Административно-правовые режимы в системе публичного управления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Лермонтова, Наталья Викторовна

• Лермонтова, Наталья Викторовна
• кандидат юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Лермонтова, Наталья Викторовна

Введение.3 стр.

Глава 1. Административно-правовые режимы: вопросы теории.13 стр.

§ 1. Понятие и основные элементы административно-правового режима.13 стр.

§ 2. Место и роль административных режимов в системе государственного и муниципального управления.36 стр.

§ 3. Правовое регулирование административно-правовых режимов.59 стр.

Глава 2. Особенности отдельных разновидностей административно-правовых режимов.80 стр.

§ 1. Классификация административно-правовых режимов.80 стр.

§ 2. Процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения.88 стр.

§ 3. Особенности режимов государственной и муниципальной службы .130 стр.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовые режимы в системе публичного управления»

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения оказали существенное влияние на механизм правового регулирования государства, что, в свою очередь, повлекло развитие одного из наиболее сложных и востребованных элементов данного механизма, которым является правовой режим.

Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система публичного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных различными факторами.

Использование особенных форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы военного, политического, экономического характера. В рамках которых использование обычных, традиционных правовых механизмов органами государственной власти и местного самоуправления не всегда оказывается достаточным.

В период нахождения государства в кризисных ситуациях различного вида изменяются организация государственного и муниципального управления, организация и полномочия государственных органов, активно формируется и реализуется в практической деятельности специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно иных правовых регуляторов, которыми выступают административно-правовые режимы.

В программных документах, принятых высшими органами государственной власти, неоднократно отмечалось, что в настоящее время в условиях проводимой административной реформы борьба с коррупцией является одной из важнейших задач, которую необходимо решать на всех уровнях организации публичной власти, включая власть муниципальную. В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, с изменениями от 10 января 2000 г.1, коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности. Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ. Не вызывает сомнений тот факт, что «пораженные коррупцией» государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои обязанности, а также способствовать проведению социально-экономических преобразований.

Концепция административной реформы на 2006-2010 г. содержит перечень мероприятий в сфере противодействия коррупции, среди которых такие, как создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, которые могут рассматриваться в качестве составной части административно-правовых режимов государственной и муниципальной службы.

В современных условиях рыночной экономики, которая в настоящее время пребывает в состоянии крупнейшего в новейшей истории глобального экономического кризиса, административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственного регулирования экономических процессов, эффективным инструментом проведения антикризисных мер. В связи с этим расширяется сфера их практической реализации. Если первоначально в науке административного права проблематика административно-правовых режимов рассматривалась лишь применительно к особым режимам, прежде

1 Российская газета. 1997. № 247. 26 декабря. См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 № 1789-р (ред. от 28 марта 2008 г.) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720. всего, чрезвычайного и военного положения, то сейчас значительно возросло количество работ, посвященных исследованию режимов в конкретных отраслях государственного управления, к примеру, в сфере управления государственной и муниципальной службами (диссертации Д.С.Измайлова, Т.Э.Каллагова, А.В.Куракина), в сфере электроэнергетики (работы М.Ю.Автурина, Е.В.Кудряшова), в области управления жилищно-коммунальным хозяйством (А.В.Широкова), предпринимательской и внешнеторговой деятельностью (С.В.Алексеева, Р.А.Сошникова), в сфере недропользования (Д.В.Василевской) и т.д.

В этой связи, несмотря на развитие данного административно-правового института, в научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании проблем административно-правовых режимов, представители различных отраслей юридической науки высказывают порой полярные суждения по тем или иным вопросам их правового регулирования, что создает объективную потребность проведения комплексного межотраслевого исследования административно-правовых режимов и их роли в механизме государственного и муниципального управления.

Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Вопросы организации государственного управления, а со второй половины XIX века и местного самоуправления в России, как государственно-правового института с соответствующим ему особым режимом правового регулирования, становятся объектом пристального анализа ряда исследователей, среди которых необходимо отметить труды С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, С.М.Петрова, А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.

А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.

Комплексному исследованию вопросов административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания, хотя в советской и российской юридической науке различные аспекты как правовых режимов в целом, так и их отдельных разновидностей, к примеру, административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положения, рассматривались в работах таких авторов, как К.С.Бельский, В.А.Баранов, И.В.Гончаров, М.А.Громов, А.В.Грязнов, В.В.Гущин, А.Н.Домрин, Ю.Н.Мартышев, А.К.Микеев, А.П.Москалец, Н.Ф.Попова, Б.Н.Порфирьев, С.А.Старостин, А.Г.Степанов, Г.В.Федулов, Ю.Г.Шпаковский и др.

Следует отметить диссертационные исследования по тематике админист-рнативно-правовых режимов С.С.Маиляна, А.В.Мелехина, И.Е.Нельговского, С.В.Пчелинцева, В.Б.Рушайло, А.А.Савостина, С.Д.Хазанова, Э.Ф.Шамсумова и других авторов.

Особенностью большинства работ по проблематике административно-правовых режимов является то, что режимы рассматриваются фрагментарно и только с позиции отдельного субъекта-носителя, объекта или деятельности. Например, анализируется «правовой режим внешнеторговой деятельности», «режим беженцев», «правовой режим оружия», «правовой режим особо охраняемых природных территорий» и т.д. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия государственного и муниципального управления, выявления сущности и содержания административно-правовых режимов, организационно-правовых механизмов их обеспечения.

Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, норм международного права, теоретических и практических материалов выявить теоретико-правовые основы административно-правовых режимов, определить их роль и значение в механизме публичного управления, обозначить новейшие тенденции в их развитии. Указанная цель может быть реализована посредством решения следующих задач:

- раскрыть понятие и сущность административно-правовых режимов;

- исследовать место и роль административных режимов в механизме государственного и муниципального управления;

- проанализировать международно-правовые нормы и законодательство Российской Федерации, определяющие правовые основы административно-правовых режимов;

- систематизировать имеющиеся разновидности административно-правовых режимов;

- рассмотреть процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения;

- провести сравнительно-правовой анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации в условиях режимов чрезвычайного и военного положения;

- выявить особенности правовых режимов государственной и муниципальной службы;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в связи с применением административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного и муниципального управления.

Предмет исследования — вопросы правового регулирования административных режимов, нормативные правовые акты, определяющие процессуальные особенности использования различных административно-правовых режимов.

Методологической основой исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе работы применялись общенаучные методы познания и некоторые частнонаучные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование административно-правовых режимов, их влияния на развитие системы государственного и муниципального управления. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации проблемных вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции административно-правового режима. Она положена в основу при анализе всего механизма действия норм административного права, состояния и перспектив развития правотворческой, правоприменительной и правоохранительной практики. С учетом данных общей теории права, а также отраслевых юридических наук, в первую очередь, административного права, в диссертации намечены подходы, трактовки и решения ряда существующих вопросов. Исследованы методология, сущность, виды; раскрыты характерные черты категории «административно-правовой режим». Автором представлена развернутая классификация административно-правовых режимов в зависимости от определенных критериев. Обоснованы выводы и предложения по проблемам совершенствования правового инструментария, задействованного в специфическом правовом регулировании; показан механизм действия административно-правового режима и сочетающиеся в нем юридические средства. В работе определены направления и приоритеты развития административно-правовых режимов на современном этапе реформирования системы государственного и муниципального управления.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:

1. Взаимосвязь категорий «публичное управление» и «административно-правовой режим» выявлена посредством характеристики объекта государственного и муниципального управления и предмета управленческо-правового регулирования, отвечающего на вопрос, какие правоотношения вне управленческих рамок оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект управленческого воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в законодательстве. Они адресуются участникам управленческих отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов.

2. Классификация административно-правовых режимов должна учитывать все многообразие процессов и явлений, требующих специального режимного регулирования. Но ввиду того, что в современных условиях сфера применения административно-правовых режимов постоянно расширяется, предложено выделить основные (принадлежность режимов к отраслям государственного управления, собственная функциональная специфика режимов) и дополнительные критерии классификации (в зависимости от подведомственности территории, на которую распространяется их действие, в зависимости от объекта и предмета носителя административно-правового режима; по времени действия административно-правовых режимов; по набору правовых средств, включенных в содержание специального административно-правового режима и комплексности их реализации).

3. Анализ теоретических воззрений, норм международного права и современного законодательства Российской Федерации о чрезвычайном положении и военном положении позволил автору сделать ряд выводов о том, что: а) чрезвычайное положение и военное положение в соответствии с используемыми в законодательстве терминами являются не специальными и не экстраординарными, а особыми правовыми режимами, различающимися между собой основаниями и целями их ведения; б) чрезвычайное положение и военное положение являются вынужденной мерой временного характера; в) осуществление режимов чрезвычайного положения и военного положения предусматривает ограничения отдельных прав и свобод граждан, но только в той мере, в какой это необходимо для достижения соответствующих целей.

4. Обоснована необходимость комплексного подхода к правовому регулированию режимов государственной и муниципальной службы, в рамках которого мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе. Поскольку в ряде случаев в нормативных правовых актах предусматриваются взаимоисключающие друг друга меры:

- в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным^привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;

- кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испытывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;

- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.

Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система законодательного регулирования административно-правовых режимов рассмотрена комплексно в контексте взаимосвязи с механизмами государственного и муниципального управления, нормами и принципами международного права, конституционного права Российской Федерации.

Материалы диссертационной работы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе административно-правовых режимов; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов в процессе преподавания отдельных тем по дисциплинам «Теория государства и права», «Административное право Российской Федерации»; в различных формах послевузовского образования, например, на курсах повышения квалификации; непосредственно в работе органов государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте

Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений административно-правовых режимов, раскрыты особенности особых режимов чрезвычайного и военного положения, а также специфика режимов государственной и муниципальной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.

Структура работы обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы. 1

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Лермонтова, Наталья Викторовна

Выводы:

1. Среди специфических особенностей режима государственной службы выделены следующие: а) Режим государственной службы относится к числу комплексных и универсальных в отношении всех органов государственной власти. Кроме того, он многомерен, и включает в себя целый ряд режимов, которые также могут быть универсальными в отношении государственных органов. б). Компоненты режимной организации государственной службы делятся на универсальные для органов государственной власти вообще и специальные, хотя и относящиеся к государственной службе как таковой, но, в то же время, представляющее собой особые и порой самостоятельные административно-правовые режимы. В связи с тем, что на основании положений Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» в систему государственной службы вошли следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная и правоохранительная службы, можно в качестве специальных режимов выделить режимы этих видов службы. в). Специальные компоненты режимной организации государственной службы могут быть разделены на две группы. Первая состоит в дополнительных обременениях (ограничениях и обязанностях), которые накладывает на государственных служащих соответствующий общий или специфический (свойственный отдельным государственным органам) режим государственной службы. Вторые - в особых мерах льготного характера, которые выступают своего рода компенсациями государственным служащим за принятие на себя обременении, связанных с деятельностью в рамках режима государственной службы. г). В системе режимной организации государственной службы могут быть выделены две подсистемы. Первая - общего характера, основанная на конкретных полномочиях государственных органов. Вторая - статусная. Статусная подсистема в достаточной мере абстрагирована от конкретных полномочий государственных служащих, основана на правовой формализации служебного долга и связанных с ним морально-нравственной регуляторов.

2. Режим муниципальной службы - это сложное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, которое наделяет особым статусом муниципальных служащих и обеспечивает эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.

3. Выявлены противоречия в нормативных правовых актах, устанавливающие взаимоисключающие друг друга меры в сфере режимов государственной и муниципальной службы: в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;

- кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испытывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;

- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.