичностью должна проводиться аттестация:

• 1 раз в год

• 1 раз в 2 года

• 1 раз в 3 года

• 1 раз в 4 года

• 1 раз в 5 лет

•

26. Считаете ли вы, что служащие категорий «помощники» и «руководители» должны проходить аттестацию?__

БОЛЬШОЕ СПАСИБО, ЧТО ПОТРАТИЛИ СВОЁ ВРЕМЯ НА ЗАПОЛНЕНИЕ АНКЕТЬ

СПРАВКА

по результатам социологического исследования среди государственных гражданских служащих

Период проведения: с октября 2010 года по ноябрь 2011 года.

Количество опрошенных служащих: 223.

Метод опроса: анкетирование (личное и по электронной почте).

В ходе исследования были опрошены гражданские служащие следующих органов государственной власти:

Орган Количество опрошенных служащих

Управление Федеральной службы заня тости населения по Воронежской области 7

Отделы УФМС по Левобережному району г. Воронежа и по Коминтерновскому району г. Воронежа 15

Управление Росреестра по Воронежской области 6

Районные отделы судебных приставов г. Воронежа • 23

Аппараты районных судов общей юрисдикции т. Воронежа и Воронежской области 74

ИФНС по Коминтерновскому району т. Воронежа 5

Управление Роспотребнадзора по Тамбовской области 7

Управление Роскомнадзора по Саратовской области 7

Управление Росприроднадзора по Владимирской области 7

Управление Федерального казначейства по Владимирской области 7

Управление Федеральной службы занятости населения но Белгородской области 7

Управление Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области 7

Управление Федеральной службы судебных приставов по Астраханской области 6

Управление Роскомнадзора по Астраханской области 7

Управление Роспотребнадзора по Астраханской области 6

Государственная инспекция труда в Липецкой области 7

Управление Росприроднадзора по Брянской области 7

Управление Росприроднадзора по Волгоградской области 7

Средневолжское управление Федерального агентства по рыболовству 4

В ходе исследования были опрошены служащие как проходившие аттестацию, так и те, в отношении которых данная процедура ещё не проводилась.

Стаж государственной гражданской службы у опрошенных лиц составляет от 6 ¡месяцев до 10 лет. Примерно 20 % из них (23 человека) в процедуре аттестации не участвовали.

□ от 6 месяцев до 2 лет вот 2 до 4 лет

□ от 4 лет до 7 лет

□ свыше 7 лет

13 % (17 человек) гражданских служащих являлись членами аттестационной комиссии.

94 % признают необходимость процедуры аттестации

84 % служащих отметили, что не считают процедуру аттестации формальной

89 % считают, что категории «руководителей» и «помощников» подлежат аттестации.

Из числа лиц, прошедших аттестацию, 99,4 % указали, что отношение к ним при её проведении было объективным и доброжелательным. При этом все они были признаны соответствующими замещаемой должности.

Установленная периодичность проведения аттестации - 1 раз в 3 года, в целом одобряется гражданскими служащими (72 %).

14 % считают необходимым проводить её 1 раз в 5 лет, 8 % - 1 раз в год.

6 % предлагали варианты 1 раз в 2 года, 1 раз в 10 лет и др.

Следует отметить неоднозначное отношение служащих к составу аттестационной комиссии.

86 % служащих указали, что при проведении аттестации в аттестационную комиссию входили независимые эксперты. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что до настоящего времени значительная часть аттестационных комиссий сформирована без учета положений Федерального закона «О государственной гражданской службе» об обязательном включении независимых экспертов в их состав.

50 % указали, что в состав аттестационной комиссии входили представители ВУЗов.

70 % отметили желательность их участия в процедуре аттестации.

74 % не считают обязательным участие в аттестации представителя Федерального органа по управлению госслужбой. Им кажется достаточным для достижения необходимого уровня объективности и беспристрастности аттестационной процедуры только привлечения независимых экспертов.

50 % служащих были предупреждены о проведении аттестации за

2 месяца,

30 % - за 1 месяц,

17 % - за 2 недели,

3 % - за меньший промежуток времени.

Вместе с тем, на подготовку к аттестации:

58 % служащих потратили около 2-х месяцев,

228

35 % - примерно 1 месяц, 7 % - менее месяца.

Кроме того, 84 % опрошенных перед аттестацией знакомились с отзывом их руководителя, и лишь 16 % этим правом не воспользовались.

По форме проведения аттестации можно отметить, что в 50 % случаев она проводилась как устный экзамен по билетам, 25 % - в форме собеседования, 16 % - письменные ответы на вопросы, 8 % - тестирование.

□ Устный экзамен

□ Тест

иПисьменное задание □ Собеседование

□ Тест в Тест и собеседование

□ Устный экзамен □ Письменное задание

■Собеседование

Однако, для большей части служащих более приемлемой видится проведение аттестации в форме теста, за что высказалось 30 % опрошенных,

16 % также указали тест как предпочтительную форму аттестации, с дополнением о необходимости собеседования по неправильным ответам,

28 % поддержали проведение аттестации в форме устного экзамена,

16 % - в письменной,

10 % - в форме собеседования.

К сожалению, из числа опрошенных никто не обжаловал результаты аттестации.

73 % указали, что обжаловали бы их изначально в комиссию по служебным спорам.

8 % выразили желание сразу обращаться непосредственно в суд.

При этом, за обжалование в специализированном административном суде высказалось только 30 % гражданских служащих.

V

р3^