Административно-правовой статус государственных учреждений тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Киселев, Алексей Васильевич

• Киселев, Алексей Васильевич
• кандидат юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Киселев, Алексей Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА

ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.

1.1. Организации как субъекты административных правоотношений.

1.2. Государственные учреждения как субъекты административных правоотношений.

1.3. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие и элементы.

1.4. Общие проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.

2.1. Особенности административно-правового статуса обслуживающих государственных учреждений.

2.2. Особенности административно-правового статуса административных государственных учреждений.

2.3. Особенности административно-правового статуса оборонительных

И правоохранительных государственных учреждений.

2.4. Особенности административно-правового статуса вспомогательных государственных учреждений.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовой статус государственных учреждений»

Актуальность темы диссертационного исследования.

Государственные учреждения как самостоятельные субъекты административного права наряду с органами исполнительной власти играют огромную роль в механизме государственной власти Российской Федерации. Они функционируют в различных сферах жизни государства и общества: в сфере экономики и финансов, в социально-культурной сфере, в сфере обороны и государственной безопасности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, в сфере иностранных дел. Основное назначение государственных учреждений в механизме российского государства состоит в том, что они обеспечивают реализацию органами исполнительной власти возложенных на них регулятивных и охранительных функций и исполнение принимаемых этими органами, а также судами государственно-властных решений. В некоторых сферах государственной деятельности, в частности таких, как здравоохранение, социальная защита населения, образование, наука и культура, государство вообще не может обойтись без соответствующих государственных учреждений, которые оказывают в названных сферах от его имени соответствующие государственные услуги. Некоторые виды государственных учреждений наделяются наравне с органами исполнительной власти внешними административно-властными полномочиями

Несмотря на указанную роль и значимость государственных учреждений в системе государственной власти России, общие правовые основы их функционирования как субъектов административного права, находящихся в системе исполнительной власти, в действующем федеральном законодательстве до настоящего времени не определены. В Гражданском кодексе Российской Федерации, в федеральных законах «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях» регулируется деятельность государственных и негосударственных учреждений как субъектов гражданско-правовых отношений, определяются основы их гражданско-правового статуса. Основы же административно-правового статуса учреждений, в том числе государственных, федеральным законодательством не установлены.

Между тем в Концепции административной реформы в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р поставлена задача упорядочить деятельность государственных учреждений и более четко регламентировать их взаимоотношения с соответствующими органами исполнительной власти, в систему которых они входят.1

Таким образом, отсутствие в действующем федеральном законодательстве основ административно-правового статуса государственных учреждений при возникновении необходимости нормативного упорядочения их деятельности и взаимоотношений с органами исполнительной власти свидетельствуют об актуальности избранной для диссертационного исследования темы.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы правового статуса учреждений, в том числе государственных, являлись и являются предметом рассмотрения главным образом в науке гражданского права. В науке же административного права исследованию вопросов административно-правового статуса государственных учреждений значительного внимания не уделялось.

В советской административно-правовой науке, в частности, в работах Я.М. Магазинера, Ц.А. Ямпольской, Ю.М. Козлова, рассматривались некоторые вопросы правового статуса государственных учреждений как субъектов административных правоотношений, а именно, такие как, понятие

1 Собрание законодательства Российской Федерации.-2005.-№46.-Ст. 4720; 2008.-№ 14.-Ст.1413. 4 государственного учреждения, отграничение государственного учреждения от органа государственного управления и от государственного предприятия.1 В постсоветский период развития науки административного права общие вопросы административно-правового статуса государственных учреждений частично затрагивались в работах таких ученых как, А.В. Минашкин, А.Б. Агапов, В.Е. Чиркин. Кроме того, в последнее время были опубликованы работы А.Ф. Бадтиева, С.Е. Забарчука, А.А. Кирилловых, Н.М. Бевеликовой и других авторов, посвященные анализу особенностей административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений.3

Вместе с тем ни в советский, ни в постсоветский периоды развития отечественной науки административного права не было написано ни одной монографической работы, специально посвященной административно-правовому статусу государственных учреждений. Не осуществлялись по этой теме и комплексные диссертационные исследования.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в процессе создания и функционирования государственных учреждений.

Предметом изучения в рамках данного исследования являются содержащиеся в федеральных законах, федеральных подзаконных нормативных правовых актах правовые нормы, регламентирующие вопросы

1 См, например: Магазинер Я.М. Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный ег должностными лицами. // Ученые записки Свердловского юридического института. Т.1.- Свердловск, 1945. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период.- М., 1954; Козлов Ю.М. Органы государственного управления.- М., 1960.

2 Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. № 1; Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2006; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права,- М., 2007.

3 См: Бадтиев А.Ф. Особенности правового статуса Банка России как государственного учреждения // Финансовое право. 2004. № 5; Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 2; Кирилловых А.А. Административно-правовой статус вуза: понятие и структура// Журнал российского права,- 2008-№ 5; Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений. // Журнал российского права,-2008,- № 9. административно-правового статуса государственных учреждений, уставы конкретных государственных учреждений и положения о таких учреждениях.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в выявлении общих основ административно-правового статуса государственных учреждений, особенностей административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений, функционирующих в Российской Федерации, и в разработке предложений по их нормативному закреплению в федеральном законодательстве.

Для достижения указанной цели в рамках данного научного исследования решаются следующие основные задачи:

1) определение места и роли государственных учреждений в системе административных правоотношений;

2) теоретическое определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса государственных учреждений;

3) осуществление теоретической классификации государственных учреждений, функционирующих в настоящее время в России, по функциональному признаку;

4) разработка концепции раздела федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации», регулирующего основы административно-правового статуса этих учреждений;

5) исследование особенностей и проблем нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений;

6) обоснование и внесение предложений по совершенствованию положений федеральных законов, регламентирующих основы административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, метод сравнительного правоведения, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и судебной практики.

Теоретическую базу диссертационного исследования образуют научные труды, учебники и учебные пособия по конституционному, административному и гражданскому праву таких ученых, как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Дрыга М.А., Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.Е. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Я.М. Магазинер, Т.Н. Мартынова, М.Ю. Масалин, А.В. Минашкин, Г.И. Петров, А.А. Попов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, А.В. Стерлигов, В.Е. Чиркин, Ц.А. Ямпольская, О.А. Ястребов и др.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса государственных учреждений, их систему, особенности создания и функционирования отдельных видов государственных учреждений.

Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют уставы конкретных федеральных государственных учреждений, государственных учреждений, образуемых субъектами Российской Федерации, и положения о таких учреждениях, акты федеральных арбитражных судов округов, в которых затрагиваются вопросы административно-правового статуса государственных учреждений.

Всего в ходе проведения исследования автором было изучено более 40 уставов конкретных государственных учреждений различных видов, действующих в настоящее время в Российской Федерации, и положений о таких учреждениях.

Научная новизна диссертационного исследования обусловливается прежде всего тем, что оно является одной из первых в период проведения в России административной реформы, направленной в том числе на совершенствование юридического механизма функционирования государственных учреждений, монографических работ, посвященных системному научному анализу основ и особенностей правового статуса указанных учреждений, как субъектов современных административных правоотношений.

Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются:

1) определение понятия государственного учреждения как субъекта административных правоотношений, которое ранее в науке административного права не формулировалось;

2) определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса государственных учреждений, которые ранее в науке административного права не исследовались;

3) осуществление систематизации государственных учреждений, действующих в настоящее время в Российской Федерации, по функциональному признаку, которая ранее в науке административного права не проводилась;

4) выявление особенностей административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений.

На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

1. Под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и находящуюся в ведении этого органа, либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными административно-властными полномочиями.

2. Структура административно-правового статуса государственных учреждений включает следующие основные элементы: а) место государственного учреждения в системе федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: подведомственность (подчиненность) конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти; б) сфера деятельности государственного учреждения; в) общие и специальные цели создания и деятельности государственного учреждения; г) публичные задачи, решение которых возлагается на государственное учреждение; д) публичные функции, выполняемые государственным учреждением в соответствующей сфере деятельности; е) общие и специальные административные права (полномочия) государственного учреждения в соответствующей сфере деятельности; ж) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) государственного учреждения в соответствующей сфере деятельности; з) общие и специальные административные обязанности государственного учреждения в соответствующей сфере деятельности; и) публичная юридическая (административная) ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения.

3. В зависимости от выполняемых государственными учреждениями публичных функций, которые являются для них основными, все эти учреждения условно могут быть классифицированы на следующие виды:

1) обслуживающие государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потребительских государственных услуг в соответствующих сферах их деятельности (учреждения здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, почтовые учреждения и т.п.);

2) административные государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного контроля и административного надзора (мониторинга) в определенных сферах функционирования государства и общества (федеральные управления автомобильных дорог регионов, администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства, учреждения Пенсионного фонда РФ и т.п.);

3) оборонительные государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является обеспечение обороны Российской Федерации (войсковые части вооруженных сил Российской Федерации, пограничных органов ФСБ России, внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны МЧС России, а также других войск и воинских (специальных) формирований);

4) правоохранительные государственные учреждения — государственные учреждения, основными видами деятельности которых являются оказание содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, обеспечение государственной и общественной безопасности, охраны государственной границы Российской Федерации, охраны общественного порядка, правовой охраны интеллектуальной собственности (судебно-экспертные учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, медицинские вытрезвители, специальные приемники и центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей МВД России, войсковые части внутренних войск МВД России, государственные природные заповедники и т.п.);

5) вспомогательные государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является оказание организационного, финансового, материально-технического, информационно-аналитического, научно-технического и методологического содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным государственным органам и организациям в осуществлении возложенных на них государственных функций и в обеспечении их нормального функционирования (государственные научно-исследовательские и экспертные учреждения, информационно-аналитические учреждения, учреждения материально-технического обеспечения, функционирующие при определенных органах исполнительной власти или в их системе).

4. Общая схема нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений в Российской Федерации может быть построена следующим образом: а) разработка и принятие федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» с выделением в его структуре отдельного раздела, определяющего основы административно-правового статуса государственных учреждений;

6) внесение на основе указанного федерального закона соответствующих дополнений в действующие специальные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также разработка и принятие новых законов, регламентирующих особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений; п в) определение на основе названных выше федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации индивидуального административно-правового статуса конкретных государственных учреждений в соответствующих уставах и положениях.

5. В структуре федерального закона « О государственных учреждениях в Российской Федерации» следует выделить отдельный раздел, посвященный административно-правовому статусу государственных учреждений. В данном разделе, как представляется, должны быть регламентированы следующие вопросы административно-правового статуса государственных учреждений:

1) основания и цели создания государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации;

2) основные наиболее общие публичные задачи, решение которых возлагается на государственные учреждения, действующие в системе исполнительной власти Российской Федерации;

3) основные публичные функции, осуществляемые государственными учреждениями, которые создаются в системе исполнительной власти;

4) общий порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации;

5) виды государственных учреждений, которые могут создаваться в системе исполнительной власти Российской Федерации, в том числе исчерпывающий перечень видов учреждений, которые наделяются внешними административно-властными полномочиями;

6) общие правовые основы взаимоотношений государственных учреждений с органами исполнительной власти, в систему которых они входят;

7) основные общие административные права и обязанности государственных учреждений, реализуемые ими в административных правоотношениях с соответствующими органами исполнительной власти;

8) основные специальные административные права и обязанности государственных учреждений, реализуемые ими как властвующими субъектами в административных правоотношениях с физическими лицами и иными организациями;

9) особенности административной ответственности государственных учреждений.

6. В целях конкретизации административно-правового статуса обслуживающих государственных учреждений в базовые федеральные законы, регулирующие правовые основы деятельности таких учреждений, а именно в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в Основы законодательства Российской Федерации о культуре, в федеральные' законы «Об основах социального обслуживания населения», «Об образовании», «О физической культуре и спорте» необходимо внести следующие дополнения: а) определить исчерпывающий перечень видов государственных учреждений, которые могут создаваться и действовать в соответствующей сфере с определением исчерпывающего перечня решаемых ими задач и выполняемых ими функций; б) определить место соответствующих государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации, их подведомственность конкретным органам исполнительной власти, порядок их создания, реорганизации и ликвидации; в) установить общие правовые основы взаимоотношений между соответствующими государственными учреждениями и органами исполнительной власти, в ведении которых они находятся, с определением основных взаимных административных прав и обязанностей этих учреждений и органов; г) определить исчерпывающий перечень административных прав и обязанностей соответствующих государственных учреждений по отношению к физическим лицам, которые обслуживаются этими учреждениями.

13

7. В целях более полной и точной нормативной регламентации административно-правового статуса административных государственных учреждений предлагается: а) в федеральных законах, регулирующих вопросы государственного управления в сфере морского и речного транспорта, в частности, в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации и в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации представляется необходимым определить основы административно-правового статуса государственных администраций морских рыбных портов, федеральных государственных учреждений, обеспечивающих учет морских и речных судов и безопасность судоходства. б) в федеральном законе от 24 мая 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» необходимо определить основы административно-правового статуса бассейновых управлений по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию (организации) рыболовства. в) в Лесном кодексе Российской Федерации представляется необходимым определить основы административно-правового статуса государственных лесхозов, осуществляющих функции по содержанию, охране и воспроизводству государственного лесного фонда. г) в главе 1 федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» представляется необходимым сформулировать понятие Банка России как государственного финансового учреждения, четко определить его место в системе государственной власти, основы его взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти.

8. В целях более полной и точной нормативной регламентации административно-правового статуса оборонительных и правоохранительных государственных учреждений предлагается: а) в разделе 4 федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» определить общее понятие оборонительного (военного) государственного учреждения, виды таких учреждений, общие правовые основы их взаимоотношений с органами министерства обороны Российской Федерации, сформулировать общее понятие войсковой части как одного из видов оборонительных (военных) учреждений, перечислить виды войсковых частей, определить их наиболее общие публичные задачи и функции, основные административные права и обязанности, реализуемые ими при выполнении возложенных на них задач в сфере обороны и безопасности; б) дополнить федеральный закон от 03 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» нормами, определяющими понятие и виды государственных учреждений безопасности, в том числе понятие и виды пограничных государственных учреждений, основы их взаимоотношений с органами ФСБ России, публичные задачи и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности, связанные с охраной и защитой государственной границы; в) дополнить федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» нормами, определяющими понятие и систему государственных учреждений пожарной охраны, в частности государственных пожарных частей, основы их взаимоотношений с органами МЧС России, публичные задачи и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности, связанные с обеспечением пожарной безопасности; г) разработать и принять федеральный закон «Об органах и учреждениях внутренних дел», в котором, помимо административно-правового статуса органов внутренних дел, определить также основы административно-правового статуса и входящих в систему этих органов государственных учреждений, в частности специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, приемников-распределителей для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, медицинских вытрезвителей с указанием их основных публичных задач и функций, административных прав и обязанностей.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования.

Содержащиеся в диссертации теоретические положения, в частности понятие государственного учреждения как субъекта административного права, общие основы административно-правового статуса государственных учреждений, классификация таких учреждений по функциональному признаку, особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений, могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административно-правового статуса государственных учреждений.

Сформулированные в диссертации предложения по законодательной регламентации основ административно-правового статуса государственных учреждений в Российской Федерации, совершенствованию действующих федеральных законов, разработке и принятию новых федеральных законов, регулирующих правовые основы деятельности отдельных видов государственных учреждений, могут быть использованы в ходе соответствующей правотворческой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рамках проводимой в России административной реформы.

Изложенные в диссертации теоретические положения о понятии и видах государственных учреждений как субъектов административного права могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсу «Административное право», в частности в разделе «Административно-правовой статус организаций», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названной учебной дисциплине.

Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.

Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме научных докладов и выступлений на научно-практических конференциях, в частности на международных научно-практической конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшихся в г. Кирове 17.11. 2006 г.,

26.10.2007 г., на межрегиональных научно-практических конференциях «Российской право: история, современность и перспективы», состоявшихся в г. Кирове 13.- 14.04.2005 г. и 20.04.2007 г., на международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся в г. Кирове

12.12.2008 г.

Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Административное право» в Вятском государственном гуманитарном университете.

Предложенная диссертантом концепция раздела проекта федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» одобрена Комитетом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используется им в законопроектной деятельности.

Сформулированные диссертантом положения об основах административно-правового статуса государственных учреждений были опубликованы в учебниках «Административное право России. Общая часть» под редакцией П.И. Кононова, опубликованного в 2006 г. (М.: ИГ «Юрист», 2006) и в учебнике «Административное право России» под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, рекомендованного Министерством образования и науки РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» ( М.: «Юнити», 2008).

Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором 10 научных статьях, в том числе в журнале «Законы России. Опыт. Анализ. Практика», включенного в перечень ведущих отечественных рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Киселев, Алексей Васильевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования представляется возможным сформулировать следующие основные выводы и предложения.

1. Основы административно-правового статуса государственных учреждений в настоящее время действующим федеральным законодательством не определены. Кроме того, и в науке административного права указанные основы не разработаны. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости проведения соответствующих научных исследований и подготовки концепции федеральной нормативной регламентации наиболее общих правовых основ функционирования государственных учреждений как субъектов административного, а не гражданского права.

2. Государственное учреждение как субъект административных правоотношений представляет собой государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными административно-властными полномочиями.

3. В зависимости от выполняемых государственными учреждениями публичных функций, которые являются для них основными, все эти учреждения условно могут быть классифицированы на следующие виды:

1) обслуживающие государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потребительских государственных услуг в соответствующих сферах их деятельности;

2) административные государственные учреждения — государственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного контроля и административного надзора (мониторинга) в определенных сферах функционирования государства и общества;

3) оборонительные государственные учреждения — учреждения, основным видом деятельности которых является обеспечение обороны Российской Федерации;

4) правоохранительные государственные учреждения — учреждения, основными видами деятельности которых являются оказание содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, обеспечение государственной и общественной безопасности, охраны государственной границы Российской Федерации, охраны общественного порядка, правовой охраны интеллектуальной собственности;

5) вспомогательные государственные учреждения - учреждения, основным видом деятельности которых является оказание организационного, финансового, материально-технического, информационно-аналитического, научно-технического и методологического содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным государственным органам и организациям в осуществлении возложенных на них государственных функций и в обеспечении их нормального функционирования.

4. Общая концепция нормативной регламентации административно-правового государственных учреждений в Российской Федерации может быть построена следующим образом: а) разработка и принятие федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» с выделением в его структуре отдельного раздела, определяющего основы административно-правового статуса государственных учреждений; б) внесение на основе указанного федерального закона соответствующих дополнений в действующие специальные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также разработка и принятие новых законов, регламентирующих особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений; в) определение на основе названных выше федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации индивидуального административно-правового статуса конкретных государственных учреждений в соответствующих уставах и положениях.

5. В целях конкретизации административно-правового статуса обслуживающих государственных учреждений в базовые федеральные законы, регулирующие правовые основы деятельности таких учреждений, а именно в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, Основы законодательства РФ о культуре, федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения», «Об образовании», «О физической культуре и спорте» необходимо внести следующие дополнения: а) определить исчерпывающий перечень видов государственных учреждений, которые могут создаваться и действовать в соответствующей сфере с определением исчерпывающего перечня решаемых ими задач и выполняемых ими функций; б) определить место соответствующих государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации, их подведомственность конкретным органам исполнительной власти, порядок их создания, реорганизации и ликвидации; в) установить общие правовые основы взаимоотношений между соответствующими государственными учреждениями и органами исполнительной власти, в ведении которых они находятся, с определением основных взаимных административных прав и обязанностей этих учреждений и органов; г) определить исчерпывающий перечень административных прав и обязанностей соответствующих государственных учреждений по отношению к физическим лицам, которые обслуживаются этими учреждениями.

6. В целях более полной и точной нормативной регламентации административно-правового статуса административных государственных учреждений представляется необходимым сформулировать некоторые предложения по совершенствованию положений федеральных законов, определяющих основы правового статуса отдельных видов таких учреждений, которые сводятся, в частности, к следующему:

1) в федеральных законах, регулирующих вопросы государственного управления в сфере морского и речного транспорта, в частности в Кодексе торгового мореплавания РФ и в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ представляется необходимым определить основы административно-правового статуса государственных администраций морских рыбных портов, федеральных государственных учреждений, обеспечивающих учет морских и речных судов и безопасность судоходства;

2) в федеральном законе «О животном мире» от 24.05.1995 г. 52-ФЗ необходимо определить основы административно-правового статуса бассейновых управлений по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию (организации) рыболовства;

3) в Лесном кодексе РФ представляется необходимым определить основы административно-правового статуса государственных лесхозов, осуществляющих функции по содержанию, охране и воспроизводству государственного лесного фонда;

4) в федеральном законе «О государственном земельном кадастре» следует определить наиболее общие основы организации и деятельности земельных кадастровых палат;

5) в главе 1 федерального закона «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ представляется необходимым сформулировать понятие Банка России как государственного финансового учреждения, четко определить его место в системе государственной власти, основы его взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти;

6) в федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ, по нашему мнению, необходимо определить основы административно-правового статуса страховщиков, то есть государственных учреждений, входящих в систему государственных внебюджетных фондов, в том числе четко определить основы взаимоотношений этих учреждений с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

7. В целях более полной и точной нормативной регламентации административно-правового статуса оборонительных и правоохранительных государственных учреждений предлагается:

1) в разделе 4 федерального закона «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ определить общее понятие оборонительного (военного) государственного учреждения, виды таких учреждений, общие правовые основы их взаимоотношений с органами министерства обороны Российской Федерации, сформулировать общее понятие войсковой части как одного из видов оборонительных (военных) учреждений, перечислить виды войсковых частей, определить их наиболее общие публичные задачи и функции,

183 основные административные права и обязанности, реализуемые ими при выполнении возложенных на них задач в сфере обороны и безопасности;

2) дополнить федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ нормами, определяющими понятие и виды государственных учреждений безопасности, в том числе понятие и виды пограничных государственных учреждений, основы их взаимоотношений с органами ФСБ России, публичные задачи и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности, связанные с охраной и защитой государственной границы;

3) дополнить федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ нормами, определяющими понятие и систему государственных учреждений пожарной охраны, в частности государственных пожарных частей, основы их взаимоотношений с органами МЧС России, публичные задачи и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности, связанные с обеспечением пожарной безопасности;

4) разработать и принять федеральный закон «Об органах и учреждениях внутренних дел», в котором, помимо административно-правового статуса органов внутренних дел, определить также основы административно-правового статуса и входящих в систему этих органов государственных учреждений, в частности специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке; приемников-распределителей для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество; центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей; медицинских вытрезвителей с указанием их основных публичных задач и функций, административных прав и обязанностей.

8. В целях установления наиболее общих правовых основ функционирования вспомогательных государственных учреждений представляется необходимым дополнить федеральные законы, регулирующие вопросы государственного управления в соответствующих сферах, в частности в

184 социально-культурной сфере, в сфере обороны и правоохранительной деятельности, нормами, определяющими назначение таких учреждений, их виды, решаемые ими в конкретной сфере публичные задачи и выполняемые ими в конкретной сфере публичные функции.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Киселев, Алексей Васильевич, 2009 год

1. Нормативно-правовые акты:

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.2008 г. № ЗЮ-ФЗ) // Российская газета. 1998. - 12 авг. (№ 153-154); СЗ РФ. -2009.-№ 1.-Ст.18.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): Федер. закон ФЗ от 30.11.1994 г. № 51 -ФЗ (в ред. от 26.06.2007 г. № 118-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. № 32. - Ст. 3301; СЗ РФ. - 2007. - № 27. - Ст. 3213.

4. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации: Федер. закон РФ от 07.03.2001 г. № 24-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 г. № 322-Ф3) //СЗ РФ. 2001. -№ 11.-Ст. 1001; СЗ РФ.-2009.-№ 1.-Ст.30.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон РФ от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 г. № 309-Ф3) // Российская газета. 2001. - 31 дек. (№ 256); СЗ РФ.- 2009. -№ 1.-Ст. 17.

6. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации: Федер. закон РФ от 30.04.1999 г. № 81-ФЗ (в ред. от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ) // СЗ РФ. -1999.-№ 18.-Ст. 2207; СЗ РФ. -2006. -№ 50. -Ст. 5279.

7. Лесной кодекс Российской Федерации: Федер. закон РФ от 7 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (в ред. От 25.12.2008 г. № 281-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. -№ 50. - Ст. 5278; СЗ РФ.- 2008.- № 52 ( ч.1).- Ст.6236.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1: Федер. закон РФ от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 26.11.2008 г. № 224-ФЗ) // Российская газета. 1998. -6 авг. (№ 148-149); СЗ РФ. -2008. -№ 48. - Ст. 5519.

9. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2: Федер. закон РФ от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 26.11.2008 г. № 224-ФЗ) // СЗ РФ. 2000. -7 авг. (№32); СЗ РФ. - 2008. - № 48. - Ст. 5519.

10. Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федер. закон РФ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.2008 г. № 317-Ф3) // Российская газета. 2002. - 13 июля (№ 127); СЗ РФ. - 2009. - № 1. - Ст. 25.

11. Зб.О федеральной службе безопасности: Федер. закон РФ от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 25.12.2008 г. № 280-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. - № 15. - Ст. 1269; СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч.1). - Ст. 6235.

12. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан: Утв. ВС РФ 22.07.1993 г. № 5487-1. (в ред. от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. - № 33. - Ст. 1318; СЗ РФ. - 2007. -№ 1 (ч. 1). - Ст. 21.

13. Основы законодательства РФ о культуре: Утв. ВС РФ 09.10.1992 г. № 3612-1. (в ред. от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. -1992.-№46.-Ст. 2615; СЗ РФ.-2007.-№ 1 (ч. 1).-Ст. 21.

14. Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования: Постановление Правительства Российской

15. Федерации от 29.07.1998 г. № 857 (в ред. от 30.12.2006 г. № 861) // СЗ РФ. -1998. № 32. - Ст. 3902; СЗ РФ. - 2007. - № 1 (ч. 2). - Ст. 309.

16. Фонде социального страхования Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.1994 г. № 101 (в ред. от 02.08.2005 г. № 484) // САПП РФ. 1994. - № 8. - Ст. 599; СЗ РФ. -2005. - № 32. - Ст. 3324.

17. Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России): Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. №2122-1 (в ред. от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. - № 5. - Ст. 180; СЗ РФ. -2000.-№32.-Ст. 3341.

18. Устав ФГУ «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации»: Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.09.2006 г. № 1302-р. // СЗ РФ. -2006. -№ 39. Ст. 4102.

19. Устав федерального государственного учреждения «Научно-технический центр «Энергобезопасность»: Утв. Приказом Ростехнадзора от 08.08.2006 г. № 748. (офиц. не опубликован).

20. Об утверждении Устава государственного учреждения Российского федерального центра судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации: Приказ Минюста России от 04.04.2006 г. № 83 // БНА.-2006.-№ 18.

21. Положение о федеральном государственном учреждении «Алтайский государственный природный заповедник»: Утв. Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 23.01.2006 г. № 8. (офиц. не опубликовано).

22. Об утверждении Единой номеклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения: Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.10.2005 № 627 (в ред. от 19.02.2007 г. № 120) // БНА. 2005. - № 42; БНА. - 2007. -№15.

23. Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Государственная администрация Махачкалинского морского рыбного порта»: Приказ Федерального агентства по рыболовству от 29.08.2005 г. № 296 (офиц. не опубликован).

24. Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Служба морской безопасности»: Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13.04.2005 г. № 11 // БНА. 2005. - № 23.

25. Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Российский речной регистр»: Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13.04.2005 г. № 9 // Российская газета. 2005. - 24 мая (№ 108).

26. Об утверждении Уставов федеральных государственных учреждений «Земельная кадастровая палата» по субъектам Российской Федерации: Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 01.02.2005 г. № П/0016 (офиц. не опубликован).

27. Об утверждении Устава Федерального государственного учреждения культуры «Государственный музей политической истории России»: Приказ Минкультуры России от 09.01.2004 г. № 7 (офиц. не опубликован).

28. Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Государственная речная судоходная инспекция»: Приказ Минтранса России от 25.09.2003 г. № 193 // Российская газета. 2003. - 10 дек. (№ 250).

29. Об утверждении новой редакции Устава федерального государственного образовательного учреждения «Челябинская государственная академия культуры и искусств»: Приказ Минкультуры России от 24.04.2003 г. № 554 (офиц. не опубликовано).

30. Об утверждении Устава государственного учреждения «Дом отдыха «Озеро Долгое» МВД РФ»: Приказ МВД России от 28.11.2002 г. № 1167 (с изм. и доп. от 31.12.2004 г.) (офиц. не опубликован).

31. Устав научно-исследовательского института уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации: Утв. Приказом Минюста России от 21.06.1999 г. № 202. (офиц. не опубликован).

32. Об утверждении положения (общего) о лесхозе Федеральной службы лесного хозяйства России: Приказ Федеральной службы лесного хозяйства России от 13.11.1998 г. № 188//БНА. 1999.-№ 24.

33. Устав Кировского государственного областного государственного учреждения «Дорожный комитет Кировской области»: Утв. Распоряжением Департамента государственной собственности от 17.05.2004 г. № 07-175. (офиц. не опубликован).

34. Положение о государственном учреждении- Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Кирове Кировской области: Утв. Постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 27.07.2007 г. № 180 п. (офиц. не опубликовано).

35. Монографии, учебники, учебные пособия:

36. Агапов А.Б. Административное право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2006.

37. Административное право: Учебник / Под ред. JI.JI. Попова, М.С. СтуДеникиной.- М.: Норма, 2008.

38. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штаниной. М.: Спарк, 2003.

39. Административное право России. Общая часть / Под ред. П.И. Кононова. М., 2006.

40. Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В .Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова.- М.: Юнити, 2009.

41. Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Юристъ, 2004.

42. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник для юридических вузов и факультетов.- М.:Зерцало, 2009.

43. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2006.

44. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право России: Учебник для юрид. вузов. М.: Эксмо, 2005.

45. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005.

46. Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М.: Госюриздат, 1960.

47. Общее административное право: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007.

48. Россинский Б.В., Гончарова Н.Г. Административное право России: Практикум. — М.: Эксмо, 2006.

49. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1. -М.: Норма, 2002.

50. Черников В.В. Судоустройство и правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. — М.: Проспект, 2006.

51. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права.- М.: Норма, 2007.

52. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1954.

53. Статьи из сборников, журналов:

54. Андрюхина Э.П. Законодательство Российской Федерации о культуре // Журнал российского права. 2002.-№ 3.

55. Бадтиев А.Ф. Особенности правового статуса Банка России как государственного учреждения // Финансовое право. 2004. — № 5.

56. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. — № 2.

57. Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений // Журнал российского права.- 2008.- № 9.

58. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права.-2006.-№ 4.

59. Гусева Т. А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика.-2006.-№ 12.

60. Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права. 2006. - № 2.

61. Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. — № 2.

62. Каплюк М.А. Проблемы определения понятия и видов высших учебных заведений // Юридическое образование и наука.-2006.-№ 3.

63. Карякин В.В. Современное состояние и перспективы развития правового регулирования сферы культуры // Культура, управление, экономика, право.-2006.- № 1.

64. Кирилловых А.А. Административно-правовой статус Вуза: понятие и структура // Журнал российского права.- 2008.- № 5.

65. Магазинер Я.М. Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный его должностными лицами // Ученые записки Свердловского юридического института. Т. 1. — Свердловск: ОГИЗ Свердлгиз, 1945.

66. Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. — 2003. — № 1.

67. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. — № 11.

68. Петров Г. Предмет советского административного права // Советское государственное право. — 1940. — № 7.

69. Сойфер Т.В. К вопросу о правовом статусе некоммерческих организаций // Журнал российского права.- 2009.- № 1.

70. Соменков С.А. Правовое положение автономных учреждений // Цивилист.-2008.-№ 1.

71. Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. - № 6.

72. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. - № 10.

73. Диссертации и авторефераты диссертаций:

74. Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2006.

75. Кизилов В.В. Правовое регулирование организации и деятельности медицинских учреждений в России: автореф. дис. . канд. юрид. наук.-Ростов на Дону, 2005.

76. Ковалева Н.Н. Административно-правовой статус предприятий: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2003.

77. Кузнецов А.Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: дис. . канд. юрид. наук,- М., 2002.

78. Мартынова Т.Н. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2003.

79. Масалин М.Ю. Особенности финансово-правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2004.

80. Назаров И.В. Административная ответственность организаций (юридических лиц): автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.

81. Попов А.А. Учреждение как субъект гражданского права: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2006.

82. Стерлигов А.В. Административно-правовой статус некоммерческих, негосударственных организаций: дис. . канд. юрид. наук.- М., 2003.

83. Ястребов О. А. Государственные унитарные предприятия как субъекты административного права: автореф. дис. . канд. юрид. наук.- М., 2007.

84. Материалы судебной практики:

85. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.11.2006 г. по делу № А38-1499-17/166-2006. // СПС «Консультант-Плюс».

86. Постановление ФАС Московского округа от 01.11.2006 г. по делу № КГ-А41/9323-06. // СПС «Консультант-Плюс».

87. Постановление ФАС Московского округа от 14.09.2006 г. по делу № КГ-А41/8362-06. // СПС «Консультант-Плюс».

88. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.03.2006 г. по делу №Ф04-1834/2006 (20524-А45-26).// СПС «Консультант-Плюс».

89. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16.12.2003 г. по делу № Ф04/6336-2123/А45-2003. // СПС «Консультант-Плюс».

90. Постановление ФАС Московского округа от 17.07.2002 г. по делу № КА-А40/4538-02. // СПС «Консультант-Плюс».

91. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15.01.2002 г. по делу № А56-29248/01. // СПС «Консультант-Плюс».