Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат наук Лукина Анна Николаевны

• Лукина Анна Николаевны
• кандидат наук
• 2016

Оглавление диссертации кандидат наук Лукина Анна Николаевны

Введение

Глава 1 Сущность и содержание административно-правового регулирования государственно-частного партнерства

§ 1. Государственно-частное партнерство как объект административно-правового

регулирования

§ 2. Источники административно-правового регулирования государственно-

частного партнерства

§ 3. Формы реализации государственно-частного партнерства

Глава 2 Административно-правовое регулирование государственно-частного

партнерства как управленческий процесс

§ 1. Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового

регулирования государственно-частного партнерства

§ 2. Функции, методы и организация государственного управления при

осуществлении государственно-частного партнерства

§ 3. Особенности административно-правового регулирования государственно-

частного партнерства в социальной сфере

Заключение

Список источников

Приложения

179

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России»

Введение

Актуальность темы исследования. Государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) является перспективной административно - правовой формой государственного управления, позволяющей передавать частным хозяйствующим субъектам функции по созданию, развитию, модернизации, содержанию публичного имущества для оказания качественных услуг (работ) населению.

В России уже имеется успешный опыт практического использования ГЧП, например, при строительстве автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в городе Санкт-Петербурге1, реконструкции аэропорта «Пулково» в городе Санкт-Петербурге2, строительстве и эксплуатации «Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва — Минск» 3 и некоторые другие примеры. Однако необходимые условия для развития и реализации этой формы государственного управления в настоящее время не созданы. Это проявляется: во-первых, в небольшом количестве проектов ГЧП, во-вторых, в отсутствии разнообразных правовых форм ГЧП. Так, в настоящее время одной из наиболее востребованных и результативных форм государственно-частного партнерства признано концессионное соглашение4. Но органы исполнительной власти не в полной степени соблюдают законодательство о концессионных соглашениях и о конкуренции, что приводит к отрицательным результатам: конкурсы по концессионным соглашениям признаются недействительными5, в судах

1Мягченко О. Он будет лучшим в мире [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://webground.su/topic/2009/10/30/t353 (дата обращения: 14.05.2015).

Строительство западного скоростного диаметра [Электронный ресурс]. Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. Режим доступа: http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kirovsk/stroitelstvo-v-rajone/stroitelstvo-zapadnogo-skorostnogo-diametra/ (дата обращения: 14.05.2015).

3Первая концессия [Электронный ресурс]. АДС-техника. ру. — портал спецтехники: цены, продажа, аренда, перевозки. Режим доступа: http://adc-tehnika.ru/content/tehnika-tehnologii/3351/pervaya-koncessiya/ (дата обращения: 14.05.2015).

4Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно правовое исследование: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Шорохов С.В. М., 2009. С. 3.

5 Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 августа 2012 г. № Ф02-3204/12 по делу № А33-13677/2011. СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа:

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AVS/70878/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015).

оспариваются основные условия таких соглашений6.

Актуальность диссертационного исследования административно-правового регулирования ГЧП обусловлена рядом обстоятельств.

Во-первых, необходимо проанализировать и дать научную оценку правовой природе ГЧП, поскольку в настоящее время нет единого подхода в исследованиях, посвященных этому вопросу. Диаметрально противоположные взгляды ученых и практиков на природу ГЧП возникают в основном из-за того, что в теории и практике отсутствует единство в терминологии и единообразие в толковании основных категорий ГЧП. Это на практике приводит к разноплановости и нескоординированности действий субъектов, реализующих проекты государственно-частного партнерства, и, безусловно, затрудняет, а порой делает невозможным их осуществление.

Во-вторых, для улучшения эффективности государственного управления необходимо выяснить, в каких случаях требуется прямое государственное администрирование, а когда можно применять государственно-частное партнерство для удовлетворения публичных потребностей в качественных услугах. Следует установить, нужно ли органам исполнительной власти принимать административные решения, при которых государство становится стороной взаимоотношений с частными хозяйствующими субъектами и делит с ними риски, финансирование и другие обязательства по проекту, или их участие должно быть минимальным.

В-третьих, необходимость использования ГЧП при осуществлении государственного управления очевидна, так как социальная, транспортная и коммунальная инфраструктуры с каждым годом требуют все больших финансовых вложений, а бюджетных средств на реализацию указанных задач у государства недостаточно. Однако, несмотря на активные усилия со стороны федеральных

6 Постановление ФАС Уральского округа от 03.09.2012 № Ф09- 6746/12 по делу № А50-22136/2011. СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа:

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AUR/131220/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015); Постановление ФАС ВСО от 21.11.2011 № А10-444/2011. СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AVS/67478/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015)

органов исполнительной власти по внедрению ГЧП в публичный управленческий процесс, на практике подобных проектов немного.

Сдерживающими факторами в применении ГЧП, в том числе, являются: отсутствие законодательно установленной процедуры принятия решений по заключению концессионных соглашений и неполное регулирование процедуры принятия решения публичным партнером по заключению соглашения о ГЧП.

Законодательное разрешение указанных вопросов будет способствовать практическому применению этой формы государственного управления при реализации проектов ГЧП.

В-четвертых, для принятия обоснованного управленческого решения об использовании ГЧП и его реализации необходимо наличие эффективно функционирующей организационной системы публичных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций. Необходимо понять, почему в настоящее время существуют разрозненность и несогласованность действий между органами исполнительной власти на федеральном, региональном уровнях при осуществлении проектов ГЧП, почему не привлекаются к работе для реализации проектов ГЧП институты развития, что необходимо сделать для решения этих проблем.

В-пятых, в субъектах Российской Федерации уже накоплен значительный опыт правового регулирования и реализации проектов ГЧП в различных сферах общественной жизни. Этот опыт требует глубокого анализа в целях его использования как в федеральном законодательстве, так и в правоприменительной практике.

Актуальность исследования состоит еще в том, что разработкой проблем становления и развития ГЧП в России занимались в основном ученые экономисты, а не представители правовой науки. Данная диссертация представляет собой научное исследование не всего правового регулирования ГЧП, а только его административно-правового аспекта, что восполнит соответствующий пробел в теории административного права и практике государственного управления.

Степень научной разработанности проблемы. В российской науке на сегодняшний день сформировалась определённая теоретическая основа ГЧП. Наибольший вклад в ее развитие был сделан современными учеными-экономистами, а также представителями гражданского и финансового права: А.В. Белицкой, Н.А. Игнатюк; В.А. Кабашкиным; О.В. Ревзиной; А.А. Родиным; А.Н. Рыбаковым; В.Е. Сазоновым; Х.М. Салиховым; И.А. Скрипниковым;

A.А. Спиридоновым; С.В. Шороховым; А.Т. Хидзевым; А.А. Ходыревым и т.д. Отдельные вопросы ГЧП были исследованы К.А. Макаревичем7, а именно

анализ положений ФЗ «О ГЧП», реализация проектов ГЧП на транспорте и в спорте, вопросы публичной собственности. Исследованию концессионных соглашений, взаимодействию международного и внутригосударственного права в правовом регулировании ГЧП посвящены работы А.А. Родина8.

В рамках административного права данная проблематика представлена всего несколькими работами. Это докторская диссертация В.Е. Сазонова «Государственно-частное партнерство в России и за рубежом» (2013 г.) 9, в которой автором описаны основные модели ГЧП, применяемые в зарубежных странах, проведен сравнительно-правовой анализ административно-правового регулирования ГЧП в Российской Федерации и зарубежных государствах.

Другая диссертация - А.А. Ходырева «Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства на современном этапе» (2013 г.)10 также посвящена в основном анализу административно-правового регулирования ГЧП в зарубежных странах. Административно-правовые аспекты осуществления ГЧП в нашей стране в работе не рассматривались.

7 Макаревич К.А. ГЧП в транспортной сфере: станет ли федеральный закон о ГЧП драйвером запуска новых проектов // ГЧП - журнал. - 2015. № 8 (июнь); Макаревич К.А. Частная инициатива в концессионных проектах: новый инструмент привлечения инвестиций в инфраструктуру // Legal Insight. - 2015. № 2 (38); Макаревич К.А. Государственно-частное партнерство в спорте. Кратко о главном для новых участников рынка // Sport Business Consulting. - 2014. № 2-3; Макаревич К.А. Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации: автореферат дис... канд.юрид.наук. 12.00.04 /К.А. Макаревич. М.,: 2013. 29 с.

8 Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: дис. канд.юрид.наук. 12.00.10/ А.А. Родин. М., 2010. 224 с.

9 Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство в России и за рубежом : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14 /

B.Е Сазонов. М., 2013. 397 с.

10 Ходырев А.А. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства на современном этапе : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.А. Ходырев. М., 2013. 224 с.

При этом стоить отметить, что обе указанные диссертации были защищены до принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11 (далее — ФЗ «О ГЧП»). Таким образом, до настоящего времени комплексного исследования административно-правового регулирования ГЧП по действующему законодательству Российской Федерации не проводилось, что и вызвало наш интерес.

Теоретическую основу диссертации составили труды по теории государственного управления, государства и права, административного права таких представителей отечественной науки, как Д.Н. Бахрах; Д.И. Денисов; В.В. Лазарев; Л.А. Мицкевич; А.Ф. Ноздрачев; Е.В. Охотский; А.С. Пиголкин; Л.Л. Попов; Ю.Н. Старилов; С.А. Старостин; Б.В. Россинский; Ю.А. Тихомиров; В.Е. Чиркин, О.А. Ястребов и др.

Сложный и многоаспектный характер объекта исследования обусловил необходимость обращения к трудам следующих ученых и специалистов в области экономики: А.В. Баженова, В.Г. Варнавского, Е.М. Волковой; А.Г. Зельднера; О.А. Ивановой; М.В. Клинова.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в России.

Предметом диссертационного исследования являются нормы федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих государственно-частное партнерство, материалы правоприменительной и судебной практики.

Цель диссертационного исследования - разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию

11 Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.

административно-правового регулирования ГЧП и соответствующей правоприменительной практики.

Для достижения данной цели в работе поставлены следующие задачи:

— раскрыть основные признаки ГЧП и сформулировать понятие «государственно-частное партнерство» как формы реализации исполнительной власти;

— определить круг нормативных источников ГЧП;

— выявить, структурировать и обосновать формы реализации ГЧП и определить место и роль в них органов исполнительной власти;

— исследовать административно-правовой статус органов исполнительной власти, использующих в своей практической деятельности ГЧП, при принятии управленческих решений, выявить проблемы возникающие в процессе взаимодействия органов исполнительной власти в области ГЧП;

— выявить функции, методы и процедуры государственного управления при осуществлении государственно-частного партнерства;

— раскрыть проблемы и особенности административно-правового регулирования ГЧП в социальной сфере, как наименее привлекательной для осуществления частных инвестиционных вложений;

— обосновать законодательные предложения, практические рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ГЧП в России;

— оценить современное состояние административной ответственности за нарушение законодательства о ГЧП, выявить основные тенденции и направления ее совершенствования.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частно-научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический, историко-правовой, формально-правовой методы исследования и др.

Эмпирическую базу исследования составили судебно-арбитражная практика, статистические данные за 2014-2015, включающие в себя

количественные показатели проектов ГЧП, доклады о реализации проектов с использованием ГЧП, представленные на официальных сайтах Правительства Российской Федерации12, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации13, федеральных органов исполнительной власти14; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации15.

При подготовке работы использованы материалы семинаров, проведенных автором с государственными и муниципальными служащими Калужской области16.

При выявлении проблем административно-правового регулирования ГЧП, а также при разработке практических рекомендаций автору помог многолетний опыт работы в Центре государственно-частного партнерства Калужской области.

Научная новизна диссертационного исследования определяется решением многоаспектной научной и практической задачи повышения эффективности административно-правового регулирования государственно-частного партнерства. Подобных комплексных исследований ранее не проводилось. Кроме того, в работе исследованы нормы вступившего в действие с 1 января 2016 г. Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 17.

12 Режим доступа: http://government.ru/

13 Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/

14 Официальный сайт министерства экономического развития Российской Федерации. URL http://economy.gov.ru/minec/main/; официальный сайт Министерства здравоохранения Российской Федерации. URL http://www.rosminzdrav.ru/; официальный сайт Министерства образования Российской Федерации. URL Шр://минобрнауки.рф/; официальный сайт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства. URL: http://government.ru/department/291/events/; официальный сайт Министерства культуры Российской Федерации. URL: http://www.mkrf.ru; официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://www.mnr.gov.ru; официальный сайт Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. URL: http://www.minpromtorg.gov.ru; официальный сайт Министерства спорта Российской Федерации. URL: http://www.minsport.gov.ru; официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации. URL: http://www.mintrans.ru

15 Официальный портал органов власти Калужской области. URL: http://www.admoblkaluga.ru; официальный портал органов власти Тюменской области. URL:http://admtyumen.ru.; официальный сайт Правительства Новосибирской области URL:http://www.nso.ru/; официальный сайт Правительства Московской области. URL: http://mosreg.ru/ и др.

16 См.: официальный сайт Центра государственно-частного партнерства Калужской области. URL: http://ppp-kaluga.ru/

17 Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.

Элементами научной новизны обладают следующие положения диссертационного исследования:

— уточнение понятия «государственно-частное партнерство»;

— авторская концепция принятия управленческого решения при реализации ГЧП;

— авторская позиция о том, что административно-правовое регулирование ГЧП имеет специфику, присущую отдельным сферам социально-экономической деятельности;

— концепция административно-правового регулирования ГЧП, обосновывавшая разделение законодательства Российской Федерации на: 1) базовые законы: о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашениях, которые определяют основы ГЧП; 2) отраслевые законы, устанавливающие особенности правового регулирования отношений ГЧП и концессионных соглашений в отдельных сферах (социальная, коммунальная, транспортная и др.);

— вывод о необходимости закрепления в законодательстве Российской Федерации государственного контроля за деятельностью публичного партнера в ГЧП.

Обладают научной новизной общие выводы диссертационного исследования, сформулированные в положениях, выносимых на защиту:

1. Государственно-частное партнерство - административно-правовая форма реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой они вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления), и в целях привлечения в экономику частных инвестиций.

2. Автором установлены юридические признаки ГЧП, позволяющие считать его самостоятельной формой реализации исполнительной власти:

- субъектный состав, состоящий из органов исполнительной власти, и частного партнера, а также связи между ними;

- цель - реализация публичного интереса посредством административно -правового регулирования;

- ГЧП регулируется законодательством Российской Федерации, прежде всего правовыми актами управления и характеризуется отсутствием равенства между субъектами правоотношений, приоритетом публичного интереса, формированием условий сотрудничества частных инвесторов с органами исполнительной власти;

- содержание государственно-частного партнерства раскрывается не только взаимодействием субъектов и объектов таких правооотношений, но и через процесс последовательно принимаемых решений органами исполнительной власти, начиная с момента формирования потребности в осуществлении возложенных на них задач путем реализации проектов ГЧП и заканчивая достижением поставленной цели такого проекта.

3. Совокупность сущностных признаков, в том числе лингвистическое содержание понятия «государственно-частное партнерство», определяет его административно-правовую природу. Государственно-частное партнёрство возникает только при осуществлении государственного управления и направлено на реализацию публичного интереса путем возложения отдельных задач государства на частного хозяйствующего субъекта. Существование в процессе реализации ГЧП гражданско-правовых отношений не влияет на его административно-правовой характер, так как такие отношения подчинены единой цели - реализации публичного интереса.

4. Авторская позиция о возможности существования по законодательству Российской Федерации только договорной формы ГЧП. Автором обосновывается, что институциональная форма ГЧП, выделяемая многими учеными18, а именно: создание совместных предприятий публичным партнером (Российской

18 См., например: Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://wwvv.g-k-h.ru/articles.php?id=1418 (дата доступа: 01.02.2016); Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М. : ООО «МИЦ», 2010.

Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием) с частным хозяйствующим субъектом, не является формой ГЧП по российскому праву.

5. Анализ договорных форм ГЧП показал, что в их основе лежит соглашение, разновидностью которого является концессия. Концессионное соглашение имеет административно-правовую природу:

— в его основе лежит административный акт — решение органа исполнительной власти, которое формирует его основные условия;

— основные условия концессионного соглашения не формируются произвольно, исходя из воли сторон, а нормативно определены;

— порядок заключения концессионного соглашения определен в основном административно-правовыми нормами;

— субъектный состав концессионного соглашения нормативно урегулирован и одной из сторон всегда выступает государство или орган местного самоуправления в лице своих органов исполнительной власти;

— суть концессионного соглашения состоит в осуществлении публичного управления путем возложения обязанностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на договорной основе на частных лиц с передачей им части организационных и управленческих полномочий.

Обоснована необходимость принятия типового нормативного правового акта, который будет регулировать процедуру принятия решения об осуществлении государственно-частного партнерства в целом и заключения концессионных соглашений в частности.

6. Обоснована необходимость создания специального юридического лица -института развития, которому предлагается передать часть государственных полномочий по подготовке конкурсных документов, проектов концессионных соглашений, концепций проектов ГЧП, оставив за органами исполнительной власти только функцию по принятию управленческих решений об использовании

ГЧП и функции государственного контроля за деятельностью государственного партнера.

7. Административно-правовое регулирование ГЧП имеет специфику, обусловленную особенностями отдельных сфер социально-экономической деятельности. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации существуют общие, применяемые ко всем объектам управления правила и требования, не учитывающие отраслевую специфику и создающие препятствия в использовании ГЧП при осуществлении публичного управления. Предлагается осуществлять административно-правовое регулирование ГЧП по сферам его применения, с учетом их особенностей. Автором предложена концепция административно-правового регулирования ГЧП, обосновывающая разделение законодательства Российской Федерации на: 1) базовые законы: о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашениях, которые определяют основы ГЧП; 2) отраслевые законы, устанавливающие особенности правового регулирования отношений ГЧП и концессионных соглашений в отдельных сферах (социальная, коммунальная, транспортная и др.).

8. В целях совершенствования административно-правового регулирования ГЧП предлагается внести следующие изменения в нормативные правовые акты:

1) в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

- изложить в новой редакции: п.2 ст. 1, п.1, 2 ст. 3, п.4 ст. 5, п. 4, 5 ст. 7;

2) в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115- ФЗ «О концессионных соглашениях»:

- изложить в новой редакции: ч. 4 ст. 3, ст. 6, ч. 1 ст. 7, п. 6.1 ч. 1 ст. 10, ст. 2219;

3) в КоАП РФ предусмотреть административную ответственность за совершение административных правонарушений, связанных:

19 Проект изменений в правовые акты см. в приложении к настоящей диссертации.

- с нарушением законодательства о концессионных соглашениях при принятии решения о способе и об условиях определения концессионера;

- с нарушением определения критериев конкурса на право заключения концессионного соглашения;

- с отказом или уклонением единственного участника конкурса на право заключения концессионного соглашения от заключения концессионного соглашения;

- с нарушением условий проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения;

- с нарушением порядка заключения, изменения концессионного соглашения;

4) в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» закрепить за ФАС России право осуществлять контроль в сфере ГЧП, включая концессионные соглашения, и право возбуждать и рассматривать дела о нарушениях законодательства о концессионных соглашениях;

5) предусмотреть в нормативном акте Правительства Российской Федерации: порядок расчета срока действия концессионного соглашения для каждого вида объектов концессионного соглашения; порядок расчета и обоснования концессионной платы для каждого вида объектов концессионного соглашения; порядок принятия решения о заключении концессионного соглашения в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем административно -правового регулирования государственно-частного партнерства в России.

Теоретические выводы и положения позволили автору разработать ряд существенных предложений по совершенствованию административного

законодательства о реализации и совершенствовании применения государственно-частного партнерства.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования ГЧП, которые могут быть использованы в законотворческом процессе, в деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации и других органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Лукина Анна Николаевны, 2016 год

Источник

Термин

1.

ЮАР

№

16

Правила Национального казначейства ЮАР от 2003 года к Закону ЮАР «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года

«коммерческая сделка между государственным

органом

государственной организацией и представляющей сектор, в рамках частный осуществляет

или

стороной, частный которой партнер функции

государственного органа или государственной организации на

определенный или

неопределенный срок либо приобретает право на использование объектов

государственной собственности

целях

в на или

коммерческих определенный неопределенный срок, при этом получая выгоду либо в результате осуществления вышеуказанной деятельности, либо в результате получения

вознаграждения, выплаты которого производятся из фонда доходов от объекта, либо в результате получения средств со сборов, взимаемых с пользователей или клиентов, либо в

результате сочетания указанных способов284» .

2. Франция Часть 1 статьи 1 Ордонанса Франции от 17.06.2004 № 2004-559 «соглашение о партнерстве (contrat de partenariat) является административным контрактом, в соответствии с которым государство или государственное учреждение поручает другой стороне в течение периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или модернизации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлению работами, оборудованием или нематериальными активами, необходимыми для выполнения государственных функций, полностью или частично за счет средств этой другой стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале. Соглашение о партнерстве также может предусматривать полную или частичную реконструкцию этих сооружений, оборудования или модернизацию системы нематериальных благ и услуг, осуществление публичными органами

284 Сазонов В.Е. О некоторых положениях зарубежного и российского законодательства о государственно-частном партнерстве: Сравнительно-правовой обзор. М.: Московская областная коллегия адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», 2012. С. 8.

власти возложенных на них государственных задач285»

3. Мексика Федеральный закон Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 государственно-частным партнерством подразумевает проекты, которые возникают «при любой схеме создания долгосрочных договорных отношений между органами публичного сектора и организациями частного сектора для оказания инфраструктурных услуг населению или конечным пользователям при условии, что полное или частичное задействование частного сектора в проекте направлено на повышение общественного благосостояния и уровня инвестиций в стране. Проект государственно-частного партнерства должен продемонстрировать конкретную общественную выгоду (для целей, определенных данным Федеральным законом) и свое финансовое преимущество перед другими формами финансирования» 286

4. Ирландия законодательство Ирландии государственно-частным партнерством понимают то, что органы государственной власти

285 Сазонов В.Е. О некоторых положениях зарубежного и российского законодательства о государственно-частном партнерстве: Сравнительно-правовой обзор. М.: Московская областная коллегия адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», 2012. С. 8-9.

286 Сазонов В.Е. О некоторых положениях зарубежного и российского законодательства о государственно-частном партнерстве: Сравнительно-правовой обзор. М.: Московская областная коллегия адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», 2012. С. 9.

вправе самостоятельно или совместно с каким-либо иным лицом (включая другой орган государственной

власти) — заключить соглашение с лицом для выполнения свих функций, в отношении: «I)

проектирования и

строительства

имущественного объекта вместе с предоставлением связанных с ним услуг и предоставлением финансирования, если

необходимо, указанных проектирования, строительства и

предоставления услуг, или II) строительства

имущественного объекта вместе с предоставлением связанных с ним услуг и предоставления финансирования, если

необходимо, указанных строительства и

предоставления услуг, или III) проектирования и строительства

имущественного объекта вместе с предоставлением финансирования указанных проектирования и

строительства, или IV) предоставления услуг,

связанных с имущественным объектом, на срок не менее 5 лет и предоставления финансирования, если

необходимо, указанного

предоставления услуг, в соответствии с частью 4 предоставлять или обеспечивать получение выплаты партнером»287

Португалия Декрет-Закон Португалии № 86/2003 от 26.04.2003 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.2006 «договор или объединение договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и нести ответственность за инвестирование и осуществлять управление указанной деятельностью» 288

287 Сазонов В.Е. О некоторых положениях зарубежного и российского законодательства о государственно-частном партнерстве: Сравнительно-правовой обзор. С. 17.

288 Там же. С. 12.

Приложение №2 Источники государственно-частного партнерства (с указанием статей)

— Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с последующими изменениями);

— Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) (с последующими изменениями) (ст.ст 146, 174.1, 246.2, 256, 257, 264, 374, 378.1);

— Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с последующими изменениями) (ст. 30.2);

— Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с последующими изменениями) (ст. 60);

— Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (с последующими изменениями) (ст. 10);

— Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с последующими изменениями) (ст.ст. 78, 79);

— Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с последующими изменениями);

— Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с последующими изменениями);

— Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (с последующими изменениями).

Приложение № 3

История развития концессионных соглашений в зарубежных странах

Период Характеристика

1. Средние века (Х-ХУ вв.) - становление взаимодействия между властью и частными структурами - система откупов: передача властью на определенный срок и на определенных условиях права взимать налоги, другие государственные доходы частным лицам

2. Новое время (У11-У111 вв.) - появление инфраструктурных концессий - первый закон о концессиях во Франции - строительство по концессии дорог в США

3. XIX век - широкомасштабное развитие концессий - активное строительство объектов инфраструктуры (например, в Италии -строительство ж/д дороги) - появление «концессионной платы» (компании должны отчислять государству определенную сумму)

4. Начало XX века Масштабная национализация, упадок концессий

5. Конец XX века - начало XXI века Эволюция правовой природы концессионных соглашений от административно-правовому регулированию к гражданско-правовому, появление новых форм государственно-частного партнерства

Приложение № 4 История развития концессионных соглашений в России

Период Характеристика

1. Древняя Русь (IX-XIV вв.) - Появление откупной системы - прообраза концессионных соглашений. - «Русская Правда» содержит императивные предписания, согласно которым чиновника (вирника) население должно было полностью содержать, а за оказание услуг и работ, например, в виде починки моста, была установлена фиксированная плата289

2. XVII - XVIII вв. Появление винных, соляных сборы, взыскивающихся исключительно в пользу откупа - манифест 1765 года 290

3. XIX-начало XXI вв. Расцвет государственно-частного партнерства, активное использование первых концессионных соглашений. Проведение новой экономической политики с 1921 года.

До 1917 года - отсутствие законодательного регулирования концессий

4. Середина XX века 23 ноября 1920 года СНК РСФСР принятие декрета «Общие экономические и юридические условия концессий», согласно которому стороны частного партнера могли выступать только иностранные солидные и заслуживающие доверия общества и организации. Концессионер при реализации такого проекта имел право на долю от продукции, которая указывается в

289 Русская Правда. Ст. 42, 43 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.hrono.ru/dokum/1000dok/pravda72.php

290 Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. С. 9.

договоре, в том числе с возможностью ее вывоза за границу. Кроме доли продукции, при условии применения технических усовершенствований в крупном размере, концессионер получал право 291 на «торговые преимущества291.

5. 1945 - 1990 гг. Упадок государственно-частного партнерства в связи со Второй мировой войной, а также послевоенной эскалацией отношений стран на политической арене мира.

6. Конец XX века - начало XXI века Новый виток развития государственно-частного партнерства, принятие ФЗ «О концессионных соглашениях» и ФЗ «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве»

291 Декрет СНК от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=1134

Приложение № 5 Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О внесении изменения в Федеральный закон Российской Федерации «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Статья 1

1. Внести в Федерального закона Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменения, следующего содержания:

1.1. Изложить пункт 2 статьи 1 в новой редакции:

«2. Настоящий Федеральный закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с реализации исполнительной власти и местного самоуправления путем привлечения в экономику частных инвестиций».

1.2. Изложить пункты 1,2 статьи 3 в новой редакции:

«1) государственно-частное партнерство - административно-правовая форма реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций;

2) соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве (далее также - соглашение) - одна из форма государарственно- частного партнерства, договор между публичным партнером и

частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом»

1.3. Изложить пункты 4 статьи 5 в новой редакции:

«4. Отдельные права и обязанности публичного партнера, могут осуществляться органами и (или) указанными в части 2 настоящей статьи юридическими лицами, уполномоченными публичным партнером в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (далее также - органы и юридические лица, выступающие на стороне публичного партнера)».

1.4. Изложить пункты 4, 5 статьи 7 в новой редакции:

«4. Объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. Указанный объект на момент его передачи частному партнеру должен быть свободным от прав третьих лиц, за исключением случаев, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

5. Допускается передача частному партнеру объекта соглашения (входящего в его состав имущества), которое на момент заключения соглашения принадлежит государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления, в случаях определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами».

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации В.В. Путин

Приложение № 5 Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О внесении изменения в Федерального закона Российской Федерации «О

концессионных соглашениях»

Статья 1

Внести в Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30, ст. 3126; 2007, № 46, ст. 5557; № 50, ст. 6245; 2008, № 27, ст. 3126; 2009, № 29, ст. 3582, 3601; 2010, № 27, ст. 3436; 2011, № 30, ст. 4594; № 49, ст. 7015; № 50, ст. 7359; 2012, № 18, ст. 4266; 2015, № 45, ст. 6208; № 48, ст. 6742; 2016, № 1, ст. 11,80) изменения следующего содержания: 1.1. Пункт 4 статьи 3 изложить в новой редакции: «4. Объект концессионного соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности концедента на момент заключения концессионного соглашения. Указанный объект на момент заключения концессионного соглашения может принадлежать государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления».

1.2. Статью 6 изложить в новой редакции: « Статья 6. Срок действия концессионного соглашения.

1. Срок действия концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением и рассчитывается в соответствии с порядком расчета срока концессионного соглашения, утверждаемого Правительством Российской Федерации для каждого вида объектов концессионного соглашения, указанных в статье 4 настоящего Федерального закона.

2. Продление срока действия концессионного соглашения, концедентом в котором является субъект Российской Федерации или муниципальное образование, осуществляется по согласованию с антимонопольным органом».

1.3. В пункт 1 статьи 7 после слов: «размер концессионной платы, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения» дополнить словами: «..., при этом решение о заключении концессионного соглашения принимается в соответствии с порядком расчета и обоснования концессионной платы, который устанавливается Правительством Российской Федерации для каждого вида объектов концессионного соглашения, указанных в статье 4 настоящего Федераль-ного закона»;

1.4. Подпункт 6.1. пункта 1 статьи 10 изложить в новой редакции: «способы обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению, размеры предоставляемого обеспечения и срок, на который оно предоставляется, устанавливаются концедентом в решении о заключении концессионного соглашения с учетом вида, состояния объекта концессионного соглашения, указанного в статье 4 настоящего Федерального закона, объема финансовых обязательств, принимаемых по концессионному соглашению концедентом»;

1.5. Статье 22 дополнить пунктом 5 следующего содержания: «5. Решение о заключении концессионного соглашения принимается в порядке, который устанавливается:

1) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации;

2) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат субъекту Российской Федерации, — высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат муниципальному образованию, — органом местного самоуправления»;

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

В.В. Путин